城市公共安全管理的內(nèi)容匯總十篇

序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇城市公共安全管理的內(nèi)容范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

中圖分類號： TU714 文獻標識碼： A 文章編號：

前言

改革開放以來，傳統(tǒng)的社會管理體制已不能適應(yīng)新的社會形態(tài)，也落后于經(jīng)濟社會飛速發(fā)展所產(chǎn)生的需求，特別是在一段時間，社會管理的一些方面在某種程度上被忽視，導(dǎo)致公共安全事件頻繁發(fā)生。值得欣慰的是，這種情況已經(jīng)開始改變。黨和政府不斷強調(diào)和推動公共安全與社會管理的建設(shè)，并將這一工作的地位不斷提升，其日益清晰的思路和目標定位，表現(xiàn)出相關(guān)部門責任意識的不斷進步是適應(yīng)現(xiàn)代社會需求的管理理念。

1.實施城市公共安全管理的必要性

近來影響社會公共安全的事件不斷發(fā)生，社會各界對公共安全的關(guān)注程度越來越高，這也加深了對建立公共安全日常管理體系和應(yīng)急處置機制的必要性和緊迫性的認識。當前公共安全管理中亟待解決的問題有許多。意識淡薄，教育薄弱，急需建立和完善公共安全教育培訓(xùn)體系。市民公共安全意識高低是衡量一個城市公共安全管理水平的重要參數(shù)。目前許多部門和地區(qū)都制定了突發(fā)事件的預(yù)案，有的還進行了演練，但還僅限于紙面上和淺層次，必須下力量加強對市民的公共安全知識教育、防范技能培訓(xùn)、心理適應(yīng)能力調(diào)適。因此，切實建立和完善公共安全教育和培訓(xùn)體系是當務(wù)之急。信息獨享，缺乏引導(dǎo)，急需建立統(tǒng)一權(quán)威的信息平臺。目前地方政府工作人員還存在著意識缺位，缺乏自如應(yīng)對媒體、有效引導(dǎo)輿論的能力。因此，在著眼建立起一個權(quán)威的公共安全信息平臺的同時，必須在政府各部門培養(yǎng)一批新聞發(fā)言人，對媒體和社會公眾進行正確引導(dǎo)，一旦危機發(fā)生，則會有效發(fā)揮作用。注重應(yīng)急，忽略防范，急需建立公共安全日常管理協(xié)調(diào)機制。由于近年來公共安全事件的多發(fā)，人們更多的關(guān)注危機事件發(fā)生后的應(yīng)急處置和事后恢復(fù)，而對如何預(yù)防和化解公共安全危機，加強公共安全的日常管理，建立科學(xué)的公共安全評價體系，重視不夠。在城市公共安全管理及應(yīng)急機制建立上，著力點應(yīng)放在日常管理機制的建設(shè)上，要對危機的可能發(fā)生有超前的預(yù)測，對區(qū)域內(nèi)危險源頭的控制有積極的措施，對突發(fā)事件的處置有系統(tǒng)的預(yù)案。社會作為一個有機整體，政府應(yīng)該建立統(tǒng)一的公共安全管理工作預(yù)案，不管什么危機發(fā)生，都有事先的組織體系和應(yīng)對策略，一旦危機發(fā)生立即啟動預(yù)案，減少工作環(huán)節(jié)，提高救援效率。自成體系，管理分散，急需建立協(xié)作統(tǒng)一的管理平臺。建立一個常設(shè)協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，搭建統(tǒng)一的工作平臺，促進各職能部門的有機銜接，對提高城市公共安全管理的整體水平是十分必要的。

2.明確城市公共安全管理的內(nèi)容

建立城市公共安全管理體系還是一個全新的課題。關(guān)于城市公共安全管理的范圍和對象，經(jīng)過一段時間的探索，基本定位于生產(chǎn)安全、公共安全、食品安全和公共衛(wèi)生安全四大方面，但具體包括的內(nèi)容尚無具體論述。在工作實踐和探索中，我們認為，城市公共安全管理由日常管理及應(yīng)急處理兩大體系構(gòu)成，是針對城市不特定人群的生命、健康和重大財產(chǎn)的安全，進行預(yù)防、處置、恢復(fù)的一個完整的管理系統(tǒng)。其目的是挽救生命，保護財產(chǎn)、公眾健康和安全，減輕災(zāi)難與威脅。城市公共安全管理的范圍和對象具體可大致做以下幾方面劃分：從公共安全的淵源劃分可分為自然災(zāi)害和人為災(zāi)害。其中自然災(zāi)害包括水災(zāi)、地震和氣象災(zāi)害，人為災(zāi)害包括火災(zāi)、爆炸、投毒和交通事故。從公共安全的管理對象劃分可分為市政設(shè)施類、生態(tài)環(huán)境類、公共衛(wèi)生類、社會治安類、安全生產(chǎn)類等。從公共安全涉及的場所劃分可分為大型公共場所、人員聚集場所、文化娛樂場所、地下空間。

3.城市公共安全管理應(yīng)遵循的原則

城市公共安全管理是一項政治性、科學(xué)性、專業(yè)性很強的工作。科學(xué)決策，有關(guān)公共安全的每一項決策，都關(guān)系到人民群眾的生命、財產(chǎn)安全，涉及切身利益，因此，在決策中要貫徹“尊重科學(xué)、安全第一、以人為本”的原則?？茖W(xué)防范，建立統(tǒng)一、科學(xué)的城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)、完善各類公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是十分必要的，但更重要的是建立健全日常防范機制，一方面預(yù)防和減少危機的發(fā)生，另一方面能夠有效處置突發(fā)事件?？茖W(xué)管理，堅持屬地管理的原則，要從公共安全管理對象的客觀規(guī)律和實際情況出發(fā)，正確協(xié)調(diào)人和物、人和事、人和人之間的關(guān)系，最大限度地發(fā)揮管理和機制調(diào)處的效能。科學(xué)教育，加強對市民公共安全教育與培訓(xùn)，掌握緊急避險的常識，提高自防能力，最大限度地減少災(zāi)害帶來的破壞?？茖W(xué)處置，公共安全應(yīng)急事件現(xiàn)場處置要把握好專業(yè)前置、專家參與、領(lǐng)導(dǎo)決策三個環(huán)節(jié)。所謂專業(yè)前置是指現(xiàn)場處理首先由專業(yè)人員進行，完成公共安全事件事態(tài)性質(zhì)、狀態(tài)及初步處置；所謂專家參與是根據(jù)專業(yè)人員報告情況和信息，進行綜合分析，提出進一步處置的建議和實施方案。

4.加強城市公共安全管理體系的建設(shè)

4.1完善城市公共安全日常管理體系建設(shè)。公共安全日常管理體系是在公共安全危機發(fā)生前，由政府管理部門、相關(guān)社會組織和市民共同進行的公共安全危機預(yù)防、化解的一個有機整體。主要由組織管理、危險源控制管理、目標監(jiān)測、教育培訓(xùn)和救援保障等五大系統(tǒng)組成。組織管理系統(tǒng)，建議由城市公共安全管理領(lǐng)導(dǎo)小組、城市公共安全協(xié)調(diào)管理委員會和專家指導(dǎo)委員會組成城市公共安全的管理體系。主要職責是協(xié)調(diào)組織和決策有關(guān)城市公共安全管理和危機處理的重大事項、決定危機處理等級和啟動程序等級等。危險源控制管理系統(tǒng)，危險源是指可能因人為因素而引發(fā)公共安全危機的各類場所和設(shè)施。掌握與控制危險源是進行城市公共安全管理的基礎(chǔ)性工作，由于危險源在一定程度上是由可觀測和可控性的人造系統(tǒng)組成，只要工作深入細致是完全可以掌握與控制的。目標監(jiān)測系統(tǒng)，主要是應(yīng)用城市管理信息技術(shù)，對城市公共安全目標進行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)危險“征兆”，及時進行預(yù)警，保障城市公共安全。監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)由對城市公共安全固定目標和移動目標實施監(jiān)測的兩部分組成。教育培訓(xùn)系統(tǒng)。主要是加強對城市公共安全危機事件防范知識的宣傳教育和培訓(xùn)，大力倡導(dǎo)世界衛(wèi)生組織關(guān)于“安全社區(qū)”的理念，形成“全民皆防”的局面。救助保障系統(tǒng)，完善應(yīng)急救助器材保障計劃，建立救助快速反應(yīng)機制。

篇（2）

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）02-0000-01

1 前言

城市化是人類社會結(jié)構(gòu)發(fā)展的必然方向。據(jù)統(tǒng)計，至2009年末我國的城市數(shù)量接近有700個，2011年我國的城市化率達到了50%，即有一半的人口都生活在城市中，而發(fā)達國家地區(qū)在80年代的城市人口比例平均就達到了70.9%?？梢灶A(yù)見，在未來人類社會中，絕大多數(shù)人口都將生活在城市中。將城市作為一個系統(tǒng)進行研究，則包含了人口、建筑、交通設(shè)施、通訊設(shè)施、水電氣管道等生活保障設(shè)施、衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施等子系統(tǒng)，這些系統(tǒng)復(fù)雜、多樣、多變，極具脆弱性，很容易受到破壞而形成安全隱患，且關(guān)聯(lián)性強，一部分受到損害，極易引發(fā)其他系統(tǒng)的病變，從而對城市居民的生命財產(chǎn)、安全健康和正常生活秩序構(gòu)成嚴重威脅。隨著城市化進程的發(fā)展，城市安全問題也變得復(fù)雜多樣，暴雨大雪等極端天氣、地震火山等地質(zhì)災(zāi)害、臺風(fēng)海嘯、火災(zāi)、交通事故、建筑物倒塌、工程事故等都可能造成重大損失，甚至可能由于城市交通運輸、電力通訊設(shè)施的癱瘓，而使整個城市的居民陷入困境，造成不可挽回的損失，極具災(zāi)難性。因而如何實行科學(xué)合理的城市管理方法，建設(shè)高效、可靠的城市公共安全管理模式，是當前急需解決的問題。

城市系統(tǒng)具有復(fù)雜性和脆弱性，這就要求城市管理既要從整體上統(tǒng)一規(guī)劃，又要從細節(jié)上逐個處理。整體規(guī)劃是上層平臺，細節(jié)處理是落到實處，只有從細節(jié)上、在基層上控制了危險有害因素，上層平臺的規(guī)劃才有意義。本文借鑒國外城市安全管理的經(jīng)驗辦法，力求構(gòu)建一種從整體出發(fā)、由基層設(shè)施支撐的新型城市安全管理系統(tǒng)。

2 城市危險危害分析

傳統(tǒng)的城市災(zāi)害主要有城市自然災(zāi)害（地震、暴雨洪澇、雷電、暴風(fēng)雪、大氣公害等）、生活服務(wù)設(shè)施故障（供水、供電、供氣設(shè)施和暖氣管道等故障）、各類突發(fā)事故（交通事故、火災(zāi)、爆炸、坍塌等）、城市流行性疾?。⊿ARS、HIV等）等。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的進步，城市系統(tǒng)變得更加復(fù)雜，也衍生了各種可能的城市災(zāi)害，包括有城市信息安全災(zāi)害、通訊系統(tǒng)故障、高層建筑和地下設(shè)施等空間致災(zāi)隱患、公共群眾事件、城市污染（水源污染、大氣污染和核擴散等）、食品事故、恐怖襲擊事件等，甚至還包括由某些因素誘發(fā)的城市恐慌，例如2011年3月日本核電站爆炸后，在某些不法分子煽動下引發(fā)了中國多個城市搶購食鹽事件、在“非典”期間，居民大量搶購板藍根等事件，這些都是城市恐慌。這些事件既無科學(xué)依據(jù)，又嚴重影響城市的正常秩序，給人們帶來不必要的麻煩，更會伴生出各種違法犯罪事件，危害城市安全。如下圖1所示為城市災(zāi)害發(fā)生的動力學(xué)過程（如圖1）。

3 城市公共安全管理體系的構(gòu)建

我國現(xiàn)有的城市行政管理是一種行政劃分的分級管理，根據(jù)政治和行政管理的需要將城市層層分解為市、區(qū)、街道、社區(qū)，各級機構(gòu)分別承擔不同的管理職責。將政治、經(jīng)濟、教育等不同部門的權(quán)利層層分解，從而實現(xiàn)對城市的全面管理。但是縱觀我國各大城市，在行政分級管理中，并未建設(shè)相應(yīng)的全面城市公共安全分級管理體系。隨著城市化的發(fā)展，城市越來越傾向于大型化、復(fù)雜化，為了實現(xiàn)城市的全面公共安全管理，則必須要建立相應(yīng)的城市層級安全管理體系。結(jié)合實際情況，本文提出的城市安全管理體系分為市級安全管理、區(qū)級安全管理、街道級安全管理和社區(qū)級安全管理。各級管理機構(gòu)分別承擔相應(yīng)的管理工作，履行管理職責，將城市的公共安全管理工作逐層分解，步步細化，將安全管理工作從整體規(guī)劃落到具體工作，將各層工作責任到人，從而可以實現(xiàn)城市公共安全的全面管理。

4 城市公共安全管理體系分級規(guī)劃

4.1 市級安全管理

市級安全管理是整個城市公共安全管理的策劃者、實施者、監(jiān)督者和評價者。該級管理機構(gòu)從城市整體出發(fā)，規(guī)劃、分配安全管理的職責和設(shè)備設(shè)施。研究本市的安全管理工作內(nèi)容，制定相應(yīng)的計劃和目標，并分解到下層機構(gòu)。具體來說，市級安全管理工作的主要內(nèi)容包括如下幾個方面。

（1） 建立基于全市的應(yīng)急救援預(yù)案。該預(yù)案是對下級預(yù)案的補充，是從整個城市出發(fā)，救援對象是全市的任何地方。若一旦發(fā)現(xiàn)的危險有害因素超過了區(qū)級安全管理機構(gòu)的處理能力，或者發(fā)生的事故等級超出了區(qū)級安全管理機構(gòu)的處理范圍，則需要啟動該預(yù)案。

（2）將安全管理工作根據(jù)行政規(guī)劃進行工作分配，建立各級安全管理機構(gòu)，確定相應(yīng)責任人，并建立對下級機構(gòu)的管理、考察和評價制度。

（3）統(tǒng)一規(guī)劃城市防災(zāi)救災(zāi)設(shè)施的空間。城市的空間規(guī)劃是城市規(guī)劃的一部分，在公共安全管理中則要求將必需的城市防災(zāi)救災(zāi)設(shè)施空間成為城市規(guī)劃的準則之一。此類設(shè)施應(yīng)當包括避難場所、道路網(wǎng)絡(luò)、消防機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、物資場所、治安機構(gòu)、廢棄物堆放設(shè)施等。

（4）建立應(yīng)急救援物資儲備和管理系統(tǒng)。安全管理系統(tǒng)應(yīng)當簡單、高效，反應(yīng)迅速。將應(yīng)急救援物資從整個城市的層面進行統(tǒng)一管理，可以精簡管理機構(gòu)。而且在物資儲備時，綜合考慮各區(qū)安全管理工作的重點和難點，可以將物資儲備設(shè)施建設(shè)在更有利的場所。

（5）建立市一級的應(yīng)急救援隊伍，配備專業(yè)的接警人員。該部分是對下級救援工作的補充。應(yīng)急救援隊伍應(yīng)當由專業(yè)人員和志愿隊共同組成，且以專業(yè)人員為主、志愿隊為輔。該隊伍主要承擔“110”和“119”救援工作任務(wù)。

（6）建立預(yù)防預(yù)報和警報系統(tǒng)。該系統(tǒng)包括對各類自然災(zāi)害（地震、海嘯、臺風(fēng)、暴雨、冰災(zāi)等）、流行性疾病、各類污染（大氣污染、水污染和核污染等）和可能出現(xiàn)危險事故場所的預(yù)報等，并建立相應(yīng)的預(yù)防措施，建立專門的報警系統(tǒng)和24小時值班接警的工作制度。

（7）建立重大危險源監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)和相應(yīng)的緊急預(yù)案。

（8）對商業(yè)區(qū)、大型公共設(shè)施、娛樂場所、學(xué)校等建立專門的安全管理方案和應(yīng)急救援預(yù)案；對兩區(qū)之間責任不明確的地帶建立市級管理方案；對市內(nèi)安全工作的重災(zāi)區(qū)、特殊區(qū)建立專門的安全管理方案。

