論糧食安全的重要性匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇論糧食安全的重要性范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

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Abstract: in this paper the author the work practice, use the principle of management, from construction engineering construction process of the quality control and safety management two aspects in detail analyzed construction project quality control and safety management measures, and further summarized.

Keywords: building engineering; Construction quality control; The measure; Safety management;

中圖分類號：O213.1文獻標識碼：A 文章編號：

建筑工程的質量與安全是建筑業永恒的主題，是百年大計的事情，直接關系到人民生命財產安全.。工程質量的控制與管理是一個系統的過程，牽涉到工程發包、工程監理、項目管理、工程驗收、物業管理等多個方面，這多方面的管理法規都還有許多處于完善的階段或試行推廣的階段，而全面提高工程的質量必須堵塞多方面的漏洞，必須進行綜合治理，才能有所顯效。建筑工程一般都具有周期長，露天作業、高空作業多等特點，并且在施工過程中，存在有許多不可控的影響因素，這一切都為安全生產提出了更高的要求?？梢哉f，生產的安全性直接影響著施工生產的進度控制與質量成本控制，是建筑企業順利完成施工任務實現經濟效益的重要保證，因此，建筑企業必須抓好施工項目的質量與安全生產管理，下面分別就建筑工程施工過程中的質量與安全管理措施方法進行探討。

2 建筑工程施工質量控制與管理措施

建筑工程施工過程的質量監控是現場質量管理的重要環節，有效的質量監控措施能使工程質量做到防患于未然，能控制工程質量達到預期的目標，有利于促進工程質量不斷提高，有利于降低工程成本。

2.1 施工過程質量監控的范圍及重點

在施工過程中質量監控的范圍較廣，從設計圖紙、原材料到分部分項工程施工，每一個環節都不能被忽視，熟悉和掌握監控的范圍及重點，有利于事前采取措施，使質量處于預控狀態，在一般情況下質量監控的范圍及重點為：

2.1.1 學習及會審設計圖紙是質量監控的首要環節

圖紙是施工的主要依據，因此，在施工前必須認真閱讀，了解設計意圖，因為一個不符合設計的產品是沒有什么質量可言的。然而，我們按圖施工是建立在學習與會審的基礎上，要把學習與會審結合起來。會審不是簡單地審查圖紙差錯，還要考慮是否有利于施工。在這些場合下，雖然設計是符合規范的，但由于施工較困難，為保證施工質量，需對設計進行適當的優化，以保證工程質量符合規范的要求。

2.1.2 對原材料、半成品的質量監控是質量監控的關鍵環節

原材料、半成品、成品的質量直接影響工程質量，因而要對它進行監控。不僅要檢查進場實物，還要檢查質保書，看它的型號、規格、性能等是否符合設計要求，對鋼化、水泥、防水材料等還要根據規定做復試。對易碎、易潮、易變形、易污染的物品，在運輸、堆放、安裝過程等環節亦要進行監控。

2.1.3 抓分部、分項工程按規定規程施工是質量監控的主要環節

分部分項工程質量是單位工程質量的基礎，因而質量監控工作應把它作為主要環節來抓。在按圖施工和使用合格的原材料、成品、半成品的前提下，工作的重點應放在抓規范、規程、規定施工，在施工過程中按工序進行控制，出現問題應立即糾正，把事故苗子消滅在施工過程中。監控應貫穿于施工全過程。交工前的產品保護，也是一項不容忽視的監控目標。

2.1.4 關鍵部位、薄弱環節是質量監控的重點

單位工程的關鍵部位與薄弱環節是根據工程對象和隊伍素質決定的，如果框架結構中的梁、柱是關鍵部位，混合結構中的砌體和預制樓板安裝是個關鍵部位，在裝飾工程中，如大面積水磨石地坪，外墻大面積貼面磚，或內墻大面積貼墻紙等都可作為關鍵部位。薄弱環節有二種含義，一是新技術、新工藝，因是第一次施工，質量無把握，因此要重點控制；二是易發生問題的部位，如軸線位移、鋼筋位移、梁柱不歸中、混凝土施工縫位置不正且有灰碴、砌體粘結率差、預制板軋縫，以及滲、漏、沙、殼、堵等質量通病。對關鍵部位、薄弱環節的重點控制，只要方法對頭、措施得力，往往能起到事半功倍的效果。

2.2 施工過程質量監控的方法與手段

質量監控對施工現場來說一般有事前監控、施工中監控和分項完成的監控。如對設計圖紙、原材料、半成品、成品等的監控，應在有關分項施工前進行，這樣能更好地實現事先控制。

對于在施工中容易產生的質量問題，則應重點加強過程中的監控，做到隨時發現隨時糾正，真正做到把質量問題消滅在施工過程中。有些分項工程雖然已經完成，但離整體交工尚有一段時間，在這段時間內對產品若不注意保護，則產品的質量得不到保證，因此在這種情況下還應實行監控，直到交工為止，如地面面層、油漆、表糊等等，這些屬于分項完成后的監控。

質量監控的方法與手段，隨著科學的發展必須會越來越完善，逐步走向系列化、科學化。然而當前我們應充分發揮傳統的和現有技術、質量管理方法，把它有機地結合起來，使工程質量處于受控狀態，達到監控目的。在實踐中應抓好下列幾項工作：

1) 技術復核：重點應放在定位、引測標高、軸線、各層標高、成品、半成品的選用等方面。

2 ) 隱蔽工程驗收：是監控的主要手段，凡屬隱蔽項目，必須進行全數監控，如地基驗槽、樁基、鋼筋、地下混凝土、地下磚墻、防水層、平頂吊筋、保溫層、暗埋、管線、電纜、下水道等。隱蔽工程驗收應按有關規程進行。

3) 材料試驗：對鋼材、水泥、防水材料，除應檢查出廠合格證外，尚須按規定抽樣檢驗。磚可檢查出廠合格證或試驗報告，其它一般材料檢查出廠合格證。

4) 抽檢：隨機檢查，它靈活，不受時間條件限制，容易發現問題，發現問題早，整改方便，提檢頻率也不受限制，是監控的一個有力手段。

5) 試水、通球檢驗：此項檢驗直接關系到使用功能，必須認真按規程操作嚴格把關。

6) 班組自檢：班組自檢是保證質量的根本，只有每個操作者在操作過程中認真自檢，認真把關，質量才算有了扎實基礎，因此要牢牢抓住，不應忽視。

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一、引言

自古以來，糧食問題一直被人們所關注。早在東漢末年時期，戰爭連年不斷，社會生產力遭到了極大的破壞，土地荒蕪，人口由于戰事也不斷減少，糧食也逐漸短缺，形成了嚴重的社會問題，曹操意識到了糧食對戰爭與國家穩定的重要性，聽從棗祗和韓浩的意見，實施了有名的屯田制度，曹魏屯田對安置流民，開墾荒地，恢復農業生產發揮了重要的作用，也為曹操統一北方創造了物質條件。俗話說：“民以食為天”，糧食是國民的生計之源和生存之本，現如今我國是13億人口大國，在人口如此之大的國家，解決人民吃飯問題無疑成為了重中之重。因此，無論是古代還是現今，糧食安全一直是關系到民生的長久大課題。

二、 中國現今糧食安全的形勢

（一） 人地矛盾、水資源以及生態環境制約我國糧食的生產和糧食安全的未來。

我國的糧食生產能力很大程度上是受到了耕地面積的制約，我國是人口大國，人口問題是中國現如今的頭號難題，十八屆三中全會也就人口結構等問題展開了一系列的討論，創新人口管理，加快戶籍制度改革和單獨二胎政策都是為了解決人口所帶來的的諸多問題。隨著城市化的不斷發展，工業化、城市化使得耕地面積大量的減少，工廠和人們加蓋城市化建筑侵占了可耕用地，影響了糧食的生產力。在耕地面積不斷減少的同時，耕地的質量也不斷下降，耕地的不合理開發和利用，導致了土地的鹽堿化和荒漠化，此外，受到干旱和洪澇等影響，耕地質量也不斷下滑。我國地區間差異較大也使得耕地分布不均等問題的出現。

人口“農轉非”引發耕地“農轉非”也導致了耕地面積的減少。影響我國糧食生產的主要因素還是非農建設用地的不斷增長和農業結構的深入調整。我國耕地利用潛力有限，后備資源不足，過度的加快城市化，這勢必會影響我國糧食的安全。

糧食生產除了耕地，還需水資源作為支撐和保障。中國是嚴重缺水的國家，淡水資源貧乏，由于人口的居多，我國是13個貧水國家之一。水資源分布的不平衡，使得我國南方經常干旱，北方卻時常產生洪澇災害，對糧食的生產及其不利。隨著我國人口數量和工業用水的增長，水資源對我國糧食生產的約束顯得尤為突出。環境污染嚴重的城市和地區已經進入了嚴重的缺水階段，保護環境，減少污染物的排放已經成為保護水資源必要條件。中國大多數城市已經是“水荒城市”。如此嚴重的水資源短缺問題，對我國未來的糧食安全構成了重大的威脅。

由于我國生態保護的力度不足和重開發導致了生態破壞日益加劇，農業生態環境不樂觀。

我國的土壤沙漠化是由人為造成的，在風力驅使下沙漠化的不斷蔓延影響到我國的耕地面積的變化。據研究調查發現，中國的土壤肥力不斷下降，重復的耕種，過分的使用化肥，必然導致了土地的退化。水土流失，旱澇嚴重，土質退化使糧食安全危險進一步擴大。森林覆蓋率的不斷下降，會破壞生態的平衡，是導致水土流失的主要原因。農業環境污染嚴重，工業廢水、人們生活用水、大氣污染物排放使我國多數土地遭受不同程度污染，而我國的污水處理率較低，排向農田的廢水嚴重會使農田無法繼續耕種，對糧食生產構成威脅。

（二） 農業基礎設施和政策體制現狀。

我國雖然單位面積產量已高于世界水平，但距離發達國家還有一定的差距，農業科技為我國農業增產的貢獻是巨大的，僅僅袁隆平的“雜交水稻”就給解決了中國大部分人的口糧問題。所以說農業基礎設施的建設和科技的進步會對糧食安全的發展起到推進作用。改革開放以來，我國糧食產量呈迅速增長態勢。

2012年我國糧食取得豐收，實現了“九連增”，糧產增加、人均占有量、糧食庫存和中梁收益逐年提高，基礎設施建設取得了實效。但也帶來了一些供求失衡、農田污染嚴重等負面影響。加強政策體制改革和法律體制的監督刻不容緩。

我國糧食價格、調控等政策機制還不健全，這直接導致了目前糧食問題的發生。比如在災難等問題發生時無法及時的供給和調控。同時，機制的不完善使糧食補貼無法有效地實施，進而不利于發揮糧食生產的積極性。

（三） 中國糧食儲備不足，對國際市場的依賴加深

我國經濟的不斷發展，使國民收入水平增加，這也加大了我國糧食市場的壓力，雖然我國的糧食產量逐年增加，但需求量還是過大，使我國必須依賴進口糧食才能滿足人們的正常飲食。

糧食的儲備不足導致了我國對外進口依賴性加深，這勢必會影響我國的國家安全。潛在的風險不斷增加，如果一旦渠道受阻，后果將不堪設想。

三、中國未來糧食安全政策選擇

近年來支持糧食的政策力度快速的增加，但還需要處理方式方法有待完善，支持力度和規模有待增加等問題。增加糧食補貼，加強政策力度，完善政策機制是頭等大事。

（一） 人口政策直接影響中國糧食安全的可持續性

人口的增多必定會導致耕地面積的不斷萎縮，我國目前的耕地面積雖然在總量上僅次于美國和印度，但人均占有卻排在世界的后列，人口增多保護耕地資源，既要控制人口數量，又要控制耕地面積。在城市化進程中加強對人口的調控可以有效地平衡人地矛盾。

（二） 發展土地政策是糧食安全最重要的政策選擇

土地是最基本的生產資料，而發展是現代性的問題也是長遠性的問題，耕地污染嚴重也導致了糧食減產，大量的垃圾、工業廢氣、廢水直接排放到河流和農田中，造成了耕地的極大污染，大量噴灑農藥也污染了土地。我國實施的是耕地占補平衡政策，但由于沒有明確的政策法規的約束，占優補劣現象導致了耕地質量的下降。加強土地政策的實施勢在必行。

（三） 提高蓄洪能力，有效減少洪澇災害造成的糧食減產

我國的水利基礎設施不足，當發生洪澇災害時，許多堤壩無法抵御較大的洪水，使得農田被淹，我國儲蓄洪水的能力銳減，圍湖造田成為了主要的原因。我國的受災面積不斷擴大和承災面積卻在日益減少。實施水利政策，保護水土安全，節約用水是糧食安全的一個有效地政策選擇。

（四） 完善科技政策、財政政策、進出口政策、儲備政策、和生態環境政策

有效地完善科技、財政政策可以使我國的農業科技水平增加，儲備增加，加大對農業的財政補貼是完善進出口政策的有力方式，而提高糧食儲備能力和加大對生態環境保護的投入對中國未來的糧食安全發展和環境保護都起到了推波助瀾的作用。

四、新形勢下中國未來糧食安全的出路的幾點建議

（一） 持續發展糧食生產，保護耕地資源和生態環境。

農業生產的核心是保護農田，調動農民種糧的積極性，在社會主義市場經濟體制下，加強民生，加大對農業建設的投入和引入市場機制可以有效地提高糧食生產的積極性，加強對農業的法律體系建設，平衡生態資源，禁止非法侵占和破壞耕地的資源。

