時(shí)間:2022-11-27 15:55:45
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非政府組織作為介于政府與企業(yè)之間的第三部門,具有非營(yíng)利性、公益性等特點(diǎn)。這與政府公共機(jī)構(gòu)的公共價(jià)值目標(biāo)相同。兩者在為社會(huì)提供高質(zhì)量、多樣化、高水平的公共服務(wù)方面,是不沖突的。突發(fā)公共事件的管理,具有非常明顯的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,屬于典型的公共產(chǎn)品。市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品時(shí)會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的問題,因此,公共產(chǎn)品主要提供者應(yīng)該是政府。但是政府也存在“政府失靈”,政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)可能出現(xiàn)低效與尋租的情況。所以,在公共危機(jī)治理的過程中,政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)可以進(jìn)行互動(dòng)合作,實(shí)現(xiàn)政府危機(jī)治理能力的提高。非政府組織的生存空間正是以市場(chǎng)缺陷和政府失靈的存在為前提。在應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害和重大突發(fā)事件過程中,非政府組織能在一定程度上彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈,同時(shí)還能極大減輕社會(huì)管理的成本。
(二)非政府組織參與公共危機(jī)治理的特有優(yōu)勢(shì)
1.行動(dòng)靈活。當(dāng)出現(xiàn)公共危機(jī)時(shí),政府組織往往由于嚴(yán)格的層級(jí)體系或某些政治原因、價(jià)值因素使得其反應(yīng)緩慢。與政府體系相比,非政府組織作為一種社會(huì)自治機(jī)制,決策是分散而獨(dú)立的,它可以即時(shí)作出反應(yīng),迅速滲入事件的各個(gè)環(huán)節(jié),并根據(jù)各種既定的條件來(lái)確定自己的戰(zhàn)略、策略和計(jì)劃,靈活調(diào)整工作內(nèi)容和工作方式。
2.專業(yè)性。雖然中國(guó)的非政府組織現(xiàn)在專業(yè)性還很不足,但是非政府組織的專業(yè)性是它的一個(gè)特點(diǎn)。大多數(shù)非政府組織在成立之初就將自己的目標(biāo)定得非常具體明確。例如,關(guān)注某類社會(huì)問題或救助某些弱勢(shì)群體,然后根據(jù)自己的目標(biāo)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)吸納組織成員,最后形成了專業(yè)特色鮮明的人員組合,并長(zhǎng)期從事社會(huì)或科研最前沿的工作。
3.民間性。政府在處置一些危機(jī)事件時(shí),往往是從自上而下的角度作為外部角色去對(duì)待,而非政府組織是以水平的角度、平等的眼光在與群眾的交融中去對(duì)待,其工作手法特別注重通過有效溝通來(lái)引導(dǎo)社會(huì)公眾的參與,與社會(huì)成員打成一片從而為問題的解決做好鋪墊。它們上接政府,下聯(lián)基層群眾,社會(huì)觸角和成員基礎(chǔ)十分廣泛,具有很強(qiáng)的民間性[1]。
二、非政府組織參與公共危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)困境
(一)非政府組織官辦色彩較濃
現(xiàn)實(shí)中,中國(guó)大多數(shù)的非政府組織是由政府的職能部門轉(zhuǎn)變過來(lái)的,或者是由政府部門直接建立的,它們?cè)诮M織、職能、人事、活動(dòng)方式和管理體制等多方面嚴(yán)重依賴政府,甚至仍然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。非政府組織對(duì)政府的過分依賴,一方面助長(zhǎng)了政府對(duì)非政府組織的直接干預(yù),削弱了組織的自主性,另一方面也嚴(yán)重束縛了非政府組織的活力,妨礙了非政府組織在公共危機(jī)治理中優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。
(二)有關(guān)非政府組織的法律體系不健全
一是有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)不健全。目前中國(guó)還沒有一部統(tǒng)一的、完整的有關(guān)非政府組織的法律,非政府組織在社會(huì)上的地位和作用缺乏明確法律規(guī)定。二是非政府組織參與公共危機(jī)治理的權(quán)利和途徑尚未以法律的形式加以確定。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國(guó)目前已經(jīng)制定涉及突發(fā)危機(jī)事件主要是針對(duì)整個(gè)國(guó)家應(yīng)急管理方面存在的一些問題,逐步對(duì)應(yīng)急管理體系進(jìn)行了完善。但是在現(xiàn)行的法律、法規(guī)和各級(jí)應(yīng)急預(yù)案中對(duì)突發(fā)事件中非政府組織權(quán)責(zé)的規(guī)定并不明確,缺乏可操作性的配套規(guī)定。
(三)非政府組織的社會(huì)公信力不夠
據(jù)統(tǒng)計(jì),目前中國(guó)非政府組織中的職員主要包括三個(gè)部分:一是專職工作人員;二是兼職工作人員;三是志愿者。其中,專職工作人員的規(guī)模一般都不是很大,相當(dāng)多的組織雇傭兼職人員,較少使用志愿人員。缺乏志愿者大概是中國(guó)非政府組織與發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織在人力資源方面的最大差異。這從一個(gè)側(cè)面反映出中國(guó)的非政府組織缺乏廣泛、深層次的社會(huì)認(rèn)同,社會(huì)公信力不夠。這就使得非政府組織在組織群眾應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí),很多工作都無(wú)法順利進(jìn)行。
(四)非政府組織與政府缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制
長(zhǎng)期以來(lái),“全能政府”的管理理念使政府幾乎包攬公共危機(jī)事件所有階段的全部工作,表現(xiàn)在公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)主要依靠的力量還是政府部門及事業(yè)單位、部隊(duì)和相關(guān)的組織工作人員,在整個(gè)應(yīng)對(duì)過程中與非政府組織的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制基本沒有建立起來(lái)。一方面,在公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)過程中,政府部門與非政府組織之間或是疏于聯(lián)系,或是政府部門僅以傳統(tǒng)行政命令的方式傳達(dá)其決策,彼此之間缺乏互動(dòng)溝通;另一方面,在公共危機(jī)事件治理中,政府和非政府組織分別應(yīng)該承擔(dān)哪些職責(zé)、具體負(fù)責(zé)哪部分工作,或是政府和非政府組織一起又應(yīng)該承擔(dān)哪部分工作等情況,在中國(guó)的公共危機(jī)治理體系中都沒有明確的規(guī)定。
(五)非政府組織自身發(fā)展受限
一是資金不足。現(xiàn)階段的非政府組織正處于一種從政府領(lǐng)域向公眾領(lǐng)域的過渡時(shí)期,一方面政府提供的撥款數(shù)量大幅下降,另一方面政府也鼓勵(lì)非政府組織財(cái)政上爭(zhēng)取獨(dú)立和自負(fù)盈虧。物質(zhì)資源和財(cái)政資源是危機(jī)管理的基礎(chǔ),而目前非政府組織在資金籌措和運(yùn)作能力上普遍能力不足,以至公共危機(jī)事件發(fā)生后的救助捉襟見肘。二是人才不足。這使得中國(guó)非政府組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)所應(yīng)該具備的技術(shù)和專業(yè)能力,包括應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件中的組織架構(gòu)的設(shè)定,管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制的確立,社會(huì)資源的整合,專業(yè)資源的挖掘,自身形象的塑造等各方面,還有在善后處理中對(duì)非政府組織自身的監(jiān)督,績(jī)效的自我評(píng)估等能力,都顯得明顯不足。
三、充分發(fā)揮非政府組織在公共危機(jī)治理中作用的建議
(一)從政府層次,應(yīng)重視和加強(qiáng)非政府組織的發(fā)展
第一,政府要積極培育和發(fā)展非政府組織。不能簡(jiǎn)單地把非政府組織作為其管理和執(zhí)政的助手,要充分認(rèn)識(shí)到與非政府組織合作的重要性和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。要將培育和促進(jìn)非政府組織的發(fā)展作為中國(guó)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要任務(wù),尊重非政府組織,努力在平等的基礎(chǔ)上同非政府組織進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)和合作。第二,要健全對(duì)非政府組織管理的法律法規(guī)。一是根據(jù)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展情況,適時(shí)制定《非政府組織法》,完善非政府組織管理模式,同時(shí)要在非政府組織法律框架中明確規(guī)定非政府組織的法律地位,為其活動(dòng)的開展提供便利條件。二是要在有關(guān)公共危機(jī)管理法規(guī)中明確非政府組織的責(zé)任,同時(shí)對(duì)非政府組織的運(yùn)營(yíng)實(shí)行必要的法律規(guī)制,在法律上對(duì)非政府組織處理危機(jī)事件的行為加以保障和規(guī)范。第三,要加大對(duì)非政府組織的資金支持力度。我國(guó)非政府組織在公共危機(jī)治理中普遍資金匱乏,盡管有些非政府組織有一定的收入,但經(jīng)費(fèi)的來(lái)源通常是其成員交納的會(huì)費(fèi)或提供的服務(wù)性收入。針對(duì)這種情況,政府應(yīng)當(dāng)撥付一定的款項(xiàng)作為資金支持,并通過制定優(yōu)惠的稅收政策或是項(xiàng)目引導(dǎo)等方式創(chuàng)造條件,為非政府組織提供資金和物質(zhì)基礎(chǔ)。第四,構(gòu)建政府與非政府組織合作互助的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。首先要成立政府與非政府組織的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),由政府部門官員和非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)、骨干組成,工作人員以兼職方式任職,平時(shí)不在位,危機(jī)時(shí)刻則立即組合到位,具體負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度指揮分散的非政府組織和其他社會(huì)力量,為危機(jī)解決提供組織保障。其次,要搭建兩者之間強(qiáng)有力的危機(jī)溝通平臺(tái),充分利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù),推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè),通過應(yīng)急平臺(tái)等方式,建立二者之間實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)的危機(jī)信息溝通渠道。再次,政府在常態(tài)管理中要加強(qiáng)對(duì)非政府組織危機(jī)管理工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào),使它們的工作安排與政府的各級(jí)應(yīng)急計(jì)劃相互銜接,避免出現(xiàn)脫節(jié)漏洞或職責(zé)不清[2]。