（9）建立災(zāi)后處理系統(tǒng)。

（10）其它工作。例如開展城市公共安全教育工作、消防演習(xí)、消除城市恐慌的行為等。

4.2 區(qū)級安全管理

作為城市公共安全管理體系的中間層次，其主要職能是傳達上級的安全工作計劃、分配和監(jiān)督下一級的工作，配合上下級的安全工作計劃，并傳達下級的反饋信息。其具體的工作內(nèi)容應(yīng)當包括：

（1）設(shè)立本區(qū)的安全工作站，分配責任人，建立良好的信息系統(tǒng)，及時傳達或反饋上下級的信息。建立24小時接警工作站。制定本區(qū)的安全工作計劃和目標，分配工作任務(wù)，并對下級工作進行監(jiān)督和考核。管理和調(diào)動本區(qū)的應(yīng)急救援物質(zhì)。

（2）建立本區(qū)的應(yīng)急救援預(yù)案，組織應(yīng)急救援隊伍，分配專職的救援物質(zhì)管理人員。

（3）對本區(qū)的事故多發(fā)地帶建立相應(yīng)的防護制度，對危險源、重大危險源建立監(jiān)測監(jiān)控制度。開展本區(qū)的安全文化宣傳工作和安全教育工作。

4.3 街道級安全管理

該層相比區(qū)級安全管理而言，其工作更傾向于聯(lián)合社區(qū)級安全管理開展具體的安全工作任務(wù)，消除危險有害因素，預(yù)防事故的發(fā)生，對各類突發(fā)事件進行緊急處理，控制事故后果。其主要工作內(nèi)容包括：

（1）設(shè)立本街道的安全工作站，分配2-3個專業(yè)安全人員，并制定值班制度。建立良好的信息系統(tǒng)，及時傳達或反饋上下級的信息，建立24小時接警工作站。

（2）建立本街道的安全工作隊伍。承擔的工作主要是管理本街道的事故突發(fā)地帶，發(fā)現(xiàn)和預(yù)處理危險有害因素，處理不了則上報上級機構(gòu)。維持街道的正常秩序。

4.4 社區(qū)級安全管理

社區(qū)級安全管理是層級安全管理工作的核心，也是最終的落實點。在將來現(xiàn)代化的大城市中，瞬發(fā)性、災(zāi)難性的事故發(fā)生率應(yīng)當較低，常見的則會是點發(fā)性的事故，這類事故多發(fā)于某個點，或者由較難辨識的危險有害因素誘發(fā)的，或者由突發(fā)性的設(shè)備設(shè)施損壞造成的。社區(qū)安全管理就是城市安全管理工作的末梢，從整體規(guī)劃上，社區(qū)安全管理是城市公共安全管理的一部分，但從工作落實上，社區(qū)安全管理工作卻是城市公共安全管理的主體內(nèi)容。要建設(shè)主動的、全面的城市安全管理體系，社區(qū)安全管理是其中重要的部分。

（1） 建立本社區(qū)的安全工作站，分配1-2個專業(yè)安全人員，并制定相應(yīng)的值班制度。建立及時、有效的信息傳達系統(tǒng)，及時傳達上級的危險危害信息，建立24小時警報工作站。

（2）建立本社區(qū)的安全巡邏隊伍，及時發(fā)現(xiàn)和處理危險有害因素，維護本社區(qū)安全防護設(shè)施的完整。該巡邏隊伍由本社區(qū)成員志愿組成，通過簡單的危險源辨識、緊急搜救、事故的緊急處理等相關(guān)安全技能培訓(xùn)。

（3）在洪澇災(zāi)害、冰雪災(zāi)害、地震等自然災(zāi)害爆發(fā)時，帶領(lǐng)本社區(qū)人員轉(zhuǎn)移到相應(yīng)安全地帶，配合專業(yè)人士搜救被困群眾。在災(zāi)害期間安撫群眾情緒，分發(fā)補給品，開展科普教育，預(yù)防次生災(zāi)害的發(fā)生。

（4）開展安全宣傳教育，普及科普知識，消除社區(qū)內(nèi)不必要的恐慌。

（5）管理社區(qū)內(nèi)流動人員，防止的爆發(fā)。

結(jié)論

建立良好的信息傳遞系統(tǒng)，信息既能從上至下及時有效地傳達，又能從下級反饋到上級，并獲得回應(yīng)信息。從分級上看，該體系管理辦法全面包括了城市公共安全管理的各個角落、各個方面，并能從最基本上消除誘使災(zāi)害發(fā)生的因素。但是，結(jié)合現(xiàn)階段我國城市建設(shè)的實際情況，本文提出的層級城市公共安全管理體系還存在以下不足。

（1）該體系的建立是基于以下兩個理想條件：①各層級間信息能夠及時有效的傳遞，并能及時地獲得反應(yīng)信息。②各級工作人員都能堅守工作制度，盡力做好本職工作，能夠積極主動地發(fā)現(xiàn)處理危險有害因素。這兩個條件在我國現(xiàn)階段還難以實現(xiàn)，也是制約本體系的主要因素。

（2）該管理體系的人員結(jié)構(gòu)中，志愿者占了很大一部分，并強調(diào)了他們的工作能力。根據(jù)我國實際情況，現(xiàn)階段的志愿者組織工作較難展開，需要進一步加強社會精神文明建設(shè)，提高居民對社會的責任心和對社會活動的參與度，并通過培訓(xùn)，增強其對危險的敏感度，掌握必要的安全技能。

（3）本管理體系配置了大量的專業(yè)安全人員，一方面現(xiàn)階段我國并沒有如此多的專業(yè)安全人員，另一方面這些工作者都是基層工作，責任大、工作量大，但政府并無力為其支付相應(yīng)的報酬，因而如何協(xié)調(diào)專業(yè)安全人員付出與回報的矛盾，將成為影響本管理體系工作有效性的難題。

（4）如何使城市的層級安全管理體系與現(xiàn)有的城市行政管理體系合而為一，構(gòu)建精簡、高效且職能明確、責任到人的城市綜合管理辦法，也將有待進一步研究。

篇（3）

作者：高中（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082）

一、加強城市公共安全管理的必要性

城市公共安全是一個永恒的話題。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1979年到2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億上升到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升至53.7%，城市數(shù)量從2173個增加到20113個。僅京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，就以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值①?？梢哉f，城市己成為引領(lǐng)中國經(jīng)濟社會發(fā)展的旗幟和核心，全面深化改革的重要著力點。而2016年《城市藍皮書：中國城市發(fā)展報告No.9》指出，我國交通事故、電梯事故、城市火災(zāi)、危險品爆炸、城市內(nèi)澇等各類安全事故頻發(fā)，經(jīng)濟社會損失嚴重，安全問題已成為制約城市健康發(fā)展的“短板”②。城市公共安全風(fēng)險防范和控制已成為影響城市發(fā)展、人民生活質(zhì)量的重要因素，越來越受到社會各界的關(guān)注。

依據(jù)理論界和實務(wù)界已形成的大致共識，所謂城市公共安全，是指城市內(nèi)的人員生命和財產(chǎn)安全未受到威脅，涉及公共領(lǐng)域的秩序、利益、價值能夠按照公共生活的固有邏輯正常運轉(zhuǎn)的狀態(tài)。就所指涉的范圍而言，廣義說認為城市政府對轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的安全問題都需要或多或少、或直接或間接地進行管理，因而將城市任何安全問題均歸入公共安全的范疇。狹義說則主張?zhí)刂妇哂泄残缘某鞘邪踩珕栴}。本文采用狹義說。

關(guān)于城市公共安全管理的類型，學(xué)界從不同角度有不同的劃分。例如，在成因上，可簡單地分為自然災(zāi)害管理和人為災(zāi)害管理；在管理環(huán)節(jié)上，可分為日常預(yù)防、預(yù)警準備、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)常態(tài)；從應(yīng)急管理角度看，可分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生與社會安全四大類；從公共安全風(fēng)險管理保險產(chǎn)品開發(fā)的視角，則包括自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、市政安全、交通安全、社區(qū)安全、公眾安全、職業(yè)責任、社會安全、食品和環(huán)境安全、健康疫情安全等十類領(lǐng)域?？梢?，城市公共安全及其管理是內(nèi)涵極其豐富且實踐形態(tài)極其復(fù)雜、多樣的城市社會政治現(xiàn)象。

在公共安全領(lǐng)域，我國基本上仍處于“國家力量包攬一切”的無可奈何的格局下，對社會力量參與公共安全管理，雖有期盼但仍處躊躇、懷疑、不知所措的狀態(tài)。在新形勢下，這種模式暴露出了覆蓋范圍有限、保障力度不足、保障效果欠佳等問題。而繼續(xù)單純加大行政力量投入，無論從結(jié)果導(dǎo)向，還是從效率導(dǎo)向的角度，均非最優(yōu)選擇。城市公共安全保障體系成熟的國家，實行的都是一套以行政力量為主導(dǎo)，多種社會力量共同參與的成效顯著的安全管理體系。社會力量的參與，不僅是對行政力量守護公共安全的積極補充，同時還是從“被動防治”到“主動防治”、從“部分防治”到“全方位防治”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵要素。究竟如何積極引導(dǎo)社會力量參與到城市公共安全管理中來，已成為一項亟待深入探討的議題③。

為了解我國目前社會力量參與城市公共安全管理的現(xiàn)狀，探究社會力量參與城市公共安全管理的可行路徑，本課題組在湖南省政法委的牽頭協(xié)調(diào)下，特選取開福區(qū)網(wǎng)格化社會管理服務(wù)指揮中心、天心區(qū)高橋派出所、雨花區(qū)高升法治社區(qū)三處進行實地調(diào)研。對開福區(qū)網(wǎng)格化社會管理服務(wù)指揮中心的調(diào)研，重心在了解網(wǎng)格化社會治理模式的施行現(xiàn)狀和支撐力量，及網(wǎng)格化管理（信息指揮平臺）的運行方式及問題；對高橋派出所的調(diào)研，目的是了解當前警務(wù)模式在城市治安管理中的現(xiàn)狀和問題；對高升社區(qū)的調(diào)研，主要是了解并探索社區(qū)力量在城市安全管理中可發(fā)揮的作用和可調(diào)動的資源。此外，本課題組還廣泛了解了涉及社會力量參與城市公共安全管理的方方面面。本文擬從社會力量參與的多元主體角色及其功能切入，分主體進行論述，以期發(fā)現(xiàn)問題、分析問題并尋求應(yīng)對之策。

二、社會力量參與城市公共安全管理的多元主體及角色定位

結(jié)合國內(nèi)外城市公共安全管理的理論與實踐，以及實地調(diào)研的心得體會，本文認為，可以把社會組織和個人等社會力量引入到城市公共安全管理中來。

（一）社會組織

社會組織是社會力量參與城市公共安全管理的核心載體，又可劃分為營利性組織與非營利性組織。下面將分塊闡述這些社會組織在城市公共安全管理中的角色定位。

1.營利性組織。營利性組織的主要形式是企業(yè)。企業(yè)參與城市公共安全管理的主要途徑有兩個：

第一，做好企業(yè)內(nèi)部安全管理與安全教育，讓企業(yè)成為保障城市公共安全的基本單位之一。企業(yè)安全管理和安全教育，既是法定義務(wù)，同時也是企業(yè)自身健康、長遠發(fā)展的必備要素。企業(yè)應(yīng)當建立健全內(nèi)部安全管理制度，定期開展安全知識教育，系統(tǒng)排查安全隱患，妥善處理可能引發(fā)安全問題的糾紛、事故及其他隱患，并積極配合相關(guān)政府部門的安全監(jiān)督、查處工作。值得強調(diào)的是，應(yīng)明確企業(yè)負責人的安全責任，可以考慮參考“行政首長負責制”，做實“企業(yè)負責人安全責任制”，倒逼企業(yè)負責人狠抓安全管理工作。對上述建議，一些地方條例已有關(guān)注，如《湖南省社會治安綜合治理條例》第八、九條對企業(yè)安全管理教育及企業(yè)負責人的安全責任就有涉及，但都是粗線條的，缺乏相應(yīng)實施細則和懲戒規(guī)定，以致難以取得較大實效。筆者建議在《湖南省社會治安綜合治理條例》中圍繞“企業(yè)負責人安全責任制”這個主題，細化企業(yè)等單位的安全責任并完善實施細則，增設(shè)具可操作性的懲戒規(guī)定。

對于有條件的企業(yè)，應(yīng)鼓勵其承擔更多的社會責任。《中華人民共和國公司法》第五條就有企業(yè)應(yīng)承擔社會責任的規(guī)定。即將生效的《中華人民共和國民法總則》第八十六條也規(guī)定了營利法人應(yīng)“接受政府和社會監(jiān)督，承擔社會責任”。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，企業(yè)社會責任感也越來越成為影響企業(yè)發(fā)展的重要因素。積極承擔社會責任的企業(yè)，能建立良好的企業(yè)形象，獲得更多的社會認同，有利于企業(yè)的長遠發(fā)展。目前，我國企業(yè)承擔社會責任的行為，常見的有抗震救災(zāi)中企業(yè)捐資捐物、承擔對口幫扶責任，企業(yè)捐贈消防器材等等，間接維護了當?shù)氐墓舶踩?。當然，也有直接維護公共安全的例子。實地調(diào)研獲悉，高升法治社區(qū)的高升實業(yè)有限公司雖是一家集體企業(yè)，但亦承擔了社區(qū)治安巡邏人員的費用，為保障社區(qū)安全主動承擔了一份社會責任。政府應(yīng)從多渠道倡導(dǎo)企業(yè)承擔更多的社會責任，通過開展典型企業(yè)評選、授予榮譽稱號等方式推動企業(yè)參與城市公共安全管理。這也正是調(diào)研時常常聽到的基層呼聲。

第二，為政府提供公共安全服務(wù)。其具體形式多樣，如有資質(zhì)的企業(yè)可以提供城市安全管理軟硬件系統(tǒng)、治安保障服務(wù)等。其中，最值得我們關(guān)注的有兩種企業(yè)，一種是保安公司，一種是保險公司。

保安公司，作為“警務(wù)社會化”理念的重要實踐，具有效率高、針對性強等特征，是對警察體制的積極補充。與國外先進保安公司相比，我國保安公司存在不少差距：從業(yè)人數(shù)比例過低，我國保安服務(wù)人員和警察的比例平均不到1∶2，而先進國家一般為3∶1，最高達6∶1④；專業(yè)化水平層次不齊，我國保安服務(wù)業(yè)還未形成嚴格規(guī)范的職業(yè)培訓(xùn)機制；業(yè)務(wù)范圍相對過窄，先進國家保安公司已經(jīng)發(fā)展到以安詢、技防為主，而我國保安公司的業(yè)務(wù)更多的還是人防。差距雖然存在，但潛力同樣巨大。如果我們能更重視、支持保安公司的發(fā)展，通過政府購買保安服務(wù)的方式，更多地鼓勵保安公司參與大型活動安保工作，協(xié)助公安部門日常巡查，為社會各類主體提供安全方案設(shè)計、技術(shù)支持等，這會比單純增加行政警力成本更低、效率更高⑤。另外，我們也要考慮破除保安公司發(fā)展的一些阻礙，改變目前保安服務(wù)業(yè)近乎行政壟斷的局面，鼓勵市場和資本的進入，激發(fā)保安服務(wù)業(yè)潛力，同時要完善監(jiān)管機制和考核機制，確保保安服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。

保險公司，依據(jù)其企業(yè)本身的業(yè)務(wù)特性，可在城市安全管理中起到事前防范、事后補償?shù)淖饔?。保險公司的風(fēng)險評估能力是其核心競爭力之一，專業(yè)化程度高。如果讓保險公司大范圍地評估城市規(guī)劃、公共設(shè)施等城市公共安全要素，合理地設(shè)計險種和保險費，依法建構(gòu)合理、可行的強制與自愿相結(jié)合的多元公共安全險種投保機制，可很大程度上消除潛在安全隱患，從而起到事前防范的作用。2013年深圳市政府與民太安保險公估集團攜手推出《深圳市公共安全白皮書》，成效較為顯著。政府攜手保險公司評估城市公共安全風(fēng)險，這完全是可以借鑒和推廣的。