（二） 解決“三農問題”，增加糧食收入補貼和基礎設施建設。

我國的農村經濟結構不合理，傳統的農業占據主要的地位，農民的收入過低，大部分農業還處在手動生產的階段，科技的支持力度不夠，影響了農產品的產出。農民的收入過低，由于種植成本高，農產品加工能力低，而市場價格機制的不健全，商品流通渠道少，導致了農民低收益的現象。農民僅僅依靠勞動力解決生活問題，影響了中國未來經濟的發展和糧食的生產安全問題。增加農業財政補貼可以很好地保障農民的生活問題，基礎設施建設的不斷完善可以保障產量，也提高了農民產糧的熱情。

（三） 擴大進出口，加大農業的科技投入，提高儲備能力。

加大對農業科技投入，強化糧食生產的科技化水平，可以更好的增加產出量。農業機械化水平的增加可以大幅度的減少農民的工作量，提高勞動的生產率，擴大農業的經濟規模，同時也提高了農民的收入。聘用一些高水平的專業人才，可以有效地增加糧食產量和市場調控水平。水利是農業生產的命脈，加大水利建設投資，可以保證部分地區的旱澇問題，增加農業耕地的應用面積，是糧食增產的重要步驟。

1. 增大國際間糧食貿易的進出口能力，維護國家安全。

我國糧食的需求量很大，僅僅是我國本國的糧食目前無法滿足本國人民的吃飯問題。糧

食進口的“大國效應”，勢必會是我國的國家安全遭遇風險。努力做好對國外糧食的進出口工作，可以維系國家的穩定，保證信譽，保持和擴大對其它國家進口糧食工作。中國進入WTO對我國糧食進出口更加的有利，我們在加大生產的同時，也要繼續提高進出口能力。

2. 提高糧食的儲備能力，完善糧食儲備體系。

糧食儲備可以有效地調控糧食供給余缺，是確保糧食安全的重要手段。我國政府歷來高度重視糧食的儲備問題。中央儲備糧發揮了重要的作用，確保了我國的糧食安全，但糧食儲備存在著規模過大，成本過高，布局不合理，儲備質量不高等問題，這就需要加強我國糧食儲備的規模布局，增加糧食儲備質量，完善糧食儲備經營管制體制。（作者單位：吉林財經大學公共管理學院）

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1994年9月，美國著名學者萊斯特?布朗發表長達141頁《誰來養活中國？》的文章引起中國和世界的高度關注，布朗預言：中國農耕地減少難以避免，人口增長和糧食產量下降，中國將嚴重缺糧，到那時，即使中國有足夠的外匯，也沒有地方能買到這么多糧食，中國的糧荒將沖擊世界，誰來養活中國？

孫政才同志在任農業部長時也曾講：對于一個擁有13億多人口的大國來講，如果我們的農業和糧食出了問題誰也救不了我們。

無論是布朗的預言還是政才書記的講話，我都是深信不疑，為此，筆者擬就我國目前糧食安全的現狀及今后我們該怎么辦略表膚淺看法。

一、糧食安全的內涵與標準

所謂糧食安全，1974年聯合國糧農組織（FAO）在世界糧食大會上有一個全球公認的定義，這就是“保證任何人，在任何時候、任何地方都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品”。這一定義涵蓋兩層意思：一是有足夠多的糧食，二是每個人都有權獲得這些糧食。只有這兩點均能得到滿足，才是真正的“安全”，有足夠多的糧食即糧食生產能力，這是當前衡量糧食是否安全最常用的標準，他有一系列指標可以量化衡量，糧食自給率，人均占有量，耕地面積等。關于是否每個人都能得到糧食這一點則復雜得多，它涉及異國流通體制，貿易體系，政治經濟政策等多方面，目前發展中國家連飯都吃不上，而發達國家卻用糧食喂汽車，就是全球糧食分配不均的突出表現。

根據國際公認的標準，我國糧食安全從靜態來看有四條標準：一是糧食自給率不能低于95%，二是基本農田耕地面積不低于18億畝，三是糧食人均占有量不低于400KG，四是糧食庫存消費比率不低于18%，那么從動態來看還包括人口變化，消費結構變化等都會對糧食需求帶來大幅度增長。

二、我國糧食安全的現狀

根據國際公認的糧食安全衡量標準，無論是從靜態還是動態來評判，我國糧食安全都面臨重大隱患。

首先從國際背景來看：人口、資源、環境問題是當代人類生存與發展必須解決的三大矛盾，解決這些問題比在任何時候都更為迫切。根據聯合國人口基金會1999年的數據表明：全球人口1804年達到10億、1927年20億、1960年30億、1975年40億、1987年50億、1999年60億，這一人口增長軌跡清楚地告訴我們，全球人口絕對量每增加10個億所花的時間越來越短，用人炸來形容目前的地球絕對不是危言聳聽，因為人口的增長必須帶來對糧食需求的大幅度增加，難怪馬爾薩斯早在1798就稱：如果人口達到臨界點，人類將面臨等危機。要知道馬爾薩斯講這話時全球人口還不到10個億，要是他生活在今天，還不知道會發出什么樣的感慨呢！此外，目前全球的富余糧食主要集中在發達國家，那么發達國家在用這些糧食干什么呢？他們在用它造生物燃料喂汽車，例如美國造生物燃料消耗掉的玉米每年達1億噸以上，歐盟60%的菜籽用于造生物燃料，這更進一步加劇了全球糧食的供需矛盾。

其次從靜態糧食安全標準來看，我國糧食安全面臨的形勢相當嚴峻：第一從耕地面積來看，無論是官方公布的數據還是領導講話都一再聲稱，確保18億畝耕地是紅線，但是現在有誰說的清我國耕地18億畝紅線是否已突破？又有誰說的清我國實際耕地到底是多少？恐怕是沒有人說的準，要知道耕地是保障糧食供給的基礎，近些年來，因城鎮化，工業化及大量基礎設施建設所帶來的耕地在不斷減少是不爭的事實，據國土資源部法律中心最新披露的結果顯示：2012年84個重點城市土地質押177015宗，總面積為34.9萬公頃（523.5萬畝）這里僅涉及84個城市，那么全國一年侵占的土地又將有多少呢？我國人均耕地本來就非常有限，僅及世界平均水平三分之一，若照此發展下去，我真不知道我們未來的飯碗在哪兒。

第二，從糧食自給率來看，95%的標準我認為早已突破，因為我們的統計部門在計算糧食自給率時僅統計小麥、大米和玉米，而對我們中國人的一個重要食物種類大豆及豆制品沒有統計進來，這一種計算合理嗎？1995年我國還是世界第一大豆生產國和凈出口國，僅這十幾年的功夫，我國已成為世界最大的大口進口國，據海關統計，2012年進口大都5838萬噸。進口比例占到總需求量的80%，這意味著只要我們將大豆進口統計到糧食自給率里來，那么我們的糧食自給率實際已低于90%，我們有相當于俄羅斯總人口的國民吃飯問題完全依賴國外，這難題不危險嗎？對此我真的不敢想。

第三，糧食安全的庫存消費比不低于18%，對于這一點我心里根本沒底，我只知道我們桃源作為全國有名的產量大縣，卻沒有幾座糧倉，倉里更沒有糧食，那么全國又當如何？幾年前袁隆平院士就建議中央政府把全國糧庫好好的查一查，可是今年當中央巡視組到中儲糧巡視，中儲糧黑龍江的大火就發生了，這讓我們怎么想？在此我能想象的是：我們目前的糧食庫存量到底有多少？庫存消費比是否早就突破18%的紅線？

再次，從動態指標來看，盡管我們多年來把計劃生育當作國策執行，但由于我們人口基數太大，目前我國人口絕對量仍以每年1000萬的速度遞增，多一張嘴多一份消耗，這是“剛需”啊，另外，隨著人們生活水平的提高，消費結構仍須升級，這樣，即使人口總量沒有增加，對糧食的需求也會增加。

三、確保我國糧食安全的對策

鑒于目前我國糧食安全面臨的形勢，為確保國家的持續發展，人民的安居樂業，我認為必須采取以下措施來應對糧食安全。

第一，提高認識，充分了解糧食安全的重要性，作為政府決策者來講，要真正把農業當作制造業和商業基礎，要根據農業發展的需要，從資金、技術、農副產品的儲存，銷售等給予大力支持，盡量避免“踐仿農”

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我們認為，在開放條件下，適當進口糧食是我國必不可少的糧食安全戰略。但我們必須充分認識進口對我國糧食安全的影響，糧食進口在增加國內糧食供給同時，也會隨之帶來一些隱患。本文從目前我國糧食安全所面臨的挑戰入手，分析了糧食進口對糧食安全有利和不利的兩方面影響，提出了在開放條件下我國糧食進口的政策建議。

 

一、我國糧食安全面臨嚴峻挑戰

在我國糧食連續九年增產的情況下，仍然需要進口糧食，并且糧食進口逐年增加，尤其是主要糧食品種進口增加，給我國的糧食安全帶來巨大的壓力。這反映出了農業仍然是我國的薄弱環節，糧食繼續增產的難度加大，糧食安全面臨嚴峻挑戰。

 

（一）糧食供給能力減弱

糧食供給能力減弱來自兩個方面：一方面來自資源條件的限制。雖然我國制定了嚴格的的耕地保護制度，但隨著我國工業化、城鎮化建設的快速推進，建設用地對糧食生產產生一定的“擠出效應”，直接造成耕地面積減少。自然災害的影響，也使耕地減少。我國的耕地在以每年1000萬畝的速度減少，使得本已匱乏的耕地資源變得更加稀缺。另一方面來自自然條件的影響。我國還是水資源缺乏的國家，且水資源分布不均衡。由于氣候等自然條件影響，降水減少、干旱嚴重，從而使得我國糧食增產和糧食供給能力減弱。

 

（二）糧食繼續增產的風險加大

一方面，隨著我國人口紅利的消失，廉價勞動力的時代已經過去，農業生產的人工成本不斷增加；同時，化肥、農藥、種子等農業生產資料價格不斷上漲，從而降低了糧食生產的比較效益，挫傷了農民種糧積極性，影響糧食生產和供給。

 

另一方面，我國糧食生產實現“九連增”后，產量基數提高。我國連續六年糧食產量穩定在一萬億斤以上， 2012年我國糧食總產量更是達到58957萬噸，已經超過了《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020）》提出的到2020年糧食綜合生產能力5.4億噸的目標，使糧食生產進一步增產的難度加大。同時，由于資源和自然條件的影響，糧食生產的波動性和不確定性加強。從我國目前的資源稟賦和生產力發展水平看，我國的糧食生產能力很不牢固，農業發展和需求有很多不相適應的地方，需要進一步提高產能。

 

（三）糧食需求剛性增長

人口增加不僅使我國口糧消費總量增加，消費結構升級也使飼料糧和工業糧需求增加。隨著消費結構升級，人們的食物消費更加偏重質量，對肉蛋奶、食用油和精加工食品的需求將增加。這種消費結構的變化會導致口糧消費減少而飼料糧、工業量的消費增加。《國家糧食安全中長期規劃綱要》預測，到2020年，我國人均年糧食消費量為395公斤，《人口發展“十一五”和2020年規劃》指出，到2020年人口總量將控制在14.5億以內。

 

按照上述兩個規劃的預測，屆時我國糧食需求總量將達到5725億公斤，其中口糧消費需求將達到2475億公斤，占糧食需求總量的43%；飼料糧（主要是大豆和玉米）需求將達到2355億公斤，占糧食需求總量的41%；玉米深加工、生物燃料、生物制藥和釀酒工業尤其是生物燃料迅猛發展，工業用糧也將大幅增加。

 

（四）依靠國際市場調劑的空間有限

根據測算，近10年來，世界糧食需求增加了4400億斤，年均增長1.1%，而糧食產量只增加了2000億斤，年均僅增長0.5%。糧食需求的增加大大超過糧食產量的增長，造成世界糧食庫存消費比不斷下降，已經接近30年來的最低水平。另據聯合國糧農組織預測，2012/2013年度全球谷物產需缺口約640億斤，反映全球糧食供求狀況的庫存消費比也從2002/2003年度的25%下降到了2012/2013年度的20.5%，接近18%的糧食安全警戒線。

 

目前全球每年糧食貿易量為4800億斤，僅相當于我國糧食消費量的一半左右。從我國的主要糧食品種稻谷來看，我國每年消費大約為3700—3750億斤，而國際市場大米貿易總量僅為500—600億斤，僅占我國大米消費量的15%左右，因此，通過國際市場調劑的空間有限。

 

二、糧食進口對糧食安全的積極意義

生產的充足性、供給的穩定性和糧食的可獲得性，是糧食安全的三個具體目標，缺一不可。如果一國的糧食生產不足以滿足本國的糧食需求，就必須利用國際市場，通過糧食進口來保障國內的糧食供給。一國的糧食安全不僅取決于國內的糧食供求情況，還取決于全球糧食供求情況。因此，必須從全球的角度考慮國內糧食安全和國際貿易。利用國際市場進口糧食，對于化解一國糧食安全風險、實現有效率的糧食安全戰略和該國農業資源的可持續發展具有積極的作用

 

（一）有助于填補國內糧食品種的供應缺口

近幾年，盡管糧食連續增產，但糧食增產的速度仍跟不上國內消費需求的發展，出現了糧食缺口，糧食進口量持續增加。尤其是大豆，從2010年到2012年三年進口大豆都超過5000萬噸，2012年為5838萬噸。谷物和谷物粉的進口也連年增加，2008年到2012年，進口量分別是154萬噸、315萬噸、571萬噸、545萬噸、1398萬噸。2012年糧食進口不僅總量創歷史新高，主要糧食品種谷物和谷物粉進口也大幅增多。谷物及谷物粉進口比上年增長156%，進口金額為48億美元，比上年增長134.2%。

