財政資金和自有資金的區別匯總十篇

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中圖分類號：F832.48 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）05-172-02

中國經濟的高速持續增長和城鎮化的快速發展使國內城市基礎設施建設需求日益增加，由政府主導、以財政支持、以銀行信貸為主的傳統基礎設施建設投融資模式已面臨日益嚴峻的壓力和挑戰，遠不能滿足社會經濟和城市發展的需要。隨著市場經濟的發展，BT、BOT、產業投資基金等基礎設施建設投融資模式出現并不斷衍生創新，為城市基礎設施投融資提供了新方向和新思路。

一、BT建設模式在基礎設施建設中的應用

1.BT建設模式特征。近年來BT建設模式愈發廣泛地應用于市政基礎設施建設領域，例如北京地鐵奧運支線工程、深圳地鐵五號線工程、佛山市政基礎設施工程等。BT建設模式是由政府或其授權單位作為BT項目發起人通過公開招標方式確定項目投資人并與其簽署相關協議，并由該投資人根據招投標要求組建項目公司承擔投資、融資和建設，項目竣工后移交并向BT項目發起人分期收回對價的一種項目融資建設模式。每個項目中BT建設模式具體運作不盡相同，但它們具備一些共同優點和特征。一是有效緩解公益性項目建設的財政壓力；二是市場化運作方式有助于提升建設效率；三是合同法律關系復雜，考驗業主協調能力。

2.BT模式潛在投資建設風險。由于BT建設模式下項目投資額巨大、技術復雜、建設和資金回收時間較長等特點，致使項目運作過程中帶有一定的經濟技術風險。眾多專家和學者對BT建設模式風險識別分類和風險防范做出系列專題研究，周磊和周正康對BT建設模式項目運營中風險進行了分析，按照風險分攤原則提出了預防和控制措施{1}。王耀輝和馬榮國在構建BT項目融資風險評價指標體系的基礎上，提出模糊綜合評價分析模型法以衡量BT項目融資風險。{2}

作為寧波杭州灣新區基礎設施BT+產業基金模式的發起人，基于BT項目發起人或業主的視角更為關注BT項目投資人的投資能力和工程管理能力風險。在大型城市基礎設施項目建設中，僅僅依靠BT項目投資人自有資金難以保障項目如期建設的巨額資金投入，BT項目投資人往往通過銀行貸款等再融資推進項目建設，項目投資人的再融資能力成為項目成敗的關鍵影響因素，融資能力不足不僅會導致項目投資人資金鏈緊張，甚至會導致BT建設項目擱置并抑制項目公益性社會效益的發揮。在項目管理能力方面，雖然BT項目業主的投融資和施工建設工作轉移至BT項目投資人，但為了防止BT模式下項目投資人及其他參與單位在建設中以次充好降低工程質量，還必須對項目建設實施嚴格的流程監管，以防范工程質量領域風險。正是鑒于BT建設項目投資人存在的上述風險點，在杭州灣新區項目招投標設計時業主方創新性提出引入產業投資基金，在拓寬建設資金來源的同時，利用產業基金的專業性以防范BT建設項目投資人引發的風險。

二、基礎設施產業基金參與BT建設的必要性

（一）基礎設施產業基金概況及國內外運行經驗

產業投資基金是投資基金和產業投資的有機融合體，基礎設施產業投資基金是產業投資基金與城市基礎設施融資、建設、經營相融合的一種資本運營模式和金融制度創新。基礎設施產業投資基金通過一系列的制度設計，實現吸納和集聚民間資本和社會資金，引導民資進入具有一定的壟斷性質的城市基礎設施領域，并通過股權投資于基礎設施建設項目公司，并在合適的時機通過各類退出方式實現資本增值收益。

20世紀70年代起歐美等發達國家開始探索發展基礎設施產業基金，進一步降低政府在基礎設施領域的投資，使有限的財政資金發揮更大效益提供更多的社會服務。進入21世紀以來我國積極嘗試和探索產業基金投資基礎設施建設領域，2009年光大控股與澳大利亞麥格理銀行共同組建光大麥格理基礎設施產業基金，2012年3月全國工商聯發起城市基礎設施產業投資基金，都是借助基金平臺引導民間資本和社會資金進入城市基礎設施建設領域。

（二）杭州灣新區BT+產業投資基金模式構建

1.杭州灣模式發起設立背景。

（1）最大限度破解工期約束。寧波杭州灣新區基礎設施BT項目直接服務于上海大眾汽車浙江寧波基地及其周邊零部件配套企業，項目必須在上海大眾汽車浙江寧波基地量產前投入使用。采用傳統BT建設模式由于涉及到項目投資人向銀行金融機構再融資需求，銀行要進行BT項目公司信用等級評定和授信調查、審查、落實抵押擔保等措施致使融資流程相對較長，難以在時效上滿足項目建設需要。引入產業投資基金作為項目公司資金來源有利于加快融資進程，滿足項目建設的時間緊、任務重的要求。

（2）緩解財政時序錯配壓力。從基礎設施投資與經濟增長的對比看，無論是全部基礎設施投資、還是與地方政府融資平臺相關的基礎設施投資的增長速度，都大大高于同期GDP的名義增長速度。{3}杭州灣新區亦不例外，隨著近年來一系列道路、水利基礎設施建設力度的加大，短期內新區財政面臨著暫時性建設資金短缺，借助BT+產業投資基金的創新模式，合理疏導富庶的江浙民間資本和社會資金投資城市基礎設施建設，緩解新區財政資金需求與盈余的時間錯配產生的財政緊張局面。

（3）突破傳統銀行債權融資壓力。受宏觀經濟、金融政策下地方政府融資平臺貸款收緊影響，借助產業基金渠道引導民間資本和社會資金參與基礎設施建設，不僅有利于產業基金的穩定經營，而且能夠在銀行和地方政府融資平臺之間有效建立防火墻和隔離帶，突破了銀監會清理和限制政府融資平臺貸款的政策約束。BT+產業基金的創新模式秉承基金股權投資特性并有效發揮市場配置資源優勢，BT項目發起人、投資人和項目公司均無需提供任何融資抵押擔保措施，亦無需杭州灣新區提供財政兜底承諾。

2.杭州灣模式運營結構設計。杭州灣新區基礎設施BT+產業基金模式中基金總規模35億元，第一階段總認繳出資額8.3億元，首期認繳出資1.6億元，產業基金以有限合伙企業的形式發起設立并構建項目資金池。BT項目發起人按照基金規模20%的比例出資，BT項目發起人發起并參與產業基金運作有利于充分發揮政府資金的引導示范作用，保持政府必要的調控能力。其余絕大部分資金充分發揮市場配置資源的基礎性作用，由江浙地區民間資本和社會資金出資，并由專業基金管理公司作為基金執行合伙人負責基金運作管理。

杭州灣新區基礎設施產業基金投資并控股BT項目公司，項目公司可向銀行申請市場化再融資進一步放大財務杠桿。通過BT+產業基金的創新模式優化設計可以有效控制地方政府信用額度超額投放，突破政府融資平臺貸款限制并有效降低信用風險。BT項目發起人以項目業主和產業基金投資人的雙重身份全流程參與項目建設，有效強化項目資金運用和工程建設方面的監督管理。

三、杭州灣新區BT+產業基金模式的創新與特色

1.開放滾動的產業基金設立模式。杭州灣新區BT+產業基金創新模式不同于傳統的銀行項目貸款的貸款額度固定、貸款期限固定、資金使用固定，它以基金規模可滾動發展、投資方可中途增加、基金投向不局限于單個項目的多重滾動方式令人耳目一新。首先，基金可以視項目情況調整規模實施滾動發展，歷經多個階段分層次梯度發行募集，最終規模可達35億元。其次，基金投資方可中途加入或退出，根據項目投資和資金募集情況各投資方可分階段追加或減少對基金的出資額，各投資人按照其實繳出資時間參與基金投資項目的收益分配。再次，基金不局限于單個項目或特定項目，在投資期限內可參與杭州灣新區內新的基礎設施建設項目投資，實現基金的多重滾動開發。

2.產業投資基金控股BT項目公司。杭州灣新區BT+產業基金創新模式以集中投資絕對控股的投資策略區別于傳統私募股權基金分散投資參股為主的投資范式，通過產業基金投資控股BT建設項目公司，能夠避免作為小股東所承受的信息不對稱、無法控制分配政策等風險。同時充分發揮基金管理人專業穩定的基金運營管理能力，在同等競爭條件下通過創新模式使投資更加公開、公正、透明以及更加市場化，有利于進一步降低資金使用成本和BT建設商務成本，并且杜絕政府直接投融資引發的財政資金運作效率不足及相關道德風險，

3.基金和BT項目同步雙重管理。在傳統BT模式的理念下，BT工程竣工移交給相關單位之前，BT項目承辦人對BT工程具有絕對的控制權，BT項目發起人對項目的控制較弱。{4}杭州灣新區模式中項目業主以BT項目發起人和基礎設施產業投資基金投資人雙重身份參與整個項目全程運作，并具有項目設計、監理單位委托等重大事項的決策權。另外，產業基金執行合伙人在管理基金的同時直接管理BT工程建設，完全的市場化機制在投資管理、概預算、項目管理、資金支付、工程技術方面發揮了第三方監管作用，彌補了傳統BT模式單一監管的不足，使之有利于尋求項目成本、時間、資源和質量四要素的最優均衡。

4.借助民資拓展建設資金來源。城市基礎設施建設具有一定的壟斷性且需要專業管理，對于普通投資者而言進入這一領域門檻極高，普通投資者難以分享中國城鎮化過程中基礎設施高速增長帶來的收益。杭州灣新區BT+產業基金創新模式使廣大閑散投資者能夠通過基金渠道參與具有穩定和較好收益的基礎設施投資，并通過股權投資于基礎設施建設項目公司，結合項目公司的再融資可實現財政資金10余倍的財務杠桿放大作用。通過BT+產業基金創新模式在疏導民間資本同時有效探索國資和民資在基礎設施領域的協同聯合，促進了城市建設和社會的公平分配。

四、杭州灣模式的繼續探索及應用前景

1.拓展產業基金上市退出模式。杭州灣新區BT+產業基金創新模式采用傳統回購的退出方式，產業基金作為BT項目公司股東分享紅利，退出方式較為狹窄，盈利模式簡單。基礎設施的投資一般很難在短期獲得巨額回報，而必須通過長期的建設和專業的管理逐步實現投資回報。{5}本著長期持有并運營產業基金的角度考慮，為了滿足投資者對基金流動性的需求，可借鑒西方國家經驗在基金設立一段時間后將基礎設施產業基金本身上市而非建設項目上市，從而為基金投資者拓寬退出渠道并實現盈利機會，另一方面公開市場的開放性極大程度上拓展了項目的資金籌措能力。

2.BT回購成本的合理設置。BT項目回購價款和回購策略很大程度上取決于項目發起人的融資成本。融資成本首先體現在項目發起人對BT項目的回購價格與BT項目實際造價間的差額部分，其次為項目發起人支付的BT投資期和建設期的利息費用。在BT項目的招標和商務談判階段，原則上應以批準的項目概算下浮一定比例報政府批準后作為工程招標控制價，在業主給予項目投資人投資收益固定回報的利息費用時，應重點預測銀行同期貸款利率的年浮動趨勢與宏觀經濟趨勢， 并與投資方談判商定。{6}

3.融資租賃繼續盤活固定資產。融資租賃作為一種現融資方式，能夠通過融物的方式實現融資目的，拓寬承租人的融資渠道，為基礎設施建設融資提供了又一新方向。對于杭州灣新區BT+產業基金創新模式建成并回購的基礎設施可以探索售后回租的方式，采用融資租賃能夠盤活已投入的固定資產，有效釋放政府前期投入的財政資金，并且用于固定資產的再投資。通過融資租賃放大政府的投資規模和投資乘數效應，將有限的財政資金發揮最大的效用，進一步提高財政資金的使用效率。{7}

同比傳統模式下城市基礎設施建設項目，杭州灣新區BT+產業基金創新模式僅在成本控制方面的比較優勢已初現端倪，隨著項目滾動開發基金二期、三期成本領先優勢將得以進一步鞏固。杭州灣模式推動了寧波基礎設施建設管理體制創新改革，實現了政府、企業、銀行、民間資本和社會資金多方受益、合作共贏的新局面，有利于形成基礎設施建設資金的高效運作和可持續來源，為杭州灣新區基礎設施建設提供了全新思路并具有在更大范圍內推廣的現實意義。

注釋：

{1}周磊，周正康.市政項目的BT融資風險的防范和控制研究[J].現代管理科學，2004（9）：108-109

{2}王耀輝，馬榮國.基礎設施建設BT項目融資風險模糊評價[J].交通運輸工程學報，2009（9）：103-107

{3}劉勇.中國地方政府及融資平臺債務問題研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2012

{4}陳湘生，容建華等.BT模式在深圳地鐵5號線工程中的應用與創新[J].鐵道建筑，2012（3）：P135-138

{5}蔡志洲，何小峰.澳大利亞產業基金的發展及對中國的啟示[J].經濟導刊，2007（5）：50-53

{6}嚴玲，趙華，楊苓剛.BT建設模式下回購總價的確定及控制策略研究[J].財經問題研究，2009（12）：75-81

篇（2）

二、重大專項財務管理存在的主要問題及改進

（一）重大專項預算調整的合理性

重大專項預算，企業初始申報到國家批準立項需要經歷漫長的過程。企業從初始在單位內立項時已經著手了相關的行動項和資金投入，待項目最終得到國家級批準立項為重大專項，其進度往往已完成大半，其當初項目預算可能只是初步計劃，項目在具體執行過程中需要對原有計劃進一步論證、試驗和修正。項目預算需要在課題結題前需要修3E，以達到與實際相一致。218號文要求執行重大專項課題單位每年在8月份上報預算調整，執行單位需要在課題結題前及時按規定時間、程序作相應報批手續，根據預算調整的內容上報相應單位管理級次。允許預算調整在一定程度上遵循了預算管理原則和實現重大專項順利結題的合理性。

（二）資金來源掛賬的合適性

從218號文上規定，涉及重大專項資金的企業應設立專門賬戶，專款專用，銀行有義務監督資金支取，重大專項管理單位有監督、檢查權。企業收到重大專項資金按規定設立專項賬戶，按218號文要求，支付項目所發生的支出。其資金是否恰到好處是需要專家組進行驗收確認和認可，其溢余資金原則上是返還財政部。但資金在會計賬務上如何處理，尚未有明文規定，企業只能遵照已有的會計法規作合理的判斷，暫掛在專項應付款或其它科目。會計科目所掛的專項資金最終如何結轉，也沒有明文規定。

（三）涉及增值稅進項稅額處理問題

從項目批準立項到項目課題驗收，一般要經歷幾個會計年度。為完成技術研發，企業不僅需要購進營業稅業務服務還需購進涉及增值稅業務的材料和設備。營業稅業務服務直接記入采購成本賬，但購進增值稅業務的進項稅，企業能否進行抵扣和用國撥資金支付就會產生問題。重大專項資金是有專門用途，是嚴格按預算進行支付的，增值稅的進項稅額無論是否抵扣，是存在不同級次的。企業進項稅額抵與不抵？進項稅額若不能抵扣，則按屬地原則增加當地的稅收收入；若能抵扣，計入項目支出金額就相應減少了所抵扣進項稅額部分金額，用自有資金還是用國撥資金支付是給企業判斷帶來困惑。