此外，保險公司在城市公共安全管理中還可以起到分擔風(fēng)險、事后補償?shù)淖饔?，體現(xiàn)于微觀和宏觀兩個維度：微觀維度，涉及作為個體的人或組織可以參保各種人身險、財產(chǎn)險等來分擔風(fēng)險，這個已經(jīng)發(fā)展得較為成熟；宏觀維度，涉及如何把保險理賠范圍擴到其他重大安全事件。這是目前的一個難點，因為大多數(shù)保險產(chǎn)品的理賠范圍都排除地震、臺風(fēng)等自然災(zāi)害，對于類似的重大災(zāi)害，保險還無法起到分擔風(fēng)險、事后補償?shù)淖饔?。對此，聚焦于重大?zāi)害的“巨災(zāi)保險”的概念應(yīng)運而生，很多城市已經(jīng)開始設(shè)計、實踐，其中深圳的“政府巨災(zāi)救助保險、巨災(zāi)基金和個人巨災(zāi)保險”三位一體的模式走在了前列。“巨災(zāi)保險”的模式，值得相關(guān)部門關(guān)注和探索。

2.非營利性組織。非營利性組織參與城市公共安全管理，主體更為多元，主要有NGO、社區(qū)、學(xué)校、媒體，以下分論之。

（1）NGO。NGO，即非政府組織，學(xué)術(shù)界普遍認為，非政府組織是依法建立的、非政府的、非營利性的、自主管理的、非黨派性質(zhì)的，并且具有一定志愿性質(zhì)的、致力于解決各種社會性問題的社會組織。NGO基于本身的專業(yè)性和公益性，可以在政府職能之外，為社會治理提供積極補充。但在實踐中，我國NGO的發(fā)展相對比較緩慢，這有很多制度上的原因，如《社會團體登記管理條例》第十條對成立社會團體在人數(shù)和資金上的較高限制，以及必須掛靠業(yè)務(wù)主管機關(guān)的要求，給NGO的成立設(shè)置了很高的門檻。在公共安全領(lǐng)域，能被人熟知的只有中安救援隊、藍天救援隊等幾個全國性的救援組織，而且這些組織的主要領(lǐng)域在地震之類的大型自然災(zāi)害的救援上，與城市公共安全幾乎沒有其他交集。但實際上，城市公共安全管理中有大量的工作可以由NGO來承擔，既可以是衛(wèi)生知識、消防知識、安全知識普及，公共安全事件醫(yī)療救助等需要專業(yè)知識的NGO，也可以是社區(qū)志愿巡邏、糾紛調(diào)解等不需要太多專業(yè)知識的草根NGO。因此，有必要放寬NGO設(shè)立門檻，鼓勵、支持、引導(dǎo)更多有資質(zhì)的NGO組織參與到城市公共安全管理中來，可以考慮在起步階段通過政府適度提供財政支持的方式加以扶持。

（2）社區(qū)。社區(qū)，是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體⑥?，F(xiàn)今我國大陸的社區(qū)，絕大部分是由城鎮(zhèn)的居民委員會改名而來，少部分由并入城鎮(zhèn)的村委會改名而來。因此，社區(qū)不僅是民眾自治的重要平臺，也是基層治理的承載核心，擔當著區(qū)域內(nèi)公共安全的重任。社區(qū)參與城市公共安全管理，關(guān)鍵在于發(fā)揮社區(qū)的自治作用，可以從以下幾個方面著手：

第一，社區(qū)物業(yè)公司。安全管理是物業(yè)公司的一項基本職責，物業(yè)公司理應(yīng)成為社區(qū)安全的第一道防線。物業(yè)公司維護社區(qū)安全，可以通過“人防+技防”的模式運行。人防，主要是物業(yè)公司人員通過門禁管理、治安巡邏等人力手段來維護社區(qū)安全；技防，主要是物業(yè)公司通過建立、管理現(xiàn)代化的門禁系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)等技術(shù)手段來保障社區(qū)安全。此外，在社區(qū)管理中，物業(yè)公司還應(yīng)當承擔起安全教育的責任，提高社區(qū)居民的安全意識。但在現(xiàn)實生活中，因為各小區(qū)經(jīng)濟情況及物業(yè)公司水準的差別，社區(qū)治安水平往往參差不齊。因此，有必要規(guī)范物業(yè)公司安全管理活動，可以考慮設(shè)置行業(yè)門檻和考核機制，督促物業(yè)公司建立完備的“人防+技防”體系。此外，也可以把社區(qū)安全情況作為社區(qū)、街道工作的必須考核項目，以社區(qū)、街道辦的力量反向監(jiān)督物業(yè)公司的安全管理工作，強化物業(yè)公司安全管理的職能。

第二，社區(qū)治安巡邏隊。很多地方都興起了社區(qū)志愿者巡邏隊，志愿者們身著特定衣服、佩戴特定袖章進行義務(wù)巡邏，這既能起到治安巡查的作用，又能對潛在的可能造成治安問題的人起到震懾作用。由于社區(qū)志愿者對社區(qū)布局和社區(qū)居民情況比較熟悉，了解哪些地方是安全問題多發(fā)區(qū)，志愿巡邏工作通常能取得不錯的成效。但一方面志愿者基本未受過嚴格培訓(xùn)，遇到緊急安全事件很難進行恰當、及時的處理。另一方面，由于缺乏長效機制，社區(qū)志愿巡邏常出現(xiàn)虎頭蛇尾，逐漸消失的現(xiàn)象。對此，可以考慮建立“社區(qū)民警+專職巡邏隊員+義務(wù)巡邏隊員”三結(jié)合的治安巡邏機制。社區(qū)民警，當然由基層派出所指派?，F(xiàn)在公安部已強化社區(qū)民警的角色定位，把更多的警務(wù)資源投放到了社區(qū)，以便能把治安問題控制并消滅在最基層。專職巡邏隊員，可以由物業(yè)公司保安人員和社區(qū)居委會成員組成，對他們可以提供一定財政補貼或獎勵。義務(wù)巡邏隊員，可以由社區(qū)志愿者以及“五老”（老黨員、老干部、老教師、老知識分子、老政法干警）組成。社區(qū)民警對治安問題的解決起主導(dǎo)作用，專職、義務(wù)巡邏隊員起輔助、配合作用。這種模式可以做到職業(yè)與志愿相結(jié)合，專職與兼職相結(jié)合，具有很強的實用性和長效性。

第三，鄰里守望制度。鄰里守望制度是在西方發(fā)達國家普遍實行的一種治安制度，它把一定區(qū)域內(nèi)的居民聯(lián)合起來，相互幫助，共同預(yù)防犯罪，體現(xiàn)了群防群治的思想[1]。目前我國城市是一種陌生人社會，鄰里之間缺乏溝通和信任感，而鄰里之間關(guān)系的疏遠甚至冷漠，客觀上給犯罪行為提供了更多的可乘之機。因此，我們完全可以借鑒西方的鄰里守望制度，鼓勵社區(qū)居民訂立《鄰里守望公約》建立鄰里守望制度，成立鄰里守望志愿組織，鼓勵社區(qū)居民之間相互往來、互相保護，讓每一個社區(qū)居民都能成為保護鄰里安全、維護社區(qū)治安的“守望者”。鄰里守望制度是居民自治的典型實踐形式，是發(fā)揮群眾力量的集中體現(xiàn)。鄰里守望體系的建立，能最廣泛地動員鄰里參與到治安保護活動中來，能更好地發(fā)現(xiàn)安全問題，能更及時地上報問題、解決問題。

第四，社區(qū)志愿組織。社區(qū)志愿組織，是居民自治精神和志愿精神的集中表達。社區(qū)志愿組織，扎根社區(qū)，更能理解社區(qū)本身的需求。就社區(qū)安全工作而言，我們既要倡導(dǎo)像社區(qū)治安巡邏隊一樣的、直接維護社區(qū)安全的志愿組織，也要提倡其他類型的保障社區(qū)安全的志愿組織，如社區(qū)矛盾調(diào)解組織，能把安全問題消除在萌芽之時。當然，社區(qū)志愿組織除了治安巡邏隊、矛盾調(diào)解組織外，還有更豐富的形式。我們可以通過精神或物質(zhì)上的獎勵，來推動社區(qū)志愿組織發(fā)揮更大的作用，如授予榮譽稱號、適度給予補貼、物質(zhì)獎勵等等。如果社區(qū)志愿組織發(fā)展成熟，效果明顯，甚至可以申請成立NGO，把輻射范圍拓展得更寬，把成功經(jīng)驗擴散得更遠⑦。

關(guān)于社區(qū)主體，還涉及到一項重要制度，即網(wǎng)格化管理制度，各地的具體實踐形式多樣。以開福區(qū)為例，每個社區(qū)劃分為兩到三個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備網(wǎng)格管理員、網(wǎng)格民情員、網(wǎng)格監(jiān)督員、網(wǎng)格治安員和網(wǎng)格黨支部書記5種基本服務(wù)力量。一員多能、一崗多責的工作要求，實際讓每個網(wǎng)格員都成為網(wǎng)格的安全守護員。網(wǎng)格員堅守在一線的網(wǎng)格管理崗位上，能更快速、更準確地發(fā)現(xiàn)安全隱患、安全事件，并通過電子工作平臺上報，而“上報、派遣、處置、審查、核查、歸檔”的工作流程可以讓安全隱患、安全事件得到及時的解決?？偨Y(jié)包括開福區(qū)在內(nèi)的地區(qū)網(wǎng)格實踐經(jīng)驗，網(wǎng)格化管理可以使城市公共安全管理力量下沉到最基層。

調(diào)研獲悉，網(wǎng)格化管理存在著以下兩大問題：其一，行政力量有局限。網(wǎng)格員的配置受到地方財政的限制，財政狀況好的地方，網(wǎng)格員往往是單獨聘請的、專職的，效能較高；財政狀況一般或不好的地方，網(wǎng)格員通常由社區(qū)居委會成員兼任，效能會打折扣。同時，無論是專職還是兼職，網(wǎng)格員的工作基本上也是正常八小時工作制，不能全天候、全范圍地覆蓋整個網(wǎng)格；其二，工作內(nèi)容有重疊，共享有障礙。網(wǎng)格管理系統(tǒng)，跟公安、安監(jiān)、食藥等行政系統(tǒng)至少在安全管理上，工作內(nèi)容有重疊，而且各系統(tǒng)工作側(cè)重點、工作方式不同，彼此很難做到相互協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)該管的沒管，不該管的管了也管不著、管不好等消極現(xiàn)象。

針對上述問題，建議將網(wǎng)格化管理由行政主導(dǎo)模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶姓笇?dǎo)+社區(qū)自治”的混合模式。用物質(zhì)獎勵和精神獎勵，來鼓勵、吸收網(wǎng)格內(nèi)的民眾、志愿者參與，也可以考慮通過購買服務(wù)的方式引入社會組織乃至個人的參與。這比單純增加財政、行政力量投入，效果會更理想。地方黨政部門核心負責人應(yīng)提升區(qū)域安全責任意識，整合力量，下大力氣打通各行政系統(tǒng)的信息壁壘，就公共安全事務(wù)建立統(tǒng)一的信息溝通、協(xié)調(diào)的平臺，籍此減少信息壁壘和信息成本，共享信息，協(xié)調(diào)工作，避免工作重疊和行政資源的浪費。

（3）學(xué)校。學(xué)校在城市公共安全管理中主要發(fā)揮兩種作用：其一，作為城市安全的基本單位，保障在校人員安全。校園安全是一個很敏感的話題，出現(xiàn)過諸如校園踩踏、食品安全、校園治安等問題，再加上學(xué)生身心不成熟，更易引發(fā)安全事故。應(yīng)下大功夫，系統(tǒng)排查、集中整治校園安全隱患，把校園變成“安全保障園”，可以借鑒前文提到的“企業(yè)負責人安全責任制”，做實“學(xué)校負責人安全責任制”，以督促學(xué)校各級負責人進一步做好校園安全保衛(wèi)工作。其二，作為教育機構(gòu)，傳播安全知識。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十條規(guī)定“各級各類學(xué)校應(yīng)當把應(yīng)急知識教育納入教學(xué)內(nèi)容”，但目前基本處于法律虛位的狀態(tài)。安全教育應(yīng)作為素質(zhì)教育的有機組成部分，切實得到施行。學(xué)校課程的設(shè)計應(yīng)保持必要的、循序漸進的安全教育課程，從娃娃抓起，讓學(xué)生在校接受系統(tǒng)的安全教育，無論是食品安全教育，還是應(yīng)急安全教育、應(yīng)急安全演習(xí)等，都應(yīng)納入學(xué)校常規(guī)教育日程中，以培育學(xué)生（公眾）的安全意識和應(yīng)急能力⑧。

（4）媒體。媒體在我國城市公共安全管理中本應(yīng)發(fā)揮重大作用。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第二十九條明確規(guī)定：“新聞媒體應(yīng)當無償開展突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急、自救與互救知識的公益宣傳”，但目前，進行過這樣的公益宣傳的媒體很少，缺乏常態(tài)化的傳媒公共安全宣傳機制。在現(xiàn)實生活中，安全知識宣傳幾乎只能在電影院、地鐵上看得到，而且僅僅只是緊急逃生知識。媒體作為直接面向民眾的信息傳播平臺，不應(yīng)只考慮經(jīng)濟收益，應(yīng)更注重社會責任的承擔。既然公共安全宣傳是新聞媒體的法定義務(wù)，媒體主管部門就有責任采取可行舉措，切實保障該項法定義務(wù)得到貫徹落實。

根據(jù)上述數(shù)據(jù)，2011年浙江省全年平均各月存款余額為58691.33億元，貸款余額為50623.79億元，按存款比例計算的社會游資總量8803.6995億元，按貸款比例計算的社會游資總量10124.758億元，全年平均多發(fā)貸款6605.2935億元。在多發(fā)的6605億元貸款中按照20%的比例，相當于多了1321.06億元的社會游資。兩項加也是10124.758億元。這個數(shù)字與網(wǎng)絡(luò)上流行的浙江省游資總量介于8000億元到1萬億元的說法接近，所以能夠基本反映浙江社會游資的總體情況。

綜上，我們應(yīng)切實加強相關(guān)法律的執(zhí)行力度，細化媒體在公共安全中應(yīng)有的責任，加強媒體的公益宣傳的法定責任意識。媒體不僅要在日常工作中突出安全宣傳，達到普及安全知識的效果，而且政府、企業(yè)等主體也要在合適的地方搭建傳媒平臺，以便在需要的時候進行應(yīng)急宣傳。

（二）個人

與社會組織相對應(yīng)，我們同時也要高度重視作為個體的“人”在城市公共安全管理中的作用。就公民個人而言，一方面應(yīng)該自覺汲取公共安全知識，掌握一些應(yīng)急處理方法，這與上文提到的安全知識教育有直接緊密的關(guān)系；另一方面，作為一個能動的主體，也應(yīng)該發(fā)揮主動性，積極參與到城市公共安全管理中來。因為公民自己既是公共安全利益的享受者，也應(yīng)是公共安全的維護者。面對危害公共安全的行為，每一位公民都應(yīng)摒棄“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，做到對安全隱患“零容忍”，對可疑分子“不無視”，才能提升社會的整體安全水平，公共安全的大網(wǎng)才能越織越密。

近年來，“朝陽群眾”“西城大媽”等民眾自愿自發(fā)參與到打擊黃賭毒，乃至黑社會組織、間諜組織的行為，引起了社會的高度關(guān)注和廣泛贊揚，充分體現(xiàn)了人民群眾的巨大力量和群防群治的顯著成效。我們應(yīng)采取精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合的方式，鼓勵支持民眾積極參與到公共安全管理中來。精神獎勵，可以考慮用授予榮譽市民、通報嘉獎等方式實現(xiàn)，用榮譽去鼓舞人，但如果涉及打擊安全犯罪等特殊情形，務(wù)必注意保護民眾的隱私，確保參與民眾人身安全。對于民眾參與對重大安全事故或重大安全隱患的上報、處理等行為，可以予以較大數(shù)額的金錢或物質(zhì)獎勵。對于日常公共安全隱患、問題的發(fā)現(xiàn)和反映，可以用小數(shù)額的物質(zhì)獎勵⑨。

可以考慮使用專項財政補貼的方式，支持相關(guān)民眾志愿組織的成立和發(fā)展，把個體的力量匯聚起來。如“朝陽群眾”實際上是一個有秩序的志愿組織，最近北京市朝陽區(qū)公安局還推出了“朝陽群眾”微信APP，進一步方便了“朝陽群眾”開展群防群治工作。這說明“朝陽群眾”現(xiàn)象的興起和發(fā)展，既體現(xiàn)了民眾在公共安全管理上的自覺自醒，與此同時也與相關(guān)政府部門的重視和扶持是分不開的。此外，可以考慮發(fā)動系列專項活動，激發(fā)民眾參與熱情，培育良好的社會風(fēng)氣。如上海的“城市公共安全隨手拍”活動，收到了良好的成效[2]。