之所以增加谷物和谷物粉的進口，一是進口糧食的價格相對較低，如廣東、廣西進口的大米價格是國內價格水平的80%左右，進口降低了消費成本；二是由于國內農民種植大豆的比較效益低、種植面積少、產量低，進口彌補了國內大豆市場供給不足；三是滿足了國內消費者多樣化的需求。泰國和越南的大米具有顆粒飽滿、口感潤澤和色澤光亮的特點，受到國內消費者的青睞。

篇（5）

（一）全省糧食和物資儲備系統務必增強“四個意識”，堅定四個自信”，做到“兩個維護”，堅決貫徹落實重要指示批示精神，全面實施國家糧食安全戰略，強化節糧減損重點任務，確保取得良好成效。

(二)充分認識節糧減損對維護國家糧食安全的重要作用。糧食關乎國運民生，糧食安全是實現經濟發展、社會穩定、國家安全的重要基礎。去年以來，受肺炎疫情沖擊，國際形勢日趨復雜，糧食安全的重要性凸顯。我國人口眾多、土地資源相對不足，從中長期看，糧食產需仍將維持緊平衡態勢，糧食浪費問題不可小覷。我們務必要保持危機意識，時刻緊繃糧食安全這根弦，全面落實總體國家安全觀，做到居安思危、有備無患。

(三)大カ弘揚中華民族傳統美德。艱苦奮斗、勤儉節約是中華民族的傳統美德，是黨的優良作風，是一種優秀品格。無論國家發展到什么水平，人民生活改善到什么地步，都要大興艱苦奮斗之風，厲行節約，反對鋪張浪費。糧食和物資儲備行業的管理者和經營者都要主動履職，大力發揚“寧流千滴汗、不壞一粒糧”的優良傳統，在推動節糧減損工作中走在前，做表率。

二、加強糧食流通管理，做好節糧減損工作

（一）充分發揮糧食產后服務中心作用。支持糧食產后服務中心提升專業化水平，切實為種糧農戶提供代清理、代干燥、代收儲、代銷售服務，促進糧食提質增效，減少糧食產后損失，為“優糧優儲”奠定基礎。鼓勵開發綠色環保烘干設備，更好滿足糧食干燥需求，最大限度減少收貨環節糧食損失。

（二）大力實施低溫綠色儲糧。運用好低溫、智能等儲糧新技術、新設備，深入推進農戶科學儲糧，減少儲糧損耗。搶抓實施第二輪“優質糧油工程”契機，支持糧食企業建設綠色低溫倉儲設施，執行《低溫儲糧技術操作規程》地方標準，加大低溫綠色儲糧和信息化管理研究運用，充分發揮低溫儲糧效益。推廣應用儲糧新技術，積極開展各種卓有成效的科學儲糧活動，不斷降低糧食收儲過程中的損耗。指導幫助農民科學儲糧，推廣適用農戶的儲糧新裝具，為農戶提供科學儲糧技術培訓和服務，促進農民增產增收。

（三）切實提高糧食運輸效率。鼓勵企業運用物聯網、大數據、云計算、5G等信息技術，提高物流速度、降低糧食運輸損耗。鼓勵企業加強溯源體系建設、提高供應鏈減損保障能力，探索糧食物流新商業模式，降低損耗率。

（四）大力推動全產業鏈節糧減損。發揮流通對生產的倒逼和對消費的引導作用，主動對接農業農村、商務、市場監管等部門，形成工作合力，切實降低糧食在收獲與餐飲消費環節的損耗浪費，推動全產業鏈節糧減損。

三、建立健全制度機制，強化依法依規管糧節糧制止浪費

（一）嚴格執行法規制度，推進各項制度執行。在地方糧食安全保障和儲備管理立法中對節糧減損作出相應規定，積極探索制定糧食產后減損法規制度及具體工作指導意見，大力推動政府主導、需求牽引、全民參與社會協調推進的體系機制，統籌各類相關主體，從技術研發應用、宣傳教育、標準規劃、管理機制、投資引導等方面，指導糧食流通各個環節節糧減損增效工作。嚴格執行《糧油倉儲管理辦法》《糧食質量安全監管辦法》《糧油儲藏技術規范》《糧油儲存安全責任暫行規定》等制度標準，落實儲糧質量安全責任制和各項管理措施，確保儲存糧食數量、質量安全。

（二）強化糧食安全黨政同責考核。壓緊壓實區域糧食安全主體責任，將愛糧節糧制止糧食浪費情況納入糧食安全黨政同責考核內容。

（三）完善糧油標準體系建設。加強糧油標準宣傳貫徹和跟蹤評價，完善糧油標準體系建設，強化以標準制修訂促進節糧減損。

（四）推廣節糧減損新技術新成果。強化科技創新，積極開展糧食儲存、物流等領域節糧減損技術，通過技術創新實現高效減損。

（五）加強糧食流通監管執法。著力維護糧食流通秩序，對壓級壓價、摻雜使假、不按合同出入庫等行為堅決予以打擊，壓緊壓實屬地監管責任，加快推進信息化監管和信用監管，強化監管實效，不斷增強執行力和權威性，堅決防止不符合食品安全國家標準的糧食流入口糧市場。

（六）搞好愛糧節糧宣傳教育。認真組織開展世界糧食日和全國糧食安全宣傳周、糧食和物資儲備科技活動周等活動，充分發揮糧食安全宣傳教育基地作用。通過糧食安全主題講座、“小手拉大手，愛糧節糧進糧庫”等活動，大力宣講糧食安全形勢，普及節糧減損和營養健康知識。

篇（6）

1.1產量情況存在很大隱患：對于我國的糧食產量問題而言，仍然未從根本上得到解決。從2000年開始，我國就出現了糧食生產不能滿足需求的狀況。同時，有限耕地資源的逐年銳減在很大程度上限制了我國糧食生產的規模。其次，糧食的產量與生產效益在一定程度上挫傷了農民的積極性，糧食的生產不能隨著需求的增加而增加，這一問題將嚴重影響到我國的糧食產量安全。

1.2糧食質量形勢下滑：對于糧食的質量問題而言，所涉及到的方面較為廣泛，貫穿于糧食生產的整個過程，每一生產環節的影響因素都有可能對糧食質量造成嚴重影響。在糧食生產過程中，對環境的污染、土壤資源的污染、農藥與肥料的非常規使用以及加工環節添加劑的濫用等因素都將直接影響到糧食的質量安全。同時，近年來，我國糧食質量安全問題與面粉中漂白劑的超量使用等問題一定程度上折射出了糧食質量安全問題的嚴重性。

1.3糧食的生態因素面臨嚴重考驗：因環境保護意識淡薄以及對土地資源的不合理開發與利用等問題的存在，使我國農業生產環境惡化，對農業資源的超負荷使用以及與礦產資源的過度開發，造成了土壤的荒漠化與水土流失，從而導致土壤中的氮、磷、鉀等元素大量流失，造成土壤貧瘠，土壤肥力嚴重下降，直接導致我國糧食生產的可持續能力嚴重下降，糧食的生態安全問題也受到了嚴重威脅。

2植物保護對糧食生產的影響

植物病害的存在對糧食生產的影響是十分嚴重的，因此植物保護也成了人們關注糧食生產安全的重點。所以，以下是植物保護對糧食生產所造成的影響：

2.1正面影響

2.1.1植物農業確保了糧食產量：對于現階段病蟲害的治理而言，最有效的方法就是噴灑農藥。我國糧食種植面積較大，當出現蟲害、病菌害等問題時，會造成大面積的植物損害。使用植物農藥不僅可以進行大面積噴灑，而且取得的效果也是較為明顯的。在短期時間內將病害解除能有效減少因病蟲害所造成的損失，從而確保糧食生產。因此，農藥噴灑的植物保護方式是確保糧食產量的最有效方式之一。

2.1.2研發轉基因物質，提升糧食產量：隨著我國生物技術的不斷進步，轉基因植物得到了較快發展，并已成為植物保護的有效方法之一。該技術的發展與進步使糧食產量得到較大程度提升，如轉基因技術能使土豆的個頭變大，營養價值提升等，同時還能有效減少糧食作物的病害，從而減低糧食生產成本，提升糧食的產量與質量安全可靠性。對于糧食的生產而言，是一個較大的發展與進步。

2.1.3進行糧食保護的其它方法：除了以上植物保護方法以外，在農業的綜合防治、生物防治、物理治理等方面也有所體現。這些植物保護方法的運用對提升糧食安全也發揮著非常重要的作用。這

2.2植物保護對糧食生產安全所造成的負面影響

2.2.1農藥對糧食安全造成負面影響：上文已經提到，為了保證糧食產量，植物農藥發揮了非常重要的作用，然而農藥中所含有的大量有害化學物質被直接噴灑在植物表面，被植物吸收之后會形成一定的化學藥物殘留，當這些殘留物質被人體吸收之后會對身體健康造成負面影響。同時，應對藥物技術的使用不合理以及環境保護意識淡薄等因素的存在也導致了生態環境遭到破壞等問題的產生，這些問題都在很大程度上制約了糧食安全的發展。

2.2.2轉基因技術對糧食所產生的不利影響：雖然轉基因技術取得了較大進步，但是仍然未發展成熟，還有很多問題沒有解決，因此對于該項技術的使用仍然存在著一定的風險，從而制約了糧食的安全發展。對于轉基因技術而言，其所產生的消極影響主要表現在：轉基因糧食中有可能含有不確定的毒素，從而使人或動物出現慢性中毒或突變等不確定情況。其次，轉基因糧食營養成分有可能會發生變化，從而對人體健康造成不利影響。因此，轉基因糧食中所存在的不確定性因素可能會對糧食的安全發展造成一定的負面影響。

3加強植物保護，促進糧食安全的有效措施

3.1改進與完善植物保護技術：對于現階段植物保護技術而言，仍然局限于植物農藥與轉基因技術兩個方面，還有很多生物技術沒有被充分開發利用，使植物保護方法與途徑受到了很大程度的限制，不利于糧食的安全發展。因此，在今后的工作過程中應對新型的植物保護技術進行不斷完善與創新，以建立起一套完善的可持續植物保護技術，確保糧食的質量安全，并建立起一個良好的糧食生產環境。

3.2強化EPM策略的運用，對管理模式進行不斷發展：對于糧食的安全發展而言，需要一個健康、穩定、可持續發展的外部生態環境，對于植物病蟲害的預防與治理也需要一個生態、可持續的治理模式。在此過程中應多采用綜合治理的方式進行綜合調控，以實現物種的多樣化發展。同時，在確保生態穩定性的基礎上降低植物病害，EPM策略便是一種進行綜合治理的策略，是現階段確保糧食安全發展的關鍵途徑，能確保植物保護管理模式得到良好發展，以順利實現對于糧食生產的安全保護。

3.3強化對可持續質保的教育培訓：雖然大部分植物保護思想已被大多數國家的植保工作者所接受，但該理論體系還未被廣大農民所接受。因此，有必要以教育培訓的方式加強可持續植物保護觀點與技術的宣傳，以從根本上提升植保水平，使廣大農民充分認識到可持續植物保護的重要性，確保糧食的安全生產。

結語：綜上所述，糧食的安全性直接關系到我國發展的方方面面，而植物保護是影響糧食安全的關鍵因素。在今后的工作過程中，應慎重對待植物保護工作，并不斷開發新型的植物保護技術與措施，以從根本上確保糧食的安全生產。

參考文獻

篇（7）

__年，我局圍繞創業承諾項目和年初確定的各項工作目標任務，以開展“改進作風提效能、狠抓落實促發展”作風建設系列活動為抓手，內強管理，外塑形象，狠抓各項工作落實，取得了明顯成效，較好地完成了各項工作的預期目標。

一、__年主要工作完成情況

（一）中心糧庫遷建項目建設取得較大進展

一是加強協調，保障工程建設順利推進。與設計單位協調，調整二期主體工程地基處理方案，把灌漿改為強夯，這樣既更好地保證了工程質量，又可以大大節省建設資金，預計可節約資金上百萬元；與財政、國資、金融、國土等部門溝通協調，千方百計籌措落實建設資金。在財政等有關部門的大力支持下，通過原中心糧庫收儲等方式，以借款、貸款等形式落實資金20__多萬元，為保證項目的順利實施提供了良好條件；與大盤鎮政府、學田村委、有關農戶反復協調，項目建設中涉及到的拖延四年之久的農戶兩間房屋拆遷工作取得了突破，并成功簽訂了房屋的拆遷安置補償協議。二是強化監管，確保工程質量和施工安全。理順管理體制，發揮縣糧食收儲公司主體作用，加強人員力量，落實工程質量和施工安全監管等工作責任，強力推進工程建設各項工作；規范工程管理，嚴格按特扶項目審計提出的要求落實整改，堅持不折不扣實行工程建設招投標、重要事項集體研究、資金撥付按程序報批等規范化管理。三是克服困難，搶抓工程施工進度。在確保工程質量和施工安全的前提下，克服氣候條件差、資金籌措難度大、地基處理方案調整時間長等困難，千方百計趕時間、搶進度，已投入資金600多萬元；完成了二期糧庫建設地基工程，二期工程倉庫、綜合樓主體工程正在施工中，預計年底能確保完成二幢倉庫主體70%的工程量。