作為重大專項實施過程中涉及增值稅進項稅額是否能抵扣呢？筆者認為是需要區別對待。

不妨先看看涉及增值稅進項稅額的相關規定，根據《中華人民共和國增值稅暫行條例》規定，納稅人購進貨物或者接受應稅勞務支付或者負擔的增值稅額為進項稅額。從銷售方取得的增值稅專用發票上注明的增值稅額準予從銷項稅額中抵扣。《中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則》第二十三條規定及條例第十條相關規定，相關進項稅額不得從銷項稅額中抵扣的五種情形以及明確非增值稅應稅項目規定。其進項抵扣按稅法規定可采用排除法，只要不屬于增值稅暫行條例及相關法規規定不予抵扣的范圍，其進項稅額就可以抵扣。一般納稅人取得增值稅專用發票的，其進項稅額可以按規定認證抵扣。由于重大專項由其項目的特殊性，是屬于國庫資金支付，是國家級立項科題。其進項稅額是否能抵扣還要根據其專項能否成為無形資產——技術產權而論。重大專項課題也屬于科研課題，屬于會計科目核算上的研發支出，所不同的是該課題是國家級立項，由國家撥款資金支付。在218號文沒有特殊規定的情況下，按現行科研相關規定判斷。該重大專項課題經立項是進入了研究階段，是否形成成果，要最終經過財政部組織或委托專家評審通過。那么可有以下幾種情況：

1.課題進行研發活動，通過驗收形成了無形資產。

這種情況下，研發活動所耗用的購進貨物應屬于用于“非增值稅應稅項目”，進項稅額應轉出并計入該無形資產的賬面價值。從技術成果來看，應全額形成無形資產，此類無形資產是技術特征，其轉讓是征收營業稅，所以重大專項所購進物資（設備）的進項稅額不允許抵扣，應作進項稅額轉出，其稅額計入采購成本，應用專項資金支付，價稅均計入專項支出。

2.課題研究后經驗收后形成研究成果，并利用研究成果，在開發階段生產出了材料、裝置、產品等。

3.課題雖進行研究活動，但課題最終未能通過驗收，未形成研究成果。但在開發階段所購的材料、設備等不用產生經濟效用。

2和3兩種情形因不屬于“管理不善造成被盜、丟失、霉爛變質的非正常損失”，亦不屬于不得進行進項稅額抵扣的其他情形，故前述二種情況，應認為是正常損耗，所耗用的購進貨物相應進項稅額應允許抵扣，無須轉出。但不同的是不得使用重大專項資金，只能使用自有資金支付，計入專項金額部分為不含稅金額。

通過上述分析可以總結出：重大專項若經財政部驗收通過形成無形資產，則進項稅不予抵扣，需全額轉出，用國撥資金支付；若驗收未通過，則不能形成無形資產，只能作為研發費用，其進項允許抵扣，但不能用國撥資金支付進項稅，只能用自有資金支付。

（四）全部經費形成資產問題

重大專項全額經費在通過財政部認可的財務驗收后，再作最終處理。重大專項最終全部或部分形成無形資產，或部分形成部分固定資產，盡管218號文未有明確。在218號文中第四十三條“行政事業單位使用重大專項資金形成的固定資產屬國有資產，一般由項目（課題）承擔單位進行使用和管理，國家有權進行調配。企業使用重大專項資金形成的固定資產，按照《企業財務通則》等相關規章制度執行。重大專項資金形成的知識產權等無形資產的管理，按照國家有關規定執行。重大專項資金形成的大型科學儀器設備、科學數據、自然科技資源等，在保障有關參與單位合法權益的基礎上，按照國家有關規定開放共享，以減少重復浪費，提高資源使用效率。”該規定是從資金執行角度管理經濟業務。嚴格來說，重大專項設立的初衷是解決某專項技術（領域）瓶頸，形成的成果應與投入的資金額相匹配。

筆者認為，重大專項是國家投入專項資金來研發技術，應分情況進行處理：《企業會計準則》規定，企業內部研究開發項目的支出，應區分研究階段支出與開發階段支出。研究是指為獲取并理解新的科學或技術知識而進行的獨創性的有計劃調查；開發是指在進行商業性生產或使用前，將研究成果或其他知識應用于某項計劃或設計，以生產出新的或具有實質性改進的材料、裝置、產品等。從專項資金的用途來看，主要是進行技術成果研究或消化吸收，屬開發階段和技術類別。根據會計的重要性和充分披露原則，將開發階段的研究開發費用列為資本化支出更能體現原則要求。重大專項結題若通過驗收，應全額形成資產，根據技術屬性則為無形資產類別較妥當，這樣與所投入的資金額相對應。在研發過程中購置的固定資產作為固定資產備查賬處理。因為重大專項研究所購的固定資產是有專門用途，在未來不一定給企業帶來經濟價值；若作為固定資產管理，無形資產入賬價值是取得的成本價加中介費用組成，所投入資金部分形成無形資產，其無形資產的賬面價就相對較低，但后期固定資產折舊不能明確受益對象來承擔。重大專項結題若不能通過驗收的，所發生的支出只能作為研發費用支出，所購的固定資產也作為固定資產備查賬處理，專項資金的合理支出由國家承擔，不合理支出和余額應退還國家，結轉專項資金和課題支出科目。

（五）成果歸屬問題

重大專項課題最終需要通過財政部認可的課題驗收才算終結。對所投入的資金形成技術成果以及在研發過程中所購的固定設備價值，歸屬于出資人是國家還是研發單位是沒有定論。在218號文中第四十條“重大專項項目（課題）通過驗收后，各項目（課題）承擔單位應當在一個月內及時辦理財務結賬手續。項目（課題）資金如有結余（含處理已購物資、材料及儀器、設備的變價收入等），應當按照財政部關于結余資金管理的有關規定執行。”文中并未予以明確，只提及成果共享。企業作為一個獨立的經濟組織，若讓成果共享，沒有獲得相應經濟利益，很難確保企業有意愿去執行。

國撥資金的用途，是國家無償或有償提供給單位，還是作為國家投資，在企業日后形成成果時收回作為經濟回報是需要商榷的。

1.若國撥資金是國家無償提供給企業或科研單位，其成果也歸屬于企業，那么根據現行會計準則判斷，這種資金相當于政府財政資金補助，有明確的投出用途，全額作為非稅資金，企業需對所接受的資金轉入資本公積，由全體股東所享有。其課題支出應全額轉為無形資產，其中作為設備的固定資產在固定資產登記簿中反映，所形成的無形資產在后期攤銷時費用不得在所得稅前抵扣。

篇（3）

中圖分類號:F32文獻標識碼:A

長期以來,由于林業生產周期長,對自然的依賴較大,造成林業投入的風險性較大,致使資金短缺一直是困擾林業、制約林業發展的難題。盡管中央政府對林業的投入不斷加大,也從一定程度上緩解了長期以來對林業投入的不足,但中央財力有限,現有林業資金仍然不能滿足社會發展和林業生產的需要。在當前我國國內外經濟環境、市場態勢及體制背景發生根本性轉變的情況下,如何樹立新的投融資觀,轉變財政支持方式,探索多元化的投融資渠道,以制度創新吸引各類投資主體參與林業建設等,是新時期林業建設必須面對的現實問題。

一、我國林業投融資現狀

我國林業投入資金主要來源于國家財政投入、專項貸款、林業自籌資金以及外資投入等方式,其中國家財政投入占據主導地位。2007年林業系統實際到位各類建設資金793.68億元,比2006年增長25.78%;資金到位率為93.15%,與2006年基本持平。其中,中央林業資金522.46億元,占全部林業建設資金總量的65.83%,同比下降5.34%。在中央林業資金中,國家預算內基本建設資金24.10億元,同比增長97.87%;國債資金56.87億元,同比增長15.52%;中央財政專項資金331億元,增長10.26%;其他國家預算內資金110.49億元,增長26.32%。實際利用外資規模達到7.86億美元,比2006年增長0.64%,占全國利用外資總水平(826億美元)的0.95%。其中,國外借款1.69億美元,外商直接投資5.81億美元,無償援助0.37億美元,分別占林業實際利用外資總規模的21.49%、73.86%和4.65%。全部林業投資完成額達到645.75億元,比2006年增長30.25%,其中,林業基本建設投資完成629.72億元,同比增長31.47%;更新改造投資完成11.24億元,同比下降19.37%;森工其他固定資產完成投資4.79億元,同比增長67.48%;國家投資完成448.61億元,占全部林業投資完成額的69.47%。

從結構看,營林固定資產投資完成621.71億元,比2006年增長29.93%;森工固定資產投資完成24.04億元,同比增長38.96%。在林業基本建設投資完成額中,營林基本建設投資完成615.11億元,比2006年增長30.66%;森工基本建設投資完成14.62億元,比2006年增長77.64%。營林基本建設和森工基本建設投資比由2006年的57∶1調整

為42∶1。

二、我國林業投融資體制存在的問題

(一)國家投入相對不足。我國林業投入的絕大部分來自于國家財政,近幾年來國家對林業的投入雖有增長,但數量有限,與林業生態環境建設面臨的形勢和林業產業建設肩負的任務相比,還存在突出的矛盾。投資總量不足仍然是制約林業發展的主要因素。林業投入總量與實際需求之間存在著顯著的差距,遠不能滿足林業生態建設的客觀需要。例如,全國林業生態重點建設工程國家“九五”計劃投資規257,131億元,而實際投資只有167億元,缺口達90多億元。根據林業“十五”規劃,全國野生動植物保護體系建設,森林防火、森林公安、森林病蟲害防治和林業基礎設施建設需要國家投資分別為58億元和243億元,年均1,116億元和4,616億元。而2007年這兩項投資實際卻僅為 211億元和616億元,資金滿足程度只有18.1%和14.2%。同時,有限的財政資金主要集中在工程建設上,而投向后續管護的比例很低,嚴重影響了林業建設成效的鞏固,不利于森林生態效益的持續發揮。

(二)資金結構不合理。從資金來源結構看,林業建設資金絕大部分來源于財政資金,而利用銀行貸款、外資以及引導社會閑散資金進入林業建設力度較弱,多渠道參與林業建設力度不夠。2007年中央林業投入占了林業建設資金總量的73.65%。除中央林業投入、林業治沙貼息貸款、育林基金和外資中的無償援助和借款外,非政府因素投入到林業的資金僅包含了外商直接投資的3.54億美元、林業自籌資金中的18.8億元和林業其他資金33.26億元中的一部分。

從資金使用結構看,由于資金主要來源于國家財政投入,決定了林業建設資金的使用方向主要投向重點生態工程建設。在生態建設中又主要用于了造林方面,對中幼林撫育、森林資源保護、病蟲害防治、林業基礎設施建設等方面的投入受資金總量和其他原因的制約長期得不到重視,客觀上形成了建設與鞏固、造林與保護不相協調,從而影響了資金的使用效率和林業建設成效的鞏固。在以生態建設為主的宏觀政策背景下,由于生態建設工程資金需求量大,在資金來源渠道單一、總量有限的情況下,不可能有太多的資金投入到對林業產業建設的扶持上來。加之森林資源管理政策的制約和林業長周期、高風險、低收益的特點,使得林業產業發展很難從市場其他渠道獲取所需要的資金,這就使得對林業產業體系的投入基本處于萎縮和停滯狀態。

(三)資金管理成本高,使用效率低。雖然國家對天保、退耕還林(還草)等重點工程明確規定了“任務到省、責任到省”,但需要國家投巨資進行生態建設的地方往往是經濟發展水平較低的地方,地方財政本來就十分緊張,無力對重點工程的實施予以地方配套,因此使得地方的首要目標是怎樣爭取到盡可能多的中央投入資金,其次才是怎樣使用和管理,怎樣應付中央的檢查。改革開放以來,我國相繼啟動了17個林業重點工程用于推動生態環境建設,為了便于管理,2000年整合為5大林業重點生態工程。即便是如此,一個省、一個市或一個縣都可能同時有幾個國家投入的林業重點生態工程,而每個工程資金又都要求專款專用,封閉運行。這樣的局面,一方面為地方弄虛作假騙取資金提供了條件,造成了工程實施中資金被挪用,或謊報面積騙取資金的案件屢見不鮮,也造成了林業建設資金的大量浪費和無效使用;另一方面政府為了提高資金使用效率,避免在資金使用中出現這樣或那樣的問題,從中央到地方各級政府都千方百計地對下一級政府進行監督和檢查,再加之多項工程和各項工程資金繁瑣的來源結構和使用方式,使得整個林業建設資金使用的管理監督成本很高。

三、完善林業發展投融資機制對策

(一)積極采取措施,增加信貸資金投入。我國目前具有政府扶持性質的林業貸款資金,主要是林業治沙貼息貸款和國家開發銀行發放的速生豐產用材林基地項目貸款。盡管它們在林業建設方面發揮了重大作用并取得了很大成績,但與目前林業發展的實際需要還有很大的差距。今后,應從以下幾個方面完善國家林業信貸資金投入政策與管理機制:(1)建立中長期低息商品林貸款體系。從商品林長期穩定的發展需求來看,我國應盡快建立中長期商品林低息貸款體系。對于林業產業結構調整、林產品加工利用、林紙結合促進林紙業共同發展、竹藤花卉等具有很大發展潛力的林業產業發展,也應當給予低息貸款支持;(2)加大林業政策性貸款投入力度。目前,我國只有國家開發銀行經營商品林基地等林業政策性貸款。由于該銀行沒有普遍設立基層經營機構,貸款項目的審批均由總行實施,因此國家開發銀行承辦的林業貸款項目很少,貸款數量與林業建設實際需求相差甚遠。“十一五”期間,應繼續設立林業政策性貸款,增加中國農業發展銀行、中國農業銀行等貸款機構,主要用于發展商品林和山區脫貧致富,改善生態環境建設項目建設;(3)穩定林業信貸資金財政貼息扶持政策。在林業建設需要大量資金投入的情況下,應繼續穩定林業治沙建設政策性和商業性貸款財政貼息政策,充分發揮財政貼息資金經濟杠桿作用,積極引導信貸資金和社會各界自有資金投入林業建設;(4)由于林業建設項目周期長,前期投入較大,因此需要適當延長造林項目貸款期限,貸款期限靈活設置,林業長期貸款可以放寬到12～15年,甚至更長一點的時間。

(二)加大對非公有制林業的政策支持力度。目前,由于改革嚴重滯后,我國林業還沒有建立起與市場經濟機制和社會發展要求相適應的林業管理機制和運行機制,影響了市場在林業資源配置中基礎性作用的發揮,限制了非公有制林業經營者參與林業建設,制約了林業生產力的發展。加大對非公有制林業的政策扶持,是運用財政手段促進林業改革的重要方式,也是發揮財政政策宏觀調控作用的內在需要。財政支持非公有制林業發展,關鍵在于為其創造良好的政策環境和投資環境,使其有充分的發展空間。商品林建設對非公有制林業經營者開放,各種經濟成分平等競爭。對私有商品林,要切實保護所有者的合法權益;對公有商品林,要通過個人承包等形式引入民營機制,優化公有制的實現形式,降低經營成本,提高經營效率。對于私人已取得林地使用權的,鼓勵發展成私有林;私人尚未取得林地使用權的,也可將林地使用權承包、租賃、轉讓或無償劃撥給個人,鼓勵發展私有林。

(三)改革現有的采伐限額制度。目前,我國實行了采伐限額管理制度,森林采伐限額要一級一級地下達,我國林業法律法規對林木采伐的年齡、方式都有嚴格的規定,采伐林木還要受到國家森林采伐限額和木材生產計劃的嚴格控制,個體私營造林者因此而得不到及時合理的經濟回報。我國實行采伐限額管理制度已有多年,事實上,采伐限額制度沒有使森林資源真正得到有效的保護。由于采伐管理辦法和采伐限額不科學、不合理,需要繼續對其進行深化改革。區別森林的不同屬性、區別商品林的不同所有制性質,實行不同的采伐管理制度。對生態公益林(防護林和特種用途林)進行嚴格管理,以發揮其生態功能、滿足社會需求。其他生態公益林只能進行撫育和更新性質的采伐,具體采伐年齡、采伐方式由國家統一規定。商品林采伐應由蓄積控制轉變為面積控制。