同時，也應(yīng)該注意消除民眾參與城市公共安全管理的后顧之憂。即將生效的《中華人民共和國民法總則》第一百八十三條和第一百八十四條，可以說是初步解決了“見義勇為”行為的法律爭議，確立了承擔見義勇為者損失的主體，以及見義勇為行為不擔民事責任的原則。這兩條“好人條款”，卸下了見義勇為者的負擔，能鼓勵民眾更積極地維護公共安全和秩序。但民法責任之外還有法律的模糊地帶，而且按法定程序見義勇為者在實施相關(guān)行為中受傷獲得賠償?shù)染葷钑r間較長，不利于保護見義勇為者的切身利益。因此，我們應(yīng)不斷完善“見義勇為基金”等保障體系，進一步減少乃至消除民眾參與城市公共安全管理的心理障礙和經(jīng)濟成本，不讓英雄流血又流淚。“見義勇為基金”在設(shè)立和運作的原則上，應(yīng)具有鮮明的價值引導(dǎo)性，并通過進一步降低評審門檻等舉措，鼓勵救死扶傷的義舉，而不是因為制度性合理定位的缺失和某些滯后性規(guī)則，削弱乃至損傷個體在此方面的積極性，甚至導(dǎo)致激發(fā)負能量的后果。

三、社會力量參與城市公共管理存在的問題與對策

（一）社會力量參與城市公共管理存在的主要問題和障礙

城市公共安全管理，是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程。國內(nèi)外長期的經(jīng)驗表明，建立以行政力量為主導(dǎo)，多種社會力量共同參與的安全管理體系，是符合實踐規(guī)律的。但我國目前仍處在以行政力量為絕對主導(dǎo)，社會力量基本不參與公共安全管理的階段。盡管涉及公共安全的國家立法、地方性立法，以及政府規(guī)章和各類規(guī)范性文件，均明文強調(diào)應(yīng)積極吸納社會力量參與公共安全的管理，并且各級政府似乎也確實意識到社會力量參與公共安全治理的重要性和迫切性，但“講多做少”卻是現(xiàn)實狀況。從頂層設(shè)計到基層治理，各級黨和政府雖已認識到光憑政府力量來充分有效地解決城市公共安全問題，已面臨心有余而力不足的困境，但如何調(diào)動社會力量參與其中，卻始終是個難以突破的難題。其主要原因如下：

其一，囿于長期以來“大政府、小社會”的國家治理結(jié)構(gòu)和至上而下的壓力型政治體制，廣大民眾長期以來缺乏像歐美國家那樣歷史形成的自治意識和自治能力。事實上，直到市場經(jīng)濟背景下國企大規(guī)模改革后，職工與單位之間的那種家長主義范式的血肉相連的密切組織關(guān)系才被真正瓦解。但是，“組織的人”轉(zhuǎn)換為“原子的人”后，由于缺乏有效的基層民主建設(shè)，多元社會組織的形成與發(fā)展壯大依然受到體制機制的嚴格制約，作為個體的人難以有多元的渠道融入新型的集體（自組織）中以培育一種新型的社會合作意識與合作關(guān)系，過去的集體主義精神尚未被公益意識所取代。而公益意識恰恰是社會力量積極主動地參與城市公共安全管理的思想基礎(chǔ)。在城市公共安全領(lǐng)域，人們依然習(xí)慣于認為公共安全的管理完全只是各級黨委和政府應(yīng)肩負的不可推卸的責任，“人人為我，我為人人”的自覺的公共安全管理的參與意識尚未成為公民意識中不可或缺的組成部分。因而，在調(diào)動社會力量參與城市公共安全管理這個問題上，往往是政府這邊一頭熱，但民眾方應(yīng)聲附和者寥寥無幾。

其二，雖說維護公共安全人人有責，但對絕大多數(shù)面對著生計壓力的普通百姓而言，確有勉為其難的客觀現(xiàn)實。即使是在小區(qū)生活的居民，大多是朝九晚五，忙于工作、生意，很難有精力去關(guān)注和參與公共安全的管理工作。即使是組建一個能有效運作的小區(qū)業(yè)委會，在很多住宅小區(qū)也是一件很棘手的事情，而能勝任居委會全身心、全職工作崗位的往往也以下崗職工、退休者為主。

其三，正是因為上述原因，有意識地調(diào)配各種資源，拓寬民眾便利性地參與公共安全管理的渠道，著力培育民眾公益心，已成為各級黨委和政府面臨的一項新的課題和挑戰(zhàn)。但中國政治的特點決定了掌握著資源調(diào)配的核心領(lǐng)導(dǎo)才是關(guān)鍵，而這依賴于這些領(lǐng)導(dǎo)是否能真切地意識到社會力量在公共安全管理中的意義和功能。實證調(diào)研顯示，真正有此意識的領(lǐng)導(dǎo)并不多見，導(dǎo)致已形成的參與公共安全管理的社會力量在實踐中由于缺乏必要的政府資源的投入、引導(dǎo)和重視，逐漸流于形式，部分民眾本于初心的參與熱情漸漸消失殆盡。

（二）微觀著手與頂層設(shè)計相結(jié)合的城市公共安全管理對策

本文在立足長沙市城市安全管理實踐、借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建議將社會組織和個體這兩種基本的社會力量作為抓手，構(gòu)建各層級的常設(shè)公共安全管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，有的放矢地推進社會力量參與城市公共安全管理。

第一，社會組織參與城市公共安全管理，可以從企業(yè)、NGO、社區(qū)、學(xué)校、媒體五大主體重點推進。就企業(yè)而言，應(yīng)建立健全“企業(yè)負責人安全責任制”，督促企業(yè)抓好安全管理工作，鼓勵有實力的企業(yè)承擔更多的城市公共安全管理的社會責任。其中，要重視保安公司和保險公司兩類特殊企業(yè)，發(fā)揮保安公司對當前警務(wù)模式的補充作用，發(fā)揮保險公司在評估安全風(fēng)險、分擔事故損失的作用。就非政府組織（NGO）而言，應(yīng)放低其成立門檻，并通過政府購買服務(wù)、提供適度財政資金扶持等方式支持一批在維護城市安全、消除安全隱患等領(lǐng)域，有特色、有實效的非政府組織的發(fā)展。就社區(qū)而言，要加強物業(yè)公司的安全責任考核力度，建立健全社區(qū)治安巡邏制度、鄰里守望機制，鼓勵發(fā)展社區(qū)志愿組織，推動建立“行政指導(dǎo)+社區(qū)自治”的新型網(wǎng)格化管理制度。尤其應(yīng)注重發(fā)揮“夕陽紅效應(yīng)”，重視、引導(dǎo)、鼓勵、組織、保障街道和小區(qū)的身體健康的離退休職工參與到上述機制的建構(gòu)中來，通過適度的資源投入，扶持這些自組織的壯大和發(fā)展。就學(xué)校而言，重點在抓好學(xué)校本身安全管理工作，并把安全教育納入學(xué)生的課程體系。針對媒體，相關(guān)主管部門要細化、落實媒體“安全公益宣傳”之法定義務(wù)的履行，搭建媒體平臺，發(fā)揮媒體在安全事件中的信息傳播、疏導(dǎo)和指引作用。

第二，調(diào)動個體參與城市公共安全管理。引導(dǎo)公民自身做好安全知識儲備，提升應(yīng)急能力；以精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合的方式，鼓勵公民參與公共安全管理，疏通公民參與渠道，如微信、微博等互聯(lián)網(wǎng)+的靈活形式；建立健全“見義勇為基金”等保護公民參與公共安全管理的機制；高度重視從民間、基層組織中充分發(fā)掘既熱心公益又具備豐富調(diào)解經(jīng)驗的“糾紛解決能手”，通過讓其登臺講課、編寫調(diào)解實務(wù)指南等方式推廣民間調(diào)解經(jīng)驗。這是化解基層矛盾，消除安全隱患，低成本高收益的舉措。

第三，成立常設(shè)的公共安全管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。應(yīng)從中央到地方分別成立以黨政負責人牽頭，政法委擔綱，各職能部門負責人參與的公共安全委員會。只有針對性地加強承擔公共安全主責的黨政力量的建設(shè)，方能為社會力量的參與提供更多的便利。

篇（4）

中圖分類號：TP393.4 文獻標識碼：A

隨著對物聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)涵、技術(shù)、應(yīng)用研究的不斷深入，在環(huán)境、電力、物流、能源交通、制造、公共安全等領(lǐng)域和行業(yè)都涌現(xiàn)出眾多物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的典型案例。其中，公共安全領(lǐng)域作為物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的重點領(lǐng)域，具有與其他物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用不同的特點和特殊的地位。本文就北京賽迪信息工程監(jiān)理有限公司在物聯(lián)網(wǎng)公共安全工程監(jiān)理過程中的經(jīng)驗與讀者共勉。

城市公共安全是城市可持續(xù)發(fā)展的重要保障，維護城市公共安全是各級政府的重要職責。隨著社會的進步和城市化進程的加快，大量人口涌入城市，他們在為城市發(fā)展注入新的動力同時，也給城市公共安全治理帶來巨大的挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)城市建設(shè)及公共安全管理的發(fā)展，運用先進技術(shù)手段實現(xiàn)快節(jié)奏、高效率的警力資源調(diào)度管理的需要，滿足政府各部門在治安管理、城市管理、交通管理、應(yīng)急指揮方面的需求，建立統(tǒng)一指揮、科學(xué)監(jiān)控、協(xié)調(diào)有序的公共安全運行機制，平安城市建設(shè)應(yīng)運而生，為城市各級政府進行公共安全管理提供技術(shù)支撐。

1.1 物聯(lián)網(wǎng)公共安全工程架構(gòu)分析

本文就國內(nèi)某市平安城市建設(shè)內(nèi)容并結(jié)合在平安城市項目建設(shè)中的重點難點及主要監(jiān)理措施進行著重闡述。其組織架構(gòu)圖如下圖所示：

圖1 系統(tǒng)組織架構(gòu)關(guān)系示意圖

基于物聯(lián)網(wǎng)的公共安全工程包含了傳統(tǒng)和新型的很多系統(tǒng)，本次平安城市建設(shè)項目主要系統(tǒng)如下圖所示：

圖2 公共安全工程系統(tǒng)構(gòu)成示意圖

1.2物理網(wǎng)公共安全工程監(jiān)理重、難點分析

監(jiān)理在項目建設(shè)過程中要以科學(xué)的方法開展監(jiān)理工作。在項目初始階段要了解整個項目的建設(shè)內(nèi)容，根據(jù)項目的建設(shè)內(nèi)容配備以專業(yè)的監(jiān)理人員，本項目的總體概況如下圖：

圖3 項目概況及定位示意圖

設(shè)計階段監(jiān)理工作

協(xié)助業(yè)主單位組織審核設(shè)計單位提交的設(shè)計方案

在審核設(shè)計方案時，監(jiān)理單位應(yīng)重點審核以下內(nèi)容：

設(shè)計方案必須滿足國家相關(guān)標準、規(guī)范要求。

設(shè)計方案的可行性、先進性、易維護性、可靠性、可擴展性、安全性等。

目標系統(tǒng)與現(xiàn)有系統(tǒng)的兼容性和互操作性。

審核設(shè)計方案設(shè)備、材料選型。

協(xié)助業(yè)主單位組織審核設(shè)計單位提交的施工圖

監(jiān)理單位審查設(shè)計單位提交的施工圖及相關(guān)文件內(nèi)容是否規(guī)范、完整，是否達到設(shè)計深度的要求，特別應(yīng)注重使用功能和質(zhì)量是否符合設(shè)計文件內(nèi)容和設(shè)計合同中關(guān)于質(zhì)量目標的要求，并提出監(jiān)理報告。如果不能滿足要求，應(yīng)簽發(fā)監(jiān)理通知，監(jiān)督設(shè)計單位修改后再進行審核驗收。

目前，國內(nèi)企業(yè)設(shè)計階段的工作往往存在參見各方重視不夠，進而出現(xiàn)施工圖設(shè)計深度不夠、方案頻繁變動、工期一拖再拖的現(xiàn)象，直接影響工程目標的實現(xiàn)。這種情況，在我國的工程建設(shè)領(lǐng)域頻頻出現(xiàn)，希望能夠引起相關(guān)各方的重視。

實施階段監(jiān)理工作

工程實施階段是工程實體形成階段，也是形成最終工程質(zhì)量的重要階段。因此，施工階段的質(zhì)量控制是弱電工程項目質(zhì)量控制的重點，是監(jiān)理單位最重要的工作內(nèi)容之一。

嚴把進場原材料、設(shè)備質(zhì)量關(guān)

監(jiān)理單位應(yīng)對弱電工程進場原材料、半成品、構(gòu)配件及設(shè)備應(yīng)進行報驗認定，合格后方可使用、安裝。各種產(chǎn)品必須有出廠證明、檢測報告、技術(shù)合格證或質(zhì)量證明文件，對需試驗的材料配件，在使用前抽檢或試驗，使規(guī)格、數(shù)量、材質(zhì)合格。對新材料、新型制品要有技術(shù)鑒定文件，必要時可到廠家考查。所有設(shè)備要有合格證，在安裝前按說明書要求進行質(zhì)量檢查。國家有特殊要求的材料、配件、設(shè)備要有相應(yīng)的批準證書。嚴格禁止未經(jīng)檢驗或檢驗不合格的原材料、半成品、構(gòu)配件、設(shè)備在工程上使用。

嚴把工序關(guān)

對未經(jīng)監(jiān)理單位驗收或經(jīng)驗收不合格的工序不予簽認，且不得進入下道工序施工，特別是重點部位工序。

做好隱蔽工程檢查簽證工作

隱蔽工程完成后，應(yīng)先由施工單位進行自檢、專職質(zhì)量員檢查，自檢合格后施工單位通知監(jiān)理單位到場檢驗，并將自檢資料提交監(jiān)理單位。監(jiān)理單位應(yīng)按照設(shè)計要求和有關(guān)標準、規(guī)范的要求，對隱蔽工程進行檢查，驗收合格后簽證。如檢查發(fā)現(xiàn)不合格，發(fā)監(jiān)理通知要求施工單位返工整改，整改完畢后應(yīng)重新進行檢查驗收。如特殊設(shè)計或者與原設(shè)計變更較大的隱蔽工程，應(yīng)通知設(shè)計單位到場共同檢查簽證。未經(jīng)監(jiān)理單位檢查簽證的隱蔽工程施工單位不得擅自隱蔽。

無論監(jiān)理工程師是否參加驗收，當監(jiān)理工程師對已驗收的隱蔽工程的質(zhì)量有懷疑時，均可要求施工單位對已經(jīng)驗收的隱蔽工程進行重新檢查。施工單位應(yīng)按照要求進行，并在檢查后進行恢復(fù)。

驗收階段監(jiān)理工作

當工程達到竣工驗收條件時，施工單位應(yīng)在自審、自查、自評工作完成后，填寫工程竣工報驗單，并將全部竣工驗收資料包括質(zhì)量保證資料、評定資料、施工技術(shù)資料、施工管理資料、竣工圖紙等報送監(jiān)理單位，申請竣工驗收。監(jiān)理單位首先進行預(yù)驗收，監(jiān)理單位對竣工資料及各專業(yè)工程的質(zhì)量情況進行全面檢查，對檢查出來的問題，應(yīng)督促施工單位及時整改。預(yù)驗收合格后，由監(jiān)理單位簽署工程竣工報驗單，并向業(yè)主單位提交質(zhì)量評估報告。