（二）糧食安全保障基礎進一步夯實

一是落實好糧食安全責任制。根據省市糧食工作會議精神以及與市政府簽訂的責任書要求牽頭做好縣政府授權的糧食安全責任制分解并以文件形式下發，同時對各責任部門上門進行了溝通協調和督查，確保責任制落實到位。二是做好糧食安全宣傳。組織編寫了《糧食安全知識》小冊子，舉辦了“世界糧食日”現場宣傳活動，采取制作展板、業務咨詢、分發知識小冊子等形式宣傳糧食安全的重要性，提高全社會愛糧節糧意識，取得了良好效果。共制作展板10塊、分發知識冊子200多份。同時開展了送糧食安全知識下鄉活動。三是嚴格儲備糧管理?？h級地方儲備糧、代儲省級地方儲備糧、縣級地方儲備食用油、應急周轉成品糧儲備規模安全足額到位。并按照國家發展和改革委員會、國家糧食局、財政部、中國農業發展銀行《關于開展__年全國糧食庫存檢查工作的通知》（國糧檢[__]31號）及省糧食局浙糧[__]4號文件要求，由局牽頭組織相關部門組成檢查組，從3月底開始對我縣現存的省級儲備糧、縣級儲備糧以及委托代儲縣級應急供應成品糧全部進行了實物、帳務、儲糧安全等方面全方位的檢查。從檢查結果看，我縣庫存糧食數量真實、質量良好、糧情穩定、儲存安全。同時組織保糧人員考察學習外地先進保糧經驗和技術、采用科學保糧技術，確保省、縣兩級地方儲備糧安全無事故，經市糧食局檢測鑒定“一符四無”實質達標。四是完善應急體系建設。在全縣范圍開展糧食供求情況調查，摸清我縣底數，為下一步因地制宜采取保障措施打好基礎；開展了糧食安全應急預案修訂完善工作，對應急糧食代供點、應急糧食代加工點的網點布局進行重新調查認證，并落實到位。加強對糧油市場的糧情、糧價即時監測，今年我縣糧食供需基本平穩。五是認真負責地做好軍糧供應和服務管理等工作，反映良好。

（三）資產管理及社會服務工作繼續加強

一是開展資產情況調查，摸清資產現狀，提出加強資產管理辦法以及確保資產保值增值辦法；探索鄉下糧庫資產招拍租；依法解決玉山糧站的遺留問題。二是加大以防火、防事故為主要內容的巡查力度，確保資產安全及生產無事故，配合相關部門完成了原租在尚湖糧站內的幼兒園的搬遷，消除了安全隱患。三是做好涉糧、接訪工作，做到事事有著落，件件有回音。四是耐心細致做好精簡下放人員查檔工作。

（四）隊伍作風建設取得一定成效

一是扎實開展作風建設系列活動。按照縣委在全縣開展“改進作風提效能、狠抓落實促發展”作風建設系列活動的要求，結合糧食系統實際，制訂了活動實施方案并認真組織實施，做到規定動作做到位，自創項目有特色；以創建“學習型支部” 為目標，加強了對干部職工的學習教育和先鋒承諾踐諾活動；扎實開展農村指導員工作，力所能及幫助聯系村解決難題；真心實意為企業服務，協調解決難題二件，其中成功調處了一件久拖不決的工傷糾紛；利用本系統儲糧技術等優勢，開展了為藥農、藥商服務活動。二是著力提升工作效能。建立工作交辦督查機制，由局辦公室對局黨組研究決定的、局長辦公會議布置的或局領導臨時交辦的等工作事項以《工作任務交辦表》的形式下發給經辦科室（公司）和人員, 明確具體辦理的工作事項及要求、辦結時限、責任領導、責任科室等，督促各項工作的落實，并把交辦任務完成情況列入科室工作考核的主要內容。三是努力規范干部職工的一言一行。制訂印發了《關于加強機關作風效能建設的若干規定》，對勞動紀律、工作紀律、行為規范、責任追究等作出了具體的明確規定；并不定期開展監督檢查，嚴格實施責任追究。四是大力倡導廉政文明清風進機關。將新__精神、當代浙江人價值觀、廉政和作風建設警言警句等制作成宣傳框懸掛在走廊通道，通過潛移默化引導干部職工干凈干事。

二、存在的困難和問題

（一）二期糧庫項目建設進度需要進一步加快。由于上半年雨水天氣較多，而本工程基礎建設對天氣有特殊要求，致使建設進度稍有延后。

（二）拆遷等矛盾糾紛處理需進一步加大力度。一戶農戶兩間房屋拆遷工作雖簽訂了房屋拆遷補償協議，但后續工作需要進一步落實；施工現場周鄰村及農戶利益訴求多，矛盾糾紛時有出現。

（三）糧食安全保障網絡需進一步健全。我縣無論是糧食供需、儲備規模、應急供應還是應急加工都存在較大的安全隱患，糧食應急保障能力非常脆弱。

三、__年主要工作思路

（一）全力以赴實施好縣中心糧庫建設項目

一是做好一期主體及附屬工程決算結算工作以及繼續爭取增加儲備規模開展一期倉庫試壓；二是繼續做好項目現場相關矛盾的調處！，確保二期主體綜合樓、8000噸倉容倉庫建設工程全面完工；三是配合國資等部門做好原中心糧庫的收儲及處置工作，想方設法多方籌措建設資金，保證工程建設需要；四是強化在建工程監管特別是現場監管，努力保質保量完成建設任務。

（二）履行好維護縣域糧食安全的工作職責

一是加強糧食安全責任制落實情況督查，確保完成市政府下達的各項目標任務；二是不斷完善糧食安全應急預案及演練操作手冊，同時在全面排摸基礎上，進一步完善應急供應點的布局，基本實現在全縣重點鄉鎮和人口相對集中區域糧食應急網絡全覆蓋，重視糧食應急加工點建設，想方設法建成一個日加工能力50噸以上的糧食應急加工廠；三是實時監測市場糧價、糧情，確保我縣糧食市場供需基本平穩；四是著力推進“放心糧油”工程的實施；五是加強儲備糧管理，千方百計爭取國儲糧、省儲糧以及增加縣級儲備糧規模，并做好縣級儲備糧的輪換工作；六是加強保糧隊伍業務技能培訓，做好安全生產及安全保管工作；七是進一步做好軍糧供應管理工作。

（三）加強資產管理力度促進安全增值

篇（8）

中圖分類號：F762 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160230218

糧食安全問題歷來是社會穩定和經濟發展的基礎，隨著社會的發展和生活水平的提高，人們對糧食安全的要求也在提高。訥河市是黑龍江省產糧大市，相關部門和單位積極做好監管檢驗工作，是確保訥河市糧食儲備、運輸、加工的重要保障，是為人們提供放心糧油的前提，更是確保糧食安全的牢固基石。

1 糧油質量安全的重要性

糧油質量安全是在糧食儲藏、運輸、生產、加工、銷售等環節中，嚴格按照國家相關法規進行管理檢驗，有效地控制和消除在各環節中可能受到有毒有害物質的污染，排除各類不安全因素和隱患，使糧油達到安全標準，使消費者買到放心、安全、健康、營養的安全糧油食品。近年來，在市政府及主管部門領導下，訥河市因地制宜、注重實效，加快農業高產新技術的應用和推廣，提升產能，推進土地規模化經營，為糧食增產創造了先決條件。2014年糧食總產比上一年超58億斤，為國有糧食儲備打下堅實的基礎。糧食增收首要的問題就是要加強糧食檢驗監督工作，確保質量安全。

2 糧食監督檢驗的重要性

糧食監督檢驗是糧食工作的基礎部分，是糧管工作的重要組成部分，是保證糧食質量的安全衛士。糧油檢驗監督是一項極具政策性和社會性的工作，不僅承擔著國家交付的檢驗監督重任，更肩負著人民群眾的信任和期待。質檢人員的工作作風、工作態度關系到糧食質量安全，缺乏必備的責任心、責任感，必會造成質量安全問題，導致重大損失，危害群眾利益，給社會的和諧發展帶來不安定因素，威脅社會秩序的健康發展。

糧油檢驗工作具有很高的科學性、技術性、準確性、嚴謹性和責任性。糧食檢驗不及時、數據不準確、結果不真實都會造成不合格糧食的生產、加工、儲存、調運、銷售、出口等，不僅損害消費者健康，更會影響企業聲譽和發展。質量是企業生存的基礎，是企業良好發展的前提，沒有高標準的質量作支撐企業將無法立足。糧油檢驗是利用現代科技手段，對糧油及制品的物理特性、營養品質、食用品質、儲藏品質和衛生指標等進行分析并作出科學評價，及時檢驗出糧油食品中的安全隱患，使糧食產品達到國家安全標準，有效控制和消除不合格產品上市銷售。

3 糧油檢驗監督工作的特點

糧油檢驗監督工作在糧管工作中具有長期性、復雜性的特點。糧食質量安全具有隱蔽性、慢作用性、相對性的特征，糧油質量必須通過專業儀器設備加以檢驗檢測，通過一系列檢測數據得出準確、安全、可靠的結果。不合格糧油對人體危害不是即刻呈現，而是一個長期、緩慢、隱性的危害結果。長期以來國家及相關部門十分重視糧油質量監管工作，相繼出臺了《糧食流通管理條例》《糧食質量、原糧衛生和儲糧安全檢查規程》《關于執行糧油質量國家標準有關問題的規定》等法律法規，使檢驗監督工作有法可依、有章可循，使工作科學有序的開展。

4 糧油檢驗工作多面臨的問題

糧油檢驗存在于糧油管理工作的全部環節，存在于市場流通的全部過程中，始終具有無法取代、不可或缺的重要作用。隨著糧食購銷市場的全面開放，糧食流通主體呈現市場化、多元化特點，糧食經營企業數量不斷增加。但有的企業存在只重視生產、只抓經濟效益，忽視了對糧油質量的檢驗工作，對國家規定視為可有可無，未完全按照國家現行標準嚴格執行。有的企業不夠重視，未設置監督檢驗崗位；有的雖有此崗位，但卻由不具備專業知識、水平、技能的人員來擔任，給糧油質量安全埋下極大的安全隱患。

5 糧油檢驗工作問題的解決對策

糧油檢驗監管在糧食質量安全、質量評價、市場監管等工作中承擔著重要的技術支撐作用，是確保糧油質量安全的關鍵。通過專業儀器對所檢產品進行具體檢測、分析研究，最終得出科學、公正、客觀的數據和結論。送檢企業可根據相關結果對生產工藝進行相應整改，使企業在發展中不斷完善，提高糧油質量，保證企業效益和糧油制品的質量安全。加強糧食及糧油制品的檢驗監督工作，必須要齊抓共管，要加強行政執法部門的執法力度和監督監管，對糧油企業進行全面清查，對不符合行業標準的企業勒令整改，對企業的專業質檢人員定期定時、有組織有計劃地進行綜合考評，保證檢驗檢測的準確性、安全性、真實性，提高糧油食品檢驗工作的行業標準，促進行業整體水平不斷提高。

因此，進一步加強糧食及糧油制品的檢驗監管工作，切實保障糧食及相關產品質量安全，突出糧油檢驗監督工作在糧油安全中的重要作用，對保護正常的市場經營秩序、保護消費者的切身利益、維護社會穩定方面，具有極其重要的作用和意義。

參考文獻

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中圖分類號 F326.11；F323.3 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2011）21-0368-02

農業是經濟社會長期穩定發展的基礎[1]，糧食又是基礎中的核心。湖南省是農業大省，糧食種植面積和總產量均居全國第一；桃源縣糧食生產名列全省前茅，改革開放后糧食生產能力穩步提升、產量顯著提高。但是，隨著我國社會主義現代化建設事業快速發展，糧食作為重要戰略物資，其生產任務越來越重，發展環境越來越復雜，糧食安全存在著不容忽視的危機。

1 桃源縣糧食生產存在的問題

1.1 糧食生產任務越來越重

糧食既是人類生存生活的必需品，也是工業生產特別是生物新能源產業的重要原料。隨著經濟社會的快速發展，人口的持續增加，城市化、工業化的迅猛擴張，國家對糧食的需求日益增長，作為全國產糧大縣，保障糧食生產，確保糧食安全責無旁貸，但桃源縣經濟底子薄，財政負擔重，發展路子窄。近幾年，盡管國家重視、政策傾斜，但與其他非農投入相比仍存在較大差距，責任與權利不協調，糧食生產面臨新的挑戰。2011年全國糧食生產目標總任務5億t，桃源縣糧食生產任務是90萬t，是全國2 050個縣（市）平均水平的3.7倍。

1.2 糧食生產管理體制機制滯后于社會的發展

在糧食生產實際工作中，存在任務重、壓力大、困難多、職能弱等諸多問題。一方面，我國已進入市場經濟時代，實行土地家庭承包責任制，農民有自主經營的主動權，不可能像過去那樣用行政命令搞一刀切；一部分農民也產生一種討價還價的依賴心理，沒有項目、資金就不配合，難于管理。另一方面，由于特殊的國情，政治體制機制改革相對滯后，農業生產管理又慣性地采取政府主導、行政推動、項目帶動的方式，加上考核考評辦法的功利與簡單，為完成上級下達的任務，應付各種檢查，基層工作中常重形式、輕內容，重外表、輕實質，重開頭、輕結果，行政成本投入過高，資源浪費現象嚴重。

1.3 非農建設用地及環境污染等導致耕地面積與質量下降

桃源縣是農業大縣，農業是主導產業，糧食生產是重點。但由于農業生產投入大、周期長、見效慢、收益低，加上城鎮化發展的趨勢，招商引資的利益沖動，房地產業的繁榮，城鎮近郊及周邊地區良田被占、環境污染等現象越來越嚴重，導致耕地面積、質量下降。

1.4 自然災害頻發，嚴重危及農業生產及糧食安全

氣候環境不斷惡化，20世紀90年代以來，自然災害頻發，對農業生產影響很大。雖然桃源縣糧食生產實現了連續7年增產，但付出了巨大的人力、物力、財力，糧食安全面臨嚴重挑戰。