(四)積極培育活立木市場。要盡快完善森林資源流轉機制。要在明晰產權、減輕稅費負擔的基礎上,積極發展活立木市場。一是要制定活立木市場交易規則。要確定轉讓內容、轉讓范圍和轉讓雙方的必備資格,規范轉讓合同,明確轉讓森林的采伐申請和伐后更新要求及管理程序,以規范活立木交易活動;二是要制定和頒布活立木交易指導價格,消除活立木交易價格與實際價值的過大差異,促進平等交易;三是要制定活立木交易鼓勵政策,降低交易成本。國家林業主管部門應盡快制定有關森林、林木、林地使用權流轉的管理條例,以及相配套的規章制度,規范流轉行為,保障林木所有者和非公有林經營者的合法權益。

(作者單位:泰山風景管理委員會)

主要參考文獻:

篇（4）

為了適應新形勢下政府的財政管理工作，滿足建立公共財政的要求，2004年財政部頒布了《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號），明確了政府非稅收入的概念和管理內涵。接著，各地政府財政部門逐步開始推行，高等學校也納入了這一改革的范圍。

一、政府非稅收入的內涵和改革的主要內容

1. 政府非稅收入的內涵

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。

政府非稅收入是政府收入的重要組成部分。加強政府非稅收入管理是市場經濟條件下理順政府分配關系、健全公共財政職能的客觀要求。

2. 政府非稅收入改革的主要內容及意義

（1）取消單位的收入過渡戶，應繳非稅收入直接繳入相應的政府非稅收入財政專戶。財政部門通過非稅收入財政專戶收繳資金，對執收單位的收繳業務實施管理和監督，從而改變現行由學校等執收單位自己開票、自己收款、自己存儲的方法。

（2）征收程序和管理方式發生變化，收繳分離，實行“單位開票、銀行代收、財政統管”的新模式。即由各執收單位按照經政府相關部門批準的收費項目，開具統一的非稅收入繳款憑證，交于繳款人，繳款人持票到財政指定的銀行代收網點去繳費，資金由銀行直接繳入同級財政非稅收入專戶。

政府非稅收入改革從某種程度上來說實現了收費與現金的徹底分離，是進一步貫徹“收支兩條線”的重要形式和手段。實行票款分離的辦法，一方面有效地防止了資金在執收部門的沉淀，有助于財政資金的及時入庫，杜絕單位不及時入庫、隨意占用、挪用資金的現象。另一方面，規范了收費管理，有利于加強收費監督，增強了非稅收入收繳的透明度，對從源頭上防范腐敗起到了積極作用。

二、實行政府非稅收入改革對高等學校的影響

在實行政府非稅收入改革前，各地高等學校陸續實行了部門預算、預算外收支兩條線、國庫集中支付等項改革，這些改革政策的實行對高校的財務管理產生了較大的影響，同時也為進一步實施非稅收入改革做好了一定的鋪墊。政府非稅收入改革給高校帶來的影響和變化主要有以下幾個方面：

1. 上繳的范圍擴大，學校資金進一步向財政高度集中

目前，高等學校的資金來源主要有“財、稅、費、產、社、基、科、貸、息”等九個方面，其中“費”即學校按照規定收取的各類學費等，這部分收入占學校收入的一半以上，對學校有著舉足輕重的作用，尤其是在目前國家撥款明顯不足的情況下。近年來高校逐步實行預算外收入上繳，實行收支兩條線管理，并逐步實行國庫集中收付，政府推行的非稅收入改革應該是收支兩條線管理的進一步深化。從非稅收入的定義可以看出，非稅收入的范圍較預算外收入更廣，高校的大多數收費行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。學校能調控的資金量將繼續減少，學校資金運行的成本將繼續加大，從某種意義上說，削弱了高校資金的管理權和自。過去，學校為了節約資金成本，合理調度資金，占用了一些代管、往來資金，而政府非稅收入的改革、部門預算的執行不利于學校對往來資金和代管資金的合理調配和管理。

2. 收費方式的改變

高等學校經過連續幾年的大規模擴招，各高校的學生人數連續翻番，各類學生種類繁多、收費工作量大，學校的收費方式已經從原來的單純手工開票收費轉向電腦開票、計算機管理、信用卡繳費等。在實行預算外收支兩條線后采取了集中匯繳的方式，但收費還是依托銀行和學校共同收取，在每年開學初，收費量集中時，由銀行批量代扣，事后統一集中打印發票發放，收取的費用并沒有直接進入財政專戶。但實行非稅收入改革后，將改變原有的收費方式，即由單位開票、銀行代收、直接進入財政非稅收入專戶。

3. 核算方式和管理內容模式的改變

目前高校收費核算和管理僅限于學校內部，即學校各相關職能部門之間。而在實行非稅收入改革后，學校的管理范圍將更為擴大，擴展到財政、銀行等相關部門，管理的內容將更為詳細。

三、政府實行非稅改革后高校應采取的對策

政府非稅收入改革是國家財政改革的一項重要措施，其重要性不言而喻。但許多部門的領導對于政府非稅收入的屬性缺乏足夠的認識，甚至認為非稅收入不是正規的財政資金，尤其是對于具有獨立的法人資格高校來說，這種觀念更是根深蒂固。因此，轉變觀念、提高認識是積極適應財政改革的要求，是做好政府非稅收入改革的重要思想保證。1996年國務院《關于加強預算外資金管理的規定》中明確規定：“預算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位的自有資金，必須納入財政管理。”非稅收入是政府性資金，其所有權屬于國家，調控權在政府，管理權在財政。要充分認識到加強政府非稅收入管理的根本目的是為了規范管理，是深化財政改革的需要，是我國當前市場經濟條件下理順政府的關系，健全公共財政職能的客觀要求。這與國家積極支持各項行政事業發展的目標并無矛盾。改革不是要束縛各項事業發展的手腳。因此，高校應主動適應非稅收入改革，處理好以下幾方面的關系：

1. 正確理解非稅收入與預算外資金的關系

政府非稅收入與預算外資金相比較，無論從概念上還是從外延上既有區別又有聯系，正確理解非稅收入的準確含義，是適應政府非稅收入改革的前提和關鍵。

區別：（1）從概念上來說，兩者分類的方式和強調的內容不同：非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類，強調的是通過不同于稅收形式所取得的財政收入；預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類，強調的是沒有納入政府預算管理的這部分資金。（2）從外延上來說，兩者包含的范圍不同，非稅收入涵蓋了國家稅收以外的內容，范圍大于預算外資金，而預算外資金對于學校來說通常是指收費資金。

聯系：預算外資金所包含的內容是非稅收入內容的一部分，但卻是規范政府非稅收入，強化非稅收入管理的核心內容。與預算外資金比較，非稅收入對資金的定性更為準確、合理，更符合公共財政改革的要求。隨著公共財政觀念的強化，國家財政預算管理制度改革和政府收入機制的規范，預算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入將取而代之。

新的政府非稅收入除了收費資金以外，還包括了國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入等。“國家資源”、“國有財產”是非常廣泛的概念，如何理解？對于高校來說，學校的資源都應是國有，這些行為在學校都存在，如何界定，是否全部都應納入管理的范圍？這些問題都有待探討。

2. 正確處理政府非稅收入管理與會計核算工作的關系

政府非稅收入改革的執行將引起高校的核算模式、程序的變化。近年來，財政改革不斷推行，但相應的配套管理措施均沒有出臺。目前1998年頒布的《高等學校會計制度》已不能適應改革的需求，而事業單位的會計制度又不能完全適應學校的實際情況，高校只能根據實際情況來進行會計核算。為了避免非稅收入核算的不規范引起的一系列問題，從政府部門來說，應結合政府收支分類科目的改革，完善政府非稅收入的管理體系。一方面規范和完善政府非稅收入征收和使用，完善財務、會計活動的法規制度。另一方面，根據目前各地執行的情況，完善現行規章，包括內涵的界定，增強可操作性。

從學校來說，實行政府非稅收入改革后，高校的會計核算科目應及時調整，根據非稅收入核算的內容進行相應增加或減少。比如建議取消負債類“應繳財政專戶”科目，增加“應繳政府非稅收入”科目，用于核算高校應繳和實際繳入的非稅收入款項。同時考慮到高校非稅收入包含的具體項目較多而且繁雜，一些收入涉及學校分配政策，為便于管理，建議設置收入分類明細科目或利用財務軟件進行項目明細核算。

3. 正確處理財務收費管理系統與財政信息管理系統的關系

高校不同于一般的行政事業單位，收費行為有著特殊性，存在收費項目多、人數多、金額大、收費時間集中等特點。目前學校學生學費等在經過了多年的磨合后采用電腦收費程序已基本完善，數據中學生的基礎資料也較為齊全。同時學校基本上采用了校園網絡查詢系統，實現學生收費情況的實時查詢，便于收費管理。實行非稅收入改革后，學校從開票到學生繳費、收入實現將存在著一個時間差，因此學校應與財政積極溝通，在現有的收費管理系統基礎上實現與財政信息管理系統進行對接，建立信息共享平臺。同時學校、銀行、財政三方還要完善收費的方式，保證每年開學學生繳費、注冊、選課，學校正常教學活動的開展。

4. 正確處理政府非稅收入管理與學校內部控制的關系

（1）內部崗位設置體現不相容原則

政府非稅收入改革給會計核算帶來了新的變化，會計人員崗位分工也帶來了變化。學校要根據實際情況，按照內部控制不相容職務相分離的原則重新進行崗位的設置或調整，明確職責權限，以保證政府非稅收入的管理，包括應收賬款、已收情況、財政、銀行、學校之間的對賬等環節。

（2）加強票據管理

票據是高校收入的法定憑證和會計核算的原始憑證，同時也是財政、物價、審計部門進行檢查監督的重要依據。票據管理是收入管理的源頭，因此加強票據管理，有利于規范單位的財務收支活動，保障單位的收入，從源頭上治理腐敗。目前高校使用的票據種類有行政事業單位收費收據、內部結算憑證、捐贈票據以及經財政批準的電腦收費收據。由于學校收費項目繁多，各種違規使用票據現象時有發生，如使用不規范、票據混用等現象。實行非稅收入改革后，學校要進一步加強票據管理，做好票據的“申購、領用、使用、核銷”等環節的工作，實行專人管理，建立完善的票據領購、核銷手續，嚴格執行有關的票據管理規定。

（3）進一步加強收費行為的管理

清理收費項目。首先要按照國家的規定，嚴格收費的報批制度，同時積極響應國家的有關政策，實行收費公示制度，亮證收費，讓全校乃至全社會都來進行監督管理，杜絕亂收費現象。進一步做好學生的學費收繳工作管理，是實現非稅收入的重要保證。學生欠費一直是困擾學校的老大難問題，為了降低學生欠費率，各校都想盡一切辦法，包括積極推行助學貸款、學費減免、提供勤工助學崗位、將催繳欠費與院系經費酬金掛鉤等。但隨著非稅收入的改革，在收費的各個管理環節方面可能會帶來一些漏洞，如學校開票、學生到銀行的實際交款情況，相互銜接如果不到位將會導致學費不能及時催繳，征收收入下降。加強其它收費行為的管理。在學校除了學歷教育之外，還存在很多非學歷的教育如各種培訓班、聯合辦學等，這些也是學校收入的一項重要來源。因此，學校在規范收入行為的同時，也要保證院系創收積極性。因此學校應適應改革需要，及時調整相關校內政策，通過制定合理科學的收入收繳、支付結算流程保障學校、院系增加收入的積極性。

（4）強化預算管理控制，提高資金使用效益

部門預算雖然執行了幾年，但由于高校的特殊性，一直存在著校內外預算兩張皮的現象。國庫集中支付、非稅收入的改革等財政政策的執行，對高校的預算管理提出了越來越高的要求，因此，高校要進一步加強預算管理，對預算編制合理性、執行的嚴肅性、分析的科學性、考核的規范性等一系列環節進行控制，建立科學的預算控制體系，及時分析和控制預算執行差異，使得預算的編制和執行不斷趨于科學合理，真正達到財政改革的目的。

篇（5）

站在這個新的歷史起點，在國內PE行業的發源地北京，有必要審視PE內部正在發生怎樣的深刻演變，又面臨著哪些新的挑戰，未來又將帶來怎樣的精彩？

“國家隊”入場

國企和金融等供給側改革政策頻出、國家引導金融資本服務實體經濟、PE機構轉型創新等三大歷史潮流不期而至，在國家政治中心、央企總部、PE策源地的交織之下，PE行業注定會產生新的化學反應。

和20年前北京市級層面的破冰探索不同，20年后的今天，在政策紅利的催動下，傳統金融機構及國企資金全面涌向私募股權投資領域的時代正在到來。

2016年8月18日、9月26日中國國有資本風險投資基金、中國國有企業結構調整基金陸續成立。前者總規模約2000億元、后者總規模約3500億元，兩大千億級國字頭投資基金的落地，被視作PE市場“不可忽視的力量”。

中國國有資本風險投資基金由國有資本運營公司試點企業中國國新控股有限責任公司作為主發起人和控股股東，聯合中國郵儲銀行、中國建行、深圳市投資控股有限公司等機構共同出資設立，以服務央企發展為基本定位。按照國資委說法，該基金立足于運用市場機制推進國家戰略實施，按照市場化、專業化原則運作，在回報良好的前提下，主要投資于企業技術創新、產業升級項目。

私募股權投資基金中的巨無霸――中國國有企業結構調整基金則由央企國有資本運營公司試點企業中國誠通作為主發起人，牽頭中國郵儲銀行、招商局、中國兵器、中石化、神華集團、中國移動、中國交建、北京金融街集團、中國中車等組建。中國誠通集團總裁、國企結構調整基金董事長朱碧新表示，基金將重點研究把基金用在調結構的項目上，基金希望80%的投資都用在國有重點骨干企業結構調整上。基金將支持央企的并購重組，重點支持在裝備制造、電力、鋼鐵等領域的央企間進行強強聯合；促進通信、電力等領域中央企業間的專業化重組整合；推動煤炭等領域的優勢央企實施全產業鏈整合；支持優勢中央企業為獲取關鍵技術、戰略資源等方面開展境內外并購。

“隨著政府支持‘雙創’力度的進一步加大，會有更多的國有資本通過設立股權投資基金的方式支持實體性經濟發展。當前社保基金、保險基金、銀行資金開展股權投資已經逐步在放開，可以預見市場的資金未來是充裕的。” 中國股權投資基金協會會長邵秉仁判斷。

近年來，隨著國內傳統金融業的改革進程加快，銀行、保險、證券、信托相繼被允許獲得私募基金管理人牌照，在PE這個舞臺上，傳統金融機構的份量開始變得越來越重。

2016 年4 月，銀監會、科技部、人行聯合《關于支持銀行業金融機構加大創新力度開展科創企業投貸聯動試點的指導意見》，指導意見確定了北京中關村國家自主創新示范區等第一批試點地區和國開行、中國銀行、恒豐銀行等十家試點銀行，試點銀行可利用自有資金設立投資功能子公司對試點園區的科技創新企業進行股權投資。投貸聯動試點突破了當前的商業銀行法，使得商業銀行參與私募股權投資可通過集團內部投資功能子公司進行。與此同時，2016年9 月14 日，銀監會主席尚福林在中國銀行業協會第七屆會員大會二次會議上表示，要允許有條件的銀行設立子公司從事科技創新股權投資，通過并表綜合算大賬的方式，用投資收益對沖貸款風險損失，這意味著更多的銀行體系資金將獲準進入創投市場。

中國保險業經歷了6年的高速發展，2016年保險業資產規模跨過了12萬億量級，險資投資渠道的放寬也成為近幾年的政策主基調。自2010年8 月初，保監會下發《保險資金運用管理暫行辦法》，允許險資投資PE 首度開閘后，險資作為GP （普通合伙人）參與私募股權基金投資已有一段時間。在此之前，保險公司更多的是作為LP（有限合伙人） 參股PE基金的形式參與到股權投資領域。

2014年8月保險業“新國十條”，即《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》以來，險資運用政策陸續放寬。“新國十條”鼓勵保險公司通過投資企業股權、債權、基金、資產支持計劃等多種形式，在合理管控風險的前提下，為科技型企業、小微企業、戰略性新興產業等發展提供資金支持。為貫徹落實“新國十條”精神，2014年12月31日，保監會批準保險資金設立私募基金，并采用有限合伙制的組織形式，以股權方式直接和間接投向相關中小微企業。這被業內人士看作是險資直接參與到私募基金、激發險資活力一大動力。