篇（5）

（一）強大的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的出現(xiàn)與發(fā)展有助于政府和社會及時準確地掌握相關(guān)信息，事先能消除隱患，事件發(fā)生后也能快速作出正確反應(yīng)，更加有效地應(yīng)對事故和災(zāi)難。以往的城市公共安全風(fēng)險問題，資源、數(shù)據(jù)來源比較單一、零散，限制于科技和技術(shù)手段，絕大部分有關(guān)于城市公共安全風(fēng)險問題的數(shù)據(jù)信息無法獲取、或難以識別，不能完全在安全事件處置中發(fā)揮作用。因此，公共安全治理問題常常表現(xiàn)信息問題，尤其是對一些突發(fā)性公共安全事件，能夠及時準確地獲得信息、甄別信息、分析信息并快速作出決策，對于正確應(yīng)對突發(fā)事件處理至關(guān)重要。例如在美國“9•11”事件發(fā)生之前及之中，來自不同渠道的報警電話、安全情報、新聞報道等大量信息蜂擁而至，讓美國安全部門和警方無所適從，嚴重影響了當局應(yīng)對這一事件的能力。直接原因都是當?shù)卣茨芗皶r掌握相關(guān)信息與數(shù)據(jù)，未能進行事件預(yù)防，事件發(fā)生后也未能在第一時間進行正確應(yīng)對。而在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的今天，帶給城市公共安全的大數(shù)據(jù)為我們處理相關(guān)安全事件提供了有力抓手，與大數(shù)據(jù)相關(guān)各類感知技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、云計算技術(shù)、移動網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等，可以快速將與公共安全相關(guān)的各類數(shù)據(jù)進行全方位采集和快速傳輸，使得公共安全治理得以基于完整的數(shù)據(jù)圖譜而不是單一、零散的數(shù)據(jù)源，從而保障了危機決策與應(yīng)對的科學(xué)性和有效性。

（二）全新的數(shù)據(jù)處理方法

如何對數(shù)量巨大、類型各異的數(shù)據(jù)進行快速處理是公共安全事件中危機處理的一個難點，對于一些來自媒體、網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)控、檢測設(shè)備的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，包括文字、聲音、圖像、視頻等。據(jù)統(tǒng)計，城市社會活動中產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)與非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)分別占16%、84%。特別是在大量鮮活的、碎片化的信息在突發(fā)性的公共安全事件中突然涌出，短時間內(nèi)不可能進行結(jié)構(gòu)化處理。在以往的技術(shù)條件下，對這些數(shù)據(jù)只能依賴人工來進行分析和處理，嚴重延滯了事件應(yīng)對的時機。例如某國曾發(fā)生過一起刑事案件，警察為了解犯罪嫌疑人行蹤，動用1000名警察翻看監(jiān)控視頻錄像帶，耗時一個月時間，而實際上犯罪嫌疑人就一直住在公安局附近并經(jīng)常外出活動。而借助互聯(lián)網(wǎng)時代下大數(shù)據(jù)的自動提取與語義分析、處理、圖像識別等技術(shù)，警察可以從公共安全事件發(fā)生時產(chǎn)生的大量鮮活的、碎片化的、原生態(tài)的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)中，快速挖掘出事件的原因、規(guī)律、趨勢、后果，并采取相應(yīng)對策。

（三）高效智能的預(yù)測手段

以往的公共安全風(fēng)險治理的一大難題是無法對可能的風(fēng)險點進行定位，對公共安全隱患問題進行預(yù)測。實際上，人類行為看上去具有很大的偶然性和隨意性，但只要群體夠大、數(shù)據(jù)夠多，仍可以被有效預(yù)測。全球復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)權(quán)威巴拉巴西認為，93%的人類行為是可以預(yù)測的 [1]。利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)，相關(guān)部門可以對城市運行中有關(guān)公共安全的相關(guān)數(shù)據(jù)進行采集、整合、處理、加工，歸納整理城市運行特點，為城市運行安全監(jiān)測、綜合分析、預(yù)警預(yù)測、輔助決策等提供服務(wù)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)潛在價值，以提高城市公共安全管理水平。

在犯罪防范領(lǐng)域，相關(guān)部門利用公安互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)進行預(yù)測預(yù)警，分析挖掘隱含關(guān)系，對重點人員信息關(guān)聯(lián)分析以及案件規(guī)律分析應(yīng)用，分析案件與案件之間，大型活動和社會之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，推演出相應(yīng)規(guī)律，預(yù)測和預(yù)防犯罪案件的發(fā)生。如密歇根大學(xué)的研究人員利用“超級計算機以及大量數(shù)據(jù)”來幫助警方定位那些最易受到不法分子侵擾片區(qū)的方法，利用大量數(shù)據(jù)創(chuàng)建一張波士頓犯罪高發(fā)地區(qū)熱點圖，為警察更具針對性地鎖定犯罪易發(fā)點、抓獲逃犯提供支持。在突發(fā)事件防范領(lǐng)域，政府利用大數(shù)據(jù)可以監(jiān)測人群活動、車輛流動、設(shè)施運轉(zhuǎn)狀況，在危險發(fā)生的臨界點前進行預(yù)警和事先處置，從而避免事故的發(fā)生。在疾病防范領(lǐng)域，人們可以利用大數(shù)據(jù)對疾病的發(fā)生和傳播狀況進行及時跟蹤，防止疾病傳播失控。谷歌公司曾對5000余萬條最頻繁的檢索詞條數(shù)據(jù)進行測試，總共處理了4.5億個不同的數(shù)學(xué)模型，并與美國疾病控制和預(yù)防中心的報告對比，追蹤流行性疾病的準確率達到97%。[2]

（四）智能的風(fēng)險評估手段

城市的公共安全風(fēng)險是需要評估的。通過事先的風(fēng)險評估，相關(guān)部門可以知道各個區(qū)域、各個機構(gòu)以及各個對象發(fā)生安全事故的可能性，這對于人們合理配置力量、加強重點布防無疑是非常有價值的。但在實際中，影響公共安全的因素錯綜復(fù)雜。對公共安全事件發(fā)生的原因和后果，理論上有多種闡釋。[3]風(fēng)險管理理論認為，現(xiàn)代公共安全問題源于工業(yè)化大生產(chǎn)的不確定性，社會風(fēng)險原子化分布加劇了挑戰(zhàn)；政府規(guī)制理論指出，產(chǎn)業(yè)因素是眾多公共安全問題的根源，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響企業(yè)素質(zhì)，企業(yè)素質(zhì)決定生產(chǎn)經(jīng)營行為，生產(chǎn)經(jīng)營行為關(guān)乎質(zhì)量和安全水平；危機管理理論主張，公共安全事件的危害程度主要取決于救援和處置水平高低。可見影響公共安全發(fā)生和后果的因素十分復(fù)雜，建立起一套科學(xué)合理、有預(yù)測力的風(fēng)險評估體系并非易事。基于大數(shù)據(jù)，政府部門可以對城市、區(qū)域或特定場所的安全水平進行更加科學(xué)合理的評估。同時借助于各項虛擬技術(shù)，政府部門可以在互聯(lián)網(wǎng)的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，對公共安全事件發(fā)生可能產(chǎn)生的后果、各類處置方案的有效性以及社會可能的反應(yīng)進行模擬，在模擬的基礎(chǔ)上對各種處置預(yù)案進行評估和優(yōu)化。

二、互聯(lián)網(wǎng)時代下城市公共安全的風(fēng)險

（一）城市的基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面不足。

互聯(lián)網(wǎng)時代下的處理技術(shù)是依賴于全面詳細的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的公共安全治理，首先需要有全面、準確和詳實的數(shù)據(jù)作為支撐，這依賴于現(xiàn)代信息技術(shù)對各類活動進行實時監(jiān)測和數(shù)據(jù)捕捉。但由于目前我國的城市中對于捕捉這種數(shù)據(jù)還存在許多的缺陷，無法實現(xiàn)運用大數(shù)據(jù)來進行城市公用安全管理的基礎(chǔ)。感知設(shè)施和傳感網(wǎng)絡(luò)中存在許多盲點，大量與公共安全相關(guān)的人類活動、生產(chǎn)經(jīng)營、設(shè)施運轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)無法被及時有效捕捉，或雖已捕捉但未有及時傳輸?shù)經(jīng)Q策系統(tǒng)，使這些活動成為無法捕捉的活動。例如公共交通管理中，許多人不使用公交卡等電子支付工具而是使用現(xiàn)金，使他們的活動動向難以被察覺；在危險品管理中，一些化工企業(yè)未能及時記錄危險品生產(chǎn)、運輸和存儲數(shù)據(jù)并上報，使政府無法對其進行監(jiān)控。大量無法查詢的活動存在，使得互聯(lián)網(wǎng)時代下的數(shù)據(jù)分析成為無用之刃。

（二）城市的數(shù)據(jù)不能及時共享

當前，我國發(fā)生災(zāi)害的時候，是由各個部門組成的臨時小組，各個部門之間缺乏溝通，彼此的工作流程不一，出現(xiàn)信息孤島的問題，無法實現(xiàn)資源的共享。各類公共安全信息缺乏整合，公共安全信息數(shù)量大、內(nèi)容雜、來源多，但在實際中這些數(shù)據(jù)往往分散于各部門、各機構(gòu)和各企業(yè)，沒有實現(xiàn)共享，“信息孤島”現(xiàn)象非常普遍。這樣在發(fā)生安全事件時，政府部門難以及時了解事件的完整圖譜。公共安全管理系統(tǒng)常常按功能分而治之，在不少地方一個平安城市系統(tǒng)中有幾種甚至十幾種安防平臺，且大多數(shù)之間沒有實現(xiàn)互聯(lián)，缺乏業(yè)務(wù)的有機整合。[5]例如不少地區(qū)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)往往自成一體，覆蓋面小，應(yīng)用面窄，缺乏與應(yīng)急聯(lián)動、警務(wù)指揮、城市管理、警用地理信息系統(tǒng)及其他公安信息的有效聯(lián)動。

公共安全治理系統(tǒng)與其它電子政務(wù)系統(tǒng)缺乏協(xié)同，未能與公共安全治理相關(guān)的醫(yī)療、社會保障、房屋管理、宣傳等系統(tǒng)進行有效的協(xié)作，在公共事件發(fā)生后往往依賴于領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)會、碰頭會等來解決不同部門之間的協(xié)作問題。

（三）城市公共安全的數(shù)據(jù)采集與數(shù)據(jù)安全之間存在矛盾

在公共安全治理領(lǐng)域中，許多公共安全數(shù)據(jù)本身具有雙重屬性，一方面它們涉及到公共安全保障，從而具有“公共性”；另一方面它們又與公眾隱私密切相關(guān)，又具有“私有性”。這兩種屬性之間的矛盾會給公共安全治理中的大數(shù)據(jù)管理帶來難題。例如政府在公共場所大量安裝視頻監(jiān)控設(shè)備，一方面固然有助于保障公共安全，但另一方面也可能會使人們的隱私被暴露。筆者曾就智慧交通問題做過調(diào)研，一些車企反映，許多車主之所以不愿意安裝車載系統(tǒng)，有些車主甚至將汽車自帶的車載系統(tǒng)停用，一個重要原因是車主普遍擔心啟用車載系統(tǒng)后本人會被監(jiān)控。尤其是在大數(shù)據(jù)環(huán)境中，政府需要將各方面的數(shù)據(jù)進行集成和整合，由此形成的龐大數(shù)據(jù)庫完全可以勾繪出一個人的生活、工作、社交等方面的全景式圖像，人們的一舉一動都將隨時處在政府部門的目光之中。美國到現(xiàn)在為止仍沒有建立全國統(tǒng)一的個人身份識別號碼體系，主要原因就是民眾擔心由此會導(dǎo)致自身的隱私被暴露。我國雖然具有強勢政府的傳統(tǒng)，但公共安全大數(shù)據(jù)管理中的隱私問題卻不容忽視。

三、互聯(lián)網(wǎng)時代下公共安全風(fēng)險的應(yīng)對策略

（一）加強技術(shù)支持

1、公共安全數(shù)據(jù)采集的多樣化，夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)通過完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強對各類社會活動和城市運行數(shù)據(jù)的感知與采集，確保城市中的人、機器、設(shè)施等物體的各項動作都能捕捉到活動，為公共安全監(jiān)測、預(yù)警與處置提供充分的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。城市中重要的商業(yè)圈以及生活圈是人口密集、設(shè)施較多的場所，存在的安全風(fēng)險也較大，例如踩踏事件、電梯事件等，這就需要加強城市的網(wǎng)格化管理，將數(shù)據(jù)采集的體系延伸至城市的每一個有風(fēng)險的地方，防止露空，從而實現(xiàn)運用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)進行城市公共安全處理的基礎(chǔ)。

2、公共安全數(shù)據(jù)存儲的融合化，加強數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)對于來自電話、視頻監(jiān)控設(shè)備、感知、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等各個渠道獲取的類型多樣、結(jié)構(gòu)各異的公共安全信息，能進行充分的關(guān)聯(lián)，使得原生態(tài)的公共安全信息能從粗放無序的數(shù)據(jù)真正轉(zhuǎn)化為精細可用的信息，并最終實現(xiàn)高效應(yīng)用。

3、公共安全數(shù)據(jù)分析的實時化，保障處理高效一個城市每時每刻都會產(chǎn)生龐大的公共安全信息，公共安全保障系統(tǒng)要能對這些海量、異構(gòu)、動態(tài)數(shù)據(jù)進行迅速分析處理，從而事先發(fā)現(xiàn)可能存在的隱患，突發(fā)事件后能迅速找到最佳的處置對策。

4、公共安全事務(wù)決策的智能化，促進科學(xué)決策要加強公共安全數(shù)據(jù)分析工具的開發(fā)，建立數(shù)據(jù)分析模型，從而能在短時間內(nèi)對海量的安全數(shù)據(jù)進行分析處理并作出科學(xué)判斷，幫助政府管理者能事先對安全隱患進行盡早察覺，事中對安全事件進行合理應(yīng)對。

（二）制度層面上

1、完善城市安全的數(shù)據(jù)管理網(wǎng)格。要對城市中重要的商業(yè)圈、產(chǎn)業(yè)圈、生活圈等人口或設(shè)施密度高、安全隱患大的區(qū)域進行梳理，加強網(wǎng)格化管理，完善各網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù)采集體系，使城市安全監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的觸角能延伸到任何一個風(fēng)險點，防止出現(xiàn)盲區(qū)，從而夯實城市公共安全治理的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

2、推進公共安全數(shù)據(jù)整合。由于我國各部門之間缺乏溝通與交流，使得彼此間的信息缺乏流通，出現(xiàn)信息孤島的問題，降低了辦事效率，建議城市政府部門充分利用云計算技術(shù)，建立城市公共安全大數(shù)據(jù)管理云平臺，將與公共安全相關(guān)的各類數(shù)據(jù)進行集中式管理，有效帶動公共安全信息在各部門之間、政府與公眾之間依職能、按需求進行交換與共享。同時鼓勵各政府部門和社會機構(gòu)以大數(shù)據(jù)云平臺為基礎(chǔ)，開發(fā)各類公共安全管理應(yīng)用系統(tǒng)，從而提高各部門的辦事效率。

3、加強大數(shù)據(jù)安全保障。既要推動公共大數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)資源的開發(fā)與利用，又要保護好公民隱私和商業(yè)秘密。為此政府在獲取公共安全數(shù)據(jù)之后，其一要保障數(shù)據(jù)不泄露，防止其它機構(gòu)和人員非法獲得這些數(shù)據(jù)；其二要保障數(shù)據(jù)不濫用，即使是政府自己，也不能將這些數(shù)據(jù)為所欲為，而只能將這些數(shù)據(jù)用于公共安全管理以及其它合法的公共管理職能，不能用于其它目的。

4、 建立城市公共安全風(fēng)險評估和預(yù)防措施 。我們應(yīng)該首先加強城市的重要領(lǐng)域、重點活動、重點環(huán)節(jié)等公共安全應(yīng)急預(yù)案，切實制定應(yīng)急規(guī)劃，找到應(yīng)急預(yù)警點及時風(fēng)險預(yù)警信息能夠有效的預(yù)防災(zāi)害發(fā)生，即使無法避免也能將危害程度降到最低，這些預(yù)警方案應(yīng)該定期進行培訓(xùn)與演習(xí)，并不斷進行完善，使得真正在應(yīng)急處理中能夠有效挽救降低損失。

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篇（6）

引言

馬克思曾說安全是市民社會的最高概念。整個社會的存在都只是為了保證它的每個成員人身、權(quán)利和財產(chǎn)不受侵犯。公共安全指故意或者過失實施或者足以危害不特定多數(shù)人的生命、健康或重大私產(chǎn)的安全。目前，中國社會的改革與發(fā)展已進入轉(zhuǎn)型時期，這會影響農(nóng)村社區(qū)公共安全特別是鄉(xiāng)村社會的治安管理及其方式的整體性變遷。從金華農(nóng)村公共安全現(xiàn)狀來看，總體態(tài)勢良好，但一些影響農(nóng)村公共安全的因素依然存在。文章從重視應(yīng)急管理、明確工作機制、預(yù)防為主三方面解讀加拿大等國家應(yīng)急機制的成功經(jīng)驗,思考其經(jīng)驗對農(nóng)村公共安全管理體系的啟示。