1.5 糧食生產方式的轉變與舊觀念存在沖突

隨著人們生活水平不斷提高，食品安全意識越來越強，環保、綠色、有機食品成為人們生活的基本需求。推行綠色、環保、循環農業是現代農業發展的方向，實行糧食標準化生產，保證產品質量安全是當前和今后的重要工作。長期以來，糧食生產依賴化肥、農藥，雖然產量提高了，但土壤結構遭到嚴重破壞，土壤肥力下降，長期發展勢必影響糧食產量、質量；食品中有毒有害物質殘留超標對人體危害更大，這種生產方式亟待改變。但從短期來看，產量、收入會受到影響，新舊觀念必然發生碰撞，轉變觀念、改變發展方式是一項艱巨的任務。

1.6 收益對比懸殊，農民種糧積極性日益下降

盡管近年來中央出臺了一系列惠農興糧政策，桃源縣也做了大量政策宣傳、技術培訓、辦點示范等工作，但相比種植經濟作物和外出務工收入，種糧收入的比較效益非常低。另外，種子、化肥、農藥等農資價格高漲和生活成本的上升也極大消解了糧價上漲帶來的收益，農民種糧缺乏內在動力，積極性下降。

1.7 農村勞動力結構性短缺，素質普遍偏低

與全國大多數農村一樣，桃源縣大部分青壯年勞動力外出務工，農村“老、弱、婦、幼”等現象越來越嚴重，農村勞動力結構性短缺、素質普遍偏低，對新技術、新知識和新產品興趣低、接受慢、掌握難、應用少，發展現代農業、保障糧食安全阻力大。

1.8 鄉鎮農技推廣機構改革與建設遠沒有到位

2006年以來，桃源縣鄉鎮農技推廣體系改革與建設取得巨大進步，農技推廣隊伍逐步穩定、待遇大幅提高、工作成效顯著，在社會主義新農村建設中發揮了極大的作用。但是，與中央要求、農業發展趨勢、農民需要相比，還存在顯著的差距，農技推廣機構改革與建設遠沒有到位。全縣40個鄉鎮農技推廣站、109名推廣人員，其中55歲以上的占60%以上，人員結構老化、知識水平落伍、條件設施落后、職能不明、待遇不穩等現象嚴重，體系改革如果仍停留在形式上，將面臨后繼乏人的窘境。

2 發展途徑

2.1 改革體制與機制

科學制定法律法規和政策，改革管理體制和管理制度，改進政策扶持方式，依法行政，依法管理。

2.1.1 建立和完善糧食安全生產法律體系。借鑒發達國家糧食生產的先進經驗，建立健全糧食安全生產法律體系，改變以前單純依靠行政手段抓糧食生產的被動和粗放做法，規范政府、農業部門和農民的行為，保護農民的合法權益，遵循市場經濟規律，依法行政，不斷促進糧食生產持續發展[2-3]。

2.1.2 改革土地管理制度。目前，糧食種植管理由農業行政主管部門負責，但耕地保護職能主要由國土部門行使，造成耕地保護與糧食種植管理脫節。因此，要切實做到保護耕地，保障糧食的生產安全，必須由農業行政主管部門負責耕地保護。

2.1.3 加強糧食產能建設投入，提高糧食專項補貼。國家要加大對糧食生產主產縣的基礎建設投入，保證責任與權利相協調，提高糧食產能；穩定并完善獎勵政策，提高糧食專項補貼標準。

2.1.4 改進政策扶持方式。一是創新農業直接補貼制度。糧食補貼應與種糧相掛鉤，不能只直補承包土地的農戶，應結合農民實際種植面積、產量質量、賣給儲備庫糧食的數量或按購買農資的專用發票補貼真正的種糧者，確保種糧者基本收益，增強惠農政策對糧食生產的激勵和導向作用。二是改革惠農政策實施程序，提高資金使用效率。三是加大對農民專業合作社、種糧大戶和職業農民的扶持力度，適當提高補貼標準和補貼范圍，激發他們生產糧食的動力。四是加強監管，保證國家產糧大縣投資與獎勵資金落實到位，禁止挪作非農建設項目。

2.1.5 抓好儲備糧管理和救災備荒種子管理。作為產糧大縣，一是根據全年糧食種植計劃，對各鄉鎮下達年度糧食生產和定購任務。無論是欠年還是豐年，惠農保護政策要尊重農民意愿，做到應收盡收，應儲盡儲；強化對儲備糧的管理和監督，確保質量。二是根據全縣糧食生產任務和歷年災害發生頻率、程度，備齊備足救災備荒種子，在遭遇特、重大自然災害和市場短缺時，開展生產自救和平抑市場價格，恢復生產，保證糧食安全。

2.2 創新方法與手段

從社會發展形勢、農業發展規律、糧食生產任務、農村農民的需求出發，轉變發展方式，創新運行手段，抓好糧食生產。

2.2.1 加快推進糧食生產規模化。糧食作物生長周期長，受自然因素影響大，回報有限。沒有規模就沒有效益，因此必須加快推進糧食生產規?；?，具體可采取以下措施。一是進一步加大對農民糧食專業化合作社扶持和引導力度，規范運行，健康發展。桃源縣農民糧食專業合作組織于2009年起步，如今發展到15家，入社農戶4 800多戶，流轉土地超過3 333.33 hm2，已成為農業技術推廣、糧食高產創建重要的試驗示范基地，是實現桃源縣糧食規模化生產的發展方向和主要途徑，應進一步加大政策扶持和引導力度，創造有利于其快速發展的社會環境。二是培養和發展糧食種植大戶。發展糧食種植大戶符合農村實際，潛力大，發展快，貢獻突出，管理方便。目前，桃源縣糧食種植6.67 hm2以上的大戶有158戶，是保障糧食生產安全的中堅力量。三是培養農業科技示范戶。2010年桃源縣培養農業科技示范戶1 000戶，輻射帶動農戶2萬戶，極大地提升了糧食生產能力。四是采取“企業+基地+農戶”的生產模式，加強與農產品龍頭企業的合作，提高種糧水平，加大農資投入，推行訂單農業，促進糧食增產、農民增收。

2.2.2 糧食生產必須依靠農業科技的進步。農業科技是農村生產力，是推動糧食發展的第一動力。20世紀80年代以來，桃源縣糧食單產和總產逐年遞增，2010年水稻平均產量達到6 t/hm2，糧食總產突破80萬t；與80年代以前相比，單產、總產增長近2～3倍，沒有科技的進步是不可能實現的。農業發展靠科技，科技推廣靠體系。農業新技術、新成果、新產品快速推廣應用到農業生產實際中去，建立一支運行高效、服務到位、支撐有力、作風優良、農民滿意的農技推廣隊伍是關鍵。2011年，桃源縣爭取到國家“基層農技推廣體系改革與建設示范縣”項目，其意義和作用不言而喻，只有把改革與建設工作盡快落到實處、見到實效，才能充分發揮科技進步的作用。

2.2.3 提高農業機械化水平。提高糧食生產規?；?、集約化、標準化水平的前提是提高農業機械化水平、提高農業機械裝備水平、發展現代農業的戰略要求，只有實現機械化，才能解決勞動力不足、生產成本高、勞動效率低、資源浪費、產品質量低等一系列問題。加快農業機械化進程，一方面，國家要大幅度增加農業基礎設施投入，加快基本農田改造和建設，加大農村水利設施建設，讓農業機械有用武之地，充分發揮作用；另一方面，國家要實行更加優惠的補貼政策，加大農業機械購置補貼標準和范圍；同時，開展形式多樣的機械維修和操作技術培訓，激發農民購買和使用農業機械的積極性[4]。

2.2.4 加強農民教育培訓，提高農村勞動力素質。農村勞動力素質是支撐現代農業發展的核心因素，也是科學發展觀的要求。目前，桃源縣農村勞動力素質偏低，成為影響現代農業發展和糧食安全的潛在因素，事關國家農業的長遠未來，必須從現在抓起。通過開展農民互助合作、增加糧食生產科技含量、提高農業機械化和專業化水平等手段來提高農民的科技知識水平；建立農民教育培訓長效機制，大力開展科普下鄉、科技入戶、農資下鄉等活動，同時與政策、法律宣傳和“農家書屋”建設等系列活動有機結合起來，開發農村人力資源，提高農民文化科技、經營管理和法律知識等方面的素質，為長遠發展打下堅實的基礎。

3 參考文獻

[1] 劉寧.糧食安全視角下的中國農業科研投入效應及對策研究[J].蘭州學刊，2010（2）：53-57.

篇（10）

（一）農業補貼的目標不清晰

到目前為止，我國沒有專門的農業補貼法律法規，農業補貼的目的、目標自然也沒有在專門的法律法規中得到體現，農業補貼的目標散見于中央公布的政策性文件當中。如在 2015 年中央公布的調整完善農業三項補貼的意見，從該意見當中，我們可以出農業補貼的目的、目標是保障國家糧食安全、促進農業發展方式轉變。同時在本文的前面內容當中，也提到了相關學者對農業補貼目標的認識，他們認為農業補貼的目標、目的是保障國家糧食安全、保障農民收入水平等。

筆者認為農業補貼是國家利用財政支出手段對農業生產領域的資源配置進行宏觀調控的政府行為，農業補貼關系到政府與市場的關系問題，關系到政府的權力邊界問題。農業補貼的目標、目的是要解決和完善在農業生產領域、尤其是糧食生產領域市場機制不能解決的問題。市場機制能不能有效解決農業生產領域的資源優化配置問題，筆者認為基于市場主體追逐利益的本性，對于經濟效益較好的農業產業，市場主體愿意把資源投入到該領域當中，因此，經濟效益較好的領域政府應該不干預，當然不排除政府的市場監管手段。同時對于國計民生、國家糧食安全作用不大的領域也不應該實施農業補貼。

我國農業生產當面面臨的主要問題是農業水利交通等基礎設施較為薄弱，干旱、洪澇等自然災害時常發生，種植業尤其是糧食種植業的比較效益較低，糧食種植業需求的勞動力、土地等生產要素資源流向其他農業生產領域，甚至流向第二、第三產業。在農業生產當中，畜牧業的經濟效益較高，完全依靠市場機制的作用能夠實現畜牧業生產資源的有效配置，不需要國家實施財政補貼進行宏觀調控，因此，農業補貼的財政資金應當集中投入到種植業尤其是糧食生產領域，農業補貼的目標是解決市場機制不能解決的糧食安全和農業可持續發展的問題，從前面部分的調研資料當中可以看出，農業管理及服務機構的工作人員過半數人員認為我國農業補貼的具體實施過程中農業補貼目標不清晰，農業補貼附加功能較多。農業補貼在具體實施過程中，不但種植業獲得農業補貼，經濟效益較好畜牧業和漁業也獲得了農業補貼，甚至于農業生產無關的農業休閑和觀光旅游項目也獲得了財政補貼。如果農業補貼的目標、目的不清晰，農業補貼目標的附加功能較多，就會導致農業補貼在具體實施過程中，農業補貼財政資金就會被投入到更多領域。在財政資金一定的條件下，農業補貼資金被分散使用，必然降低農業補貼的效率，影響了農業補貼功能的發揮。

（二）政府對農業補貼的支出力度不足

當前我國農業補貼既有中央財政資金的投入也有地方財政資金的投入，農業補貼的支出關系到中央和地方政府之間的事權及支出責任的劃分問題。對農業補貼的支出力度是否充足，是中央和地方政府之間事權及支出責任劃分是否合理的主要表現。換句話說，政府對農業補貼支出是否充足，也是中央和地方政府之間權利和義務配置是否合理的表現之一。政府在對農業補貼的支出方面存在的問題主要有兩方面：一是地方政府對農業補貼支出的動力不足，尤其是經濟效益較差的糧食產業；二是中央政府的投入不到位，也就是說中央政府沒有較好地履行其應該履行的義務。

通過前面的調研資料看出，地方政府對農業的支持力度不足主要表現在以下方面，盡管大部分地方政府不存在挪用和拖欠農業補貼資金的現狀，但是也還是有部分地方政府拖欠農業補貼資金的問題存在，多數地方政府不愿意把財政資金投入到經濟效益較差的糧食產業，多數地方政府更愿意把財政資金投入到經濟效益較好的非糧食產業。在前面部分的調研資料中也看出，大部分調研對象也認為中央對農業補貼的投入不足。地方政府不能、不愿意履行農業補貼的義務，如果把過多的義務強加給地方，也必然導致中央財政投入的不足，也必然導致中央政府不能較好地履行農業補貼的義務。

總之，地方政府不能、不愿意履行農業補貼的義務，中央政府不能較好地履行農業補貼的義務是我國農業補貼存在實施過程中存在的主要問題之一，這一主要問題的存在影響了農業補貼對農業的支持力度，影響了農業補貼的功能和作用的發揮。

（三）農業補貼只能在較低程度上激發農民種糧的積極性

在市場經濟中，市場經營主體通常都是理性的經濟人，他們自主決策、自主經營、自負盈虧，市場經營主體決定資源的投入和產品的產出往往以利潤和效率為導向，這就導致資源往往流向效率較高的地區、效率較高的產業、效率較高的企業。同時，在市場經濟中，機會成本是影響人們決策的重要參考因素。所謂機會成本，是指當資源具有多種用途時，因選擇其中的某種用途而喪失的選擇其他用途所能獲得的最大收益。