(二)從自身角度,非政府組織應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)
首先要加強(qiáng)理念建設(shè)。對(duì)于一個(gè)非政府組織,理念或使命是其存在和發(fā)展的靈魂,代表組織的目標(biāo)和方向,也是它取得社會(huì)資源的基本依據(jù)。確立非政府組織的使命,實(shí)際上就是確立它的社會(huì)理想和社會(huì)責(zé)任,為它的未來(lái)發(fā)展定位。其次,要提高專業(yè)素質(zhì)。一方面要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),開展科學(xué)化、規(guī)范化的組織操作,建立“決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)”三位一體的管理體制;另一方面要引進(jìn)專家和學(xué)者,積極開展有關(guān)非政府組織在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)的運(yùn)行模式、發(fā)揮作用的程度、與政府的關(guān)系以及績(jī)效評(píng)估等公共危機(jī)理論與政策的研究,從而不斷提高非政府組織的專業(yè)化素質(zhì)[3]。再次,要完善管理制度。包括制定危機(jī)處理的基本程序,明確相關(guān)人員的責(zé)權(quán)范圍,利用各種手段來(lái)完善自身的運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容,對(duì)其微觀行為進(jìn)行規(guī)范。
(三)從社會(huì)層次講,提高非政府組織的社會(huì)認(rèn)同度
從社會(huì)層次上推進(jìn)非政府組織在公共危機(jī)管理中作用的完善主要是加強(qiáng)公民文化建設(shè),提升非政府組織參與公共危機(jī)管理的外在合法性。可以從以下幾方面入手:第一,培養(yǎng)公民的參與意識(shí)。公民應(yīng)具備良好的參與意識(shí),積極行使自己的政治權(quán)利。作為公民社會(huì)的主體,公民還必須充分明了自己的權(quán)利與責(zé)任,知道如何行使自己的政治權(quán)利,積極地承擔(dān)監(jiān)督和參政的責(zé)任。第二,培養(yǎng)公民的志愿精神。非政府組織“志愿性為公”的性質(zhì),決定了人們參與其中的激勵(lì)依靠是人們對(duì)社會(huì)的責(zé)任感和使命感。由于應(yīng)對(duì)公共危機(jī)具有一定的危險(xiǎn)性,這種超然物外的激勵(lì)與權(quán)力、金錢相比就顯得較為脆弱。所以,培養(yǎng)社會(huì)的獨(dú)立性、自主性的同時(shí)培養(yǎng)社會(huì)的公德心、使命感就顯得格外必要。
參考文獻(xiàn):
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2.促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道德基礎(chǔ)最重要的就是信譽(yù)或信任(張維迎,2001)。目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)還是政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),公眾對(duì)政府信任度的高低對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也就有著較大的影響。信任作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的劑,其運(yùn)作效果如何,與政府的誠(chéng)信直接相關(guān)。
3.降低行政過程的交易成本。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看,信任的經(jīng)濟(jì)意義在于它能夠降低交易成本。合作的雙方必須相互信任,否則達(dá)成合作協(xié)議及監(jiān)督合作協(xié)議實(shí)施的交易成本太高,合作行動(dòng)就難以發(fā)生。合作者之間是否相互信任以及相互信任程度的高低,直接關(guān)系到合作效率的高低。
二、中國(guó)政府信任問題的現(xiàn)狀
1.社會(huì)政策缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性。當(dāng)前中國(guó)個(gè)別地區(qū)的政策制定卻缺乏嚴(yán)肅性和連續(xù)性,導(dǎo)致現(xiàn)有的利益分配格局陷入混亂的狀態(tài),減損既得利益者現(xiàn)有的合法利益,也對(duì)政策的目標(biāo)群體心理產(chǎn)生許多不良影響。
2.個(gè)別官員缺乏基本的行政道德。個(gè)別官員的這種行為不僅導(dǎo)致干群關(guān)系緊張,而且惡化了政府在民眾心目中的威信和形象,導(dǎo)致民眾對(duì)政府不滿,加劇了政府的信任危機(jī)。
3.地方保護(hù)主義仍然存在。個(gè)別地區(qū)政府官員從本地和本人之私出發(fā),對(duì)國(guó)家制定的宏觀調(diào)控政策扭曲執(zhí)行,變相處理,影響了地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,敗壞了政府信譽(yù)。
4.人浮于事,在其位不謀其政。當(dāng)前中國(guó)一些地方政府部門機(jī)構(gòu)臃腫,人浮于事,而且在其位不謀其政,嚴(yán)重背離了公務(wù)員應(yīng)有的職責(zé)。
5.法律意識(shí)淡薄,權(quán)大于法。法律法規(guī)具有普遍性、強(qiáng)制性和權(quán)威性,當(dāng)前中國(guó)部分地區(qū)政府卻無(wú)視這一準(zhǔn)則,權(quán)大于法,目無(wú)法紀(jì)。
另外,和上訪活動(dòng)的增加也是公眾對(duì)政府信任缺失的突出表現(xiàn)。往往事發(fā)突然,演變迅速。當(dāng)弱勢(shì)群體訴求壓抑已久,在極端情況下不滿情緒被引發(fā)時(shí),由于信息不公開,促成了群眾與基層政府的對(duì)抗,最終失控,產(chǎn)生巨大的社會(huì)危害。與增多相隨的是上訪的大量增加。政府危機(jī)處理機(jī)制的匱乏,以及在處理危機(jī)過程中缺乏誠(chéng)信和封鎖信息的行為,使公眾對(duì)政府的能力產(chǎn)生了懷疑,進(jìn)一步加深了公眾對(duì)政府的不信任,對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定造成了不良影響。
三、中國(guó)政府信任問題產(chǎn)生的原因探析
1.社會(huì)轉(zhuǎn)型所引起的各種矛盾是產(chǎn)生政府信任問題的社會(huì)背景。中國(guó)目前處于轉(zhuǎn)型的特定歷史時(shí)期,由于新舊體制的摩擦沖突,社會(huì)利益分化,價(jià)值取向多元化和外來(lái)文化沖擊等諸多因素的影響,特別是公民民主法制意識(shí)提高,對(duì)政府的社會(huì)管理能力和社會(huì)服務(wù)水平提出了更高的要求,致使政府行政能力和決策水平與社會(huì)和公眾的價(jià)值期待產(chǎn)生了一定的差距。
2.官僚作風(fēng)和行政權(quán)力缺乏制約是產(chǎn)生政府信任問題的根本原因。官僚制是一種縱向管理、等級(jí)森嚴(yán)的官本位行政體制,層級(jí)過多、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下是其主要特點(diǎn)。在官僚體制下,根深蒂固的封建專制思想自覺不自覺的影響某些官員,最終造成在公共政策決策和執(zhí)行中出現(xiàn)不道德行為,也直接影響了政策的有效執(zhí)行,導(dǎo)致政府形象受損、公信力下降。
3.行政道德匱乏和行政文化缺失,是產(chǎn)生政府信任問題的直接原因。行政道德是指國(guó)家公務(wù)員行使公共權(quán)利、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中所必須遵守的行為規(guī)范。它不僅直接影響行政效率,還直接影響著政府形象和威信。另外,各級(jí)行政組織和行政人員在履行國(guó)家職能的過程中,還存在一個(gè)構(gòu)建以政府信任為核心的行政文化氛圍的問題。政府往往由于忽視了行政文化氛圍的構(gòu)筑,行政組織及其成員的信用觀念在非信用的行政文化氛圍里難以確立,無(wú)疑就成為構(gòu)建政府信任的瓶頸。
4.決策能力和執(zhí)政能力不強(qiáng)是產(chǎn)生政府信任問題的重要原因。在傳統(tǒng)體制中,政府決策往往表現(xiàn)為“家長(zhǎng)制”和個(gè)人專斷,很少考慮公共利益和公共目標(biāo)。尤其是缺乏前瞻性構(gòu)想和預(yù)防能力,政府決策朝令夕改,缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性,決策的透明度不高、暗箱操作過多。政府行政效能與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求之間存在一定差距,行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部約束機(jī)制不健全,外部制約機(jī)制缺乏力度,行敗、行政侵權(quán)和非法行政現(xiàn)象普遍存在,政府的信任度下降成為必然。
5.誠(chéng)信立法不足是造成政府信任危機(jī)的關(guān)鍵原因。守法是建立政府信用的前提。中國(guó)雖然已經(jīng)建立了以憲法為核心的法律體系,但有關(guān)政權(quán)機(jī)構(gòu)彼此之間以及政府與公眾之間確保誠(chéng)信的法律制度安排,存在許多空缺,政府誠(chéng)信還沒有成為法律所認(rèn)可和保障的道德規(guī)則。
四、重塑中國(guó)政府信任的路徑
(一)明確定位政府角色
有效政府與有限政府是新世紀(jì)政府改革的基本觀念與模式,這是化解政府信任危機(jī)的基本前提。因此,首先要科學(xué)界定各級(jí)政府職權(quán),理性確立其管理幅度和層次,繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府管理職能。避免直接干預(yù),精簡(jiǎn)行政審批,提高管理和服務(wù)水平。其次減少政府的交易活動(dòng)特別是贏利易行為。
(二)構(gòu)建信任互動(dòng)關(guān)系
從公共關(guān)系的角度看,良好的政府信任關(guān)系的構(gòu)建過程是一個(gè)倫理互動(dòng)的過程[3]。根據(jù)正確的原則去構(gòu)建政府與公民信任互動(dòng)關(guān)系,對(duì)于增進(jìn)政府信任有至關(guān)重要的意義。第一,利益一致性原則。就是政府在行使行政權(quán)利過程中要堅(jiān)持公民利益至上,公民在參與社會(huì)事務(wù)活動(dòng)時(shí)也應(yīng)考慮到政府所代表的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和個(gè)局利益。第二,客觀求實(shí)原則。必須是建立在對(duì)事實(shí)真實(shí)把握的基礎(chǔ)上,在組織決策時(shí)要根據(jù)客觀情況的變化不斷調(diào)整自身政策和價(jià)值取向。第三,公開性原則。包括行政決策活動(dòng)及其過程公開;有關(guān)文件、資料、信息情報(bào)公開。第四,整體性原則。強(qiáng)調(diào)政府與公民之間的團(tuán)結(jié)、合作、互動(dòng)的良性循環(huán),從而使兩者能相互信任、共同發(fā)展。
(三)建立積極回應(yīng)機(jī)制
這是有效溝通、形成政府信任的重要手段。積極的回應(yīng)機(jī)制能夠促進(jìn)政府與公民的有效溝通、相互信任。建立政府的積極回應(yīng)機(jī)制,包含有以下幾個(gè)方面:
1.政府信息公開制度。建立信息公開制度,從制度的角度要求政府必須定期公開有關(guān)信息,打破政府對(duì)信息資源的壟斷,盡可能實(shí)現(xiàn)公民
與政府的信息資源對(duì)等,使公眾更加充分地了解政府的運(yùn)作和功能,從而在政府與公眾之間形成良性的溝通。