2015 年9 月，保監會《中國保監會關于設立保險私募基金有關事項的通知》，《通知》進一步擴大了險資的投資范圍，并立足支持國家戰略和實體經濟發展，結合保險資金期限長、規模大、負債穩定等特點，對設立保險私募基金進行了具體規范。

經歷了監管層的逐步放開，保險公司目前可進行直接投資、作為LP或作為GP 投向私募股權投資基金、創業投資基金、并購基金、夾層基金、房地產基金。截至2016年底，獲得“PE投資牌照”的保險公司已有十余家。

券商直投作為最早進入私募股權投資領域的傳統金融機構，經歷了從直投子公司進行直接投資到設立直投基金進行投資，再到直投子公司及直投基金的設立條件進一步寬松，成為目前傳統金融機構中參與私募股權投資領域的排頭兵。截止2015 年底，共有62 家券商直投子公司，主要通過設立直投基金進行投資。目前證券公司參與私募股權投資的模式主要是通過直投基金進行投資，直投基金進行投資以募集資金設立私募基金形式開展非標股權投資及債權投資。而私募基金子公司自有資金只能跟投其本身及其另設的私募機構發起設立的私募基金，不能以自有資金投資其他企業股權或債權。

監管層在2014 年對信托公司設立直接投資專業子公司正式開閘。目前，信托公司除了可通過信托計劃直接投資未上市公司股權或通過投資私募股權投資基金間接投資外，也可通過設立專業子公司作為GP 參與私募股權投資。

邵秉仁透露，截至2016年9月份，國內存續的各類政府性引導基金規模達到3.3萬億元，已占到股權投資市場總資本額的存量一半以上。

母基金興起

和“國家隊”入場同時引發PE巨變的是母基金（FOFs）時代的開啟。2015-2016 年中國股權投資市場新機構的不斷涌現，為母基金的發展提供了廣闊空間。2016年被業界稱為母基金元年。

據清科研究中心的《2016年中國VC/PE母基金發展研究報告》分析，自2015年起，我國VC/PE母基金就呈現爆發式增長。這其中，影響的因素眾多：首先，2015年起國家全面開展大眾創業、萬眾創新，相關扶持政策落地為創投基金的募集創造了更好的政策和市場環境；其次，國內正處于技術革命端口，基于互聯網創新層出不窮；再次，不斷拓展多層次資本市場體系，也為VC/PE的退出提供了更為寬廣的退出渠道；此外，在結構轉型的大背景之下，新經濟和新行業受到資本市場的格外關注，在大眾創業、萬眾創新的背后，是日益增加的VC/PE等投資于一級市場的股權投資基金，各種制度紅利為VC/PE母基金帶來歷史性配置機遇。

在FOFs市場，國有資本同樣表現出強勁勢頭。

以市場化“母基金”方式運作的政府引導基金2016年延續強勁發展的勢頭。在國家層面，繼2015年推出國家新興產業創業投資引導基金和國家中小企業發展基金，2016年中央財政又推出了先進制造業產業投資基金，支持制造業強國建設，這些基金的規模都高達數百億元。從地方層面看，隨著中央鼓勵政府引導基金的發展態勢明確，各地方政府設立的各類政府引導基金如雨后春筍般涌現，遍及科教文化、產業投資等各個領域，出現了一批諸如“一帶一路”、PPP、文創、產業引導等主題基金。

數據顯示，截至2016年6月底，中國私募股權市場上活躍的FOFs共計1175支，管理資本總量近2.5萬億元人民幣。而從中國私募股權市場的人民幣VC/PE母基金類型來看，政府引導母基金共有676支，占1013支人民幣VC/PE母基金總數的66.7%。這其中，國有企業參與設立的市場化VC/PE母基金和民營資本運作的VC/PE母基金分別為109支和228支，僅占總數的10.8%和22.5%。從區域來看，北京地區累計成立近90支政府引導基金，居各地區之首；另外廣東和浙江地區引導基金設立相對活躍，基金數量均逼近北京。

從可投資資本量角度分析，政府引導基金披露的617支基金可投資本量共1.1631萬億元人民幣，占總可投資本量的81.4%；151支民營資本運作的VC/PE母基金披露的募集規模為1242.97億元人民幣，占總可投資本量10.8%。57支由國有企業參與設立的市場化VC/PE母基金披露的可投資本量共1419.53億元人民幣，占總可投資本量的9.9%，與政府引導基金和民營資本運作的市場化VC/PE母基金在規模上有一定差距。

從平均可投資資本量來看，政府引導基金的平均可投資本量低于國有企業參與設立的市場化FOFs，但略高于民營資本運作的市場化FOFs。國有企業參與設立的市場化FOFs的平均可投資本量最高，為24.90億元人民幣，這與國有企業自身管理的資金規模較大有密切聯系。民營資本運作的市場化FOFs平均可投資本量為8.23億元人民幣。政府引導基金平均可投資本量為18.85億元人民幣，這也與政府引導基金希望用少量資金撬動更多社會資金帶動產業升級的初衷有關，單支政府引導基金的規模并不大。

在管理十余只地方政府母基金的盛世投資董事長、首席執行官姜明明看來，中國母基金目前發展雖快，但整個市場格局尚未確定。他認為，中國私募股權母基金發展的潛在動力來源于以下三點：一是政府的大力推動，這屆政府是對創新創業特別重視，把創新驅動作為國家戰略。“可能大家有感受，以前政府推創新并不是特別積極。但是到了這屆政府的時候，隨著人口紅利、進出口貿易包括投資效益的下降，創新驅動真的成為國家戰略。”二是政府財政資金的運用的市場化，政府對創新創業的支持，從前十年基本是以無償撥款的形式轉為投資，撥改投是一個很重要的趨勢，預計未來無論是在創投引導基金還是在產業引導基金方面，都會有更多政策上的推動。姜明明透露，從2015年下半年開始到現在，隨著無風險收益的下降，資產端的配置壓力加大，銀行、保險等金融機構成為了私募股權主要的資金來源。第三，從產業角度來說，現在無論是政府平臺還是各個園區，都在謀求產業的轉型和升級，這為中國的私募股權母基金的發展提供了非常好的前進動力。

市場井噴的同時，政府引導基金的運作理念也在發生轉變。過去幾年在引導基金的實踐中，無論是中央還是地方，市場化運作的機制并不完善，各個地區的地方引導基金也受到了主管部門管理運作水平和專業能力方面的制約，效果參差不齊，如在引導基金的遴選標準、投資策略限制、基金存續期限、退出方式等方面尚有提升和完善之處。近年來，政府部門越來越意識到，市場化的運作模式對引導基金的實際效果影響至關重要。2015年11月，財政部《政府投資基金暫行管理辦法》，同年12月又了《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》，明確政府投資基金堅持政府引導、市場化運作、專業化管理的原則運行，指出引導基金原則上委托市場化基金管理公司管理，合理確定財政向社會出資人的讓利措施。2016年9月20日，國務院公布被業界稱為“創投國十條”的《關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》，關于政府引導基金，《意見》不僅鼓勵按照“政府引導、市場化運作”原則推動設立創業投資引導基金，而且要求“進一步提高創業投資引導基金市場化運作效率，促進政策目標實現，維護出資人權益”，并且鼓勵創業投資引導基金注資市場化母基金，由專業化創業投資管理機構受托管理引導基金。

事實上，在政策出臺之前，一些地方政府引導基金早已在與創投母基金對接，進行市場化運營探索。例如中關村創投引導資金早在2007年就分別與啟迪創投、君聯資本（即原聯想投資）、光大控股和聯華控股共同設立了中國第一批有政府創業投資引導資金參股的專業化、市場化創投基金，在國內最先建立了政府創業投資引導資金的母基金運作方式，明確了“政府引導+民間參與+專業管理”的創新運作原則。

資本狂歡下的冷思考

市場“不差錢”已是業內共識，但毫無疑問，未來私募股權投資基金的市場格局還將發生新的改變，在資金來源方面，將增加更多的以銀行為代表的金融資金；在基金管理方面，以民間資本為代表的傳統VC/PE 管理機構擁有較強的專業化基金管理團隊。在此背景下，國資與民資管理機構如何定位各自的發展空間，如何進行優勢互補，將成為行業發展的重大議題。

在2016年12月10日舉辦的第八屆全球PE北京論壇上，邵秉仁表示，當前國有資本大舉進入股權投資市場，說明股權投資基金這一投資形式已獲得了社會和官方的高度認可，這來之不易。“我們創立中國股權投資基金協會至今已經8年多時間，一開始我們就呼吁國有資本譬如養老、社保、保險基金進入到這個領域，這是穩定股權投資領域的一個重要基礎。現在看，隨著整個政府和社會對于這一投資形式的高度認可，這樣一種期待已經得以實現，國有資本已經成為支持股權投資市場穩定發展的一支重要力量。”

但邵秉仁同時指出，國有資本帶來資金增量的同時，也一定程度擠壓了民間資本的份額，因此必須發揮好國有資本和民間資本各自的優勢。國有資本規模大，但是通常市場化程度比較低，效率不高。因此，國有資本應該在國家鼓勵，而且資金需求量大、技術研發風險高的那些產業領域發揮優勢，特別是在國企改革、結構性調整中要充分發揮國有資本的作用。而在市場競爭比較充分的行業當中，民間資本更具有靈活性和符合市場化運作的優勢，民間資本應該成為“雙創”主力軍。

值得注意的是，盡管中央一再提出要為民間資本發揮優勢創造更好的環境，但是目前來看，中央的精神還遠遠沒有落實。目前民資PE仍面臨著很多不公平的待遇，缺乏市場空間。

邵秉仁指出，目前民間資本投資還遇到一些困難。比如近年來受非法集資泛濫的影響，2016年初工商部門暫停了投資類企業的注冊，在這種影響下股權投資行業無法注冊新的基金管理公司，嚴重影響了行業的正常發展。邵秉仁認為，股權投資與非法集資有著本質的區別，非法集資案件大多集中在P2P領域，不能因為一些非法集資案件披著股權投資的外衣，一刀切地暫停整個行業的注冊，這會對行業的發展造成負面影響。尤其是在當前經濟下滑、投資不振時，更會對整個經濟產生嚴重的影響。2016年9月，國務院《關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》中，明確鼓勵個人、社會、政府等各級資本進入創投領域，支持大眾創業、萬眾創新。雖然現在一些地方政府又開啟了通道，但是只允許國有控股的股權投資基金進行注冊。“這看起來好象是放寬了一步，但實際上又是對民間資本的變相歧視，這個與中央的精神是背道而馳的。”邵秉仁說。

PE行業是投資領域的尖端，需要高度靈活、嚴謹和進取性。因此無論是國資PE還是民資PE，姜明明判斷其發展趨勢都將是越來越市場化。他也預判了市場化的三個標準：

篇（6）

（一）不同核算原則要求編制不同形式報表

新的政府會計制度要求行政事業單位“平行記賬”，同步進行權責發生制的財務會計核算和收付實現制的預算會計核算，構建“雙功能”、“雙基礎”、“雙報告”政府會計核算模式。在此之前，事業單位執行收付實現制，年終反映單位財務狀況的只有一份年度部門決算。2019年以后，會計決算分為兩份，一份是反映政府財政資金收支活動情況的預算會計決算即“年度部門決算”，一份是反映國家財政資金和事業單位經營業務資金收支活動的年度“政府財務報告”。這一重大變化，主要是為適應我國經濟社會高質量發展與國際一體化的客觀需求。這次改革實現了兩大目標，一是滿足政府管理的需要；二是充分體現政府履行受托責任的情況。

（二）報表填列需確認事項增加

為使部門決算和財務報告的準確，按照重要性原則，編制決算時需要對有關會計科目進行確認填列，同時，為了正確反映單位財務會計和預算會計因核算基礎和核算范圍不同產生的本年盈余數與預算結余數之間的差異，需對本年度發生的所有影響收入（預算收入）和費用（預算支出）的業務進行合理歸并分析，比如：當期確認為收入但沒有確認為預算收入、當期確認為預算支出但沒有確認為費用、當期確認為預算收入但沒有確認為收入、當期確認為費用但沒有確認為預算支出等情況產生的差異等。

（三）反映的信息更加全面

財務決算報表是日常工作的總結和反映，它滲透在日常管理、經營的每一個步驟，這次改革對于全部為財政預算的行政單位變化不大，而對于事業單位，特別是財政資金相對于自有資金占比較少的事業單位，兩種會計制度核算變化較大，主要是會計制度由收付實現制轉為權責發生制，加上事業單位涉稅收入等因素影響，使日常核算中財務會計和預算會計產生差異。新的制度下，會計科目設置發生了很大變化，會計科目按照權責發生制的要求進行了相應調整和增加，進一步規范了行政事業單位會計核算，使其能夠真實反映單位年度經營狀況，并通過更細致的核算，使財務核算（權責發生制）更注重于經濟資源價值的改變。除確認涉及現金收支變動的交易事項外，還對那些不涉及現金收支變動，但影響未來經濟資源流入流出的交易事項進行確認（如固定資產折舊、計提壞賬準備、無形資產攤銷、資產重估價值確認等）。

二、事業單位會計決算數據的重要作用

事業單位決算數據對于社會公共事業發展，以及單位內部管理有著至關重要的作用。從群眾的視角看，隨著決算對外公開程度逐步提高，可以使事業單位的資金收支更加公開透明，從客觀層面反映出事業單位工作成果，使群眾對其工作流程有更加充分的認識；從上級部門的視角看，應用決算數據，可以了解每一年度對于財政資金進行審批的情況，能夠對事業單位的資金批復決策起到參考作用，是對事業單位收入和支出進行分析的重要依據；從事業單位的視角看，對決算數據進行分析是編制下年部門預算的依據，可以明確工作方向，繼而有效提升財務管理水平，為單位綜合實力發展保駕護航。

三、完善事業單位會計決算編制工作探究

（一）強化決算重視度

事業單位管理層應當充分認識年終決算工作開展的意義，提升對決算工作的重視度，加強會計決算編制管理，嚴格決算管理責任劃分，確保會計決算與實際發生事項相符，保證決算編制的真實性。為此，應加強內部決算編制工作規劃，建立科學的編制標準，確保編制內容主次分明、細致完整。進一步強化決算數據分析及利用，及時發現預算編制與執行過程中存在的問題，為下一年度預算編制工作提供有價值的參考依據。

（二）保證預算與決算一致性

如果決算和預算數據差距明顯，將不利于下一年度預算編制，預算目標設計很可能有失偏頗。因此，要保證預算和決算相輔相成、相互促進，才能共同為事業單位資金使用與管理提供支持。在編制預算時，財務人員既要考慮本單位各部門下一年度工作計劃，同時又要參考本年度決算報表。綜合兩方面因素，讓預算目標的設計更加科學可行，提高預算方案的參考價值。同時，在保證預算方案得到落實、預算執行到位的情況下，提高年終決算報表編制質量。加強預算管理，保證決算報表質量；利用高質量的決算報表，為下一階段預算管理創造良好條件，實現良性循環發展。

（三）夯實會計核算基礎

通過加強會計業務培訓，確保會計人員熟練掌握“平行記賬”機理，規范日常核算操作，能夠減少漏填、錯填等問題，提高會計核算效率和準確性，為決算分錄編制和審核等工作有序開展奠定扎實的基礎。未入賬的資產負債要及時確認入賬；已完工使用的在建工程要及時轉為固定資產；發現賬實不符的，追溯調整財務賬面信息，厘清權責關系。同時，還要認真清理往來事項，做好賬齡分析，及時處置財務掛賬；注重記錄系統內單位的內部往來、收支對象等相關信息并核對賬務，切實做到賬實相符、賬證相符、賬賬相符、賬表相符，為部門決算、政府財務報告提供完整可靠準確的會計信息。

（四）建立決算編制審查機制

在決算編制工作開展方面，需要制定明確的時間表，有計劃地安排各項工作，提前向相關對接部門收集決算信息，編制明細底稿。封賬以后應盡早進行對賬，加強數據審核，避免后續因數據失真出現編報返工的問題。制定規范流程，將賬套從財務信息系統中導出，編入特定excel，然后通過梳理科目實施分類，有效提高決算編制效率。此外，在報表編制上應做到表間關系明確，按照先后順序完成報表。為了切實提高決算報表編制質量，事業單位應建立賬表審查長效機制，實行初審與復審相結合的“雙審制”。在編制決算報表時，會計人員要對報表內容與質量負責，完成初審；對于編制完成的決算報表，還要安排專人進行復審，發現問題及時溝通解決。除此之外，根據以往決算報表編制經驗，把容易發生問題的部分作為重點審查，切實做到不留“死角”，提高決算報告正確率。

（五）完善決算報告信息化管理系統

完善的信息化建設是提升員工工作質量及效率的重要手段，事業單位應當加大信息化建設投入力度，根據政策指引及工作需求引進先進的信息化管理系統。根據實際工作內容對信息管理系統進行功能及模塊調整優化，切實加強信息化建設，提高決算報表質量，減輕編制人員工作負擔，減少手工錄入失誤。同時，開發相應的決算報表取數模塊，提高決算報表錄入效率和準確性，確保決算報表上報工作穩定高效。定期開展相關教育培訓活動，提升員工專業素養及信息化技術應用能力，為事業單位預決算管理工作順利推進奠定堅實基礎。

四、結語

新的《政府會計制度》對決算報告編制的改變，給會計人員帶來了便利也提出了新的挑戰。會計人員應抓住契機，順應時代潮流，利用信息化、智能化會計核算方法，為決算編制打下堅實基礎。結合新會計制度改革要求，從部門決算編制變化出發，加強對會計決算編制工作認知，確定部門決算編制目標，優化部門決算編制方法，提高運用軟件系統開展決算編制工作的能力，充分發揮決算數據對決策的支撐作用，有效提升單位財務管理水平，促進事業單位健康發展。

主要參考文獻

[1]張焱.對執行新《政府會計制度》財務決算的思考[J].中國集體經濟，2020（26）：145-146.