例如，對于農村青壯年勞動力來說，當面臨從事糧食生產和務工的選擇時，如果農村青壯年勞動力選擇從事糧食生產，那么務工帶來的最大收益就是選擇從事糧食生產的機會成本；對于農村土地資源來說，當土地具有種植蔬菜、花卉或者其他用途時，土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途所產生的最大經濟效益就是土地被用于種植糧食作物的機會成本。當機會成本大于選擇某種用途本身所產生的收益時，理性的市場經濟人就會放棄該種選擇。也就是說，對于農村青壯年勞動力來說，如果務工的收益大于種糧的收益，他們就會放棄糧食生產而選擇務工；對于農村土地資源來說，如果土地用于種植蔬菜、花卉或者其他用途的收益大于土地被用于種植糧食作物是收益，那么，土地就不會用來種植糧食作物而是被用于種植蔬菜、花卉或者其他用途。機會成本前提條件是資源具有多種用途，如果資源僅有一種用途，那么就不存在機會成本的問題，例如，對于農村老年勞動力來說，當市場已經不提供給他們恰當務工的工作機會時，如果他們還不得不繼續勞動，那么他們就只有唯一的選擇——從事糧食生產。

隨著我國經濟的發展，農村青壯年勞動力和農村土地資源的可選擇性增多，農村青壯年勞動力資源和農村土地資源往往流向效益較高領域和產業，這是市場經濟中理性經濟人和機會成本決策的產物，同時，這也是市場經濟中，成本、價格和收益等市場機制作用的產物。市場機制既有優點也有缺點，市場機制的優點就是促進資資源向效益較高的領域和產業聚集，但是，當資源向效益較高的產業和領域聚集時，效益較低而又關系到國計民生的產業和領域的資源有效配置就會產生問題，市場機制的缺陷就會表現出來。關系到國計民生的產業和領域如果通過市場的機制的作用不能實現資源的有效配置，就應當發揮國家的宏觀調控，彌補市場機制的缺陷。

務工和種糧之間，以及土地用于種糧和土地非糧化之間的收入差距較大是當前我國農業面臨突出的問題之一，對于農村青壯勞動力來說，務工收益和種糧收益之間的差距較大，對于農村土地資源來說，土地被用于種植蔬菜、花卉或者其他通途與土地被用于種植糧食的收益差距較大，那么，選擇機會較多農村青壯年勞動力和土地等生產資源就不會流向糧食生產領域。如果這種現象繼續發展和擴大，將會影響到糧食生產，甚至影響到國家糧食安全。國家糧食安全關系國計民生，關系到改革發展穩定的大局，國家糧食安全的基本要求是要保證谷物的基本自給。然而，糧食需求和供給存在特殊性，即糧食需求缺乏價格彈性，糧食供給存在較高的價格彈性。這種特殊性就導致了一個基本的現狀，只有種糧收益較高時，市場手段才能解決糧食的供給問題，但是糧食需求基本穩定，并不隨價格的變動而變動?；谶@個特殊的糧食供需與價格關系，以及當前我國農業面臨種糧比較收益低的現狀，國家應該實施農業補貼，以彌補糧食生產者的收入差距，保障種糧農民的收入水平，保障糧食需求的有效供給。

但從調研資料來看農業補貼不能激發農民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農業補貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業，因為農業補貼不能合理地降低種糧農民自然風險和市場風險。當糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補農民的損失，農業自然災害保險補貼的覆蓋范圍有限，獲得補貼的農民較少。農業補貼資金不能有效彌補務工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補農地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農業管理及服務機構的管理人員認為當前農地非糧化的現象嚴重，農業補貼不能阻止農地非糧化。因此，這就是當前我國農村青壯年勞動力不足以及農地流轉非糧化的原因。從調研資料中還看出，農業生產經營者對農業補貼的種類認識不足，筆者認為導致該問題的原因我國農業補貼一直以來沒有專門的法律法規來作具體規定，一直分散在相關法規及政策之中，對于這一問題和原因已經有很多學者做了大量的論述，筆者在本文中就不作具體的論述了。同時，從調研資料來看，農業補貼對農業基礎設施支持力度不足也是當前我國農業補貼存在的問題之一，但是筆者認為導致這個問題的原因是農業中央和地方對農業投入的不足，根源于中央和地方的事權及支出責任的劃分不合理，筆者在本文中將把中央與地方在農業補貼方面的事權及支出責任劃分作為重點部分論述，因此，對農業補貼對農業基礎設施的支持力度的不足將不再贅述。

二、成因分析

影響法律實施的因素，或者說法律實施過程中存在的主要問題的原因，有關學者認為主要體現在以下幾個方面，如張騏在《法律實施的概念、評價標準及影響因素分析》一文中提到影響法律實施的因素主要有以下幾個方面：一是個人方面的因素，二是體制方面的因素，三是環境方面的因素，四是法律本身的因素。

影響農業補貼法律實施的因素，或者說導致農業補貼實施過程中存在的主要問題的原因，筆者認為主要是農業補貼制度本身的因數。通過前面部分調研資料的分析，農業補貼在具體實施過程目的目的不清晰，政府對農業補貼的支持力度不足，農業補貼只能在較低程度上激發農民種糧的積極性。農業補貼的具體實施是依據農業補貼的相關法規政策，農業補貼在實施過程中存在問題，與農業補貼法規及政策制度本身不完善息息相關。

農業補貼在具體實施過程中目標不清晰，就導致農業補貼的附加功能過多，一些應當由市場調節的領域政府對其進行補貼，超出了政府宏觀調控職能的界限和范圍。農業補貼的目標目的不清晰其直接結果就是農業財政補貼資金被分散使用，沒有集中投入到應當獲得補貼的領域和環節，最終導致農業補貼的效率下降。農業補貼是依據國家有關法律實施的調整農業產業領域資源配置的政府宏觀調控行為。農業補貼相關法律制度是確認和規范國家實施農業補貼宏觀調控行為的制度規范。農業補貼實施過程中存在問題的的根本原因就是有關農業補貼的法律法規存在問題。

（一）相關法規及政策沒有處理好農業補貼政府和市場的關系農業補貼是政府利用財政資金支出手段對農業進行宏觀調控的政府行為，農業補貼的目標、目的關系到政府與市場的關系，關系政府職能與市場功能的作用劃分問題，政府與市場的關系是指在市場經濟中政府和市場在資源配置方面的的功能和作用的關系，換句話說在市場經濟中的政府與市場的關系，就是政府和市場在資源配置中功能和作用的定位、范圍、以及兩者之間的沖突與協調?！霸诂F實的市場經濟條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產生影響?！?/p>

從十八世紀，亞當·斯密提出經濟自由主義以來，政府和市場的關系一直成為人們關注和討論社會科學領域的基本理論問題。正如北大教授張守文所說：“在社會的資源配置系統中，市場配置和政府配置是兩種最重要的子系統，對兩種配置的定位、范圍、沖突和協調的討論，形成了有關‘政府與市場關系’的歷久彌新的話題。經久不息的討論、不勝其數的研究成果，形成了不盡相同甚至大相徑庭的認識?！?/p>

西方資本主義國家對政府與市場的關系的認識經歷了放任自由主義、國家干預主義和新自由主義階段，明顯呈現出從或者側重自由放任或者側重國家干預主義到將自由放任主義和國家干預主義辯證地結合起來的發展趨勢。

隨著市場經濟的發展，無論是側重于國家干預或者是將國家干預和自由放任相結合，國家干預已經成資源配置的一種重要方式。但國家干預的前提是市場機制的缺陷和市場失靈，也就是說在市場機制能夠有效發揮作用，應當讓市場機制充分發揮作用，國家應當少干預或者不干預，國家干預的重點是市場機制不能發揮作用的領域。

從黨的十四大提出的要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用到十八屆三中全會提出經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。應當說，隨著我國經濟建設和法治建設的不斷推進人們對政府和市場關系的認識也得到不斷深化。十四大提出的市場在國家宏觀調控下對資源配置基礎性作用是一種側重于國家干預為主的認識觀點，而十八屆三中全會提出的使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用是一種將市場自由競爭機制和國家干預相結合的認識觀點。十八屆三中全會對市場和政府關系提出新的認識定位后，我國很多專家和學者針對十八屆三中全會新的觀點發表新的見解和認識。正如如北大教授張守文所說：“在現實的市場經濟條件下，市場的‘無形之手’和政府的‘有形之手’都各有其功用，盡管它們作用的領域、范圍、方向不同，但都會在資源配置方面產生影響。當然，基于效率的考慮，凡是市場配置更有效的，就應實行市場化；只有存在市場失靈，且政府配置更具有合理性時，才需要政府配置；相對于政府配置，市場配置的范圍更廣、規模更大，在總體上也更有效。因此，就資源配置而言，通常都應交由市場配置，市場的‘無形之手’具有優先性、決定性地位?！?/p>

筆者贊同張守文教授的以上觀點，同時筆者認為市場失靈是市場配置資源的手段和機制的失靈，國家干預資源配置的前提是市場配置資源的手段和機制的失靈，如果不存在市場失靈、通過市場機制和手段能實現資源的有效配置，國家就不應該干預。市場機制配置資源的有效作用是根源于人類追逐利益的本性，無論是市場機制的缺陷和優點都是因人類追逐利益的本性而產生。判斷某個領域是否能通過市場機制的作用優化資源的配置，主要是看市場資源是否愿意進入這個領域，而市場資源是否愿意進入某個領域主要是看這個領域是否有利可圖。因此，經濟效益較好的領域國家應該少干預或者不干預，當然，這里主要指少使用或者不使用國家宏觀調控手段，不排除使用國家市場監管手段。

農業補貼是國家利用財政資金支持手段實施對農業宏觀調控的政府行為，因此，農業補貼的目的、目標是解決市場機制不能解決的問題。在我國的法規和政策中規定農業補貼的目的、目標的主要有《農業法》及有關具體實施政策。我國目前沒有制定專門的農業補貼法律法規，在相關法律中也沒有專門的法律條文對農業補貼的目的、目標作出具體的規定，農業補貼的具體目的、目標散見于《農業法》，《農業技術推廣法》等有關國家采取措施和國家財政投入的法律條文之中。如農業法第十三條、第十六條、三十八條，《農業技術推廣法》第二條、第二十八條等。《農業法》第十三條規定了國家采取措施鼓勵和支持生產、加工、銷售一體化經營的內容；第十六條國家引導和支持調整和優化農業生產結構和協調發展種植業、林業、畜牧業和漁業及發展優質、高產、高效益的農業的內容。第三十八條規定了中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度和各項用于農業的資金的用途，《農業技術推廣法》第二條規定了農業技術的含義是指應用于種植業、林業、畜牧業、漁業的科研成果和實用技術；第二十八條規定了各級人民政府在財政預算內應當保障用于農業技術推廣的資金，并按規定使該資金逐年增長。

從以上《農業法》，《農業技術推廣法》的相關條文的內容我們可以得出，農業補貼的目標、目的沒有準確清晰地規定在相關法律當中，相關法規及制度要求對種植業、林業、畜牧業、漁業等農業的相關產業進行支持和鼓勵。這就導致在農業補貼的具體實施過程當中財政資金投入了到農產品的生產、加工、銷售等經濟效益較好且不存在自然風險等領域和環節。在農業的各個產業當中畜牧業和漁業的經濟效益較好而林業和種植業的經濟效益較差，尤其種植業當中糧食種植業的經濟效益最差。在我國當前的現實社會中，絕大部分農村青壯年勞動力不愿意從事農業生產更不愿意從事糧食生產，同時具有其他較好經濟效益的農村土地已經開始流出糧食生產領域。由于種糧的效益較低，除了農村年齡較大的勞動力之外，其他市場資源絕大部分不愿意進入糧食生產領域，這種現狀如果繼續發展將直接導致種植糧食的土地面積減少和糧食種植的效益降低。

總之種糧的比較效益低，市場資源絕大部分不愿進入糧食生產領域是我國糧食生產面臨的現狀，糧食生產面臨這種現狀只是糧食生產需要國家實施財政補貼的原因之一，不能充分證明需要國家干預糧食生產領域的資源配置，糧食生產領域需要國家干預的另一個重要原因是糧食生產滿足了他人對于糧食消費的需求，產生了有利于維護國家糧食安全的“正外部性”。國家的糧食安全已經寫進了《國家安全法》之中，保障國家糧食安全要求糧食谷物能夠基本自給，但是，在目前種糧比較效益較低的情況下，單獨依靠市場機制的作用無法實現維護國家糧食安全的目標，因此，糧食生產領域需要國家干預。正如其他學者所說：糧食生產者從事農業生產產生了正的外部性，但是單獨依靠市場的手段不能公平享受到應得的社會財富。而經濟法的實質公平旨在恢復農業生產者受損的利益,使他們能夠公平分享到社會發展帶來的利益。

因此，農業補貼的目標、目的是解決市場機制不能調節的糧食安全問題和種糧農民應當享有公平公正權利的問題。

也許有人認為畜牧業等產業的發展同樣由于維護國家的糧食安全，因此，畜牧業等產業也應當獲得國家的財政補貼，法律規定國家對畜牧業等產業實施財政投入具有正當合法性。但是筆者認為畜牧業等產業的經濟效益較好，市場資源愿意進入相關產業，同時，畜牧業面臨的自然風險較低，依靠市場機制作用能夠實現資源的有效配置，因此，國家除了提供公共服務和市場監管之外，盡量采取不干預政策。但依據上述法律的規定，以及調研中的資料不但畜牧業獲得了財政補貼資金，甚至于農產品生產或者加工沒有多大關系的農業休閑觀光旅游項目也獲得了財政補貼資金。這就導致了相關主體之間權利義務的不對等，以至于利益的失衡。

總之，《農業法》等法律當中規定了各級財政用于種植業、林業、畜牧業、漁業、農田水利的農業基本建設投入應當統籌安排，協調增長的內容，與農業補貼相關的法規沒有處理好政府與市場的關系，導致農業補貼具體實施過程中目標不清晰，農業補貼附加功能過多，農業補貼的效率下降。