2.擴(kuò)大公民參與,完善政府決策機(jī)制。決策參與制度主要就是要參與或影響政府公共政策的制定。公共政策必須體現(xiàn)最優(yōu)化原則,具有穩(wěn)定性、長(zhǎng)效性、連續(xù)性特點(diǎn)。只有通過完善參與機(jī)制,讓廣大公民參與其中,才能有利于公共決策的民主化、科學(xué)化,增強(qiáng)公民對(duì)政府的信心和信任。參與理論的先驅(qū)SherryR.Arnstein也認(rèn)為“公民參與是一種公民權(quán)力的運(yùn)用,是一種權(quán)力的再分配,使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中無(wú)法掌握權(quán)力的公眾,其意見在未來(lái)能有機(jī)會(huì)被列入考量。”Garson和Williams則提出,“公民參與”是在方案的執(zhí)行和管理方面,政府提供更多施政反饋渠道來(lái)回應(yīng)民意,并使公眾能以更直接的方式參與公共事務(wù),接觸服務(wù)公眾的公務(wù)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。
3.建立健全政府信用監(jiān)督機(jī)制。政府的權(quán)力必須受到立法和司法的監(jiān)督與制約,以確保行政責(zé)任的忠實(shí)履行,具體可從四方面著手:一是黨政監(jiān)督。主要監(jiān)督政府誠(chéng)信制度的合法與合理性。二是司法監(jiān)督。司法監(jiān)督包括事前通過法律手段對(duì)政府失信的運(yùn)行程序展開合法性監(jiān)督和事后的懲罰性監(jiān)督,對(duì)違法行為、尤其是造成重大后果的政府失信行為予以法律追究。三是群眾監(jiān)督。健全群眾監(jiān)督機(jī)制,保證群眾的監(jiān)督權(quán)力,強(qiáng)化政府信用。四是媒體監(jiān)督。新聞媒體具有廣泛、高效、經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督優(yōu)勢(shì),實(shí)施有效的媒體監(jiān)督能夠取得很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
4.充分發(fā)揮非政府組織的積極作用。非政府組織(NGO)是介于市民(公民)、市場(chǎng)、國(guó)家(政府)之間的社會(huì)自治組織。它主要關(guān)注的是公民、社會(huì)團(tuán)體、政府三者關(guān)系,應(yīng)成為公民與政府之間的傳話筒,避免公民與政府的沖突,協(xié)調(diào)兩者關(guān)系,培育兩者互信的因素和氛圍,積極構(gòu)筑社會(huì)信任體系。
(四)保證政府誠(chéng)信制度供給
政府信任關(guān)系的建構(gòu)最終還是要依靠制度,因?yàn)椋瑢?duì)于公眾來(lái)說(shuō),所能信任的只能是制度[3]。從中國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看,化解政府信任危機(jī),建構(gòu)和保障政府信任關(guān)系的制度安排主要包括:一是建設(shè)誠(chéng)信法律責(zé)任制度。政府的權(quán)力運(yùn)行應(yīng)納入法制軌道,將道德誠(chéng)信變?yōu)橹贫日\(chéng)信。弗里德曼指出,“感到程序上的合法性最終導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的贊同規(guī)則和我們所謂的信任”[4]。二是完善公務(wù)員管理。公務(wù)員是政府行為實(shí)施的主體,建立公務(wù)員守信規(guī)則,有利于維護(hù)政府誠(chéng)信。
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1高校圖書館是區(qū)域創(chuàng)新體系架構(gòu)中的構(gòu)成要素
高校圖書館在文獻(xiàn)資源、人才結(jié)構(gòu)和技術(shù)設(shè)備等方面具有的優(yōu)勢(shì),是區(qū)域其他文獻(xiàn)信息機(jī)構(gòu)無(wú)法相比的。其優(yōu)勢(shì)包括:①高校圖書館逐步形成了具有地方文化特色的藏書體系,而且學(xué)科門類齊全,是本區(qū)域藏書量的主體。②有一支高素質(zhì)的開發(fā)研究專業(yè)隊(duì)伍,這支隊(duì)伍既有圖書館學(xué)、情報(bào)學(xué)專業(yè)人才,也有其他社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)方面的專業(yè)人才。這些人才的綜合使用,有利于保證地方文獻(xiàn)共建工作高水平持續(xù)發(fā)展。③擁有先進(jìn)的現(xiàn)代化信息服務(wù)技術(shù)和設(shè)備,有最先進(jìn)的信息管理系統(tǒng),文獻(xiàn)信息資源實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化管理。
高校圖書館的這些天時(shí)地利優(yōu)勢(shì),正是構(gòu)建地方文獻(xiàn)共建工作職能機(jī)構(gòu)的必備條件,更是區(qū)域創(chuàng)新服務(wù)體系中的重要組織要素。高校圖書館應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),抓住打造地方文獻(xiàn)品牌和區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的契機(jī),以高校圖書館為核心,以區(qū)域圖書館、博物館、檔案館、史志辦等其他信息單位為成員,成立本地區(qū)的“地方文獻(xiàn)信息中心”,建立統(tǒng)一組織進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。由“中心”組織協(xié)調(diào)對(duì)區(qū)域地方文獻(xiàn)資源的集藏與整合,建立區(qū)域地方文獻(xiàn)資源共享傳輸平臺(tái)。基于此平臺(tái)建立區(qū)域的虛擬圖書館和文獻(xiàn)信息資源共享體系,促進(jìn)高校與企業(yè)合作,推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。
2高校圖書館與區(qū)域自主創(chuàng)新能力的提升
地方高校與所在區(qū)域有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,地方高校圖書館不僅僅是學(xué)校的一個(gè)窗口,更應(yīng)該代表和反映一個(gè)區(qū)域的文明程度和文化水準(zhǔn)。因此,地方高校圖書館應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn),不僅要與學(xué)校發(fā)展相適應(yīng),與區(qū)域社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)相適應(yīng),還要發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì),面向社會(huì),為區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展做出貢獻(xiàn),使區(qū)域自主創(chuàng)新能力得到不斷的提升。
2.1高校圖書館為區(qū)域自主創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)是圖書館自身發(fā)展的需要
國(guó)家《關(guān)于加速發(fā)展我國(guó)信息服務(wù)業(yè)的方案》把圖書館事業(yè)歸為信息服務(wù)業(yè),同時(shí)在《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》中將咨詢業(yè)、信息業(yè)、技術(shù)服務(wù)業(yè)、文化和教育事業(yè)等作為發(fā)展的重點(diǎn)。隨著我國(guó)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深化,無(wú)論是政府還是企業(yè)在宏觀決策及微觀的經(jīng)營(yíng)管理過程中,都需要大量的信息資源作為參考依據(jù),以保證決策的科學(xué)性、可行性。伴隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈,社會(huì)需求有一個(gè)良好的信息環(huán)境,人們?yōu)榱藴?zhǔn)確把握市場(chǎng)行情,需要掌握大量的信息資源。因此,為區(qū)域的自主創(chuàng)瓶發(fā)展服務(wù)與圖書館的自身發(fā)展互為需要。
2.2高校圖書館為區(qū)域自主創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)是社會(huì)發(fā)展的需要
高校圖書館在面對(duì)信息社會(huì)高速發(fā)展而帶來(lái)的沖擊與危機(jī)中,曾經(jīng)面臨生存的困境與自身定位的迷茫。今天,國(guó)家倡導(dǎo)科技興國(guó)、創(chuàng)新富國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略,圖書館必須直面現(xiàn)實(shí),跳出傳統(tǒng)圖書館的桎梏和樊籬,勇于開拓與創(chuàng)新。
隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái),信息已成為巨大的財(cái)富,不僅政府施政需要了解社會(huì)信息,企業(yè)營(yíng)銷需要市場(chǎng)信息,科技進(jìn)步需要信息,就是個(gè)人的生活、工作、學(xué)習(xí)也離不開信息,信息資源成為人類生存必需的要索之一。在這種形勢(shì)下,高校圖書館作為一個(gè)地區(qū)的知識(shí)信息重要集散地。不能對(duì)此熟視無(wú)睹,有責(zé)任去順應(yīng)時(shí)展的潮流,不斷拓展服務(wù)空間和創(chuàng)新服務(wù)理念,千方百計(jì)地滿足這種需求。因此,高校圖書館為區(qū)域自主創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)是社會(huì)發(fā)展的需要。
2.3高校圖書館的信息服務(wù)有助于區(qū)域自主創(chuàng)新能力的提升
在當(dāng)今瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中,信息在幫助企業(yè)確定發(fā)展取向的決策過程中起著很重要的參考和導(dǎo)向作用,企業(yè)各項(xiàng)決策項(xiàng)目的論證、投資、運(yùn)作、完成等各個(gè)階段,都必須有相應(yīng)的信息咨詢活動(dòng)和咨詢報(bào)告。如何快速獲得大量匯集、準(zhǔn)確處理、高效利用信息成為一個(gè)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中制勝的關(guān)鍵。同理,一個(gè)區(qū)域?qū)π畔①Y源的利用程度,也是衡量這個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要標(biāo)志。
高校圖書館作為教育、科研及傳播文化知識(shí)和信息的機(jī)構(gòu),是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)信息的最大擁有者,不但有豐富的文獻(xiàn)信息和網(wǎng)絡(luò)信息,而且對(duì)信息產(chǎn)品有較強(qiáng)的生產(chǎn)、加工能力,如果能主動(dòng)地對(duì)企業(yè)開展信息服務(wù)工作,將對(duì)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升區(qū)域自主創(chuàng)新能力起到重要的作用。
2.4高校圖書館為提升區(qū)域自主創(chuàng)新能力提供了有利條件