篇（7）

在西部，作為國債投資的重點地區也同樣取得了巨大成效，有力地推動了西部大開發戰略的順利實施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國家安排的國債項目涉及農林水利、生態建設、技術進步和產業升級、農村電網改造、教育旅游、交通通信、城市基礎設施等12大類626個，項目總投資647億元，其中國債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項目總投資的69.09%.在國債直接投資的同時，以1：3.01的比例帶動當地社會投資（江西省截止2000年的國債投資拉動社會投資比例為1：2.7（注：史忠良、劉勁松，江西省國債項目效益分析，《江西財經大學學報》2002.1）），其“乘數效應”輻射到全社會各行各業，成效顯著，主要表現在：集中力量建成（或在建）一批重大基礎設施，改善了交通運輸條件和生態環境建設，加快了企業技術改造，促進了產業升級和地區生產力布局的優化，人民生活條件得到極大改善，社會事業得到全面發展，為西部大開發創造了條件，為可持續發展奠定了基礎。

在獲得喜人成績的同時，我們也應客觀地看到國債資金在管理使用過程中存在的問題。

由于西部各省在地域特點、發展經濟的自然條件等方面相似，國家對西部在安排國債資金項目的政策、相關管理制度等方面的一致性，國債資金在管理使用過程中存在的問題雖有所不同，但具有共性的問題居主要方面。以國家審計署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計方式，對陜西省1999年和2001年至2002年8月（以下簡稱2001年）國債專項資金管理使用情況的審計和陜西省重大項目稽察部門分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對本省城市基礎設施、通縣公路和苗圃建設三大類國債項目的國債資金管理使用情況的專項稽察以及對其它單項國債項目稽察的情況為例，當前西部地區國債資金管理使用中存在的主要問題及其特點主要表現在：

1.擠占、挪用國債資金問題發生的次數少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問題性質比較嚴重從統計數據看，1999年、2001年分別發生擠占、挪用國債問題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬元、2514.3萬元和2756萬元。擠占、挪用國債資金性質嚴重，如將建設中心苗圃的國債資金借給個人作為育苗周轉金，收取借款管理費（利息），同時虛列、偽造發票沖抵國債資金。通過調查，可以發現多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類：（1）“技術型”手段。如：采取先獲得項目設計方案批復，再通過有目的的變更；將國債項目與非國債項目進行交叉設計；將國債資金與其它建設資金混存、混合做賬等技術性手段，混淆國債項目、資金與非國債項目的界限，達到擠占、挪用國債資金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取與個人或私營業主聯營、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉移國債項目實施主體，進而或轉移國債資金用途，或侵占國債項目收益，或變相侵蝕國有資產，達到擠占、挪用國債資金的目的。

2.違反項目建設管理程序的現象較普遍一些項目單位“無視”國債項目建設管理程序的要求或行為在國債項目建設單位中具有普遍性，以致于在稽察（或審計）中已變得“不是問題”。

3.建設單位對項目可行性研究工作和設計方案重視不夠主要表現在：（1）重形式，以取得國債資金為目的，致使項目實施過程中變更面寬、內容多且不履行批復手續。如苗圃建設類項目中，有的可研報告和項目設計方案是象征性的，不能稱其為項目建設文書；有的干脆沒有（或找不到）；有的可研報告和項目設計方案及其批復與實際執行情況相差太大，形同“擺設”；（2）項目設計時對項目整體規劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國債資金閑置；（3）因費用等原因，聘請個人或不符合資質要求的單位進行項目設計。

4.建設單位在執行國債資金管理辦法和建設單位會計制度中存在問題較多如違反“專戶儲存、單獨建賬、單獨核算”的規定（注：財政部《關于加強國債專項資金撥款管理的通知》）；以行政事業單位會計制度處理建設項目會計事項；違規列支工程費用等。

5.配套資金到位率低從統計數據和調查情況看，國債項目普遍存在配套資金不到位或到位不及時問題，較突出的苗圃建設類項目100%存在配套資金不到位（或到位不及時）問題。

6.國債項目“四制”管理，形式重于內容問題較普遍由于“四制”管理制度是考核項目建設單位的指標之一，所以建設單位都比較“重視”，但形式重于內容的問題較普遍，如：不按資質要求設立監理崗位、虛設監理日志、違反監理程序等違反“項目監理制”問題；無合同或合同與口頭約定相結合約定項目建設內容、合同內容缺項或內容表達不規范等違反“合同制”問題不招標或“化整為零”規避招標，或通過限定招標范圍、招標程序等方式搞虛假招標等違反“項目招投標制”；無項目法人或虛設項目法人，不履行法人責任、義務等違反“項目法人制”問題。

導致上述這些問題的方法具有與現行制度的“對抗性”，但問題的危害性卻是嚴重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對抗性”的成因，試圖從一個側面反映我國當前國債資金管理使用中存在的具有共性的問題，并在此基礎上提出建設性政策建議。

二、我國當前國債資金管理使用問題成因的理論分析

國債資金是重要的財政資金，國債項目是政府主導實施的經濟發展舉措，是一項強有力的經濟手段。而衡量這一經濟手段的的效果如何，國債資金使用效率和相關管理制度的有效性是重要的衡量標準。

1.在現行制度安排下，各級政府間或政府與項目建設單位間對國債項目的認識不統一

國債項目作為國家實施積極財政政策的重要措施具有兩層涵義、三個特點。兩層涵義：一是國債投資，二是項目建設。國債投資作為政府調控經濟的重要政策工具，通過“投資乘數”作用調節積累與消費，促進兩者比例關系合理化；調節投資結構、促進產業結構優化；調節社會總需求，促進社會總供給與總需求在總量和結構上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調控國家宏觀經濟均衡發展。項目建設則是作為國債投資的載體或途徑，一方面完成國債投資，具體實現調控經濟的目的；另一方面完成項目建設，實現項目本身的社會經濟功能，因而具有“微觀”意義。正因為國債項目所具有“宏觀”與“微觀”雙重意義，國債政策被世界各國普遍認為是調控經濟最穩妥、有效的財政工具。而在國債投資的實踐中，要想使國債政策達到預期目的，還必須遵循國債投資的三個特點：即國債項目的公共性、投資性、基礎性。公共性，要求國債項目應以提供公共需求為目的，反對只強調滿足個人或局部需求；投資性，要求通過國債項目的具體實施，合理發揮投資“乘數效應”，促進宏觀經濟協調發展，反對只強調局部利益最大化的錯誤行為；基礎性，要求國債項目具有為全國或區域經濟可持續發展奠定堅實基礎的特性，反對短期行為、近期效益[1].

但在現行國債投資的制度安排下，下一級政府以及項目建設單位比較容易將國債項目看成是單純的項目建設，一個現實的資金來源。因此，“重項目建設，輕國債投資”的觀念反映最為突出。這一錯誤觀念違背了國債政策的基本要求，反映在國債項目決策上，表現為：（1）“追大”式決策，即片面追求投資規模不斷擴大，忽視國債項目投資性、基礎性建設作用的決策，例如屢禁不止的重復建設問題；（2）“撒胡椒面”式決策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚”項目中，有許多是因為國債項目配套資金比例確定不當，致使國債項目因投入不足，遲遲不能建成的項目。這一“撒胡椒面”式決策雖然在形式上滿足了“公平”，但國債項目失去了其投資效率以及應有的社會經濟效益，甚至造成國債資金的直接損失。同時，也“養成”了一些國債項目建設單位以能申請國債資金為目的“濫報”國債項目，然后再以國債項目不斷“逼要”國債資金的“釣魚”行為。這一錯誤觀念反映在國債項目建設單位上，則表現為對國債資金使用的“隨意性”，例如：只要國債項目能建成，國債資金用途就可隨意變更，或作為單位運行資金調劑使用、或補充非國債項目建設，甚至用于交納養老及醫療保險金等[2-3].

2.國債項目管理制度滯后

在國債制度的演進中，不同行為主體“利益”的不均衡是目前國債管理制度滯后的主要原因。集中表現在：

（1）項目立項決策制度滯后。國債項目（尤其是大中型國債項目）的決策模式基本沿用了“下級申報、上級審批”模式。即國債年度發行總盤子基本確定后，根據當年的投資重點切塊分割到各部門，這些部門將投資額細化到所分管的各個領域，這些領域的項目主管部門再根據其投資重點和方向要求地方上報有關項目材料，經項目主管部門初審、核定總的投資估算后報各部門匯總，然后上報國家計委，計委對項目的主要建設內容和投資估算進行審核后把計劃下達到各部門。

依據國債項目決策程序，能否實現合理決策的關鍵是國債項目立項信息是否真實、可靠（這里排除了違規違紀等的惡意決策行為）。在實際操作中，項目立項信息來自兩方面：“小項目”主要由項目單位按要求填報；一些涉及面廣、投資大的地方性項目按照公平、公開的要求，由社會中介機構提供主要項目評估信息。“小項目”由于是項目單位自行填報多為主觀行為，在缺乏剛性監督的情況下其信息的真實性、客觀性無法有效保障。由社會中介機構負責提供項目評估信息的“地方性項目”，由于多是水利、林業、公路、城鄉電網等專業性較強的行業；在一個地區，能為這些行業的國債項目提供項目決策信息的社會中介機構數量非常少，加之這些為數不多的中介機構又往往與項目申報單位有著千絲萬縷的聯系，甚至是一個單位的兩個部門，如：在病險水庫除險加固項目中，對水庫是否為病險狀態的診斷（即國債項目立項依據）均是由水利系統內部的“中介機構”完成（公路、林業、電力等行業也存在類似情況）。因此，項目立項信息的真實性、客觀性就失去制度保障前提，難保可靠。

此外，由于國債項目數量眾多，情況千差萬別，項目選擇又必須考慮地區利益等各種關系的平衡；國債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標準，有較強的靈活性，在很多情況下人為因素占據了主導地位等因素，各方為爭取項目資金必然八仙過海，各顯神通，而多方博弈的結果，可能造成所選項目不符合國債投資的初衷，國債項目的不當決策就在所難免。

（2）國債項目投融資制度滯后。在現行的國債項目投融資制度中，項目資金主要來自兩個渠道，即地方配套資金和國債資金；配套資金的主要來源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調度的財政資金；按規定，國債項目投資構成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國債項目建設單位關聯最密切的是項目配套資金問題。

作為我國國債投資政策，從總體上考慮國債投資對整個社會投資的帶動效應，留下一個“投資缺口”由地方資金配套投入無疑是正確的。但具體到某一國債項目不分地區、項目情況“一刀切”地執行其結果就會有悖于國債政策的初衷，這一問題突出表現在國債項目居多的發展中地區或行業。在這些地區或行業，具有共性的難題之一是建設資金極度稀缺，遠遠不能滿足地方政府對投資的需求。在此情況下，解決配套資金成為項目單位最大的難題，項目單位若單靠自身財力解決，要么“杯水車薪”，要么“無米之炊”；若尋求銀行貸款，由于國債項目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款；若靠政府力量解決，要么為國債項目向銀行提供某種“承諾”或“擔保”，要么占用其它用途資金滿足國債項目需要。因此，這些地區或行業的單位面對“渴望已久”的國債項目，尤其是中長期國債項目由于解決不好配套資金問題而深感“無奈”，地區或行業的發展現狀迫切需要投資，需要國債政策的大力支持，但因配套資金問題只能望“資”興嘆。而這一模式使國債投資政策的初衷與結果背離，為建設資金短缺的地方經濟發展提供資金支持的國債投資政策，由于制度規定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長此以往，國家各地方間經濟發展就會因此失去平衡與協調。地方經濟發展不平衡本應是實施國債投資的原因，但結果卻進一步加深了不平衡[4].

其負外部性還表現在各地為爭取國債項目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報國債項目、做假賬、編造配套資金甚至違規列支項目資金等。在這些行為中，有相當部分是緣自對國債項目渴望的“被逼無奈”之舉，但當一些“無奈之舉”更多地成為可能時，這一模式也為欺詐行為創造了客觀條件。更嚴重的是當這些虛假行為越過誠信門檻，越來越被更多的項目單位認為是一種可選擇的方法時，不要說為國債資金使用效率擔憂，我們整個社會投資環境更令人擔憂。

（3）一些管理規定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用國債專項資金的建設項目必須開設國債專項資金專戶，實行單獨建賬，單獨核算”的規定（注：財政部《關于加強國債專項資金撥款管理的通知》）。在現實中，除一些投資大、建設周期長的項目，建設單位能夠按此規定嚴格執行外，大多數項目單位是有選擇執行，如：專戶管理制度執行較好，而“單獨建賬”制度因為會導致項目建設單位會計核算工作復雜化和工作量增大，又無明顯的實際管理意義，所以，大多數建設單位不能很好執行，尤其對于一些投資小的項目也缺乏現實操作性。再如：“國債資金不能用于工程前期支出”的規定。該項規定的目的是確保國債資金真實有效地投入到項目建設中，但由于在規定中沒有對“工程前期支出”的范圍進行明確界定，使得不同行業、不同地區的項目建設單位在實際執行中難以準確掌握，只能“仁者見仁、智者見智”，有時反而成為“違規列支項目資金”的借口[5-6].