一．重視應(yīng)急管理

世紀60―70年代著手建立應(yīng)急管理機構(gòu)，經(jīng)過長時間的探索和考驗，加拿大已形成了一套相對完善行之有效的應(yīng)急系統(tǒng)。

（一）實行分級管理。加拿大的應(yīng)急事務(wù)管理體制分為聯(lián)邦，省和市鎮(zhèn)(社區(qū))三級，實行分級管理。在聯(lián)邦一級，專門設(shè)置了緊急事務(wù)辦公室。省和市鎮(zhèn)兩級管理機構(gòu)的設(shè)置因地制宜，單獨或合并視情而定。各級應(yīng)急事務(wù)機構(gòu)負責緊急事件的處理，負責減災(zāi)管理和救災(zāi)指揮協(xié)調(diào)工作，監(jiān)督并檢查各部門的應(yīng)急方案，組織訓(xùn)練并實施救援。各級應(yīng)急事務(wù)管理部門下設(shè)緊急事件管理中心，是協(xié)調(diào)機構(gòu)，而不是權(quán)力機構(gòu)。

（二）加強隊伍建設(shè)。加拿大組建了專門的應(yīng)急救援人員隊伍，涉及消防救援，水(冰)上救援，建筑物倒塌救援，狹窄空間救援，高空救援及生化救援等。各級政府投入巨資，購置了先進的救災(zāi)設(shè)備和救援人員防護裝備，保證在遇有危急時能及時進行援助。此外加拿大還建立了一支龐大的志愿者隊伍，如安大略省共有525支消防隊，其中69%的消防隊全部由志愿者組成。

二．明確工作機制

（一）統(tǒng)一接警。9.11電話是政府設(shè)立的緊急事件接警中心，其網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國各地，平時由警察負責管理。各地的緊急事件管理中心都與9.11電話接警中心相通。當接到報警后，距報警位置最近的警車，消防車，救護車從各自的值班位置同時出動去現(xiàn)場，由最先到達現(xiàn)場的人員負責指揮處理。當現(xiàn)場指揮認為事件嚴重，便會報告緊急事件管理中心，請求上級協(xié)助處置或支援。

（二）及時信息。加拿大政府認為，在發(fā)生緊急情況時政府有責任向公眾提供真實災(zāi)情。如安大略省緊急情況管理署專門設(shè)立了聯(lián)合信息中心，負責向媒體，公眾相關(guān)災(zāi)害信息，保證公眾及時，不間斷地獲得災(zāi)害的各種信息，既消除公眾不必要的恐慌，又制止謠言擴散，減少媒體對災(zāi)情的不實報道，為把各類災(zāi)害造成的損失降至最低程度。

三．預(yù)防為主

（一）廣泛宣傳。政府通過多種渠道進行廣泛充分的宣傳，強化社區(qū)民眾的應(yīng)急救災(zāi)意識。如：三月的第一周舉行緊急預(yù)案周活動，散發(fā)自助手冊，建立信息亭和進行信息交流。政府減災(zāi)管理部門或非政府社會團體也經(jīng)常組織減災(zāi)公眾教育宣傳活動。家庭、學(xué)校、社區(qū)以及社會公共組織經(jīng)常對幼兒和青少年開展形式多樣的安全教育和逃生救護教育。

（二）社會動員。動員和吸收非政府組織參與應(yīng)急管理。如加拿大災(zāi)害損失減輕協(xié)會是一個不以盈利為目的的社會公共組織，使命是開展各類預(yù)防災(zāi)害發(fā)生，減輕災(zāi)害損失的學(xué)術(shù)研究和工程建設(shè)。并向廣大公眾和單位提供咨詢和教育，懂得災(zāi)害發(fā)生后的自救互援是法律賦予每個公民的職責。

四. 借鑒加拿大公共安全應(yīng)急機制的經(jīng)驗，思考我市的農(nóng)村社區(qū)公共安全管理體系。

雖然我市建立了對應(yīng)的農(nóng)村社區(qū)公共安全管理體系,但加拿大的一些經(jīng)驗值得借鑒。

（一）完善應(yīng)急制度。加拿大目前形成了以家庭和企業(yè)單位自救為核心，市鎮(zhèn)，省和聯(lián)邦政府為后援的應(yīng)急管理體制，《聯(lián)邦政府緊急事件法案》把緊急事件分為四類。對于短期事件，要制定24小時、48小時處置計劃；對于延續(xù)時間較長的緊急事件，要擬定更長時間的計劃。各個家庭也有義務(wù)在72小時內(nèi)做好自救工作，并強調(diào)受災(zāi)人員之間的互援。我市農(nóng)村也可增設(shè)社區(qū)緊急事件的機構(gòu), 成立社區(qū)警務(wù)志愿者，對于突發(fā)性的事件，采取及時自救，減少人員與財產(chǎn)的損失。

（二）完善信息網(wǎng)絡(luò)中心。各級應(yīng)急事務(wù)管理部門下設(shè)緊急事件管理中心，是協(xié)調(diào)機構(gòu)，而不是權(quán)力機構(gòu)。利用數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化的集成技術(shù)，在加拿大形成統(tǒng)一接警。9.11電話是政府設(shè)立的緊急事件接警中心，其網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國各地。目前，我市公路總里程達1.1萬公里，其中農(nóng)村道路占到將近1萬公里，占90%。隨著農(nóng)村康莊道路實施，里程還要增長。部分道路交通安全設(shè)施不完善、不規(guī)范，低等級機動車輛較多、村民交通安全意識薄弱。據(jù)調(diào)查，蘇孟村目前只設(shè)有少量交通紅綠燈，電子監(jiān)控也是寥寥無幾。借鑒以上內(nèi)容,敦促政府制定和建立健全農(nóng)村地區(qū)交通管理工作機制，完善工作規(guī)范，延伸農(nóng)村地區(qū)交通管理觸角和網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)建一個安全的社區(qū)。

（三）增強安全防范意識，增設(shè)非政府組織并參與管理。

加拿大政府通過多種渠道進行廣泛充分的宣傳，強化社區(qū)民眾的安全防范意識，鼓勵非政府組織參與管理。向廣大公眾和單位提供咨詢和教育，災(zāi)害發(fā)生后的自救互援是法律賦予每個公民的職責。借鑒加拿大的經(jīng)驗，關(guān)注對農(nóng)村的交通安全宣傳教育，提高農(nóng)民交通安全意識；注重外來務(wù)工人員教育問題，出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，印發(fā)解讀簡本、開發(fā)軟件、設(shè)置電子觸摸顯示屏、制訂解釋性辦法等多種方式，為民辦事。此外,設(shè)立農(nóng)村社區(qū)安全基金會，呼吁社會各界向基金會捐助資金，使農(nóng)村公共安全管理體系真正步入依法管理的軌道。正如盧梭曾言：社會秩序乃是為其他一切權(quán)利提供基礎(chǔ)的一項神圣權(quán)利。

隨著信息瞬息萬變，情況錯綜復(fù)雜,要求政府完善農(nóng)村社區(qū)公共安全管理體系的呼聲越來越高。我們應(yīng)有效借鑒切實可行的加拿大的應(yīng)急管理的經(jīng)驗,創(chuàng)建安全社區(qū)要堅持“以人為本”，完善公共安全管理體系，逐步形成網(wǎng)絡(luò)一體化管理，提高社區(qū)民眾的安全防范意識，以促進農(nóng)村“安全、健康、和諧”社區(qū)的發(fā)展。

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[6]楊藝文.關(guān)于城市公共安全管理的再思考[J].2005（01）

篇（7）

按照對社會安全事件的分析，并結(jié)合我國對公共安全的四個方面的分類，圍繞社會治安與犯罪預(yù)防等相關(guān)事務(wù)，應(yīng)對社會公共安全作相對狹義的理解。本研究認為，社會公共安全是與國家安全、政治安全、經(jīng)濟安全、信息安全、食品安全、生態(tài)安全等相并列的公共安全的一種。社會公共安全是指在一定社會共同體內(nèi)，基于對犯罪活動的有效預(yù)防控制及實現(xiàn)良好的社會治安秩序，使社會公眾免于遭受生命、健康、人格尊嚴或財產(chǎn)方面的侵害，并能獲得較高程度的安全感和可靠的安全保障。社會公共安全涉及在一定社會共同體內(nèi)，是與公眾的生命、健康、人格尊嚴、財產(chǎn)等與社會治安秩序相關(guān)的安全，其實質(zhì)是對法定的以生命和公私財產(chǎn)為核心的安全利益的維護和保障。

二、西方安全與社會公共安全研究路徑

國外對于社會公共安全的研究總體分布于多個學(xué)科領(lǐng)域，且多自成體系，主要包括以下幾方面視角的研究。

（一）基于宏觀社會沖突與社會秩序的安全研究社會秩序理論一直是社會學(xué)研究的核心問題。西方社會秩序理論中的基本線索之一是：構(gòu)成社會秩序的各個結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系如何，是沖突為主還是一致為主？沖突范式是西方社會秩序理論的研究范式之一，主要注重社會結(jié)構(gòu)內(nèi)部的沖突性，強調(diào)社會異質(zhì)性對于社會秩序的自我調(diào)節(jié)、整合或者社會秩序的變遷所起的作用。如劉易斯•科塞（LewisCoser）將社會沖突分為現(xiàn)實性沖突和非現(xiàn)實性沖突、親密關(guān)系的沖突、內(nèi)群體沖突與外群體沖突、意識形態(tài)的沖突等，他指出，“許多通常被看作是對社會有破壞作用的過程，如暴力、抗爭、越軌和沖突等在特定條件下，同樣也可以看作是在加強著社會體系的整合基礎(chǔ)，同時也在加強著社會體系對環(huán)境的適應(yīng)能力。”①弗朗西斯•福山（FrancisFukuyama）在其著作《大分裂：人類本性與社會秩序的重建》中認為，西方社會在工業(yè)化社會向后工業(yè)化社會的第三次浪潮中經(jīng)歷了大分裂，這期間西方世界的犯罪率在升高，作為社會合作最基本單位的家庭出現(xiàn)了破裂，而人們對他人、對公共機構(gòu)、對政府的信任在下降，這打破了原有的社會秩序和社會規(guī)范。②社會沖突與社會秩序的研究不直接涉及安全問題，卻為安全問題的研究提供了宏觀背景和思維基礎(chǔ)，是對安全研究的思想基礎(chǔ)。

（二）國際關(guān)系領(lǐng)域的安全研究國際關(guān)系領(lǐng)域?qū)Π踩难芯恐饕性趯Π踩^的研究上，安全觀研究分為以下幾種視角：一是以伍德羅•威爾遜（WoodrowWilson）為代表的理想主義安全觀，主張以集體安全模式取代以往的均勢模式來尋求國際社會的安全與穩(wěn)定，強調(diào)規(guī)范主義和律法主義。二是以漢斯•摩根索（HansMorgenthau）為代表的現(xiàn)實主義安全觀，認為保持權(quán)力均衡是國際安全與穩(wěn)定的基本因素。三是新自由主義安全觀，特別是近年來以基歐漢（Keohane,R.O.）和奈（Nye,J.S.）為代表的新自由制度主義安全觀提出“復(fù)合相互依賴”的安全理論，主張影響國際安全的因素不僅是政治因素，還有經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多方面因素，國家間的共同利益尤其是國際安全只有通過制度下的安全合作才能夠得以實現(xiàn)。四是建構(gòu)主義安全觀，把認同作為安全的一個重要變量進行考察，如哥本哈根學(xué)派的“語言——行為”（speechact）安全分析認為，如果人們知道誰能夠、在涉及什么問題和條件下“制造”安全，就可能調(diào)整行為主體間的互動，并抑制“安全困境”；同樣，一個行為主體適應(yīng)其他行為主體對一種“真正”威脅內(nèi)容構(gòu)成的認知，也塑造著國際體系內(nèi)的安全互動。新自由主義安全觀和建構(gòu)主義安全觀都強調(diào)了安全領(lǐng)域的互動與合作的重要性，是安全協(xié)同研究的思想源泉之一。

（三）基于犯罪預(yù)防的社會公共安全研究國外學(xué)者基于犯罪預(yù)防的社會公共安全研究，其代表性的研究路徑有零容忍警務(wù)政策、安全節(jié)點治理模式、多中心治理與第三方警務(wù)等。第一種路徑：紐約警察通過處理輕違法行為來應(yīng)對和控制犯罪的零容忍警務(wù)政策。這一政策以破窗理論（BrokenWindowTheory）為基礎(chǔ)。由美國政治學(xué)家威爾遜（JamesQ.Wilson）和犯罪學(xué)家凱林（GeorgeL.Kelling）于1982年提出，它主要表達這樣一個思想：即一棟建筑物的一扇窗戶玻璃破爛后，沒有及時維修，就會暗示，這棟建筑物沒人關(guān)心，與這棟建筑物一起的街道也無人管理，從而縱容更多的人去砸爛這棟建筑物更多的窗戶玻璃。破窗理論生動地揭示了社會失序與犯罪行為之間的一種潛在相聯(lián)關(guān)系。這一理論引用到犯罪學(xué)上，得出這樣一個結(jié)論：某一社會失序的蔓延必然會導(dǎo)致犯罪的滋生和猖獗。根據(jù)這一推理，人們又得出這樣一個理論：維護社會秩序與解決犯罪問題同樣重要，嚴肅處理小偷小摸等輕微犯罪行為能夠預(yù)防更多的嚴重犯罪。從這一理論出發(fā)，針對紐約市嚴重的社會失序與犯罪活動猖獗的現(xiàn)象，美國紐約警察局提出了零容忍警務(wù)政策。它的基本含義是：通過對各種輕微犯罪（特別是公共秩序犯罪）和違法犯罪活動決不容忍，堅決打擊，即通過在警務(wù)工作中加強對日常侵犯行為的控制和管理，有效防范更為嚴重的犯罪類型的產(chǎn)生。在策略層面上，對輕微犯罪和社會失序行為方面，要有更加靈活的執(zhí)法手段。英國學(xué)者諾曼•丹尼斯（NormanDennis）認為，實踐零容忍政策的指導(dǎo)性原則是“防患于未然”，確保這種控制不要有任何程度的侵犯性；通過上述兩種方式減少輕微犯罪，將有助于預(yù)防更嚴重的犯罪。①第二種路徑：英國學(xué)者約翰斯通（Johnston，L.）和希林（Shearing，C.）提出了安全節(jié)點治理理論。他們認為“社會”的一般性概念，從理性治理（即作為政府干預(yù)的對象和機制）的角度看，將逐漸被更為中心消解的概念“社區(qū)”所取代。作為這種發(fā)展模型的一部分，他們認為政府提供安全的權(quán)力減少了，在很多情況下，政府現(xiàn)在只是諸多提供安全角色中的一個。節(jié)點治理的核心思想認為，國家在安全治理上所扮演的角色正在發(fā)生根本的改變，公共警察機構(gòu)的功能正逐漸變成收集和分析從其他機構(gòu)得來的信息并把這種信息到警務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的其他節(jié)點上。②這一路徑重新審視了國家與社會在安全供給領(lǐng)域的角色和關(guān)系，提出了新的安全治理模式。第三種路徑：多中心治理與第三方警務(wù)研究。較有代表性的包括基于都市警察服務(wù)的多中心治理研究。奧斯特羅姆（Ostrom）等將警察服務(wù)當作公共經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)，從多中心治理的框架對警察績效進行評估，認為制度安排會對警察服務(wù)績效產(chǎn)生影響，與較大規(guī)模的生產(chǎn)者相比，小規(guī)模、直接服務(wù)的警察服務(wù)生產(chǎn)者效率往往更高。③洛林•梅熱羅爾（LorraineMazerolle）、珍妮特•蘭斯莉（JanetRansley）提出通過改變第三方日常行為的活動方式實現(xiàn)犯罪控制的第三方警務(wù)，并認為，“在第三方警務(wù)中，許多合作伙伴是人為鍛造出來的且主要是用于犯罪控制的目的，這種合作伙伴關(guān)系在本質(zhì)特征上是松散的、偶然性的，緊緊圍繞遵守規(guī)則和解決當前面臨的犯罪問題這個中心展開活動?！雹苌鲜鲋鲝垶樯鐣舶踩珔f(xié)同供給提供了基礎(chǔ)性理論設(shè)想。以上三種路徑都主張，伴隨風(fēng)險社會的出現(xiàn)，基于犯罪控制與預(yù)防社會公共安全供給的責任不僅歸國家一方，而要由社會多方共同承擔，而在社會公共安全供給中的發(fā)起者、多方協(xié)作的方式、進程、焦點等方面有所差異。