一般來(lái)說(shuō),地方高校圖書館是本地區(qū)規(guī)模最大、資源最豐富的文獻(xiàn)積聚中心,擁有比較齊全、完整的書目數(shù)據(jù)庫(kù)和電子文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù),同時(shí)還擁有較強(qiáng)的人才和智力資源,現(xiàn)代技術(shù)設(shè)備較為完善,服務(wù)手段較為先進(jìn)。以沈陽(yáng)大學(xué)圖書館為例,目前建筑面積22600m2,館藏文獻(xiàn)144.7萬(wàn)多冊(cè),2006年以來(lái)投入購(gòu)書經(jīng)費(fèi)500余萬(wàn)元,新購(gòu)紙質(zhì)圖書18萬(wàn)余冊(cè),并購(gòu)買了《清華同方數(shù)據(jù)庫(kù)》、《萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)》、《超星電子圖書》、《國(guó)道數(shù)據(jù)庫(kù)》、(EBSCO數(shù)據(jù)庫(kù)》、《世界科技期刊網(wǎng)》等網(wǎng)絡(luò)資源,并自建了多個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù),初步形成了本館多學(xué)科的文獻(xiàn)資源保障系統(tǒng),并具備了多層次信息服務(wù)的基礎(chǔ)。
高校圖書館為區(qū)域自主創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)是實(shí)現(xiàn)圖書館層次跨越的一項(xiàng)重要措施,圖書館要辦出特色,提高自身的學(xué)術(shù)水平,主動(dòng)參與重點(diǎn)學(xué)科的建設(shè),開發(fā)與利用科技信息資源是圖書館科技信息工作永恒的主題,科技信息作為可重復(fù)利用的重要資源,在經(jīng)濟(jì)、教育、科技發(fā)展中具有重大的價(jià)值。一方面,圖書館通過信息資源的傳播,館藏資源得到充分利用,普及了科學(xué)文化知識(shí),旨在提高整個(gè)區(qū)域內(nèi)的科技文化水平覆蓋率和科技知識(shí)含量,樹立了圖書館在社會(huì)公眾中的形象,得到社會(huì)的認(rèn)可;另一方面,高校圖書館作為整個(gè)社會(huì)文化的有機(jī)組成部分,通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)拓展,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的創(chuàng)新、進(jìn)步與發(fā)展,實(shí)現(xiàn)區(qū)域自主創(chuàng)新能力的提升。
3高校圖書館與區(qū)域創(chuàng)新文化環(huán)境的形成與優(yōu)化
高校圖書館應(yīng)以為教學(xué)、科研服務(wù)為主,逐步以現(xiàn)代化手段拓寬服務(wù)領(lǐng)域,以傳遞知識(shí)信息為主要工作內(nèi)容,同時(shí)還要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),面向社會(huì),立足于文獻(xiàn)信息服務(wù),建設(shè)成以高校為依托的、開放型的多功能文獻(xiàn)信息服務(wù)中心。地方高校圖書館不僅僅是學(xué)校的一個(gè)窗口、一個(gè)門面,應(yīng)該代表和反映一個(gè)區(qū)域的文明程度和文化的水準(zhǔn)。“一校辦一館,一館為一校”早已成為歷史。地方高校為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)源源不斷地輸送大批人才,圖書館就應(yīng)該緊緊跟上,與學(xué)校發(fā)展相適應(yīng),與區(qū)域社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)相適應(yīng)。辦學(xué)、辦館與區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化是協(xié)調(diào)的、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。地方高校圖書館在文化建設(shè)上突出地方特色,代表了該區(qū)域精神文明建設(shè)的最佳成果,從而帶動(dòng)本區(qū)域精神文明建設(shè)健康向前發(fā)展,與區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)形成良性循環(huán)的互動(dòng)關(guān)系,為區(qū)域創(chuàng)新形成良好的文化環(huán)境。
4高校圖書館與區(qū)域創(chuàng)新型人才培養(yǎng)
圖書館是文化場(chǎng)所,也是與學(xué)校教育相配套、相呼應(yīng)的重要教育機(jī)構(gòu),一直被人們譽(yù)為“沒有圍墻的大學(xué)”、“繼續(xù)教育的中心”。它為讀者不斷獲取知識(shí)提供了條件,成為繼續(xù)教育、培養(yǎng)多層次人才的最佳場(chǎng)所。高校圖書館也正為素質(zhì)教育發(fā)揮越來(lái)越大的作用。因此,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)創(chuàng)新型人才也成為高校圖書館的服務(wù)項(xiàng)目之一。
目前,在科教興國(guó)的政策下,圖書館的教育作用日益增強(qiáng)了,圖書館作為課堂教育的延伸,其教育形式和教育內(nèi)容應(yīng)該體現(xiàn)社會(huì)教育的特點(diǎn),重視對(duì)非智力因素的培養(yǎng),訓(xùn)練和培養(yǎng)讀者的社會(huì)意識(shí)和公眾意識(shí)。圖書館收藏的知識(shí)載體中含有豐富的知識(shí),能滿足各種專業(yè)、各種職業(yè)、各種文化程度讀者的需要。而且,圖書館教育不受時(shí)間、空間、年齡等限制,對(duì)人們履行持久長(zhǎng)遠(yuǎn)的,或終身教育的職能,發(fā)揮學(xué)校教育不能達(dá)到的延續(xù)教育作用。高校圖書館在為教學(xué)和科研服務(wù)履行教育職能的同時(shí),應(yīng)積極承擔(dān)社會(huì)上的教育職能。許多高等院校都在開展函授大學(xué)、夜大、自學(xué)等成人教育,而這些學(xué)員很少享受到高等學(xué)校圖書館的服務(wù)。因此,高校圖書館可借地利之便,為本校和所在地的成人教育學(xué)員提供服務(wù)。另外還可以結(jié)合本校專業(yè)特點(diǎn),舉辦各類型的培訓(xùn)班,這樣,既可充分利用館藏文獻(xiàn)及場(chǎng)地,又在擴(kuò)展圖書館教育職能的同時(shí)創(chuàng)造一定社會(huì)效益,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)一批高素質(zhì)、高水平的創(chuàng)新型人才。
5高校圖書館與區(qū)域科技創(chuàng)新
5.1高校圖書館應(yīng)為區(qū)域科技創(chuàng)新服務(wù)
我國(guó)現(xiàn)在處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期,要正確地進(jìn)行農(nóng)村公共危機(jī)管理,就要求村干部樹立新的理念,主要包括快速應(yīng)對(duì)的效率觀念、一切為人民服務(wù)的理念、有章可循有法必依的法制理念、信息和政務(wù)公開的“陽(yáng)光政府”理念、決策民主化的理念、尊重科學(xué)規(guī)律的理念、積極協(xié)作的合作理念等。一個(gè)政府,只有他能夠保障社會(huì)利益,促進(jìn)事先社會(huì)意志及其目的,真正履行其責(zé)任的時(shí)候,才是合乎理性、道理,合法的。從這個(gè)意義上講,村干部首先必須從自身做起,樹立農(nóng)村社會(huì)公共危機(jī)事件管理意識(shí),把履行為人民服務(wù),對(duì)人民負(fù)責(zé)的基本責(zé)任,作為村干部行政的最高目標(biāo)。對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)事件危機(jī)意識(shí)的教育和普及主要包括農(nóng)村社會(huì)公共危機(jī)事件防范意識(shí)的教育,對(duì)道德責(zé)任感的培養(yǎng),對(duì)科學(xué)知識(shí)的普及,應(yīng)對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)管理事件的心里教育、輔導(dǎo)和心里疏導(dǎo)。通過教育和普及。使村民對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)管理有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)識(shí),樹立起良好的道德責(zé)任感和發(fā)生事件時(shí)較強(qiáng)的承受能力。
(二)對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)事件進(jìn)行預(yù)警管理
農(nóng)村公共危機(jī)事件預(yù)警預(yù)防預(yù)控管理,主要包括突發(fā)事件信息預(yù)警和反饋機(jī)制的建立、制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、建立危機(jī)預(yù)警預(yù)防和預(yù)控機(jī)制、建立公共危機(jī)的檢測(cè)體系,注重信息聯(lián)動(dòng)系統(tǒng),信息處理制度的建設(shè)以及對(duì)其進(jìn)行管理,不斷完善危機(jī)信息的收集、傳遞、處理、識(shí)別以及信息的和信息互動(dòng)系統(tǒng),一旦發(fā)現(xiàn)有危機(jī)的征兆,就可以迅速的進(jìn)行分析和確認(rèn),以便及時(shí)發(fā)出預(yù)警警報(bào),并能立即采取預(yù)控等措施,盡可能把危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)。村干部應(yīng)盡快的建立相應(yīng)的預(yù)警體系,避免更大災(zāi)害的發(fā)生。
(三)危機(jī)發(fā)生時(shí)實(shí)施應(yīng)急處置與控制管理
應(yīng)急處置是公共危機(jī)管理過程中最重要、最緊迫、最關(guān)鍵的一環(huán)。要事先感知及早處理公共危機(jī)并不是一般人可以做到的,必須有足夠的條件和因素,才可以有效的進(jìn)行。在公共危機(jī)發(fā)生后,必須迅速做出有效的處理,才有可能將危機(jī)轉(zhuǎn)化為轉(zhuǎn)機(jī)。許多農(nóng)村公共危機(jī)事件,比如說(shuō)重大的農(nóng)村自然災(zāi)害,雖然是不能避免的,但卻可以控制和管理。一個(gè)國(guó)家如何公共危機(jī)事件進(jìn)行有效的管理,體現(xiàn)除了這個(gè)國(guó)家的能力和政府的管理化水平,同時(shí)也能反映出一個(gè)國(guó)家的綜合國(guó)力。在公共危機(jī)影響擴(kuò)大并惡化的時(shí)候,應(yīng)急管理最重要的工作就是減少損傷,恢復(fù)公信力,保障人民的生命財(cái)產(chǎn)的安全,并控制事態(tài)的發(fā)展。
(四)對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)的善后管理
在控制管理與應(yīng)急處置的后期,農(nóng)村公共危機(jī)進(jìn)入善后處置階段。對(duì)這個(gè)階段的管理,村干部的工作主要包括:善后安置、善后救助、對(duì)農(nóng)民進(jìn)行慰問和安撫、善后賠償問題等。危機(jī)消除之后,要盡快恢復(fù)公共服務(wù)與設(shè)施,組織被疏導(dǎo)的村民重返家園,恢復(fù)正常的社會(huì)秩序。對(duì)生活困難的村民進(jìn)行民政救濟(jì)。組織心理專家,對(duì)心理收到創(chuàng)傷的村民進(jìn)行干預(yù),幫助其恢復(fù)健康。
(五)推動(dòng)農(nóng)村公共危機(jī)管理創(chuàng)新
農(nóng)村公共危機(jī)管理與常態(tài)管理相比有更多的危險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。村干部必須不管的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),采取有效的措施提升應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力,提高管理農(nóng)村公共危機(jī)的水平。
二、村干部管理農(nóng)村公共危機(jī)的問題
(一)農(nóng)村公共危機(jī)管理理念老化、陳舊