（二）相關法規沒有協調好農業補貼中央與地方的事權及支出責任從前面的調研資料中，我們得出政府對農業補貼的支持力度不足，在前面部分談到的農業補貼的相關法律法規及政策沒有處理好政府與市場的關系也是其中的原因之一，在國家的財政收入和國家對農業的財政支出水平一定的條件下，如果財政資金投入到市場功能能夠有效調節的領域，必然導致投入到政府應當發揮職責領域的財政資金減少，二者處于此增彼減的關系。

除了農業補貼法律法規沒有處理好政府與市場的關系，筆者認為導致政府財政資金對農業支持力度不足的另外一個重要原因是農業補貼的法律法規沒有協調好有關農業補貼的中央與地方事權及支出責任。

農業補貼是國家利用財政支出手段對農業產業領域進行宏觀的政府行為，農業補貼的問題是有關財政收入和支出的問題。從法學的角度研究農業補貼實施問題，就是研究農業補貼領域相關權利主體和義務主體的權利及義務的配置是否恰當、是否合理？對農業補貼的實施問題進行研究，法學方法的特征是以權利義務配置的分析為中心，這也是法學研究方法和其他研究方法的不同之處。正如劉建文和陳立誠指出：“財稅法的研究方法必須突出 “法”味，即要以合法性分析為主線，以權利義務配置為中心?！?/p>

中央與地方的事權及支出責任與國家實行的財政分權模式相關，我國現行的財政分權模式的實施開始于 1994 年的分稅制改革，1994 年實施分稅制改革是在中央財政連續多年出現被動性的財政赤字，以及中央在經濟上的宏觀調控能力有所下降的背景實施。應當客觀地說分稅制符合當時的歷史客觀條件，但隨著時間的向前推移，分稅制在實踐中也產生了矛盾和沖突。正如劉建文指出：“實踐中普遍存在“事權不斷下壓、財權不斷上收”的情形。具體來說，地方政府承擔了較之以往更多的事權與支出責任，但地方的財權與財力卻沒有得到相應的擴充。財力的不足不僅使得地方政府無法籌集到履行地方公共職能的必要資源，而且還引發了嚴重的副作用?！?/p>

關于財稅制度的改革，十八屆三中全會提出了“建立事權與支出責任相適應的制度”。針對十八屆三全會提出的關于財稅體制改革的新的思路，法學領域的專家和學者提出了他們的觀點和看法，如北大教授劉建文認為：“《決定》別強調建立‘事權和支出責任相適應’的制度，實則強調的是要破了‘事權下沉、財權上升’這個僵局。中國人民大學副教授徐陽光認為：《決定》采取的“事權與支出責任相適應”的表述也被人理解為是取代‘財力與事權相匹配原則’，這其實是一種慣性思維帶來的誤解。《決定》在提出“事權與支出責任相適應”之后還專門強調了  “進一步理順中央和地方收人劃分”，遵循理論邏輯，事權與支出責任相適應是需要先行解決的問題，是為了更好地理順中央與地方的收人分配，更好地實現財力與事權相匹配的目標。

筆者贊同以上專家和學者的觀點，同時筆者認為十八屆三中全會提出的“建立事權與支出責任相適應的制度”和“進一步理順中央和地方收入劃分”是要建立中央和地方之間合理有效的財權、事權、及支出制度，本質上是要使中央和地方政府之間權利和義務的配置處于平衡狀態及合理狀態。中央和地方之間的財權事權及支出責任的關系，本質上也是權利和義務的關系，因為，財權是指政府享有的取得財政收入的權力，“國家依法擁有的權力本身也可以被看作是一種法律權利”，而事權及支出責任本身是政府的責任和義務。正如劉建文所說：“在法學語境下，財權是指政府籌集與獲得財政資金的權力，其本質是一種權利；財力是指政府能夠支配的資金；事權是指政府承擔的職能，其本質是一種義務和責任；支出責任則是指各級政府為履行職能而承擔的財政支出，也被稱作‘事責’?！睂τ谥醒牒偷胤礁骷壵?，依據權利義務設置的合理性以及權利義務配置平衡的法理分析，其應當履行事權及支出責任，而法律法規卻沒有規定其履行事權及支出責任或者只規定其履行部分事權及支出責任；或其不應當履行事權及支出責任，而法律卻規定其履行事權及支出責任；或其應當履行事權及支出責任，而法律卻沒有規定其應享有的財權；或其不應當履行事權及支出責任而法律卻規定其享有相應的財權等現狀都是權利和義務配置不合理的具體情況。

在我國中央與地方的財權劃分依據是 1994 年實施的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》，與農業補貼相關的中央和地方事權及支出責任的劃分沒有專門的法律規定，而是散見于《農業法》等法規和政策當中。在《農業法》中，有關農業補貼的事權及支出責任的內容主要集中在第三十八條，該條規定了縣級以上各級政府財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。

從《農業法》的規定來看，《農業法》沒有明確界定農業補貼相關的事項究那些是屬于中央事權，那些是地方事權，農業補貼屬于中央和地方共擔事權。在《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》中也規定了農業補貼事權的內容，但在中央事權和地方事權的部分都有與農業補貼相關的事權，但是哪些事權由中央承擔那些由地方承擔也沒有具體的規定，農業補貼的事權中央和地方都有責任和義務履行。這就導致應當完全由中央承擔的事權及支出責任，而中央沒有全部履行，部分責任留給地方，而地方基于財力和地方利益的限制，缺乏履行的能力和積極性。甚至出現其他學者所說的那樣“中央請客，地方買單”的現象，地方的支出責任遠遠大于其承擔的事權。

同時，應當由地方承擔的事權及支出責任，而中央又過多的參與，浪費了中央的財政資金。另外，還可能導致某些事權中央和地方都不履行的現狀。

除此之外，在財政部、水利部、農業部等相關部門的政策性文件當中，如財政部、水利部《中央財政小型農田水利重點縣建設管理辦法》，財政部《農業綜合開發資金若干投入比例的規定》等，在這些政策性文件當中，有關農業基礎設施建設的事權及支出責任依然沒有作出具體的劃分，農業基礎設施建設屬于中央和地方共擔的事權。農業基礎設施的建設是提高農業綜合生產能力的關鍵因素，農業綜合生產能力的提高有利于保障國家的糧食安全。在全國市場統一以及交通運輸條件便捷的條件下，農產品可以在全國的范圍內流通，在中國加入 WTO 后，其他國家和地區的農產品也會以相對合理的價格流通到中國，因此，作為地方政府來講，地方農民就算不種植糧食，只要有錢同樣能夠購買所需的糧食。另外，農業產業本身對地方財政收入沒有較大的直接貢獻。在地方局部利益影響的情況下，地方政府往往不關心全國整體利益，地方政府的財政資金的投入往往選擇能夠對地方財政收入和經濟增長有較大貢獻的產業和領域，因此，盡管《農業法》規定縣級以上地方政府對農業投入的增長幅度，該增長幅度是對于總體投入的規定，對于具體的項目的投入比例以及投入金額都沒有規定，又因為農業基礎設施建設本身不能對地方的財政收入和經濟增長有直接的重大貢獻，地方政府缺乏對其進行財政資金投入的積極性。地方政府的財政資金往往盡量投入到效益較好的非農業領域，投入到農業領域的財政資金盡量投入到效益較好的非糧食生產領域。

同時，分稅制改革之后，中央相對地方的財政實力較強，對于關系到國家糧食安全的事權及支出責任應當由中央承擔，如果相關制度規定關系到國家糧食安全的事權由中央和地方共擔，將會導致中央財政投入不足，總之，有關農業補貼財政支出的事權及支出責任在中央政府和地方政府之間沒有到合理的劃分，中央政府和地方政府享有的權利和履行的義務配置不合理導致了財政資金對農業基礎設施建設支持力度的不足。

總之，中央和地方政府之間與農業補貼相關的事權及支出責任沒有得到相關法律制度的明確劃分，實踐中多以文件形式處理政府間關系，缺乏必要的法律權威和約束力。

除了導致中央和地方對于促進農業產業發展的職責不明、權利和義務的配置不合理之外，還增加了中央和地方政府之間對于支農事權的博弈和談判成本，最終導致政府財政資金對農業支持力度的不足。

（三）有關降低農民種糧風險的制度還不夠完善

在市場經濟中，作為理性的農民來說，種糧的收入水平決定了農民是否愿意種糧，或者說種糧的收入水平決定了農民種糧的積極性。決定農民種糧的收入水平的是種糧的自然風險和市場風險，因此，農業補貼對于種糧的自然風險和市場風險的防范和化解作用的大小對種糧農民的收入水平有重要的決定作用。

但從前面的調研資料當中，我們得出農業補貼不能激發農民種糧的積極性，尤其是有更多選擇的青壯年勞動力，農業補貼無法吸引更多的年輕勞動力從事糧食種植業，因為農業補貼不能合理地降低種糧農民自然風險和市場風險。當糧食價格下跌時糧食最低收購價不能合理地彌補農民的損失，農業自然災害保險補貼的覆蓋范圍有限，獲得補貼的農民較少。農業補貼資金不能有效彌補務工和種糧之間的收入差距，也不能有效彌補農地非糧化和種糧之間的收入差距，同時，部分農業管理及服務機構的管理人員認為當前農地非糧化的現象嚴重，農業補貼不能阻止農地非糧化。因此，這就是當前我國農村青壯年勞動力不足以及農地流轉非糧化的原因。導致以上問題的原因，筆者認為農業補貼法律制度的不完善，以至于農業補貼在具體實施過程中不能較好地防范和化解種糧農民的風險。法律規定對種糧農民實施補貼是法律的激勵功能的運用，或者說是對種糧農民種植糧食作物產生的正的外部性作用的激勵。激勵功能是法的重要的功能，法的激勵功能是通過法律激發個體合法行為的產生，使個體受到鼓勵去做出法律所要求和期望的行為，最終實現法律所設定的整個社會關系的模式系統的要求，取得預期的法律效果，造成理想的法律秩序。

通過法律規定實施農業補貼對種糧農民種植糧食作物產生的正的外部性作用進行激勵的目的是把種糧農民個體行為的外部性內部化，通過規則的強制，將產生外部性的社會收益轉化為種糧農民的私人收益，從而通過農民個體的最優選擇實現社會最優。種糧農民從事糧食作物種植，除了滿足自身食物消耗的需求外，同時還向社會提供糧食產品，滿足他人的食物消耗需求，產生了維護糧食安全的正外部性。國家糧食安全的價值是保障國家獨立自主，維護國家社會穩定，保證國家的持續健康發展。國家糧食安全的價值就是農民種糧的正外部性的價值，該正外部性的價值盡管不能用具體的貨幣價值來衡量，但是確實存在和價值巨大。然而糧食的市場價值較低，農民種植糧食產生的正外部性的價值不能在糧食產品市場交易的過程中獲得彌補。市場經濟的市場主體往往都是理性的經濟人，如果種植糧食比較效益較低的，優質的勞動力、土地的生產資源就不會流向糧食生產領域，這種狀況的持續發展將會影響到國家糧食安全，因此，國家應該實施農業財政補貼對糧食生產者進行激勵，促使農民從事糧食生產保障國家的糧食安全。

法律規定國家對種糧農民進行補貼，也是為了糾正種糧農民的權利和義務配置的失衡。農民種植糧食從客觀上維護的了國家的糧食安全，然而市場沒有能力去評估也不愿意去評估種糧農民所作出了維護國家糧食安全的價值大小，因此，通過市場的手段不能把農民已經作出了的貢獻轉化成收益回報給農民。通過市場的方式配置給種糧農民的權利利益與農民所履行了的義務價值不相一致，種糧農民的權利和義務的配置處于失衡狀態，因此，要發揮政府的宏觀調控作用來糾正市場手段的失靈。如果政府的宏觀調控手段不能有效糾正這種權利和義務配置的失衡，處于個體理性經濟人地位的農民只能選擇“用腳投票”，放棄從事糧食生產。

在《農業法》中有關防范和化解種糧農民風險的條文主要體現在保障農民收入水平的相關條文中，如《農業法》第三十七條。從三十七條內容可以看出，《農業法》第三十七條規定了增加農民收入水平的措施和增加農民收入水平的途徑和方法，以及國家實施對農民收入支持政策和國家實施對農民收入支持的前提，但是當農民遭受自然災害和市場災害時政府對農民的補貼水平應當到達什么程度在農業法中沒有明確的規定。同時，在我國農業的相關產業當中，糧食種植業的收益一直處于比較低的狀態，糧食種植業是確保谷物基本自給，維護國家糧食安全的重要產業，對種糧農民的風險防范和化解程度是提高農民種糧積極性和維護國家的糧食安全的關鍵。

總之，相關法律及政策對于防范和化解農民的種糧風險的規定不完善，沒有把種糧農民的收入水平放在一個更加突出重要的位置，導致農業補貼在具體實施過程中對農民種糧風險的防范和化解程度較低，種糧農民的應當享有權利和履行的義務不對等，種糧農民權利和義務處于失衡狀態。

完善農業補貼法律制度的建議及對策

一、完善農業補貼法律制度立法方面的建議

農業補貼是國家利用財政資金支出手段對農業產業領域資源配置的宏觀調控行為，農業補貼的法律制度是國家財稅法的組成部分。我國農業補貼在實施過程中存在農業補貼的目標不清晰農業補貼附加功能較多，政府對農業補貼的支持力度不足，農業補貼不能有效地防范和化解種糧農民的風險，這些問題根源于我國與農業補貼相關法律制度的不完善，導致與農業補貼相關主體的權利義務配置的失衡，因此，需要完善農業補貼相關的法律制度，以糾正權利義務配置的失衡，調和現實中的矛盾。正如北大教授劉建文所說：“從法律的角度檢視,實踐中的價值沖突和關系糾葛,其根源往往在于規則的缺失，這就要求我們通過合理設置法律規則，人為地在各種矛盾之間做出權衡性的選擇或調和，從而為社會生活和國家運行提供一個公正、穩定的秩序，財稅法在這一點上也不例外。”完善相關法律規則，合理配置相關主體的權利和義務也是農業補貼法律制度的根本任務，正如劉建文所說：“通過對權利、義務和責任在不同主體間的合理配置，來實現國家財政權與私人財產權的平衡與協調，做到……，財政支出公開、公平、公正，財政管理有規、有序、有責?！?/p>