三、中國學(xué)者對社會公共安全研究的不同視角

國外對于社會公共安全的研究路徑對我國的研究具有十分重要的借鑒意義，但由于政治制度、行政體制和警察職能的差異，我國的安全研究還要結(jié)合自身的體制和環(huán)境特點加以分析，相關(guān)理論的運用要注意本土化的適應(yīng)性問題。我國學(xué)者對公共安全及社會公共安全的研究主要有以下五種視角：

（一）對維護社會穩(wěn)定的研究維護社會穩(wěn)定是社會公共安全供給的重要方面，我國學(xué)者對維護社會穩(wěn)定的研究主要從以下兩個方面展開：一是從政治學(xué)視角對社會穩(wěn)定的類型及地方政府維穩(wěn)困境的研究。學(xué)者們普遍認為，當前中國壓力維穩(wěn)的模式存在成本擴大化、價值預(yù)設(shè)與行為結(jié)果的背離等困境，需要改革當前的維穩(wěn)方式，“國家的政策取向應(yīng)當從壓力維穩(wěn)型向改革維穩(wěn)型解決模式轉(zhuǎn)變，維穩(wěn)成本向改革成本轉(zhuǎn)移，變被動改革為主動改革?！雹荻菑墓芾韺W(xué)視角對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估體系的研究。學(xué)者們認為，當前中國需要加強對于重大事項的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度建設(shè)。雖然全國范圍內(nèi)已經(jīng)建立起相關(guān)制度，但主要是圍繞項目或決策的合法性、可行性、合理性、安全性等內(nèi)容實施評估，這種做法不夠科學(xué)嚴謹。應(yīng)以風(fēng)險為核心設(shè)置評估指標，將風(fēng)險與政府風(fēng)險控制能力分別評估，在此基礎(chǔ)上確定實際風(fēng)險值。①當前從量化視角考慮風(fēng)險評估指標體系的研究是相關(guān)研究的發(fā)展趨勢。

（二）風(fēng)險社會下社會公共安全事件或應(yīng)對研究風(fēng)險社會下社會公共安全事件或的應(yīng)對研究近年來呈現(xiàn)明顯的上升趨勢。近年來，對社會公共安全事件或的研究總體呈現(xiàn)高漲趨勢，且對公共安全的關(guān)注維持在較高水平。對于社會公共安全事件或的研究，近年來國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要從內(nèi)涵、特點、原因、對策等幾方面進行了分析探討。對策措施的研究中包括許多對農(nóng)村、城市或某一類型的具體對策研究，宏觀對策分析中較有代表性的有：有學(xué)者認為首先要以積極推進黨內(nèi)民主和基層民主為主要手段，加強地方政府的責任性和回應(yīng)性；其次積極推進政府職能轉(zhuǎn)換，調(diào)整政府與市場、社會及政府與企業(yè)、公民的關(guān)系；再次要建立利益表達和協(xié)商機制。②此外，還有學(xué)者從當代的后果出發(fā)，對后果性質(zhì)評估的“肯定論”與“否定論”分別進行綜述，認為我國目前后果研究相對稀薄，國內(nèi)研究迫切需要注重界定抗議行動的后果、拓展抗議行動結(jié)果的研究方法、探尋抗議后果的因果機制等問題。③近幾年對社會公共安全事件或的研究呈現(xiàn)以下特征：一是對網(wǎng)絡(luò)的研究呈現(xiàn)上升趨勢，學(xué)者們分別從公共管理、公安工作、傳媒、信息技術(shù)、傳播學(xué)等不同視角進行研究。二是研究的視角呈現(xiàn)多學(xué)科趨勢，學(xué)者們從風(fēng)險社會下政策沖突、社會資本、群體行為模式、協(xié)商民主等眾多領(lǐng)域研究社會公共安全事件或問題。三是對社會公共安全事件或的性質(zhì)評價研究出現(xiàn)了爭論，出現(xiàn)了“肯定”與“否定”兩種不同立場，特別是將與社會抗爭、民主轉(zhuǎn)型、政府政策、社會變遷等問題聯(lián)系起來，這無疑擴展了對分析的視野。四是出現(xiàn)對社會公共安全事件的量化模型研究。以往或社會公共安全事件主要以定性研究為主，近兩年有學(xué)者嘗試進行了實證研究或模型研究。如有學(xué)者提出在對社會公共安全事件進行概念界定和突變分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建社會公共安全事件的尖點突變模型，指出社會公共安全事件發(fā)生過程是連續(xù)性和突發(fā)性的統(tǒng)一，突跳值大小決定了社會公共安全事件的危害程度，政府應(yīng)針對控制變量進行政策研究。④

（三）城市公共安全與危機管理研究近年來，對于公共危機管理綜合性研究呈上升趨勢，學(xué)者們紛紛對危機及與危機管理相關(guān)的概念進行界定，對公共危機類型劃分、公共危機的誘因、研究領(lǐng)域和范圍以及公共危機管理體系（機制）的構(gòu)建等進行了分析，并形成了“制度論”、“公共關(guān)系論”、“經(jīng)驗論”和“全面整合論”等不同分析視角。但從公共安全的角度出發(fā)的危機管理研究主要集中于城市范疇，主要從社會管理與公共服務(wù)的視角，對我國社會轉(zhuǎn)型期的城市安全管理現(xiàn)狀加以評價，并提出城市公共安全資源的整合及公共安全管理機制的完善路徑，并嘗試構(gòu)建城市公共安全相關(guān)模型。如有學(xué)者運用可靠度理論，探討系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展指標的量化及其模型建立；以Logistic修正模型為例，提出了系統(tǒng)評價預(yù)測研究的方法論，共同構(gòu)建城市公共安全可持續(xù)發(fā)展理論的基本框。⑤

（四）社區(qū)安全問題研究社區(qū)安全問題的研究主要涉及社區(qū)安全的治理機制、評估體系和安全建設(shè)等領(lǐng)域。中國80年代開始社區(qū)警務(wù)改革，并于2004年在全國大中城市全面實施社區(qū)警務(wù)。我國學(xué)者借鑒西方社區(qū)警務(wù)的理論與實踐，就社區(qū)警務(wù)的合作、預(yù)防、服務(wù)的內(nèi)涵進行了界定，并就社區(qū)治理與社區(qū)警務(wù)、社區(qū)警務(wù)的模式與工作機制、社區(qū)警務(wù)與犯罪控制等問題進行深入探討。有學(xué)者認為，我國社區(qū)安全建設(shè)中存在政府唱獨角戲的弊端，需要調(diào)整府民關(guān)系，具體來說，要促使政府從社區(qū)安全建設(shè)主導(dǎo)者逐步變成引導(dǎo)者，最后成為監(jiān)督者和評估者；同時整合各類社區(qū)安全建設(shè)方案，從而減少基層管理者承擔的“運動式”的工作任務(wù)。①有學(xué)者采用實證研究的方法，探索城市社區(qū)安全評估模型的建立。通過采用在指標權(quán)重賦值基礎(chǔ)上的多指標綜合評價方法，遵循科學(xué)性、標準化、實踐性、發(fā)展性、可行性原則構(gòu)建城市社區(qū)安全評估模型，對制約社區(qū)安全狀態(tài)負面指標決定的靜態(tài)安全狀況與促進社區(qū)安全正面指標決定的動態(tài)安全狀況進行綜合評估。評估模型指標（因子）權(quán)重采用專家調(diào)查法確定，指標（因子）水平采用標準化方法確定，并可在定量評估的基礎(chǔ)上進行定性等級評估。②有學(xué)者以治理機制為分析視角，對臺北市內(nèi)湖社區(qū)安全促（協(xié)）進組織的發(fā)展歷程進行了描述，著重對其在社區(qū)安全治理機制建設(shè)上的表現(xiàn)及作為進行了實證分析，提出以內(nèi)湖社區(qū)為代表的臺灣社區(qū)安全治理機制重視橫向維度的建設(shè)，這值得大陸地區(qū)在開展安全社區(qū)建設(shè)活動中參考借鑒。③

（五）公共安全管理綜合模式研究這類研究從總體上較少。有學(xué)者提出了進一步改進中國各級政府綜合公共安全管理的對策應(yīng)重點關(guān)注完善安全信息共享體系；公共安全管理的縱向、橫向與綜合協(xié)調(diào)機制；建立發(fā)展規(guī)劃的風(fēng)險評價制度；鼓勵非政府組織參與建立社區(qū)綜合公共安全管理體系；建設(shè)區(qū)域綜合風(fēng)險防范關(guān)鍵技術(shù)示范基地等思路。④在社會治安供給領(lǐng)域近期較有代表性的研究是聚集于在社會轉(zhuǎn)型過程中保持社會穩(wěn)定的社會治安綜合治理，著重研究其組織網(wǎng)絡(luò)，認為在充分吸納社會主義市場經(jīng)濟條件下新興社會和市場組織資源的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起比較有效的組織化調(diào)控體系，是中國社會實現(xiàn)平衡轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。此外，有學(xué)者借鑒西方的相關(guān)評價體系，從“脆弱性——能力”的視角構(gòu)建公共安全評價框架，提出區(qū)域公共安全綜合評價核心指標體系應(yīng)包括：脆弱性指標（包含暴露性和敏感性指標、易損性指標）和應(yīng)對能力指標（包含基礎(chǔ)設(shè)施、管制能力、社會防御和經(jīng)濟能力四個方面的二級指標）。⑤這些研究對于我國公共安全服務(wù)供給模式、社會治安的供給現(xiàn)狀、社會治安綜合治理的政策發(fā)展等進行了較好的梳理，關(guān)注社會公共安全供給的協(xié)同機制，則是值得進一步深入研究的領(lǐng)域。

四、當前公共安全與社會公共安全研究的主要進展與不足

篇（8）

目前，人們對城市人行道發(fā)揮的公共安全功能重視度不夠，街區(qū)的治安管理也多數(shù)依賴傳統(tǒng)的模式，而發(fā)揮人行道自身的安全自治化活力不夠，街區(qū)居民參與安全管理程度不高，街道安全管理環(huán)境也急需優(yōu)化。

一、城市人行道的公共安全功能

傳統(tǒng)上城市公共安全的提供是來自國家，而公共安全建設(shè)也因缺少市民的參與而減少了其公共性。正如亞里士多德在論述以何種方式建立城邦時所提到的人們對公共事物與私人事物的不同態(tài)度問題時所說，“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物?！盵1]在現(xiàn)代社會中，人們越來越意識到事物的普遍聯(lián)系性，不僅自己和他人有著密切聯(lián)系，個人和環(huán)境也相互影響，單純在乎“私人事物”是遠遠不夠的，越是公共的，越是私人的。

人們在城市人行道行走或是駐足，總會有是否“安全”的顧慮。因為如果該街區(qū)或是人行道是“安全”的，就不會考慮是否安全的問題了。人不是被動的安全受益者，也不是無助危險的受害者。而一個城市街區(qū)的基本安全原則是人們在人行道上身處陌生人之間必須感到人身安全，必須不受潛意識感覺到陌生人的威脅。因此，城市的人行道必須具有而又實際具有城市公共安全的功能。

二、城市人行道存在的安全問題及其原因

（一）城市人行道安全活力不高

維護城市安全是警察的責任，但是城市的公共安全不應(yīng)該單是主要由警察來維持。而且，目前街道的警力不足這一現(xiàn)實狀況，更加凸顯出街道安全活力不高的問題。城市的公共安全主要應(yīng)該是由一個相互聯(lián)動、非正式的網(wǎng)絡(luò)來維持——一個有著自覺的抑止手段和標準的網(wǎng)絡(luò)，它由人們自行產(chǎn)生，也由其強制執(zhí)行，這就是城市街區(qū)自己的安全活力，它可以依靠街區(qū)人行道的安全功能發(fā)揮出來。而目前大部分的街區(qū)既沒有一個自制網(wǎng)絡(luò)來抑止不安全事故，又沒有完全依靠發(fā)揮人行道的安全功能，使街區(qū)自身在街區(qū)公共安全上無所作為，致使安全活力不高。

（二）街區(qū)居民的參與程度不高

城市街區(qū)管理離不開居民參與，沒有居民參與，街區(qū)猶如“無源之水”、“無本之木”。而缺乏居民參與是當前中國城市街區(qū)管理所面臨的主要問題之一。在“街道辦”和居委會的全面管束下，居民一方面缺少參與街區(qū)事務(wù)決策和管理的途徑；另一方面他們早已習(xí)慣于事先有事直接找政府，尋求政府的幫助，等待政府的安排，因而缺乏參與街區(qū)活動的積極性。至于街區(qū)的人行道，除了主要發(fā)揮其行走功能外，居民們幾乎忽略它的公共安全功能。多數(shù)人沒有形成一定的觀念和意識，對街區(qū)的陌生人或者是異常行為和現(xiàn)象缺乏警惕，行走在人行道時也缺乏交流，哪怕是眼神的交流，這樣，人行道沒有充分發(fā)揮出保障街區(qū)的有序和穩(wěn)定的功能，居民也就不能以人行道為紐帶增進居民的歸屬感。

（三）人行道周邊的安全環(huán)境急需優(yōu)化

1982年，美國犯罪學(xué)家喬治·凱令和詹姆斯·威爾遜在《太平洋月刊》上發(fā)表了《警察與社區(qū)安全:破窗》一文，他們首次使用“破窗”一詞，并系統(tǒng)的闡述了“破窗理論”[2]?！捌拼啊?brokenwindows)是一種比喻，指的是街區(qū)中出現(xiàn)的擾亂公共秩序、輕微犯罪等現(xiàn)象就像未被修理的窗戶，給人造成街區(qū)治安無人關(guān)心的印象，如果任其發(fā)展，將導(dǎo)致更為嚴重的犯罪。破窗理論說明街區(qū)治安管理需要良好的外部環(huán)境，消除潛在的治安隱患。但是，中國街區(qū)治安管理的外部環(huán)境并不理想，單從人行道這一點就表現(xiàn)出：（1）亮燈工程不夠。不少街區(qū)不僅很多人行道兩側(cè)沒有路燈，而且許多居民樓道也沒有感應(yīng)燈。黑暗不僅會給預(yù)謀違法犯罪，破壞公共安全的人提供可趁之機，也給行人、治安巡邏人員帶來諸多不便，增加了街區(qū)治安隱患。（2）街區(qū)環(huán)境凈化、美化不夠。許多人行道旁的街心公園都已經(jīng)廢棄，無人管理；或者成為流浪者和乞討者的露宿地。這不僅影響街區(qū)的美觀有序，而且也可能為犯罪分子提供了窩藏地點。

三、解決街區(qū)公共安全問題的措施

（一）激發(fā)街區(qū)自治化活力

加強城市街區(qū)的公共安全建設(shè)關(guān)鍵是依靠街區(qū)自身，激發(fā)其活力，加強其自治化程度。其途徑很多，比如可以通過推動民間社會組織的發(fā)展來實現(xiàn)。民間社會組織是街區(qū)建設(shè)的主體之一，也是街區(qū)管理體系的有機組成部分[4]。如何培育和管理民間社會組織，是激發(fā)街區(qū)自身活力的主要內(nèi)容。一方面要扶持、引導(dǎo)民間社會組織發(fā)展，但更關(guān)鍵的是要建立一套有效的自我監(jiān)督管理制度。

由于街區(qū)居民共享著地理位置，穿插交匯的人行道使他們在空間上相互聯(lián)系，日常行動和生活，更是很大程度上依賴于他們的街區(qū)。因此，城市街區(qū)在自治方面還應(yīng)當具備一個功能，就是當街區(qū)遇到自己解決不了的問題時，必須及時地找到有效途徑，將街道的意見反映到上級主管機關(guān)，這也能促使將反映民生的意見變成城市的政策。