公共危機(jī)發(fā)生時(shí),村干部?jī)A向于根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)去進(jìn)行決策,沒有聽取群眾的意見,不尊重科學(xué)規(guī)律;信息透明化程度不高,造成村民不知道真實(shí)情況,散播謠言,造成恐慌;村干部容易把政府和自身的利益放到第一位,把村民的生命財(cái)產(chǎn)安全放在了第二位。
(二)缺乏公共危機(jī)管理的專業(yè)知識(shí)
我國(guó)的村干部一般是由本村有聲望的人擔(dān)任,大多數(shù)村干部沒有收到大學(xué)的教育,很少會(huì)接觸到公共危機(jī)管理的知識(shí)。目前,村委會(huì)也有一定的大學(xué)生村官,他們?cè)诖髮W(xué)學(xué)到的專業(yè)知識(shí)多種多樣,即使有相應(yīng)的人才,因?yàn)槭恰巴馊恕?村民們的排外,使他們很難施展自己所學(xué)到的知識(shí)和才能。
(三)農(nóng)村公共危機(jī)管理意識(shí)不強(qiáng)
在農(nóng)村,自然災(zāi)害事故和是比較常見的公共危機(jī)。其中自然災(zāi)害發(fā)生有一定的季節(jié)性規(guī)律,村干部可以根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)配合上級(jí)部門進(jìn)行處理;主要表現(xiàn)在集體上訪,近年來(lái)近郊的農(nóng)村多發(fā)生此類事件,土地被征用賠償不合理是村民集體上訪的主要原因,村干部在對(duì)發(fā)生此類事件的處理上也形成了一定的程序。但是,如果發(fā)生不可預(yù)知或者沒有以往的經(jīng)驗(yàn)可供參考的公共危機(jī)事件,村干部對(duì)事件的處理則會(huì)手忙腳亂,耽誤了處理事件的最佳時(shí)機(jī),造成危機(jī)事件影響的擴(kuò)大。
(四)處理公共危機(jī)時(shí)的法律責(zé)任意識(shí)不健全
公共危機(jī)發(fā)生后,對(duì)造成的重大影響,村干部因擔(dān)心自己的前途和個(gè)人影響,把責(zé)任相互推諉,不愿意承擔(dān)責(zé)任,“事不關(guān)己,高高掛起”的態(tài)度不利于工作的順利進(jìn)行。
三、村干部管理農(nóng)村公共危機(jī)的對(duì)策
(一)明確職責(zé),建立責(zé)任機(jī)制
村干部對(duì)危機(jī)管理各個(gè)階段的決策、領(lǐng)導(dǎo)和控制職責(zé),對(duì)危機(jī)事態(tài)的擴(kuò)大應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任,甚至絕大部分責(zé)任。
1.明確村干部的職責(zé)。村干部是對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)活動(dòng)進(jìn)行管理的主要人員,因此,村干部的職責(zé)始終貫穿在危機(jī)管理活動(dòng)之中。當(dāng)危機(jī)情境出現(xiàn)時(shí),村干部需要及時(shí)出擊,在盡可能短的時(shí)限內(nèi)遏制危機(jī)苗頭。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí),危機(jī)管理者要沖在前面,要面面俱到,不能忽視任何細(xì)節(jié)。危機(jī)過后,村干部需要對(duì)恢復(fù)和重建進(jìn)行管理。
2.建立責(zé)任機(jī)制。在農(nóng)村公共危機(jī)管理過程中的一切失職、失察、失范行政行為,致使時(shí)間損害擴(kuò)大或未能實(shí)現(xiàn)可能實(shí)現(xiàn)的減少、降低損失目標(biāo),都必須進(jìn)行責(zé)任追究,或要求責(zé)任人說(shuō)明情況,或要求責(zé)任人引咎辭職。
(二)提高村干部的素質(zhì)
人是公共危機(jī)管理別是在危機(jī)處理中的決定因素,關(guān)系到國(guó)家的安危和生命財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。因此村干部應(yīng)提高自己的公共危機(jī)管理意識(shí),及時(shí)學(xué)習(xí)新的知識(shí)和案例,以備在危機(jī)發(fā)生時(shí)可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),村干部村干部還要有良好的心理控制能力、創(chuàng)新能力、較強(qiáng)的客觀判斷力、溝通能力、適應(yīng)能力和團(tuán)隊(duì)精神。
2.社會(huì)文化認(rèn)同的缺失導(dǎo)致社會(huì)公信力不足。在迅速發(fā)生的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中,舊的社會(huì)價(jià)值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊,政府職能沒有完全轉(zhuǎn)變,缺乏社會(huì)獨(dú)立性,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的NGO發(fā)展所必不可少的公民意識(shí)、參與意識(shí)、志愿精神和社會(huì)公信嚴(yán)重不足,使得在公共危機(jī)發(fā)生時(shí),人們對(duì)這股社會(huì)力量不能給予重視和信任,社會(huì)公眾對(duì)新生的組織形式及活動(dòng)方式也存有一定的疑慮,這些因素也都不利于NGO取得社會(huì)合作與認(rèn)同。
二、提升我國(guó)NGO有效參與公共危機(jī)管理的對(duì)策
1.構(gòu)建信息共享平臺(tái),確保政府與NGO合作互動(dòng)的信息溝通。信息共享平臺(tái)可由政府部門建立,實(shí)行虛擬管理,工作人員以柔性流動(dòng)方式任職,具體負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)動(dòng)指揮分散NGO和其他社會(huì)力量,為危機(jī)解決提高組織上的保障;建立政府與NGO之間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息通道,一旦危機(jī)發(fā)生,可確保彼此之間信息的通暢。
2.培養(yǎng)全民危機(jī)防范參與意識(shí),充分發(fā)揮NGO在公共危機(jī)管理中的行動(dòng)能力。理性的國(guó)民危機(jī)意識(shí)是整個(gè)社會(huì)危機(jī)管理的基礎(chǔ),我國(guó)應(yīng)長(zhǎng)期通過互聯(lián)網(wǎng)、展覽和宣傳手冊(cè)等普及如何應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、流行病和恐怖危機(jī)等突發(fā)事件過程中的救助方法,培養(yǎng)公民的危機(jī)意識(shí)和志愿參與精神,為應(yīng)對(duì)危機(jī)奠定廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。
3.改革NGO登記管理體制。政府要建設(shè)有利于NGO成長(zhǎng)的法律政策環(huán)境,保障和促進(jìn)NGO的成長(zhǎng)。改革現(xiàn)行登記管理方面的法規(guī)政策,變“限制型管理”為“監(jiān)督和服務(wù)型管理”。同時(shí)降低NGO準(zhǔn)入門檻,撤消嚴(yán)格而煩瑣的審批手續(xù),實(shí)行便捷的申請(qǐng)登記制度。
應(yīng)對(duì)公共危機(jī),建立一個(gè)有效的機(jī)制至關(guān)重要。行政協(xié)調(diào)是調(diào)整行政系統(tǒng)各部門之間、人員之間以及行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間的關(guān)系,以提高行政效率,更好地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。對(duì)于我國(guó)而言,政府在公共危機(jī)管理過程中起主導(dǎo)作用,通過構(gòu)建行政協(xié)調(diào)機(jī)制,能夠更加有序地開展應(yīng)對(duì)工作,提高處理危機(jī)的效率。一方面,政府要依靠其被賦予的權(quán)力協(xié)調(diào)好行政部門內(nèi)部的關(guān)系,包括橫向協(xié)調(diào)和縱向協(xié)調(diào);另一方面,政府要協(xié)調(diào)好和其他參與主體的關(guān)系,既要確保自身地位不動(dòng)搖,又要充分發(fā)揮其他參與者的作用,及時(shí)有效地解決公共危機(jī)。
2.基于我國(guó)當(dāng)前的需要。
近些年我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,與此同時(shí)各種類型的公共危機(jī)也悄然而生。我國(guó)的社會(huì)環(huán)境復(fù)雜,公共危機(jī)帶來(lái)的危害更加廣泛。因此構(gòu)建行政協(xié)調(diào)機(jī)制迫在眉睫,這是政府職能的體現(xiàn),也是公民權(quán)益的保障,更是社會(huì)穩(wěn)定的需要。
二、我國(guó)公共危機(jī)管理下行政協(xié)調(diào)機(jī)制存在的問題
與西方國(guó)家相比,我國(guó)對(duì)公共危機(jī)管理的研究較晚,且自然環(huán)境的多樣性和社會(huì)情況的復(fù)雜性又增加了應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的難度。為了彌補(bǔ)這一不足,我國(guó)在處理公共危機(jī)時(shí)多是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。雖然取得了一定的成果,但因?yàn)閲?guó)情不同,在危機(jī)處理過程中出現(xiàn)了許多縫隙和空白,導(dǎo)致我國(guó)的行政協(xié)調(diào)機(jī)制存在一些問題。
1.內(nèi)部行政協(xié)調(diào)機(jī)制存在的問題。
1.1缺乏公共危機(jī)預(yù)防意識(shí)。
對(duì)于公共危機(jī)的處理,既包括危機(jī)發(fā)生時(shí)的積極應(yīng)對(duì),也包括危機(jī)發(fā)生前的預(yù)防,而最好的危機(jī)管理就是危機(jī)的避免與預(yù)防。但政府部門往往缺少這種認(rèn)識(shí),認(rèn)為只有發(fā)生的危機(jī)才是危機(jī)。甚至有的官員認(rèn)為預(yù)防危機(jī)不能顯示自己的能力,而能夠處理危機(jī)才是獲得政績(jī)的機(jī)會(huì)。可見,缺乏公共危機(jī)預(yù)防意識(shí)是內(nèi)部行政協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的一大阻礙。
1.2層級(jí)間信息溝通失真。
公共危機(jī)的出現(xiàn)是一個(gè)漸進(jìn)的過程,其初始階段的信息常常不完全且具有不確定性。其實(shí)危機(jī)本身并不可怕,可怕的是信息渠道不暢通導(dǎo)致決策者不能及時(shí)掌握情況做出應(yīng)對(duì),可怕的是層級(jí)間信息失真導(dǎo)致二次危機(jī)的發(fā)生。非典的蔓延在一定程度上歸咎于政府部門的隱瞞,由于不能準(zhǔn)確掌握消息,領(lǐng)導(dǎo)者無(wú)法做出判斷,最終致使非典愈演愈烈。
2.外部行政協(xié)調(diào)機(jī)制存在的問題。
外部行政協(xié)調(diào)機(jī)制是以政府為主導(dǎo),協(xié)調(diào)與其他參與者的關(guān)系。當(dāng)前我國(guó)在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí),主要是政府一枝獨(dú)秀,掌握一切大權(quán),其他參與者的權(quán)責(zé)不明確,在實(shí)際的危機(jī)處理中難以發(fā)揮作用。因此,明確各個(gè)參與者的權(quán)力和職責(zé),協(xié)調(diào)好相互間的關(guān)系,是處理公共危機(jī)迫切要解決的問題。
3.缺少內(nèi)外部行政協(xié)調(diào)機(jī)制的互動(dòng)。
當(dāng)前我國(guó)內(nèi)部行政協(xié)調(diào)機(jī)制和外部行政協(xié)調(diào)機(jī)制都是各自運(yùn)行,缺少必要的聯(lián)系和溝通。在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí),由于信息不對(duì)稱、資源分配不合理導(dǎo)致延誤危機(jī)處理,造成不必要的損失。