3.監督職能缺位

我國的國債項目監督已基本形成了內部監督與外部監督相結合的監督組織體系，監督檢查法規也在不斷得到完善，為國債政策的有效實施起到有力的保障作用。但在國債項目建設中不斷出現的問題說明，國債項目監督工作也存在不足和缺位。

（1）監督責任缺位。目前，參與國債項目監督的部門非常多，有審計監督行業，如國家審計署、從中央到地方的四級審計系統、重大項目監督檢查系統；有綜合經濟部門，如從中央到地方四級計劃系統、財政系統內業務部門和監督檢查部門；有地方行政部門，如省地縣三級政府部門；有項目所處行業內的業務、專職監督檢查部門，如苗圃項目要接受從中央到省地縣鄉五級林業系統的業務和專職監督檢查部門的監督；加上各級紀檢監察部門等等，這些部門在國債項目監督工作中雖各有所側重，但都具有對國債項目監督監察、跟蹤問效的責任和義務。當各部門履行其監督職能時，國債項目監督工作已明顯呈現出對同一內容多部門重復監督的跡象，加之各部門間為保證監督的獨立性不進行相關監督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進行一遍，一些國債項目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。例如：2002年底在對某市通縣公路項目進行稽察的7天時間里就有4批不同部門來該項目進行檢查，項目單位疲于應付而不能正常工作。在如此強度的監督下，其監督效果并不理想，項目中存在的問題依舊，數量也沒有減少，問題還是那些問題，前面檢查后面犯的情況時有發生。這些現實和統計數據從監督管理角度看監督責任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責任等于沒責任，大家都有責任，結果是都無責任[7].

（2）事前監督嚴重缺位。當前國債項目的監督

工作多為事中、事后監督，界定監督工作成績如何也多以查出違規違紀事件的數量為指標，監督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監督。根據內部監督與外部監督不同重心的區分，內部監督應以預防監督為核心，外部監督則以查處為重點，但在現實中，查處問題成為各監督部門的熱點，而事前的預防性監督被忽視。主要表現在對項目立項過程監督、工程開工前執行“四制”制度情況的監督、項目開工前對法人代表及項目單位財務人員上崗資質及業務情況的監督等事前監督工作的淡化，甚至缺位。

（3）對“三算”監督力度不夠。

“三算”（即項目的概算、預算、決算）是從財務角度控制、監督項目順利實施的有效工具。但由于認識不足、重視不夠，對“三算”的監督失去了剛性要求，而流于形式。一是認為預算就是概算，就是匡算，出現“誤差”是正常的，有無監督意義不大，甚至對一些明顯“誤差”也視而不見，結果造成項目資金嚴重缺口；二是在現行國債項目審批制度下，一些監督部門對于為了爭項目、要投資，在可行性研究報告及其它申報立項文件中編造數據以迎合審批要求的虛假概預算表示“理解”，甚至“積極配合”，認為這是有利于地方經濟發展的“善意欺騙”；三是認為決算工作只是事后結賬，不影響國債項目建設及其作用的發揮，因此不是監督工作的重點而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。

三、思考與建議

（一）提高對國債資金使用效率的認識是實現國債資金管理制度創新的前提

當前，發展壯大地方財力已成為西部各地方政府優先考慮的問題。發展壯大地方財力是在社會主義市場經濟運行體制和公共財政體制兩個制度背景下的地方財政發展問題。其內涵包括以數量為指標的財力增長和以質量（或效率）為指標的財源發展兩方面。從財政經濟職能角度看，其外延包括財政規模界定、財政資源配置和財政資金使用三方面。在我國轉軌經濟條件下的財政實踐中，財政規模、財政資源配置和財政資金使用是形成整個財政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機地統一到使用財政資源供給社會需求上來，這是一切財政行為的終極目標，也是財政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財政資金供給社會需求過程中，是否符合節約或高效率的客觀要求是衡量財政效率高低的首要標準，也是發展壯大地方財力的重要方面[8-9].

提高財政資金使用效率是財政資金的有效性問題，其核心內容是以最少的財政資源耗費滿足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財政資源耗費來滿足；二是在一定的財政資源總量下，怎樣創造更多的公共供給以滿足社會公共需求。因此，圍繞發展壯大地方財力這個課題，應該做好兩篇文章，一是如何做大做足“財政蛋糕”，滿足社會經濟發展需求；二是在“財政蛋糕”既定前提下，如何充分發揮財政資金使用效率，提高財政產出率以滿足社會經濟發展需求。結合上述分析和西部實際，做好做足提高包括國債資金在內的所有財政資金使用效率這篇文章不僅具有立足現實，更充分地調動廣大建設者主觀能動性，以不斷進取、積極創新的精神去實現發展壯大地方財力這一奮斗目標的現實意義，而且還具有為本地社會經濟的未來發展盡快走上良性、快速、可持續發展之路打下堅實基礎這一更深遠的歷史意義。

（二）適時推進制度創新，實現國債資金管理制度的良性演進

制度創新不僅是針對現實問題，更重要的是著眼于國債政策未來發展的需要。將理論與工作現實相結合推進制度創新，實現國債資金管理制度的良性演進。

1.公開制度結合國債項目的特點，符合公開條件的一些國債項目（如：退耕還林、城鄉電網改造等國債項目）都應將有關的政策、標準等文件公開，將項目立項、申報程序、項目單位申報、國債資金管理以及國債項目招投標實施等各環節置于社會監督之下，杜絕暗箱操作。

2.投融資制度多樣化融資方式是國債投融資制度改革的目標。國債投資應區別項目性質確定投融資制度，把國債投資集中在重大、關鍵性項目和準地方公共項目上，取消具有補償性質的國債資金投入。對于重大、關鍵性項目應全額國債投資或其它政府投資；具有準地方公共產品性質的項目國債資金投入比例應大于配套資金投入比例，確保建設資金準時到位；具有補償性質的國債資金投入應改由以其它政府投資形式為主、社會投資為輔的方式解決。

5.國債項目管理制度（1）監督檔案制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目監督檔案，將不同部門對項目檢查的內容、問題以及項目單位對存在問題的整改情況和執行檢查任務的部門、責任人等記錄在案，使各種檢查關聯起來，即可以減少重復檢查，提高檢查效率，又利于項目單位持續糾正不足。（2）國債項目信息管理制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目信息管理檔案，并實行動態化管理。在此基礎上，由省級綜合部門建立全省國債項目管理信息系統，對全省國債項目實施動態管理。（3）建立省內具有國債項目監督職能各部門間的橫向聯席會議制度，及時交流項目監督信息，提高監督效率。（4）崗前培訓制度。國債項目批準后，國債資金到位前，應由項目主管單位舉辦，計劃部門、財政部門參加的項目單位法人代表培訓班、項目單位財務主管和財務專管員培訓班，有針對性地強化各項國債項目管理辦法、政策等的學習，使每個項目單位在國債項目開工前，做到“三到位”，即思想認識到位、管理人員到位、管理措施到位。

4.監督制度所謂“監督”是指作為第三方對監督對象的監察督促，要求以積極、客觀的態度去“察看”，并在“察看”過程中以前瞻性眼光發現問題、給當事方提出改進建議。因此，監督作為手段是一種管理行為。但這個管理手段在實施中沒有得到制度的有力保障，主要表現在對監督本質的認識和監督監督者制度的缺位。

（1）作為管理行為，應糾正一些錯誤觀點，樹立監督的“一個中心、三個觀念”的正確認識。“一個中心”即圍繞不斷提高財政效率這個中心，這是監督工作的出發點和歸宿，我們必須在監督的各個環節自始至終地堅決貫徹，否則，監督將失去目標、意義。“三個觀念”，即正確的監督觀念、服務觀念和成本觀念。監督是行政行為，監督的目的是為了更好地促進經濟建設，因此，必須以高度的責任感抓好源頭、嚴格把關，再嚴格監督；另一方面還應樹立良好的服務觀念，嚴厲查出問題不是稽察的全部，更重要的是要針對稽察中的問題和項目情況提供業務指導、培訓等服務，以積極的態度為項目單位提供服務；監督要有成本觀念，強調稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項目的性質和意義的業務水平；二是稽察工作要有系統化意識，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對項目單位的制度建設、業務水平提高等基礎性工作的督促監察；三是加強稽察工作的橫向溝通與協調，監督部門間、監督部門與國債項目有關部門間應在共同目標下，積極聯系、協調行動，實現監督信息共享。

（2）完善國債項目監督者自我監督制度。國債項目監督屬于專項監督范疇，具有不同于其它監督工作的特殊性，國債項目監督制度的演進也是隨著國債政策的不斷深化而逐步得到完善。

國債項目監督是通過預防和糾正他人的道德風險來保障國債項目順利實施，但監督工作本身也存在道德風險。這是現行監督制度有待完善方面，因此，第一，應清晰界定監督的權利和責任，建立監督工作約束機制和監督工作責任制是完善國債項目監督管理有效運行機制的關鍵所在。第二，監督人員的綜合素質與建立服務型、專業化監督檢查隊伍要求有一定差距，必須對提高監督人員的綜合素質，建立監督人員上下崗制度，從根本上約束監督者行為。第三，加大對違紀違規處罰力度，強化制度剛性，有效約束違紀違規行為。

「參考文獻

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篇（8）

關鍵詞：宏觀調控，非稅收入，預算外資金，公共產品，績效考評

本文通過借鑒國外先進的管理經驗，結合我國經濟發展的實際水平和財政管理的現實情況，提出適合我國國情的政府非稅收入管理方式或方法，對于提高我國政府非稅收入管理水平，增強財政的宏觀調控能力具有重大意義。相對于正處于探索階段的我國而言，在市場經濟相當成熟的發達國家，政府非稅收入管理已經十分規范和完善，特別是非稅項目確立和定價、預算管理、非稅收入征繳及資金使用等方面的一些先進管理經驗在國際上都有著較強的示范作用，對于加強我國政府非稅收入管理則更具有積極的指導意義。

一、政府非稅收入管理的國際經驗

市場經濟國家的財政收入主要包括稅收和非稅收入兩種形式，其中非稅收入是各級政府財政收入的必要補充，在政府收支管理過程中發揮著不可替代的作用。近年來，隨著政府公共支出的增長，各國政府尤其是其地方政府面臨的財政壓力愈來愈大，基于通過加稅的方式緩解財政壓力容易遭到公眾反對的原因，各國政府逐漸將注意力轉移到非稅收入上，并在非稅收入的征收管理過程中積累了大量的寶貴經驗。

（一）項目確立的法制化

對于市場經濟成熟的國家而言，公共部門出臺任何政府非稅收入項目都要求有嚴格的法律依據和程序，若要變動具體項目也須經過相關的行政審議程序。例如，澳大利亞政府的收費審批權集中在聯邦和州兩極，收費機構若要設立新的收費項目，就必須按照該機構的隸屬關系，向其所屬國庫部提出申請，經國會或州議會審議通過后，再以聯邦法律或州法律形式頒布才可實施。

（二）項目定價的科學化

作為政府非稅收入管理的重點之一，非稅項目的定價始終為各國政府所重視。目前，盡管各國政府對非稅項目定價時所遵循的原則在稱謂上有所區別，但多數發達國家基本上是按低于平均成本的邊際成本為標準進行定價的，即力求其定價能夠兼顧政府補償成本的需要和社會公眾的普遍承受能力。例如，美國法律條款明確規定所有項目的價格水平均不能超過政府提供服務或福利的成本，不能超過外溢損失的額度，其相關管理部門都要定期對政府所提供的公共服務和準公共服務成本進行嚴格精確的測算，以增強項目定價的科學性和可控性。

（三）預算管理的規范化

政府非稅收入作為財政收入的組成部分，與稅收一樣，必須納入預算管理是國外政府非稅收入管理的共同作法。例如，依據加拿大聯邦《財政管理法》規定，聯邦政府和相關機構所收取的各項政府非稅收入（主要指收費）都須存入“綜合收入基金”賬戶中作為預算收入，由政府統一安排使用，不與征收部門的支出相掛鉤。又如法國政府非稅收入要全部納入中央預算，各征收部門的經費支出全額由財政預算統籌安排，與其征收的非稅收入數量無直接關系。

二、我國政府非稅收入管理的現狀

隨著“收支兩條線”改革的深化和各級政府對非稅收入的重視，目前我國政府非稅收入管理已有較大改善，但仍存在不少問題。

（一）項目管理方面：“長官意識”勝于規章制度

近年來，為了加強政府非稅收入管理，我國各省、自治區、直轄市都根據當地的實際情況陸續出臺了“政府非稅收入項目名錄”，同時制定了相應的收費標準，并要求各級征收單位嚴格據以執行。但在實際的征收過程中卻逐漸出現了“長官意識”勝于規章制度的現象，且有愈演愈烈之勢。例如某些地方領導為了突出政績，往往不顧當地經濟的實際發展水平和相關規章制度，大肆利用手中權利隨意減免收費項目，降低收費標準，以此作為優惠條件吸引外資。

（二）預算管理方面：思想觀念陳舊，部門預算阻力重重

我國自2001年提出政府非稅收入概念至今已有5年時間，但不少地區的征收單位始終將政府非稅收入等同于預算外資金，把這部分收入作為本單位的自有資金，繼續沿用“自收、自支、自管”模式；一些單位雖接受了政府非稅收入的概念，也清楚其財政資金的屬性，但受部門利益的影響，不愿拱手交出這份多年來一直“屬于自己”的財權，于是想盡一切辦法阻止部門預算的開展，不向財政部門上報其真實收入數量。

（三）資金使用方面：收支依然掛鉤，資金浪費嚴重

目前，全國各地都在進行深化“收支兩條線”的改革，但取得顯著效果的地區卻不多。很多地區雖然在形式上已經做到了收支脫鉤，如全面清理了各單位設在銀行的收入過渡性帳戶，同時將各項政府非稅收入都按期繳入了財政專戶，但政府非稅收入“入戶快、出戶更快”的公開秘密實質上使得非稅資金的使用權還停留在征收單位手中，非稅資金并沒有走出“誰收誰用、多收多用”的怪圈。此外，在相關法律法規及資金使用監督機制不健全的情況下，為數不少的征收單位在使用非稅資金時往往缺乏成本意識，鋪張浪費現象較為普遍，少數單位甚至將征收來的政府非稅收入用來進行攀比，不但降低了非稅資金的使用效率，而且敗壞了整個社會風氣，嚴重影響了政府形象。

三、加強我國政府非稅收入管理的建議

加強政府非稅收入管理，逐步提高非稅資金的使用效益，不僅有利于財政收入的穩定增長，而且可以提高財政的宏觀調控能力，同時也是深化財稅體制改革的重要內容之一。因此，本文借鑒國外先進管理經驗，并結合我國實際情況，積極探索適合我國國情的政府非稅收入管理辦法。

（一）完善政府非稅收入項目管理

一方面，要借鑒國外的非稅項目確立方式，認真聽取人們對于現行各類政府非稅收入項目提出的意見和建議，重新考察其存在的合理性和繼續發展的可行性，進而正本清源：對于不符合國家收費審批管理規定，由地方或部門越權設立的收費項目（主要是指制度外收入項目）一律要堅決取締；對于憑借政府權利、行政管理職能收取的與稅收性質相同的項目可考慮逐漸改以稅收的形式進行征收管理；對于無論從理論上還是實際中都應該以非稅形式存在的項目則要加以規范和引導，使其能夠健康成長。另一方面，可以參考“低于平均成本的邊際成本”的收費原則對各項目的征收標準進行重新核定，并將規范后的項目名稱及具體征收標準造冊公布，以便與征收對象間做到信息對稱，促使征收機構和被征收對象嚴格按照規定標準執行。

（二）逐步實施政府非稅收入全口徑預算管理

即按照“所有權屬國家、使用權歸政府、管理權在財政”的原則，逐步擴大政府非稅收入預算管理范圍，最終將其全部納入預算管理。具體而言，對于目前已經納入財政預算管理的罰沒收入、行政性收費等要繼續保持現行的預算管理方式，同時將重點放在名義納入預算管理，但實質是列收列支的各類政府性基金和那些僅僅進入財政專戶管理的事業性收費上。各地財政部門可以根據本地的實際情況，制定出明確合理的政府非稅收入分期分批納入預算管理的計劃，并通過公示的方式告知相關征收部門及被征收對象，以便加快改革的進程，提早實現政府非稅收入與稅收收入的統一預算編制，進而提高政府非稅收入的使用效益。此外，為了提高預算的透明度和精細度，加強財政部門對征收單位的各政府非稅收入項目及收入總量的了解，便于其將有限的非稅資金按照公開、公正、透明的原則分配到各預算單位和具體項目上，有必要改進現行的預算編制方法，逐步強化部門預算，完善綜合預算。

（三）建立政府非稅收入征管激勵機制以深化“收支兩條線”改革

目前，各地區“收支兩條線”改革的成效不顯著，收入與支出并沒有完全脫鉤：一方面是由于改革牽涉的面太廣，容易遭到既得利益集團的抵制；另一方面，由于還沒建立起對征收主體行之有效的激勵機制，使得財政部門擔心脫鉤后反而會減少收入。例如當征收主體所征收的政府非稅收入與其開支突然完全脫鉤時，其很可能會失去原有的征收積極性，導致政府非稅收入不能應收盡收，部分收入白白流失，也可能產生尋租行為，即征收主體通過非法減免政府非稅收入的方式來損公肥私。此時，顯然需要有效的激勵機制激勵征收主體繼續合理、合法、足額的進行征收，但從各地區的實踐來看，至今尚未形成真正可行的激勵方案，基于此，不少地區的財政部門沒有下定決心徹底推行“收支兩條線”政策。

從國外政府非稅收入管理的實踐經驗來看，收入與支出完全脫鉤是今后我國政府非稅收入管理發展的必然趨勢。所以，為了解除財政部門的“后顧之憂”，使其大力推行“收支兩條線”政策，必須盡快建立有效的激勵機制。本文借鑒部分地區曾使用的基數激勵法思想，應用“聯合確定基數法”，建立了針對征收主體的簡單激勵模型：

通過建立上述激勵模型完善激勵機制，不但可增加征收主體的工作積極性，而且有助于財政部門摸清家底，同時，有效的抑制亂收費。此時，財政部門可以“放心”地實施“收支兩條線”政策并將其深化，以爭取盡早實現政府非稅收入與支出完全分離的目標。

（四）推進“金財工程”建設，逐步實現收繳方式現代化

篇（9）

Abstract:The restructuring of the rural economy and the upgrading of the agricultural industry cause changes of financial supply structure.Therefor， rural finance must consider objectives and priorities of regional financial supply from a strategic level and grasp the policy orientation of financial development and reform .The development of agricultural production must seek special financial and monetary policies support and apply flexibly a variety of monetary policies and financial instruments together under realistic conditions that expenditure in the financial support for agriculture is limited， the city′s ability to stimulate the rural areas can not be improved rapidly.