（二）增強街區(qū)居民的歸屬感

一個成熟的街區(qū)，不僅要具有界限明確、相對穩(wěn)定的地域和并存互動關(guān)系的人口群體以及街區(qū)成員共同生活所需要的公共設(shè)置，而且更要具有一定的街區(qū)管理水平和街區(qū)居民的認同感[3]。人們相互間即使沒有任何關(guān)系，但必須存在對彼此的公共責任感，這一責任感源于對街區(qū)的歸屬感、認同感。街區(qū)居民對街區(qū)有沒有親切感、歸屬感、自豪感、榮譽感等感情，是一個街區(qū)是否成熟的重要標志。在對街區(qū)公共安全的管理時，可以通過不間斷的開展治安防范工作，有效地防止街區(qū)違法案件的發(fā)生，營造街區(qū)良好的治安環(huán)境；通過端正街區(qū)民警的執(zhí)法思想，樹立為民服務(wù)的意思，建立了良好的警民關(guān)系，培植良好的社會風(fēng)氣。實踐證明，實施街區(qū)治安管理，不僅可以建立融洽的警民關(guān)系，增強街區(qū)居民的歸屬感，而且也可以為街區(qū)的發(fā)展提供保障作用。這樣，居民將把作為公共產(chǎn)品的街道視為自己的家，將街區(qū)視為自己的家，無疑將促進整個社區(qū)的和諧發(fā)展，加強城市公共安全。

（三）樹立居民自覺監(jiān)管意識

激發(fā)街區(qū)自身活力，增強街區(qū)居民的認同感后，必須樹立起自覺監(jiān)管意識，或者說是自覺樹立起自我監(jiān)管意識。一個有活力的街道不僅有行人，也有觀看者，人行道上的行人不僅在行走，同時也在對公共安全實行監(jiān)管，街區(qū)的居民更是主要的監(jiān)管者。這些行人和居民就成為監(jiān)管街道安全的有效的人力資源，而要成為有效的，則必須有種自覺的監(jiān)管意識。否則，即使有再多的監(jiān)管者去監(jiān)管公共安全，在燈火通明的火車站也會有駭人的犯罪發(fā)生。培養(yǎng)自覺監(jiān)管意識的主體則主要是臨街的居民和人行道邊的店主。

老城市貌似缺乏秩序，其背后神秘的秩序、安全和自由，其實質(zhì)就是城市相互關(guān)聯(lián)的人行道的用途，為它帶

來一個又一個駐足的目光，正式這種駐足的目光構(gòu)成了城市人行道上的安全監(jiān)視系統(tǒng)。因此，街區(qū)的居民應(yīng)當起到榜樣作用，樹立起自覺監(jiān)管意識，由此來帶動街道上的行人，在人行道上發(fā)生眾多微不足道的公共接觸，由這些行為構(gòu)成城市街道上的信任，它來源于迎面走過時的眼神停留，排隊等號付款，對有傷病的路人表示同情。而這種信任的培養(yǎng)不能依靠機構(gòu)來進行。在街區(qū)范圍內(nèi)平常的公開的接觸所有的事都是個人自己去做，并非強迫，其總和是人們對公共身份的一種感知，是公共尊重和信任的一張網(wǎng)絡(luò)，是在個人或街區(qū)需要時能作出貢獻的一種資源，這些都是自愿形成。而缺少這樣的信任對城市的街道公共安全是相當不利的。如果街區(qū)居民樹立起自覺的監(jiān)管意識，那么街道上的每個人都有一種關(guān)注街道的潛意識，尤其在關(guān)鍵的時刻，那么城市的公共安全程度將大幅提高。

（四）充分利用街心公園提高城市公共安全

充分利用街心公園提高城市人行道的公共安全，是建設(shè)城市街區(qū)公共安全的有效途徑之一，而主要問題就是街心公園的規(guī)劃。無論該街區(qū)公園是成為流浪、乞討者的聚集點，或是廢棄品堆放的地點，還是犯罪發(fā)生點，也可能是街區(qū)居民游憩點、路人交流點、風(fēng)景點，建立公園的目的都是為了將人聚集在一起，而不是建在人口較為密集的地方。而將人群聚集起來的目的就是為了增強城市公共安全度。一個熟悉的道理：一條經(jīng)常使用的街道相對安全，一條廢棄的街道很可能不安全。不安全問題并不能通過分散人群、降低稠密度、用郊區(qū)的特征來取代城市特征。所以，要充分利用街心公園的特點，將聚集起來的人群成為自覺監(jiān)管城市公共安全的人力資源，以此來保障人行道這一公共產(chǎn)品的公共安全，從而保障整個街區(qū)和城市的秩序和安定。

四、結(jié)語

城市人行道對街區(qū)的公共安全有著較大影響，是研究城市公共安全重要的一環(huán)。隨著城市化進程的推進，城市公共安全問題，尤其是城市人行道公共安全問題會越來越受到社會重視，一些傳統(tǒng)的街道和街區(qū)治安管理模式會逐漸改革，存在的一些問題會逐步解決，那么必然會出現(xiàn)新的問題，尤其是城市交界的“真空帶”的公共安全問題會日益凸顯，所以必須根據(jù)不斷出現(xiàn)的新問題、新情況，對解決對策作出適時的調(diào)整與完善。總而言之，研究城市人行道對街區(qū)公共安全的建設(shè)任重而道遠！

參考文獻：

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Kenya[J].Africanaffairs,2003，（10）.

[3]俞雷.我國社會治安綜合治理的戰(zhàn)略[M].北京：中國檢察出版社，2003.

[4]郁建興.中國民間組織的興起與國家——社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型[J].人文雜志，2003，（4）.

[5]金國華.關(guān)于社會治理的幾點思考[J].政治與法律，2003，（2）.

篇（9）

傳統(tǒng)上城市公共安全的提供是來自國家，而公共安全建設(shè)也因缺少市民的參與而減少了其公共性。正如亞里士多德在論述以何種方式建立城邦時所提到的人們對公共事物與私人事物的不同態(tài)度問題時所說，“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物?！盵1]在現(xiàn)代社會中，人們越來越意識到事物的普遍聯(lián)系性，不僅自己和他人有著密切聯(lián)系，個人和環(huán)境也相互影響，單純在乎“私人事物”是遠遠不夠的，越是公共的，越是私人的。

人們在城市人行道行走或是駐足，總會有是否“安全”的顧慮。因為如果該街區(qū)或是人行道是“安全”的，就不會考慮是否安全的問題了。人不是被動的安全受益者，也不是無助危險的受害者。而一個城市街區(qū)的基本安全原則是人們在人行道上身處陌生人之間必須感到人身安全，必須不受潛意識感覺到陌生人的威脅。因此，城市的人行道必須具有而又實際具有城市公共安全的功能。

二、城市人行道存在的安全問題及其原因

（一）城市人行道安全活力不高

維護城市安全是警察的責任，但是城市的公共安全不應(yīng)該單是主要由警察來維持。而且，目前街道的警力不足這一現(xiàn)實狀況，更加凸顯出街道安全活力不高的問題。城市的公共安全主要應(yīng)該是由一個相互聯(lián)動、非正式的網(wǎng)絡(luò)來維持——一個有著自覺的抑止手段和標準的網(wǎng)絡(luò)，它由人們自行產(chǎn)生，也由其強制執(zhí)行，這就是城市街區(qū)自己的安全活力，它可以依靠街區(qū)人行道的安全功能發(fā)揮出來。而目前大部分的街區(qū)既沒有一個自制網(wǎng)絡(luò)來抑止不安全事故，又沒有完全依靠發(fā)揮人行道的安全功能，使街區(qū)自身在街區(qū)公共安全上無所作為，致使安全活力不高。

（二）街區(qū)居民的參與程度不高

城市街區(qū)管理離不開居民參與，沒有居民參與，街區(qū)猶如“無源之水”、“無本之木”。而缺乏居民參與是當前中國城市街區(qū)管理所面臨的主要問題之一。在“街道辦”和居委會的全面管束下，居民一方面缺少參與街區(qū)事務(wù)決策和管理的途徑；另一方面他們早已習(xí)慣于事先有事直接找政府，尋求政府的幫助，等待政府的安排，因而缺乏參與街區(qū)活動的積極性。至于街區(qū)的人行道，除了主要發(fā)揮其行走功能外，居民們幾乎忽略它的公共安全功能。多數(shù)人沒有形成一定的觀念和意識，對街區(qū)的陌生人或者是異常行為和現(xiàn)象缺乏警惕，行走在人行道時也缺乏交流，哪怕是眼神的交流，這樣，人行道沒有充分發(fā)揮出保障街區(qū)的有序和穩(wěn)定的功能，居民也就不能以人行道為紐帶增進居民的歸屬感。

（三）人行道周邊的安全環(huán)境急需優(yōu)化

1982年，美國犯罪學(xué)家喬治·凱令和詹姆斯·威爾遜在《太平洋月刊》上發(fā)表了《警察與社區(qū)安全:破窗》一文，他們首次使用“破窗”一詞，并系統(tǒng)的闡述了“破窗理論”[2]?！捌拼啊?brokenwindows)是一種比喻，指的是街區(qū)中出現(xiàn)的擾亂公共秩序、輕微犯罪等現(xiàn)象就像未被修理的窗戶，給人造成街區(qū)治安無人關(guān)心的印象，如果任其發(fā)展，將導(dǎo)致更為嚴重的犯罪。破窗理論說明街區(qū)治安管理需要良好的外部環(huán)境，消除潛在的治安隱患。但是，中國街區(qū)治安管理的外部環(huán)境并不理想，單從人行道這一點就表現(xiàn)出：（1）亮燈工程不夠。不少街區(qū)不僅很多人行道兩側(cè)沒有路燈，而且許多居民樓道也沒有感應(yīng)燈。黑暗不僅會給預(yù)謀違法犯罪，破壞公共安全的人提供可趁之機，也給行人、治安巡邏人員帶來諸多不便，增加了街區(qū)治安隱患。（2）街區(qū)環(huán)境凈化、美化不夠。許多人行道旁的街心公園都已經(jīng)廢棄，無人管理；或者成為流浪者和乞討者的露宿地。這不僅影響街區(qū)的美觀有序，而且也可能為犯罪分子提供了窩藏地點。

三、解決街區(qū)公共安全問題的措施

（一）激發(fā)街區(qū)自治化活力

加強城市街區(qū)的公共安全建設(shè)關(guān)鍵是依靠街區(qū)自身，激發(fā)其活力，加強其自治化程度。其途徑很多，比如可以通過推動民間社會組織的發(fā)展來實現(xiàn)。民間社會組織是街區(qū)建設(shè)的主體之一，也是街區(qū)管理體系的有機組成部分[4]。如何培育和管理民間社會組織，是激發(fā)街區(qū)自身活力的主要內(nèi)容。一方面要扶持、引導(dǎo)民間社會組織發(fā)展，但更關(guān)鍵的是要建立一套有效的自我監(jiān)督管理制度。

由于街區(qū)居民共享著地理位置，穿插交匯的人行道使他們在空間上相互聯(lián)系，日常行動和生活，更是很大程度上依賴于他們的街區(qū)。因此，城市街區(qū)在自治方面還應(yīng)當具備一個功能，就是當街區(qū)遇到自己解決不了的問題時，必須及時地找到有效途徑，將街道的意見反映到上級主管機關(guān)，這也能促使將反映民生的意見變成城市的政策。

（二）增強街區(qū)居民的歸屬感

一個成熟的街區(qū)，不僅要具有界限明確、相對穩(wěn)定的地域和并存互動關(guān)系的人口群體以及街區(qū)成員共同生活所需要的公共設(shè)置，而且更要具有一定的街區(qū)管理水平和街區(qū)居民的認同感[3]。人們相互間即使沒有任何關(guān)系，但必須存在對彼此的公共責任感，這一責任感源于對街區(qū)的歸屬感、認同感。街區(qū)居民對街區(qū)有沒有親切感、歸屬感、自豪感、榮譽感等感情，是一個街區(qū)是否成熟的重要標志。在對街區(qū)公共安全的管理時，可以通過不間斷的開展治安防范工作，有效地防止街區(qū)違法案件的發(fā)生，營造街區(qū)良好的治安環(huán)境；通過端正街區(qū)民警的執(zhí)法思想，樹立為民服務(wù)的意思，建立了良好的警民關(guān)系，培植良好的社會風(fēng)氣。實踐證明，實施街區(qū)治安管理，不僅可以建立融洽的警民關(guān)系，增強街區(qū)居民的歸屬感，而且也可以為街區(qū)的發(fā)展提供保障作用。這樣，居民將把作為公共產(chǎn)品的街道視為自己的家，將街區(qū)視為自己的家，無疑將促進整個社區(qū)的和諧發(fā)展，加強城市公共安全。

（三）樹立居民自覺監(jiān)管意識

激發(fā)街區(qū)自身活力，增強街區(qū)居民的認同感后，必須樹立起自覺監(jiān)管意識，或者說是自覺樹立起自我監(jiān)管意識。一個有活力的街道不僅有行人，也有觀看者，人行道上的行人不僅在行走，同時也在對公共安全實行監(jiān)管，街區(qū)的居民更是主要的監(jiān)管者。這些行人和居民就成為監(jiān)管街道安全的有效的人力資源，而要成為有效的，則必須有種自覺的監(jiān)管意識。否則，即使有再多的監(jiān)管者去監(jiān)管公共安全，在燈火通明的火車站也會有駭人的犯罪發(fā)生。培養(yǎng)自覺監(jiān)管意識的主體則主要是臨街的居民和人行道邊的店主。

老城市貌似缺乏秩序，其背后神秘的秩序、安全和自由，其實質(zhì)就是城市相互關(guān)聯(lián)的人行道的用途，為它帶來一個又一個駐足的目光，正式這種駐足的目光構(gòu)成了城市人行道上的安全監(jiān)視系統(tǒng)。因此，街區(qū)的居民應(yīng)當起到榜樣作用，樹立起自覺監(jiān)管意識，由此來帶動街道上的行人，在人行道上發(fā)生眾多微不足道的公共接觸，由這些行為構(gòu)成城市街道上的信任，它來源于迎面走過時的眼神停留，排隊等號付款，對有傷病的路人表示同情。而這種信任的培養(yǎng)不能依靠機構(gòu)來進行。在街區(qū)范圍內(nèi)平常的公開的接觸所有的事都是個人自己去做，并非強迫，其總和是人們對公共身份的一種感知，是公共尊重和信任的一張網(wǎng)絡(luò)，是在個人或街區(qū)需要時能作出貢獻的一種資源，這些都是自愿形成。而缺少這樣的信任對城市的街道公共安全是相當不利的。如果街區(qū)居民樹立起自覺的監(jiān)管意識，那么街道上的每個人都有一種關(guān)注街道的潛意識，尤其在關(guān)鍵的時刻，那么城市的公共安全程度將大幅提高。

（四）充分利用街心公園提高城市公共安全

篇（10）

遭受自然災(zāi)害最嚴重的國家之一，每年都因自然災(zāi)害造成重大人員傷亡和巨大財產(chǎn)損失。與此同時，超負荷的生產(chǎn)以及自然環(huán)境惡化所導(dǎo)致的事故災(zāi)難頻繁發(fā)生；衛(wèi)生條件和基礎(chǔ)相對薄弱，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時有出現(xiàn)；在收入差距、城鄉(xiāng)差距的影響下，爆發(fā)社會危機的可能性加大；全球一體化的趨勢，使得恐怖活動對我國主要城市的社會安全構(gòu)成巨大威脅。而隨著我國城市化進程的快速推進，城市風(fēng)險不斷積聚，城市的脆弱性愈發(fā)顯現(xiàn)。在此復(fù)雜情形下，如何有效預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件，提升應(yīng)對災(zāi)害和風(fēng)險的能力，努力維護城市公共安全，成為當前城市管理的重要任務(wù)。

抵御風(fēng)險，包括規(guī)避風(fēng)險和應(yīng)對風(fēng)險。規(guī)避和應(yīng)對風(fēng)險的首要前提是正確識別和預(yù)測風(fēng)險。對于收入差距等因素可能引發(fā)的社會危機，可以通過建立社會風(fēng)險預(yù)警機制并制定相應(yīng)的社會保障體系，予以逐步化解；對于難以預(yù)測的風(fēng)險，或即便能預(yù)測到可能發(fā)生但不能避免的災(zāi)害事故，主要是地震、臺風(fēng)等自然災(zāi)害，可通過制定完善的應(yīng)急預(yù)案，提高城市抵御災(zāi)害的基礎(chǔ)條件和能力，以減輕風(fēng)險造成的損失。

需要特別指出的是，對于自然災(zāi)害的預(yù)測預(yù)警，不僅要判斷將會發(fā)生什么類型的災(zāi)害，更重要的是必須對預(yù)測到的災(zāi)害可能給城市運行造成的危害程度進行評估。但很遺憾的是，缺乏風(fēng)險評估是當前我國公共安全管理中面臨的最主要問題之一。