三、我國(guó)公共危機(jī)管理下行政協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建
1.政府內(nèi)部行政協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。
對(duì)于一個(gè)社會(huì)而言,一套行之有效的危機(jī)管理系統(tǒng)至關(guān)重要,因此需要構(gòu)建行政協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。政府內(nèi)部層級(jí)復(fù)雜,無(wú)論是縱向還是橫向都存在缺陷:從縱向來(lái)看,中央和地方政府的信息獲取不對(duì)等,由于種種原因造成信息缺失或失真。從橫向來(lái)看,相關(guān)部門職責(zé)界定不規(guī)范、不清晰,在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)存在重疊和推諉,不能及時(shí)有效地減少危害的發(fā)生。因此,需要構(gòu)建行政協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)解決這些問題,主要包括以下四個(gè)方面。
1.1信息傳達(dá)。
我國(guó)近些年危機(jī)事件較多,一是因?yàn)樾畔⒉块T工作能力不強(qiáng),未能及時(shí)察覺問題;二是信息搜集方法不科學(xué),缺乏有效的搜集、分析方法;三是信息傳達(dá)失真,為了推脫責(zé)任欺上瞞下的情況多有發(fā)生。因此,行政協(xié)調(diào)機(jī)制首先要確保信息的及時(shí)、真實(shí),且這一環(huán)節(jié)貫穿整個(gè)危機(jī)處理過程,不容許半點(diǎn)虛假。
1.2危機(jī)響應(yīng)。
危機(jī)響應(yīng)指的是在危機(jī)發(fā)生時(shí)的及時(shí)反應(yīng),這個(gè)環(huán)節(jié)的出現(xiàn)說(shuō)明兩點(diǎn),一是危機(jī)已經(jīng)發(fā)生;二是已經(jīng)做好準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)危機(jī)。
1.3危機(jī)決策。
作為一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家,必然會(huì)對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)事先制定多套方案來(lái)預(yù)防。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí),實(shí)際的復(fù)雜會(huì)使事先制定的方案存有利弊,而決策者在此時(shí)需要協(xié)調(diào)多種情況,在有限的時(shí)間內(nèi)做出正確決策。
1.4危機(jī)處理。
危機(jī)處理是整個(gè)行政協(xié)調(diào)機(jī)制的核心,這是將決策落實(shí)到行動(dòng)上的重要環(huán)節(jié)。危機(jī)處理跨層級(jí)、跨部門、跨地域,這不僅會(huì)影響到許多正常工作和業(yè)務(wù)流程,還要進(jìn)行及時(shí)的信息通報(bào)和資源調(diào)撥。這項(xiàng)工作不是任何一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)可以勝任的,因此需要有一個(gè)能夠協(xié)調(diào)各個(gè)部門的行政協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)。在危機(jī)發(fā)生時(shí),政府部門需要運(yùn)用擁有的權(quán)力和承擔(dān)的職責(zé)來(lái)確保以上四個(gè)環(huán)節(jié)的有效進(jìn)行,通過協(xié)調(diào)部門之間、部門與工作人員之間的關(guān)系,將危機(jī)的危害性降到最低,盡最大努力保障公民的權(quán)益,維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。
2.政府外部行政協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。
2.1政府與其他參與者的協(xié)調(diào)。
政府雖然是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)最主要的力量,但必須認(rèn)識(shí)到政府不能憑借權(quán)力而一意孤行。因?yàn)檎瑯哟嬖谌毕荩谠S多問題上缺乏客觀的認(rèn)識(shí),因此要認(rèn)真聽取其他參與者的幫助和建議,協(xié)調(diào)好與參與者的關(guān)系,共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。
2.2其他參與者之間的協(xié)調(diào)。
處理公共危機(jī)僅靠政府部門是不夠的,只有各種力量相互配合才能有效、高效地降低危害,保障公民人身和財(cái)產(chǎn)的安全。企業(yè)、第三部門、媒體和公民作為參與者,都有各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì),因此在公共危機(jī)發(fā)生時(shí),需要各自揚(yáng)長(zhǎng)避短,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),這樣才能顯現(xiàn)出成效。如企業(yè)能夠提供一定的資金和物質(zhì)支持,第三部門能夠集結(jié)國(guó)內(nèi)外力量。所以協(xié)調(diào)好各個(gè)參與者之間的關(guān)系,對(duì)處理公共危機(jī)可以達(dá)到事半功倍的效果。
非政府組織作為日漸崛起的重要社會(huì)力量,在多次公共危機(jī)事件中已凸顯其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。因此,加強(qiáng)對(duì)非政府組織參與公共危機(jī)治理的探討研究,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、非政府組織參與公共危機(jī)治理的依據(jù)
(一)非政府組織參與公共危機(jī)治理的社會(huì)必要性
非政府組織作為介于政府與企業(yè)之間的第三部門,具有非營(yíng)利性、公益性等特點(diǎn)。這與政府公共機(jī)構(gòu)的公共價(jià)值目標(biāo)相同。兩者在為社會(huì)提供高質(zhì)量、多樣化、高水平的公共服務(wù)方面,是不沖突的。突發(fā)公共事件的管理,具有非常明顯的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,屬于典型的公共產(chǎn)品。市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品時(shí)會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的問題,因此,公共產(chǎn)品主要提供者應(yīng)該是政府。但是政府也存在“政府失靈”,政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)可能出現(xiàn)低效與尋租的情況。所以,在公共危機(jī)治理的過程中,政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)可以進(jìn)行互動(dòng)合作,實(shí)現(xiàn)政府危機(jī)治理能力的提高。非政府組織的生存空間正是以市場(chǎng)缺陷和政府失靈的存在為前提。在應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害和重大突發(fā)事件過程中,非政府組織能在一定程度上彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈,同時(shí)還能極大減輕社會(huì)管理的成本。
(二)非政府組織參與公共危機(jī)治理的特有優(yōu)勢(shì)
1.行動(dòng)靈活。當(dāng)出現(xiàn)公共危機(jī)時(shí),政府組織往往由于嚴(yán)格的層級(jí)體系或某些政治原因、價(jià)值因素使得其反應(yīng)緩慢。與政府體系相比,非政府組織作為一種社會(huì)自治機(jī)制,決策是分散而獨(dú)立的,它可以即時(shí)作出反應(yīng),迅速滲入事件的各個(gè)環(huán)節(jié),并根據(jù)各種既定的條件來(lái)確定自己的戰(zhàn)略、策略和計(jì)劃,靈活調(diào)整工作內(nèi)容和工作方式。
2.專業(yè)性。雖然中國(guó)的非政府組織現(xiàn)在專業(yè)性還很不足,但是非政府組織的專業(yè)性是它的一個(gè)特點(diǎn)。大多數(shù)非政府組織在成立之初就將自己的目標(biāo)定得非常具體明確。例如,關(guān)注某類社會(huì)問題或救助某些弱勢(shì)群體,然后根據(jù)自己的目標(biāo)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)吸納組織成員,最后形成了專業(yè)特色鮮明的人員組合,并長(zhǎng)期從事社會(huì)或科研最前沿的工作。
3.民間性。政府在處置一些危機(jī)事件時(shí),往往是從自上而下的角度作為外部角色去對(duì)待,而非政府組織是以水平的角度、平等的眼光在與群眾的交融中去對(duì)待,其工作手法特別注重通過有效溝通來(lái)引導(dǎo)社會(huì)公眾的參與,與社會(huì)成員打成一片從而為問題的解決做好鋪墊。它們上接政府,下聯(lián)基層群眾,社會(huì)觸角和成員基礎(chǔ)十分廣泛,具有很強(qiáng)的民間性[1]。
二、非政府組織參與公共危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)困境
(一)非政府組織官辦色彩較濃
現(xiàn)實(shí)中,中國(guó)大多數(shù)的非政府組織是由政府的職能部門轉(zhuǎn)變過來(lái)的,或者是由政府部門直接建立的,它們?cè)诮M織、職能、人事、活動(dòng)方式和管理體制等多方面嚴(yán)重依賴政府,甚至仍然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。非政府組織對(duì)政府的過分依賴,一方面助長(zhǎng)了政府對(duì)非政府組織的直接干預(yù),削弱了組織的自主性,另一方面也嚴(yán)重束縛了非政府組織的活力,妨礙了非政府組織在公共危機(jī)治理中優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。
(二)有關(guān)非政府組織的法律體系不健全
一是有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)不健全。目前中國(guó)還沒有一部統(tǒng)一的、完整的有關(guān)非政府組織的法律,非政府組織在社會(huì)上的地位和作用缺乏明確法律規(guī)定。二是非政府組織參與公共危機(jī)治理的權(quán)利和途徑尚未以法律的形式加以確定。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國(guó)目前已經(jīng)制定涉及突發(fā)危機(jī)事件主要是針對(duì)整個(gè)國(guó)家應(yīng)急管理方面存在的一些問題,逐步對(duì)應(yīng)急管理體系進(jìn)行了完善。但是在現(xiàn)行的法律、法規(guī)和各級(jí)應(yīng)急預(yù)案中對(duì)突發(fā)事件中非政府組織權(quán)責(zé)的規(guī)定并不明確,缺乏可操作性的配套規(guī)定。
(三)非政府組織的社會(huì)公信力不夠
據(jù)統(tǒng)計(jì),目前中國(guó)非政府組織中的職員主要包括三個(gè)部分:一是專職工作人員;二是兼職工作人員;三是志愿者。其中,專職工作人員的規(guī)模一般都不是很大,相當(dāng)多的組織雇傭兼職人員,較少使用志愿人員。缺乏志愿者大概是中國(guó)非政府組織與發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織在人力資源方面的最大差異。這從一個(gè)側(cè)面反映出中國(guó)的非政府組織缺乏廣泛、深層次的社會(huì)認(rèn)同,社會(huì)公信力不夠。這就使得非政府組織在組織群眾應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí),很多工作都無(wú)法順利進(jìn)行。