Key words:financial supply; strategic objectives; strategic focus; strategic phase; strategic measures

農村金融區域供給是在農村區域內金融供給的內部因素與外部條件相互作用而產生金融供給過程與結果，它反映了區域金融發展的客觀規律以及內涵和外延的相互關系。農村金融區域的發展受到自然條件、社會經濟條件和技術經濟政策等因素的制約，土地、水分、陽光，農民的生產與生活以及農村的社會組織結構、人際關系等各種社會環境因素，都影響著農村金融供給的過程和結果。因此，對農村金融區域供給的考量有其特別的意義，尤其是這種考量不能著眼于短期的一城一地的得與失，而必須從農村經濟發展的長遠和未來出發，對農村金融區域供給的目標、重點、時間和空間、戰略和對策進行優化與抉擇。在“大金融”的視角之下，規劃農村金融區域供給的戰略布局。

一、農村金融供給的戰略目標

積極推進城鄉發展，實行工業反哺農業、城市支持農村，按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，堅持從實際出發，尊重農民意愿，扎實穩步推進新農村建設，是我國未來新農村建設的目標。在這一目標的指導下，我國農村金融區域供給的未來應當采取分層遞進、穩步發展的策略，其未來十年內發展的目標應當是多層次、多元化的。

(一)總體目標

農村金融供給的總體目標是要建立健全適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系，通過健全機構、創新產品、強化服務為社會主義新農村建設提供一個良好的金融服務環境。

(二)基本目標

加快農村金融體制改革的步伐，加快建立農村合作金融組織，改革農村金融供給體系;加快金融市場發展可持續發展，努力提高各類直接融資比重，優化金融結構;加快支付清算、咨詢等金融服務建設，為農村金融發展打好基礎。

(三)終極目標

終極目標是總體目標的具體化，為了實現金融供給的總體目標要建立四種機制:

1.農業增效、農民增收的服務機制。把金融服務作為首要任務，通過制定并實施農業增效、農民增收政策，促進結構優化增收，降低成本增收，非農就業增收，政策扶持增收。通過多元化的金融機構和規范化的競爭，提供多品種、多層次、高效優質的金融服務，滿足農村經濟的協調發展。

2.間接融資和直接融資相互協調的市場機制。大力發展農村資本市場，拓展農村資本進入渠道，構造農村農民直接融資和間接融資的基礎，促進農村資本市場與城市資本市場的有效對接，徹底消除城鄉金融“二元結構”，通過金融供給實現以工哺農、以城帶鄉，保持市場協調發展。

3.產權明晰、結構合理、功能完善、監督有利的運行機制。明確金融主體產權關系，建立科學規范的治理結構，完善金融服務功能，實行有效的內部監督與外部監督機制。

4.加快強化農業基礎的長效機制。長效機制一般是指能夠長久保證和有效保證達到某種目標而帶有根本性的措施。加快構建農業基礎的長效機制包括:按照統籌城鄉發展的要求切實加大“三農”金融供給;鞏固、完善、強化強農、惠農金融政策;形成農業增效、農民增收良性互動的格局;探索建立促進城鄉一體化發展的體制機制。

二、農村金融供給戰略重點

(一)農業基礎性建設金融供給

農業是國民經濟的基礎，而農業基礎性建設是國民經濟基礎的基礎，要加快構建農業基礎的長效機制，必須引導要素資源合理配置，推動國民收入分配切實向“三農”傾斜，大幅度增加對“三農”的投入，農村金融供給也必須以農村基礎建設的資金需求為重點，確定鞏固農村基礎建設的戰略目標。農業基礎設施建設包括水利設施、耕地保護和土壤改良、農業機械化、生態建設等，要想保證農業能夠持續、穩定的發展，全面完成“十一五”制定的戰略目標，就必須要進一步改善農業基礎建設，使農業基礎不斷鞏固，在有限的耕地面積上不斷提高單位面積產出，實現農民增收。

(二)農業科技發展金融供給

農村金融區域供給要想實現新的跨越，必須要在農業科學研究與技術開發上取得重大突破，促使先進適用技術及時充分地應用到農業生產中去，加速科學技術、特別是高新技術全面向農業滲透，大幅度提高農業科技整體水平，實現農業生產力水平質的飛躍。推進新的農業科技革命，是農業科技工作者在新世紀的歷史使命，也是各級農村金融部門面臨的艱巨任務。農村金融區域供給要為農業科技發展搭建資金支持平臺，形成農業技術發展的金融支持體系，為農產品增產特別是糧食安全提供可靠的技術保障，為調整農業和農村經濟結構、提高農業整體效益、增加農民收入提供強有力的技術支撐，為生態環境建設提供全面的技術服務;為提高我國農業國際競爭力提供堅實的技術基礎。

(三)農業產業化經營金融供給

1.在總量上滿足農業產業化經營的金融需求。農業產業化經營更多地表現為面向市場發展的集約型農業，相對于常規農業，無論是啟動資金還是運行資金其需求數量都會擴大。同時隨著農戶、公司和龍頭企業參與結構調整和農業產業化的深度推進和廣度拓展，對農村金融服務需求的種類和數量會迅速增加。尤其是隨著農業產業化由低層次向高層次的推進，農戶和龍頭企業隨著其從農產品生產向農產品深加工領域的延伸，對設備購置等初始投入和運營資金的需求更大。這些資金的需求除農戶和企業的自有資金及國家可能提供部分財政支持外，主要寄希望于通過農村金融來滿足。

2.通過金融產品創新和業務創新，滿足農業產業化的金融需求。隨著農業結構調整和產業化層次的推進和提高，農戶對資金的需求會出現生活性資金比重下降、生產性資金比重上升的趨勢。特別是越來越多的公司和龍頭企業以及中介組織加入到農業產業化經營中去，從而對資金和金融服務的需求更旺，并且出現對長期性資金的需求更快增長的趨勢。農業產業化過程是農業產業鏈不斷延伸、農業分工日益細化的過程，勢必會刺激農村金融需求的分化。在傳統的存貸款業務之外，需要更多的現代金融產品、金融創新業務，如對股票、債券、期貨、保險、投資基金等金融業務的需求會不斷增長，甚至會促進匯兌、租賃、信用卡等銀行中間業務的需求相對增加。

(四)農業規模化經營和集約化經營的金融供給

1.支持推進區域優勢產業的規模化。可以提倡逐漸擴大范圍，在不打亂家庭經營管理的基礎上，對優勢產業集中進行統一規劃、連片發展。通過支持規模化生產，可以形成大批量產品，將當地優勢產業發展成為支柱產業，從而有利于生產服務、科技推廣，提高產品質量，增強競爭能力，有利于加工轉化和市場開拓，形成具有區域特色的“拳頭產品”。既有利于提高農民的組織化程度，帶動千家萬戶發展生產、走向市場，又有利于提高區域規模經濟效益，增加農民收入和財政收入。

2.支持農業綜合開發。無論是種植糧油、經濟作物，還是發展林木，不僅作物品種要實現規模化，而且承包經營也要實現規模化。通過農業綜合開發改造的中低產田，土地承包權可以保持不變，但可提倡和實行連片的專業化規模生產。養殖業依靠家庭副業式的零星分散飼養，生產水平低，形不成批量，經濟效益低，應該支持具有一定規模的專業化飼養，向企業化方向發展。

3.支持推進耕地種養業的規模經營。農業政策性金融要加大信貸投入力度，支持興辦鄉鎮企業，發展其它非農產業，發展養殖業和林果業，加速轉移農業富余勞動力。在穩定完善和農民自覺自愿的基礎上，使己經脫離耕地種植業的勞動力把耕地使用權轉讓出來，推進適度規模經營。

4.把特色經濟作為戰略核心。農村金融供給要把支持地區特色經濟增長作為核心內容。特色經濟是指從本地區比較優勢和資源稟賦出發，根據本地區在某一階段的要素稟賦結構，即經濟中自然資源、勞動力和資本的相對份額，在某一產業或產品上構建經濟增長極，形成主導產業，提高區域經濟增長的核心競爭力，最終促進區域經濟全面發展的經濟。從特色經濟的內在規定性出發，在發展縣域特色經濟時，首先要積極發揮自然資源稟賦的優勢，創新產業發展模式。

5.支持農業增長集約化經營。農業產業集約化經營是以現代科學技術為依托的，它把農科教融為一體，對人力、技術、資金、物資等進行合理配置，密集使用，形成了推進農業集約化經營的新運行機制，既可以大范圍內推廣應用先進實用技術，又為采用高新技術提供了物質基礎。同時，農業產業化經營是圍繞主導產業或骨干產品開展的一體化經營，這就使農業得以向規模化和專業化方向發展。

三、農村金融區域供給的戰略階段

(一)穩定運行階段

從2010年起五年內，有關金融機構的大的改革措施基本完成，金融市場化的環境進一步優化，建立穩定的金融運行系統;農村金融投入主要以政策性金融和財政投入為主，商業性金融投入為輔，啟動農村經濟飛速發展的引擎，利用金融“供給引導”戰略創造金融需求，實現金融供給的基本目標。

(二)協調發展階段

到2015年，有關金融體制改革的措施基本完成，金融市場化運行機制廣泛實施，市場化環境更加優越，高效快捷的金融運行系統初步建立;農村金融投入區別不同地區和情況分別實施政策性投入為主、商業性投入為輔以及兩種方式混合投入的模式。實現金融供給的總體目標，建立和完善農業增效、農民增收的服務機制，間接融資和直接融資相互協調的市場機制，產權明晰、結構合理、功能完善、監督有利的運行機制，農村經濟與金融相互促進協調發展的長效機制。

四、農村金融區域供給的戰略措施

(一)財政政策傾斜

1.稅收減免。要對農業金融機構的農村信貸業務實行稅收減免政策，以鼓勵更多的金融機構把信貸資金投向農業。目前金融機構上繳中央財政的營業稅稅率是5%，按照營業額全額征收，所得稅稅率是33%，按所得額征收。相對于產出效益較低的農業產業，過重的稅負使金融機構經營農村信貸業務處于兩難境地。金融企業稅負減輕后，可以引導農村貸款利率適當降低，所以減免金融企業的稅收實際上是對農村農民的一種變相補貼形式，但這種補貼所產生的影響不僅限于減免稅收本身，而且會隨著稅收的杠桿作用產生裂變，撬動更多的金融資源流向農村。

2.財政利息補貼。這是促進農村金融供給的重要保障。對于有優勢、有特色、有發展前景的農村企業或農戶，貸款實行財政利息補貼，有助于扶持農村特色產業的發展，降低借款人的融資成本和金融機構的貸款風險，做到借款人能貸得起，還得上，增加了農村金融資源的有效利用。

3.財政信用擔保。財政信用擔保歷來被視為政策禁區，為了保證國家財政的穩定，在政策上不允許地方財政部門對貸款企業進行任何形式的信用擔保，這對于保證國家和各級地方政府的財政收支的穩定起到了積極的作用。與此同時，也徹底阻斷了財政和信貸綜合運作的路徑，增加了信用交易成本。其結果是財政和金融各掃門前雪，不能形成支農的合力;信用交易成本上升，以至于借款人無法承擔信用成本而終止交易。

財政信用擔保是以政府的信譽作為信貸償還的保證，其公信力具有其它任何擔保形式無可比擬的優勢。從這個意義上說，財政擔保也是政府的信用資源，開發這一寶貴資源，實現最大程度的可利用，是拓展支農政策空間，填補惠農政策空白的創新性舉措。

(二)實行惠農的利率政策

中央銀行在進行貨幣政策的宏觀調節時，要考慮農業大省的金融需求，實行有差別的貨幣政策，打破大一統的宏觀調控模式。對于專門從事農業貸款的金融機構可考慮實施有差別的存款準備金率，降低農業貸款機構的存款準備金率水平;同時對農業金融機構的貸款和再貸款利率也要適當降低，減少農村金融機構的融資成本，引導信用資本流向農村。

(三)降低農村金融機構準入門坎

1.放松農村金融市場準入的限制。引入多樣性的金融組織，包括非政府組織的小額信貸和其它民間自發的金融合作組織。鼓勵成立民間金融機構，可以是民營銀行、合作銀行也可以是信用合作社或合作基金會等，制造不同的農村金融制度安排良性競爭的格局。競爭能夠帶來效率，擴大金融服務供給，促進金融機構按照服務產品進行成本定價。這樣才會產生不同的金融工具以滿足農村不同層次的金融服務需求。

2.放松并最終解除對農村非正規金融組織和活動的歧視和壓抑政策。事實已經證明，靠行政手段根本就不可能消滅這些民間金融活動，與其封殺不如因勢利導。可以先進行民間金融合法化試點，如創建民營銀行，把基層最活躍的金融人才吸收進民營銀行，他們有了合法的金融機構，自然對于那些地下金融活動起到遏制作用，有利于規范農村基層金融市場。 　3.建立退出機制，加強農村金融機構的市場約束。按照市場規則，當一個經濟實體沒有外援融資并且無法持續經營下去的時候，對其實施破產清算的市場退出機制是必然的結局。在沒有市場退出機制的約束情況下，道德風險便不可避免地發生，由于沒有被關閉的預期，金融機構的經營者便安于現狀，不思進取，經營風險意識降低，服務質量下降。因此，在放開農村金融市場的同時，應本著規范發展、嚴格監督、風險自擔、有進有出的原則，建立有效的約束機制和退出機制。對那些產權不清晰、管理混亂、經營虧損嚴重難以持續經營的信用組織，在經過限期整改無效后進行清退，實行破產處理。

(四)構造分工明確、相互配合的金融支持體系

1.政策性金融與商業性金融協調。

首先，政策性金融與商業性金融相互補充。在金融領域，支持和保護農業的過程，就是農業政策性金融填補商業性金融的市場空缺，按市場原則配置資源的過程。農業政策性金融在農業領域的信貸活動，主要根據政府不同時期農業政策目標，以支持農業基礎設施建設為重點，而商業性金融介入的主要領域是農村經營性的農業項目，主要以市場為導向進行運作。