(四)非政府組織與政府缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制
長(zhǎng)期以來(lái),“全能政府”的管理理念使政府幾乎包攬公共危機(jī)事件所有階段的全部工作,表現(xiàn)在公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)主要依靠的力量還是政府部門及事業(yè)單位、部隊(duì)和相關(guān)的組織工作人員,在整個(gè)應(yīng)對(duì)過程中與非政府組織的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制基本沒有建立起來(lái)。一方面,在公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)過程中,政府部門與非政府組織之間或是疏于聯(lián)系,或是政府部門僅以傳統(tǒng)行政命令的方式傳達(dá)其決策,彼此之間缺乏互動(dòng)溝通;另一方面,在公共危機(jī)事件治理中,政府和非政府組織分別應(yīng)該承擔(dān)哪些職責(zé)、具體負(fù)責(zé)哪部分工作,或是政府和非政府組織一起又應(yīng)該承擔(dān)哪部分工作等情況,在中國(guó)的公共危機(jī)治理體系中都沒有明確的規(guī)定。
(五)非政府組織自身發(fā)展受限
一是資金不足。現(xiàn)階段的非政府組織正處于一種從政府領(lǐng)域向公眾領(lǐng)域的過渡時(shí)期,一方面政府提供的撥款數(shù)量大幅下降,另一方面政府也鼓勵(lì)非政府組織財(cái)政上爭(zhēng)取獨(dú)立和自負(fù)盈虧。物質(zhì)資源和財(cái)政資源是危機(jī)管理的基礎(chǔ),而目前非政府組織在資金籌措和運(yùn)作能力上普遍能力不足,以至公共危機(jī)事件發(fā)生后的救助捉襟見肘。二是人才不足。這使得中國(guó)非政府組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)所應(yīng)該具備的技術(shù)和專業(yè)能力,包括應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件中的組織架構(gòu)的設(shè)定,管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制的確立,社會(huì)資源的整合,專業(yè)資源的挖掘,自身形象的塑造等各方面,還有在善后處理中對(duì)非政府組織自身的監(jiān)督,績(jī)效的自我評(píng)估等能力,都顯得明顯不足。
三、充分發(fā)揮非政府組織在公共危機(jī)治理中作用的建議
(一)從政府層次,應(yīng)重視和加強(qiáng)非政府組織的發(fā)展
第一,政府要積極培育和發(fā)展非政府組織。不能簡(jiǎn)單地把非政府組織作為其管理和執(zhí)政的助手,要充分認(rèn)識(shí)到與非政府組織合作的重要性和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。要將培育和促進(jìn)非政府組織的發(fā)展作為中國(guó)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要任務(wù),尊重非政府組織,努力在平等的基礎(chǔ)上同非政府組織進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)和合作。第二,要健全對(duì)非政府組織管理的法律法規(guī)。一是根據(jù)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展情況,適時(shí)制定《非政府組織法》,完善非政府組織管理模式,同時(shí)要在非政府組織法律框架中明確規(guī)定非政府組織的法律地位,為其活動(dòng)的開展提供便利條件。二是要在有關(guān)公共危機(jī)管理法規(guī)中明確非政府組織的責(zé)任,同時(shí)對(duì)非政府組織的運(yùn)營(yíng)實(shí)行必要的法律規(guī)制,在法律上對(duì)非政府組織處理危機(jī)事件的行為加以保障和規(guī)范。第三,要加大對(duì)非政府組織的資金支持力度。我國(guó)非政府組織在公共危機(jī)治理中普遍資金匱乏,盡管有些非政府組織有一定的收入,但經(jīng)費(fèi)的來(lái)源通常是其成員交納的會(huì)費(fèi)或提供的服務(wù)性收入。針對(duì)這種情況,政府應(yīng)當(dāng)撥付一定的款項(xiàng)作為資金支持,并通過制定優(yōu)惠的稅收政策或是項(xiàng)目引導(dǎo)等方式創(chuàng)造條件,為非政府組織提供資金和物質(zhì)基礎(chǔ)。第四,構(gòu)建政府與非政府組織合作互助的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。首先要成立政府與非政府組織的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),由政府部門官員和非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)、骨干組成,工作人員以兼職方式任職,平時(shí)不在位,危機(jī)時(shí)刻則立即組合到位,具體負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度指揮分散的非政府組織和其他社會(huì)力量,為危機(jī)解決提供組織保障。其次,要搭建兩者之間強(qiáng)有力的危機(jī)溝通平臺(tái),充分利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù),推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè),通過應(yīng)急平臺(tái)等方式,建立二者之間實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)的危機(jī)信息溝通渠道。再次,政府在常態(tài)管理中要加強(qiáng)對(duì)非政府組織危機(jī)管理工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào),使它們的工作安排與政府的各級(jí)應(yīng)急計(jì)劃相互銜接,避免出現(xiàn)脫節(jié)漏洞或職責(zé)不清[2]。
(二)從自身角度,非政府組織應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)
首先要加強(qiáng)理念建設(shè)。對(duì)于一個(gè)非政府組織,理念或使命是其存在和發(fā)展的靈魂,代表組織的目標(biāo)和方向,也是它取得社會(huì)資源的基本依據(jù)。確立非政府組織的使命,實(shí)際上就是確立它的社會(huì)理想和社會(huì)責(zé)任,為它的未來(lái)發(fā)展定位。其次,要提高專業(yè)素質(zhì)。一方面要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),開展科學(xué)化、規(guī)范化的組織操作,建立“決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)”三位一體的管理體制;另一方面要引進(jìn)專家和學(xué)者,積極開展有關(guān)非政府組織在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)的運(yùn)行模式、發(fā)揮作用的程度、與政府的關(guān)系以及績(jī)效評(píng)估等公共危機(jī)理論與政策的研究,從而不斷提高非政府組織的專業(yè)化素質(zhì)[3]。再次,要完善管理制度。包括制定危機(jī)處理的基本程序,明確相關(guān)人員的責(zé)權(quán)范圍,利用各種手段來(lái)完善自身的運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容,對(duì)其微觀行為進(jìn)行規(guī)范。
(三)從社會(huì)層次講,提高非政府組織的社會(huì)認(rèn)同度
從社會(huì)層次上推進(jìn)非政府組織在公共危機(jī)管理中作用的完善主要是加強(qiáng)公民文化建設(shè),提升非政府組織參與公共危機(jī)管理的外在合法性。可以從以下幾方面入手:第一,培養(yǎng)公民的參與意識(shí)。公民應(yīng)具備良好的參與意識(shí),積極行使自己的政治權(quán)利。作為公民社會(huì)的主體,公民還必須充分明了自己的權(quán)利與責(zé)任,知道如何行使自己的政治權(quán)利,積極地承擔(dān)監(jiān)督和參政的責(zé)任。第二,培養(yǎng)公民的志愿精神。非政府組織“志愿性為公”的性質(zhì),決定了人們參與其中的激勵(lì)依靠是人們對(duì)社會(huì)的責(zé)任感和使命感。由于應(yīng)對(duì)公共危機(jī)具有一定的危險(xiǎn)性,這種超然物外的激勵(lì)與權(quán)力、金錢相比就顯得較為脆弱。所以,培養(yǎng)社會(huì)的獨(dú)立性、自主性的同時(shí)培養(yǎng)社會(huì)的公德心、使命感就顯得格外必要。
參考文獻(xiàn):
1.1事后維修
實(shí)際上,所謂的事后維修主要是指當(dāng)工程機(jī)械設(shè)備在施工過程中發(fā)生故障問題之后才進(jìn)行修理,而若是工程機(jī)械損壞程度不大,在排除故障后,可以繼續(xù)投入生產(chǎn)使用,這種維修方法具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益。
1.2預(yù)防維修
通常情況下,預(yù)防性維修是指在工程機(jī)械沒有發(fā)生任何故障之前進(jìn)行的預(yù)防檢修和維護(hù),具體包括了設(shè)備檢查、日常維護(hù)管理等方面的工作。科學(xué)合理的預(yù)防維修能夠延緩工程機(jī)械老化程度,有利于提高工程機(jī)械設(shè)備的利用率。并且,檢修人員在日常檢查過程中,一旦發(fā)現(xiàn)故障征兆的出現(xiàn),就可以提前采取應(yīng)對(duì)措施,盡最大限度的將損失程度降到最低。
1.3定期修理
這是一種以實(shí)踐為基礎(chǔ)的預(yù)防維修,它的特點(diǎn)是具有周期性,人力、備件、物料資源可事先預(yù)計(jì),并可作長(zhǎng)期安排。這種維修方式適用于工程機(jī)械劣化與工程機(jī)械使用累計(jì)時(shí)問有直接關(guān)系的零、部件。這種維修方式雖能防患于未然.但由于不考慮工程機(jī)械實(shí)際的技術(shù)狀態(tài).按事先規(guī)定好的周期修理,往往會(huì)造成維修過剩或維修不足.這是很大的弊端。
1.4狀態(tài)維修
這是一種以工程機(jī)械狀態(tài)為基礎(chǔ)的預(yù)防維修,它用人工或儀器對(duì)工程機(jī)械進(jìn)行監(jiān)測(cè)和診斷,通過數(shù)據(jù)分析處理,了解并掌握工程機(jī)械或零、部件的劣化程度、故障隱患,從而可選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)安排修理工作。狀態(tài)維修的特點(diǎn)是針對(duì)性強(qiáng),可有計(jì)劃地排除甚至消滅故障,使停工損失降到最低。
2工程機(jī)械維修方式的選擇
筆者在多年實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)了,最理想的公路工程機(jī)械設(shè)備維修方式就是通過利用最少的維修成本,實(shí)現(xiàn)最理想的維修效果。施工單位在對(duì)工程機(jī)械維修方式進(jìn)行選擇時(shí),不僅要充分考慮到維修組織、修理費(fèi)用等方面的問題,由于不同的維修方法有著自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和缺陷,施工單位還要其實(shí)結(jié)合工程機(jī)械使用性能特點(diǎn)、使用功能需求、資金等因素,從而采取最合適的維修方式。對(duì)于公路工程來(lái)說(shuō),多種的工程機(jī)械維修方式是可以相互并存的,而單從故障發(fā)展來(lái)說(shuō),具體分為兩種故障類型,一種是磨損性規(guī)律性故障,其主要是與工程機(jī)械設(shè)備磨損程度有著直接的關(guān)系,另一類則是偶發(fā)性隨機(jī)故障,這種故障問題是與故障概率沒有任何關(guān)聯(lián),具有一定的隨機(jī)性。而這兩種故障的產(chǎn)生都是經(jīng)過了無(wú)發(fā)展期到有發(fā)展期的過程。通常大部分的故障存在著規(guī)律性特點(diǎn),相關(guān)人員可以通過得到的預(yù)測(cè)觀察信息,及時(shí)采取相應(yīng)的維修方法對(duì)其進(jìn)行解決。在對(duì)公路工程接卸進(jìn)行狀態(tài)維修時(shí),一般需要投入大量的人力和物力,這就需要充分考慮到經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)需求兩方面的問題。其次,還可以采取定期維修方法,這是因?yàn)橐恍o(wú)發(fā)展期的故障通常都是一些重要的零部件發(fā)生損壞,為了保證工程機(jī)械的正常使用,延長(zhǎng)其使用壽命,就要對(duì)其進(jìn)行定期檢查,及時(shí)更換零部件。若是局部零部件產(chǎn)生故障時(shí),筆者建議選擇事后維修方法。軸承作為公路工程機(jī)械設(shè)備中的核心部分,對(duì)于整個(gè)工程機(jī)械設(shè)備的使用性能有著直接性的影響。雖然軸承的故障發(fā)生率不高,具有隨機(jī)性的特點(diǎn),可其故障形成是有發(fā)展期的,使用單位只要做好定期對(duì)軸承進(jìn)行檢修更換,就能夠降低軸承故障的發(fā)生率。而且,不同種類的軸承,無(wú)論是在性能、使用壽命方面,都各不相同,所以狀態(tài)維修是最理想的維修方式,能夠達(dá)到較為理想的維修效果。另外,對(duì)于一些便于修理的零部件來(lái)說(shuō),如果不會(huì)對(duì)設(shè)備正常使用在造成較大的影響,可以在選擇事后維修方法。
為了避免施工現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)工程機(jī)械故障情況,應(yīng)做好事先預(yù)防工作,只有這樣才能確保工程機(jī)械正常運(yùn)轉(zhuǎn)。具體預(yù)防措施表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
(1)建立檔案。根據(jù)工程機(jī)械的實(shí)際情況,建立健全的工程機(jī)械檔案,包括零件目錄、使用方法和維修手段等各種基礎(chǔ)性資料,同時(shí)還要制作相應(yīng)的登記卡,以便將維修時(shí)間、維修地點(diǎn)、維修部位和零件更換等信息詳細(xì)記錄下來(lái),這樣不僅能夠充分了解和掌握工程機(jī)械的實(shí)際運(yùn)用情況,還能給日后的維護(hù)檢修工作提供強(qiáng)有力參考依據(jù)。
(2)維護(hù)保養(yǎng)。施工人員對(duì)工程機(jī)械的維護(hù)保養(yǎng)必須予以高度重視,這主要是因?yàn)楣こ虣C(jī)械在長(zhǎng)時(shí)間使用的情況下,極易發(fā)生磨損與擦傷等現(xiàn)象,使得施工效率不斷下降,最終導(dǎo)致機(jī)械故障產(chǎn)生。針對(duì)這一情況,施工人員一定要做好工程機(jī)械的維護(hù)保養(yǎng)工作,以達(dá)到防患于未然的目的。
(3)業(yè)務(wù)素質(zhì)。近年來(lái),隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展以及工程機(jī)械設(shè)備的不斷革新,人們開始對(duì)工程機(jī)械維修提出越來(lái)越高的要求。為此,施工單位應(yīng)組織所有維護(hù)人員展開相應(yīng)的培訓(xùn)活動(dòng),以有效提高專業(yè)化能力,增強(qiáng)自身業(yè)務(wù)素質(zhì),這對(duì)于工程機(jī)械施工現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急維修來(lái)說(shuō)具有至關(guān)重要的作用和意義。應(yīng)急維修方法:
(1)塔吊起重臂與平衡臂折臂。首先,立即停止塔吊動(dòng)作,并根據(jù)搶險(xiǎn)方案采取與之相適應(yīng)的焊接措施,接著緊固塔吊結(jié)構(gòu),也可以運(yùn)用連接手段將塔吊結(jié)構(gòu)與其他結(jié)構(gòu)有效結(jié)合在一起,避免因塔吊拆除或傾翻而導(dǎo)致意外事故產(chǎn)生;其次,采用2臺(tái)起重機(jī),1臺(tái)鎖平衡臂1臺(tái)鎖起重臂,注意其中一臺(tái)機(jī)械要將平衡力矩作用充分發(fā)揮出來(lái),以防止發(fā)生因力傾翻情況;再次,嚴(yán)格依照搶險(xiǎn)方案順序執(zhí)行,把處于平衡臂與起重臂內(nèi)的變形連接件提取出來(lái),利用氣焊將其完全割開后,采用起重機(jī)取出臂桿;最后,根據(jù)拆塔程序?qū)λ鯇?shí)施拆除,如果遇到變形結(jié)構(gòu),那么就要利用氣焊將其完全割開。
(2)塔吊基礎(chǔ)傾斜與下沉。首先禁止塔吊的所有動(dòng)作,再適時(shí)鎖緊回轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu),以便防止轉(zhuǎn)動(dòng)情況發(fā)生,最后根據(jù)塔吊的實(shí)際情況做好地錨的設(shè)置工作,嚴(yán)格控制塔吊基礎(chǔ)傾斜與下沉。
(3)塔吊傾翻。首先,在不損壞塔吊失穩(wěn)受力的基礎(chǔ)上,采用焊接方法與連接手段來(lái)提高平衡力矩水平,以有效避免塔吊傾翻;最后,合理選用符合自身實(shí)際情況的起重機(jī),根據(jù)搶險(xiǎn)方案逐步拆除塔吊,如果遇到變形部件,就要利用氣焊將其完全割開。
1.2應(yīng)急維修技巧
擰螺栓、拆輪胎與割軸承等均屬于工程機(jī)械的應(yīng)急維修技巧,這些技巧的具體操作步驟如下:
(1)擰螺栓。在工程機(jī)械維修工作中,擰螺栓是必不可少的重要環(huán)節(jié)。一般情況下,因?yàn)槭┕がF(xiàn)場(chǎng)沒有合適的扳手,所以使得機(jī)械零部件的拆裝無(wú)法順利完成,特別是從國(guó)外購(gòu)買的螺栓。為此,工程機(jī)械維修人員必須對(duì)擰螺栓方法做適當(dāng)改進(jìn),例如在扳手大于螺栓的情況下,應(yīng)合理選用一些鐵絲和銅皮等材料墊于扳手內(nèi)部,接著逐步增加氣力做機(jī)械拆裝工作;在扳手小于螺栓的情況下,應(yīng)合理選用銼刀來(lái)擴(kuò)大扳手開門口,這樣便于擰動(dòng)機(jī)械螺栓。通過上述擰螺栓方法對(duì)工程機(jī)械進(jìn)行拆裝,不僅可以及時(shí)處理相應(yīng)的機(jī)械故障問題,還可以有效延長(zhǎng)扳手的使用周期。
(2)拆輪胎。拆輪胎在工程機(jī)械的應(yīng)急維修中是一種極為艱巨的任務(wù)。由于輪胎具有使用周期長(zhǎng)、維護(hù)保養(yǎng)不易等特點(diǎn),使得輪輞有銹蝕現(xiàn)象產(chǎn)生,長(zhǎng)期下來(lái)就會(huì)導(dǎo)致輪胎與輪輞緊密相連在一起。若維修人員單純采取行走碾壓或放氣措施對(duì)輪胎進(jìn)行拆卸,那么其效果就會(huì)大打折扣。針對(duì)這一情況,維修人員必須制定一套切實(shí)可行的拆卸方法,例如可先將鎖圈取出,然后把水灌入輪胎和輪輞中,這樣有利于提高效果,接著于輪輞中間插入適宜的鐵棒,利用鋼絲繩綁緊后,采用起重機(jī)展開起吊作業(yè),這樣便可以完全分離輪胎與輪輞。
(3)割軸承。大部分工程機(jī)械的連桿軸承都極易產(chǎn)生問題,而且連桿軸承在損壞后因軸承外圈無(wú)法與連桿孔分離,所以必須采用鋼鋸或切割機(jī)進(jìn)行切斷,但由于外圈過于堅(jiān)硬,導(dǎo)致實(shí)施過程中打滑現(xiàn)象嚴(yán)重,這給機(jī)械維修帶來(lái)了一定難度。維修人員面對(duì)這一情況時(shí),可利用臺(tái)鉗緊固連桿,接著選用重型套筒扳手套住軸承外圈與連桿軸承,最后逐步夾緊臺(tái)鉗,以完全顯露軸承外圈。
2、基于人機(jī)工程的維修性定性指標(biāo)的設(shè)計(jì)與驗(yàn)證
人機(jī)工程是以人的生理和心理特點(diǎn)為依據(jù),分析研究人、機(jī)械、環(huán)境之間的相互作用,以人的安全、健康、舒適為目的,為設(shè)計(jì)人——機(jī)械——環(huán)境配合達(dá)到良好乃至最佳狀態(tài)的系統(tǒng),提供理論和方法的科學(xué)
3、基于維修動(dòng)作標(biāo)準(zhǔn)化的維修性定量指標(biāo)的驗(yàn)證
定量評(píng)價(jià)是對(duì)機(jī)械設(shè)備的維修性指標(biāo)進(jìn)行驗(yàn)證。要求在自然故障或模擬故障條件下,根據(jù)調(diào)研和試驗(yàn)中得到的數(shù)據(jù),進(jìn)行分析判定和評(píng)估,以確定其維修性是否達(dá)到設(shè)計(jì)的指標(biāo)要求。對(duì)于機(jī)械設(shè)備維修性指標(biāo)來(lái)說(shuō),人們更注重定量指標(biāo)是否達(dá)到要求,平均修復(fù)時(shí)間(MTTR)是維修性驗(yàn)證中最常用的定量參數(shù)。在虛擬環(huán)境中,依據(jù)維修動(dòng)素標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù),進(jìn)行維修操作的動(dòng)態(tài)仿真,可以生成機(jī)械設(shè)備維修的客觀時(shí)間。而維修動(dòng)素的時(shí)間要考慮維修環(huán)境、維修人員技術(shù)熟練程度等因素制定成標(biāo)準(zhǔn)條件下的時(shí)間。這個(gè)時(shí)間要依據(jù)當(dāng)前的修理水平經(jīng)過評(píng)定轉(zhuǎn)化為規(guī)定條件下的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間。對(duì)機(jī)械設(shè)備各個(gè)維修部位維修時(shí)間的仿真結(jié)果可以得出機(jī)械設(shè)備維修時(shí)間的仿真數(shù)據(jù),為定量指標(biāo)的驗(yàn)證提供可靠樣本。
4、基于價(jià)值工程的機(jī)械設(shè)備維修方式的選擇
價(jià)值工程就是以最低的總成本、為切實(shí)可靠的達(dá)到產(chǎn)品或作業(yè)的必要功能所進(jìn)行的致力于功能分析的、有組織的活動(dòng)。對(duì)于機(jī)械設(shè)備維修來(lái)說(shuō),離不開技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的組合。因此,利用價(jià)值工程,可以在“價(jià)值”最優(yōu)的基礎(chǔ)上,選擇最佳的維修級(jí)別。機(jī)械設(shè)備的維修方式主要有事后維修、定期維修、視情維修、改善維修等,作為維修方式的“價(jià)值”目標(biāo),主要有維修方式的實(shí)用性(可接受)、附加價(jià)值(質(zhì)量高、可預(yù)測(cè))、費(fèi)用(平均維修時(shí)間短、備件庫(kù)存充足)、安全等因素。在機(jī)械設(shè)備設(shè)計(jì)階段開展維修性定性因素的設(shè)計(jì)與驗(yàn)證,其難處有兩個(gè)。一是無(wú)法將人的因素納入維修性分析的范圍,虛擬人技術(shù)的運(yùn)用解決了這一難題;二是缺乏可信度較高的樣機(jī)模型,虛擬樣機(jī)的出現(xiàn)解決了這一難題。基于人機(jī)工程對(duì)維修性進(jìn)行定性分析,主要考慮的是機(jī)械設(shè)備的維修性設(shè)計(jì)是否符合可達(dá)性、可視性、維修姿勢(shì)的受力分析、疲勞度分析、安全分析等,其思路是:將虛擬人、虛擬樣機(jī)導(dǎo)入虛擬場(chǎng)景中進(jìn)行維修操作,通過與虛擬樣機(jī)的交互進(jìn)行動(dòng)態(tài)測(cè)試,以判斷分析諸如維修部位是否具有足夠空間、是否可達(dá)、可視,在任何需要工具進(jìn)行安裝的區(qū)域是否可以進(jìn)行操作等等,給出機(jī)械設(shè)備在維修時(shí)的可達(dá)、可視、維修人員的受力、疲勞和安全性等方面的評(píng)價(jià)。給出了基于工效學(xué)的維修可達(dá)性指標(biāo)驗(yàn)證的流程,半圓環(huán)反映的是當(dāng)前姿勢(shì)下操作人員的可大范圍。