其次，實現政策性金融對商業性金融有效引導。所謂引導是指農業政策性金融通過直接或間接的資金投放，吸引金融機構及個人資金，從事符合農業政策意圖的貸款和投資，從而對政策扶持項目的投資形成一種乘數效應，以推動更多的資金投人農業領域。農業政策性金融在這一投資形成過程中發揮的是首倡、引導和示范的功能。

再次，貫徹政府調控經濟的政策意圖。農業政策性金融必然從政府的角度，按政府的經濟政策意圖從事投融資活動。農業政策性金融與生俱來具有巧妙結合財政與金融、長遠利益與短期利益、宏觀效益與微觀效益的特殊功能，一方面向廣大農民傳遞政府的農業政策意圖，另一方面向政府反映廣大農民的要求，因而成為政府進行宏觀調控、干預經濟的有力手段。

2.信貸與保險供給互補。農業保險的特殊性決定其不能與商業保險按照完全相同的法律進行規范， 要通過立法推動農業強制保險發展。政府要通過保費補貼、稅收優惠等政策，降低農業保險經營成本，為農業保險的開展提供了動力，從而使農業保險得到快速發展。要做到保貸結合，把農業保險同農業貸款結合起來，增強貸款機構的安全性;構建農業再保險體系，不僅是對農業保險的一種支持，也是農業保險走向良性循環的制度安排。

3.金融機構供給與社會資金供給共融。應在放松農村金融市場準入的限制，引入多樣性的金融組織的同時，大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織和其它民間自發的金融合作組織。發展民間金融機構，允許農民設立以村為基礎的互助合作組織，因地制宜進行農村金融組織形式創新，使不同的金融工具既可以通過競爭來提高服務質量，又可以滿足新農村建設不同層次的金融服務需求。

4.財政供給與金融供給相助。目前財政資金有限，僅僅依靠財政直接投資無法滿足新農村建設資金需求，要通過財政對金融機構支農投入進行補貼、稅收優惠等政策，調動金融機構加大支農投入，用少量的財政補貼引導社會資金流向農業和農村，發揮財政資金的“杠桿”作用和“種子資金”作用，這是解決新農村建設資金供給不足的可行辦法。

將財政資金和政策性信貸資金統籌兼顧、有機結合，可以放大信貸規模，起到四兩撥千斤的作用。當前著眼于商業性信貸資金的安全性和農民貸款的保障性，可考慮用財政支農資金作為小額貸款擔保基金資金來源，建立農村小額貸款擔保基金。擔保基金與金融機構合作，開展貸款比例擔保，以引導金融機構多向農民發放貸款。通過財政對農村金融政策支持，建立有效率的農村金融體系。

參考文獻

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篇（10）

目前，我國已成為世界高新技術產業的重要生產基地，高新技術產業的產值已經在世界排列第三位。2004年我國的高新技術產業增加值達到了6600億元，占全國工業增加值的比重達到10.5％，占GDP的比重達到了4.85%。廣東省的高新技術產業走在全國前列，2004年高新技術制造業完成工業增加值 1935.14億元，占全部工業增加值的24.15%，占全省GDP的12.06%。雖然我國高新技術產業近年來發展迅速，但產品中缺乏自主知識產權創新也成為阻礙高新技術產業進一步發展的主要因素。2003 年我國高新技術產業的 R&D 強度（R&D 經費與工業增加值的比值）為4.4％，但與OECD 成員國的高新技術產業 R&D 強度超過 20 ％相比相差甚遠。廣東省高新技術產業R&D 強度雖高于全國平均水平，2001年R&D 強度為7.9%,但近年來有所下滑，2003年R&D 強度為5.6%。企業R&D投入不足，與企業融資難有很大關系，高新技術企業，尤其是民營中小高新技術企業普遍存在著融資困難的問題，制約了R&D投入。

一、融資難是制約企業R&D投入的主要因素

由于我國資本市場存在著功能性缺陷，導致了民營中小企業融資面窄、融資困難。民營高科技中小企業的生存和發展是市場導向的，技術領先是其競爭優勢所在，對于一些技術和市場逐漸成熟、具備一定開發能力，具有高成長性的企業，需要資本市場的有效支持，但由于沒有有效的資金供給渠道，影響了企業持續進行科技投入，束縛了企業發展后勁。根據國際成功經驗，高科技中小企業的融資渠道來自于風險投資基金、“二板市場”和銀行信貸支持，風險投資基金和“二板市場”在我國尚處于發展的初期，銀行信貸是融資的主要渠道。在我國，傳統的銀行信貸融資需要企業提供擔保，此外，銀行的貸款審查主要注重對企業的財務狀況和信用記錄的考察分析，對企業的資信評級也普遍存在關注企業資產規模的傾向。處于發展和創業時期的大部分民營科技企業沒有不動產等傳統抵押資產提供擔保，資產規模較小，也不具備良好的歷史經營業績記錄，在資信評級中一般不能夠獲得較高的資信等級，所以這類企業往往被銀行拒之門外。據我們對一些處于珠江三角洲的高新技術企業調查，它們在向銀行貸款中普遍存在著困難，貸不到款，資金借貸往往是通過民間資金，資金利息很高。貸到了款，資金也往往用于補充企業的流動資金，很難投入R&D，融資難制約了這些企業的R&D投入和科技創新。

二、發展信用擔保是解決民營高科技企業融資難的有效措施

信用擔保制度主要指企業在向銀行融通資金過程中，根據合同約定，由依法設立的擔保機構以保證的方式為債務人提供擔保，在債務人不能依約履行債務時，由擔保機構承擔合同約定的償還責任，從而保障銀行債權實現的一種金融支持制度。信用擔保機構對高新技術中小企業貸款所起的作用主要是信用增級。中小企業貸款難集中表現為擔保難，據我們的調查，珠江三角洲大部分中小高新技術企業存在著資金短缺的問題，這些企業絕大部分認為貸款難的原因是擔保難，為R&D提供貸款擔保更是不可能。信用擔保制度能為中小企業融資起到了“四兩撥千斤”的作用，一方面解決中小企業在貸款融資中存在的信用不足的問題，另一方面也有效地降低銀行信貸風險，擔保機構作為專業化的中介機構，通過專業化的管理、市場化的運作和穩健的經營有效地控制風險，取得收益。發展信用擔保是幫助民營高科技企業融資的重要一環。

三、廣東省擔保業發展面臨的主要問題

⒈ 擔保機構少，擔保資金缺乏，與擔保需求之間存在較大的資金缺口。

據中國人民銀行統計，2002年，國內有擔保機構848家；兩年后的2004年，變成了3000多家，平均每年翻一番。但其中很多擔保機構是在2003年人民銀行《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》出臺以后成立的，目的在于房地產銀根收緊以后，繞道獲得銀行貸款。真正從事對制造業企業、高新技術企業提供擔保的擔保機構很少。具體到廣東省，2004年底全省共有專業擔保機構352家，但能夠正常開展業務的只有101家，數量少，對企業的支持度不夠。根據廣州市信用擔保企業協會調查，目前廣州所有的信用擔保企業能提供的擔保額度僅有100億元，而目前的擔保資金需求達1000億元，擔保資金缺口很大 [3]。

⒉ 擔保機構自身也存在著較大的經營風險，在進行擔保時信用缺乏與信用過度并存。

擔保的核心作用在于信用增級，增加貸款方和銀行交易的機會，擔保公司憑借自己的信用，為缺乏信用能力的企業融得銀行貸款。我省多數擔保公司自身信用能力不足，執行擔保時往往以自己的資產全額質押于銀行，提供擔保能力有限，對于這類擔保公司，銀行在貸款時常提出極為苛刻的要求，甚至讓擔保機構在銀行存入1∶1的保證金，直至客戶歸還貸款。擔保公司之所以叫信用擔保，核心就在于其自身有專業能力控制風險，有放大功能。如果是按照1∶1甚至折價來融資，和質押、典當沒什么區別，信用擔保的作用沒有實現。另一方面，有的擔保公司走向另一極端，擔保資金與自有資金的放大倍數很高（多是有政府背景的擔保公司），有的達到30倍，而根據國際慣例，擔保公司正常的擔保額為自有資金的5～12，擔保倍數高加劇了擔保機構和銀行的風險。以上說明，我省擔保業面臨信用缺乏與信用過度并存的情況，這與缺乏規范是分不開的。

⒊ 擔保品種單一，擔保專業人才缺乏。

目前我省擔保機構提供擔保期限往往很短，大多數在3個月到半年，最長不超過1年，并且主要是流動資金貸款，設備、技術改造的長期貸款擔保很少。企業R&D周期長，沒有相應的中長期貸款擔保。與之相比，國際上對中小企業貸款的擔保期限較長，一般在2年以上，美國達到17年，擔保品種也十分豐富，包括創業貸款、R&D貸款、設備貸款和技術改造貸款等。與此同時，我國擔保業專業人才缺乏，在近幾年擔保機構大幅度擴張的情形下，使得這一矛盾更為突出，人才缺乏也是擔保機構不能經營多種擔保品種的原因之一。

⒋ 政策性擔保與商業性擔保不分，缺乏對擔保業的監管。

1990年代初，由于國家行政機構不能再為企業經營活動提供擔保，相繼成立了一批專業擔保機構，誕生了一個新行業。政府出資成立的擔保機構到底是貫徹政策、還是盈利？在這個問題上一直界限不明，因此這類擔保公司都在不自覺地執行政策意圖，關鍵時刻卻去追逐商業利益。地方成立的小型擔保機構，由于是依靠政策產生，從人員素質、管理能力到專業水平都有缺陷，很難按照正常的市場主體方式來生存。政府讓給誰擔保就給誰擔保，讓擔保多少就擔保多少，沒有分散風險的意識和控制風險的手段，出了問題、貸款無法歸還時，也是政府讓還就還，不讓還就算了。哪里有什么信用可言？國內的擔保業監管機構最早歸中國人民銀行管理，1998年政府機構改革，該職能從人行分離，1999年明確由財政部金融司監管，有關部門配合。后來因為涉及住房置業和中小企業貸款，建設部、原經貿委也通過一系列政策條文的，推動了地方擔保機構的成立。這在事實上形成了擔保業多頭監管的局面，多頭監管最后是誰都沒有明確責任，各自為政，沒有人對擔保業的整體發展進行規劃設計，全行業缺乏明確的準則和規范，管理松散。

四、發展擔保業，促進廣東省高新技術企業R&D投入的政策建議

擔保與貼息、免稅、撥款、投資等其它政策性資金支持方式相比，擔保具有“放大”和“杠桿”功能，因而能以較少的投入滿足更多的需求，大力發展對高新技術企業融資支持的擔保機構，對促進廣東高新技術企業發展和增加R&D投入有重要的推動作用。

⒈ 構建政策性擔保機構為主體，商業、互助擔保機構和風險投資機構為補充的高新技術R&D貸款擔保體系。

我省高新技術企業R&D融資擔保要求與目前我省擔保機構所能提供的擔保服務之間存在著較大的缺口。在擔保機構少，能提供的擔保資金少的情況下，為高新技術企業R&D提供融資擔保更加困難。我國從事擔保業務的主要有商業擔保機構、政策擔保機構、互助擔保機構和風險投資機構。商業性擔保機構、企業間的互助擔保機構和風險投資機構發展尚在起步階段，不是因為逐利性不愿為R&D提供貸款擔保，就是因為尚未發展起來難以提供這樣類似的信用擔保，政策擔保機構的資金來自政府財政資金，不以盈利為目的，應成為對高新技術企業R&D融資擔保的主力。我省深圳市在這方面做得不錯，深圳市政府出資成立的深圳市高新技術投資擔保公司以扶持高新技術產業的發展，促進產業結構調整和優化，加速科技、經濟一體化為目的，以深圳市的高新技術企業和項目，技術先進型企業；列入國家、省、市新技術、新產品開發推廣計劃項目；重點科技開發項目和技改項目；其它符合深圳市高新技術產品目錄的投資、開發和生產項目為主要服務對象，提供包括融資擔保等一系列的專業化服務。截止2003年底，共為全市400多家高新技術企業的1500多個高新技術項目提供了貸款擔保服務，累計提供貸款擔保資金56.8億元人民幣。扶持了華為公司、中興通訊、金蝶軟件、科興生物、比亞迪電池等一大批高新技術企業的成長壯大，產生了巨大的社會效益和經濟效益，成為連通科技與資本的“金橋”。我省應成立類似于深圳“高新投”這樣的全省性的擔保機構，總部設在廣州，在全省各地主要城市設立分支機構，支持高新技術企業，尤其支持其發展具有自主知識產權的R&D項目，同時鼓勵有條件的地市成立類似的政策性擔保機構，走出一條政府資金支持，以扶持有前途的高新技術企業發展，科學管理，有效控制經營風險的政策性擔保機構的道路。這對促進我省產業結構調整、優化和升級有重要的促進作用。

此外，應積極鼓勵商業性擔保機構、風險投資機構為R&D提供貸款擔保支持，鼓勵企業間的互助擔保機構的發展。多種資金介入有助于解決目前擔保資金不足的問題。政府應出臺適當的政策，如對R&D擔保項目給予一定的財政補貼、免稅或稅收優惠、再擔保等，鼓勵這些擔保機構提供R&D貸款擔保。同時建立行業協會，通過政府監管、行業自律，減少商業性擔保機構的“尋租”行為，降低高科技中小企業R&D貸款的融資成本。

⒉ 制定政策鼓勵擔保業的發展，同時加強對擔保業的監管。

廣州市正在建立區域性金融中心，擔保業作為金融的重要一環，政府應充分認識到其存在的重要性，應制定相關的政策吸引民間資金、外資進入，鼓勵擔保業的發展，同時，由于擔保屬于高風險的金融行業，尤其在我國資本市場功能不完善，信用體系不健全的情況下，政府應加強對擔保業引導和監管。政府在向誰提供擔保等方面不應介入，應走市場化的道路，但應通過稅收政策等經濟和法律手段引導擔保業的發展，特別是通過制定相關的法律條文，既保護擔保行業發展的合法空間，又監管擔保行業的自律行為。同時，應解決對擔保行業的多頭監管問題，嚴格區分政策性擔保和商業擔保，加強監管防止隱含的金融風險。

⒊ 提高我省擔保業的執業素質。

如前所述，目前我省擔保業存在著自身能力不足的問題，擔保機構提供的擔保品種單一，從業人員缺乏，尤其是專業人才缺乏，這與我國擔保業發展剛起步有關。擔保機構發展的當務之急是引進人才，加強內部風險管理，拓寬擔保品種。政策性擔保機構、商業性擔保機構和互擔保機構都應把風險控制落到實處，擔保機構風險控制水平提高了，擔保的品種也會豐富，越來越多的擔保資金會介入到R&D資金提供擔保上來。政府在引進人才、培養人才方面應做一些工作，廣東省政府應注意到擔保業的人才需求，要求省內高校培養急需的人才。

⒋ 應建立統一、科學、嚴格的企業評級體系。

由于高科技中小企業中確實存在著魚目混珠的問題，一些企業存在信用危機，為了擔保行業的健康發展，減少擔保機構或擔保企業的信息不對稱，省政府應著手組織企業的資信檔案信息化建設，建立統一、科學、嚴格的企業評級體系，區分信用等級不同的各類企業，銀行、稅務、會計等產生的企業資信信息全社會共享。這樣，業績優異的高科技中小企業容易識別，成為銀行和擔保機構的優質客戶。對業績優異的高科技中小企業在科學評估的基礎上建立信任機制，解決R&D投資中的資金不足，后續無力等現狀。企業評級體系應包括：信用評級；業績評級；財務報告制度等。讓那些質量差、信譽低下、甚至打著高科技幌子、專門進行騙貸的企業在這套制度下無處藏身。

參考文獻：