筆者認為應當從以下幾個方面來完善農業補貼的法律制度，以使農業補貼相關主體之間權利和義務的配置達到平衡狀態，提高農業補貼的效率，保障國家的糧食安全。

（一）農業補貼的法律制度需協調好政府和市場的關系針對當前我國農業補貼實施過程中目標不清晰附加功能較多，政府管得過多，農業補貼資金使用超出了政府的職能范圍，農業補貼效率低下的問題，就需要完善農業補貼法律制度。完善農業補貼的法律制度需要協調好政府和市場的關系，就是要力圖解決一下幾個方面的問題，如何明確在農業產業的發展中市場與政府功用的適當定位?  如何在政府錯位、越位或市場缺位的情況下進行法律的調整，從而構建兩者的良好關系?  如何通過加強經濟立法，推進經濟法治，來保障市場和政府各自功用的有效發揮?  等等。

 “以達到在法律上界定與農業補貼相關主體的職權與權利，明確推動農業產業發展政府權力和職責的邊界，從而有效定分止爭。建設現代國家的經濟治理體系，需要政府和市場各司其職，各盡其能?！?/p>

農業補貼是政府的宏觀調控行為，農業補貼的目標是解決市場機制不能有效解決的問題。“市場對資源的有效配置的失靈需要國家宏觀調控，國家宏觀調控的失靈需要經濟法，經濟法是確認和規范國家宏觀調控的法律?！?/p>

經濟法確認和規范國家宏觀調控的前提是市場機制對資源有效配置的失靈，如果市場機制能夠有效發揮作用領域就不需要國家宏觀調控，因而也不需要經濟法進行確認和規范。在農業的相關產業中，如果該產業市場機制能夠有效發揮作用，就不需要國家實施農業補貼對其進行宏觀調控，國家實施農業補貼的目標和作用因該是解決市場機制不能有效調節的問題。在農業的相關產業中，如何判斷哪些領域市場機制能夠有效調節，可以利用經濟效益為標準，因為，市場機制發揮作用的動力來源于市場主體追求利潤的本性。如果那些領域的經濟效益較好，市場主體會主動地把生產資源配置到該領域，如果某些領域經濟效益較差，市場資源會逐步退出該領域。獲得國家農業補貼支持應當滿足兩個前提條件，該農業產業的經濟效益較低，同時該農業產業又是關系到國計民生、對保障國家的糧食安全有重要作用?；蛘哒f在農業產業的發展中，以上兩個前提條件是劃分政府職責與市場功能的標準。

農業補貼的目標是維護國家糧食安全，對糧食種植等經濟效益較差農業產業進行干預應當是政府宏觀調控的權力和職責，促進糧食種植業的發展是國家農業補貼的重要目的。糧食是維持人類基本生存需要的物品，糧食的需求量通常缺乏價格彈性，也就是糧食的基本需求量通常不會隨著價格的變化而變化。糧食不像其他物品一樣當市場缺乏或者市場價格較高時，人們可以減少該種物品的消費。

無論在戰爭時期還是在和平時期，糧食都是人類最基本需求的物品。糧食短缺不但會影響經濟的平穩發展，甚至會導致更大的社會問題，在 1959 年至 1961 年，三年“自然災害”時期，由于糧食短缺造成的慘狀在很多老年人的心中留下了揮之不去的記憶?；诒ＷC國家經濟持續健康發展以及社會的和諧穩定，我國制定了《國家糧食安全中長期規劃綱要》，提出了保障糧食等重要食物基本自給，糧食自給率穩定在95％以上，其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給的主要目標。在 2015 年 7 月 1 日通過的《國家安全法》中，其 22 條規定了提高糧食綜合生產能力，保障國家糧食供給和質量安全等內容。于 2015 年 10 月 29 日十八屆五中全會通過的《十三五規劃建議》中規定了實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

糧食對國家社會穩定、經濟發展具有重要作用，然而糧食種植卻面臨著自然風險較大，市場風險較大，農業水利等基礎設施薄弱，種糧效益比較低的現狀。市場主體基于理性考慮，市場資源開始流出糧食種植業，如農村青壯年幾乎不從事糧食種植，農村土地流轉到效益較好的其他種植業，甚至是非農產業，農村土地拋荒的現象在不斷增加。如果種糧的比較效益較低，農業水利等基礎持續沒有得到完善，種糧風險沒有得到合理分擔，那么，將會有更多的人力資源、更多的土地離開糧食種植業，將會影響到國家糧食產能以及谷物的基本自給。總之，在市場機制不能有效實現我國糧食的有效配置的條件下，糧食種植業維系著國家糧食安全，國家應該加強農業補貼的支持力度，這是政府的宏觀調控的權利和義務。2015 年我國的糧食價格的下降幅度較大，我國市場糧食價格下跌的原因主要是國際糧價較低，我國進口糧食數量較大，以及我國糧食產量的增加。我國糧食產量的增加的主要原因是最近幾年的氣候條件較好，農作物災情較輕；而不是糧食種植業的經濟效益較好，農民的種糧積極性較高，擴大糧食種植的投入。在糧食豐收，糧價降低，農民的種糧積極性降低是時，更應該加強糧食種植業的財政支持力度。因為，糧食作物的生長周期較長，不像其他物品當市場出現短缺時可以立即組織生產，滿足市場的需求，如果農民的種糧積極性較低，大部分的農民放棄種糧，當糧食物品出現短缺時再來組織生產，已經不能解決市場需求，將會導致更大的問題，甚至會導致國家和社會的穩定。同時，把國際市場作為維系國家糧食安全的重要組成部分風險較大，我國將近 14 億人口，每年糧食的需求量在5.5 億噸左右，每年全球糧食貿易量約 2.5 億噸，不到我國糧食需求量的 1/2。其他國家出口糧食前提，是要保證本國糧食供給，當其他國家糧食供給緊張時，會實施出口管制，根據 WTO 規則為防止或緩和出口成員方的糧食或其他必需品嚴重缺乏可臨時禁止或限制出口。

因此，依靠國際市場來維護我國糧食安全是不可靠的，要堅持谷物基本自給、口糧絕對安全的宏觀調控目標。國家農業補貼的重點依然是增加防范和化解糧食種植業風險，提高農業綜合生產能力，提高農民的種糧積極性。 非糧食種植等經濟效益較好的農業產業應當由市場機制充分發揮調節作用，國家除履行市場監管職責外，應當不干預非糧食種植等經濟效益較好的農業產業的資源配置。非糧食種植業在國計民生中的重要性程度相對來說不如糧食種植業。

同時，非糧食種植業通常經濟效益較好，有可以通過人為方式有效地減輕自然風險，如，蔬菜、畜牧業等。在經濟利益的推動下，市場主體通常愿意把資源投入到這些經濟效益較好的農業產業領域，因此，這些領域農產品有效供給可以通過市場機制的充分發揮來解決。在政府財政實力一定的前提下，政府的財政支出存在此增彼賬的關系，如果把部分財政資金投入到政府的職責范圍之外的領域，必然降低了財政資金的使用效率。

政府實施農業補貼是配置資源的手段和方式，但是政府實施農業補貼的目標以及職責范圍如果沒有得到依法合理的劃分，就有可能扭曲農業產業的資源配置。正如張守文所說：“事實上，政府的資源配置能力很強，如不依法限制則可能扭曲市場配置”。

農業補貼扭曲市場配置資源主要表現在以下方面：獲得農業財政補貼的市場主體缺乏了市場正當競爭、優勝劣汰的壓力，導致其不采取推動技術進步和管理創新的措施，不能提高產品和服務質量，降低了市場機制有效配置資源的效率。甚至產生權力尋租，有些農業產業項目就是為了騙取國家財政補貼資金而設立。如果政府職能不清或不當膨脹，就會使其配置范圍和領域大為擴張，從而擠壓市場配置，因此，在法律上限定政府職能和限制政府權力非常必要。

總之，應當把國家農業補貼的目標、目的限定在經濟效益較差，同時對國計民生有重大作用的糧食種植等農業產業之內，對于非糧種植等經濟效益較好的農業產業應當充分發揮市場機制的調節作用。這樣才能實現有關農業補貼的政府權力和義務的合理配置，清晰劃分農業補貼的目標，提高農業補貼資金的使用效率。

（二）農業補貼法律制度需合理劃分中央和地方的事權及支出責任農業補貼的法律制度沒有合理劃分與農業補貼的相關的中央和地方的事權及支出責任，其本質就是在中央和地方政府之間與農業補貼相關的權利和義務配置的不合理。其直接后果就是中央和地方職責劃分不清，導致了應由中央政府負責與農業補貼支持相關的事權及支出責任過多地留給地方政府，應由地方政府負責的而地方政府基于財力和地方局部利益的考量，缺乏對農業支持的動力。最終結果就是農業補貼財政資金對農業支持力度的不足，以及農業補貼不能有效地化解農民的種糧風險，農業綜合生產能力不高，農民種糧積極性較低。

農業補貼是財政支出的一種形式，財政支出實質上是對公有財產的處分，目的是提高農業綜合生產能力、保障農民的收入水平，實現糧食等農產品的有效供給。中央和地方政府應當在法律的框架內謹慎、合理地使用財政資金，確保公共財政資金能夠發揮有效用途。提高公共財政資金的有效用途，需要合理劃分中央和地方的事權及支出責任。要合理劃分中央和地方的事權及支出責任，首先要明確劃分中央和地方事權及支出責任的原則和標準。國家機構事權及支出責任也可稱作國家機構的職權，在我國憲法第三條中規定了劃分中央和地方國家機構職權的基本原則，即中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。對于事權支出責任的劃分的原則和標準，我國的有關專家和學者都有論述，如人民大學徐陽光副教授所言：事權及支出責任相適應在縱向層面的要求，須根據事務的外部性、信息復雜程度和激勵相容原則來確定上下級政府之間的事權劃分，明晰各級政府的支出責任。又如中國社會科學院的研究員楊志勇所言：中央和地方事權通行的劃分標準有二：一是事權的影響范圍；二是事權的重要程度。筆者認為認為中央和地方事權及支出責任的劃分除了遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的基本原則之外，還應該考慮具體事務的外部性和地域管理信息優勢等。除此之外，對于與農業補貼有關的事權及支出責任的劃分還可以借鑒其他國家的經驗，如美國在各級政府之間劃分支出責任主要遵循“受益原則”和“效率原則”。

農業補貼法律制度需協調好中央和地方的事權及支出責任，使中央和地方政府之間在有關促進農業發展方面的權利和義務的配置合理平衡，除了要明確劃分中央和地方事權及支出責任的基本原則和標準外，還要在此基礎上分析農業補貼有關事項當中那些應當是中央的事權及支出責任，那些是地方的事權及支出責任。筆者認為在農業的財政支出補貼的事項中，對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權及支出責任應當屬于中央政府，除此之外的財政支出補貼應當屬于地方政府的責任和義務。

對國家糧食安全具有重要直接保障作用的事權及支出責任應當由中央政府履行的必要性體現在以下幾個方面；從遵循中央的統一領導，發揮地方的主動性和積極性來看，地方政府缺乏支持糧食生產的主動性和積極性，因此，對于保障國家糧食安全的財政資金的補貼力度不足。地方政府缺乏支持糧食生產的主動性和積極性的原因有：首先，在地方政府的支出責任較重的背景下，對不能創造財政收入的產業缺乏支持的動力。2013 年我國公共財政預算中央本級支出只占全國財政支出的 14.6%，地方財政支出占全國財政支出的 85.4%，地方的財政支出責任較重。2006 年農業稅條例廢止之后，發展糧食生產對地方財政收入沒有任何直接作用，同時糧食種植產業的經濟效益比較低，對于提高農民收入，改善民生的作用效用不大，因此，地方財政往往投入到經濟效益較好、能夠創造更多財政收入的領域或者對于改善地方民生有明顯作用的領域。其次，主政地方的政府官員通常認為，就算本地不產糧食，只要地方的經濟發展了，老百姓的收入增加了，同樣可以在市場上買到糧食，同樣有飯吃。

從“受益原則”來看，由于糧食種植本身具有較強的正外部性，同時在交通運輸條件和儲藏條件改善的背景下，某一地區生產的糧食其他地區同樣可以享用和收益，糧食種植的受益范圍不再限定在某個區域內。從“效率原則”，要求政府在提供保障國家糧食安全的公共服務安全時，應當由成本較低的機構和組織來提供，但適用“效率原則”的前提是該級政府具有提供公共服務的主動性和積極

性，如果地方政府在保障國家糧食安全的事權上沒有主動性和積極性，那么由地方政府履行保障國家糧食安全的支出責任的效率將會大大降低。除此之外，糧食安全是國家安全的重要組成部分，在 2015 年通過的《國家安全法》中第二十二條規定了國家健全糧食安全保障體系，保護和提高糧食綜合生產能力，保障糧食供給和質量安全等有關國家糧食安全的內容?！秶野踩ā钒鸭Z食安全提到國家安全的高度，維護國家安全是中央政府應當履行的職責，同時，針對當前我國中央和地方事權及支出責任配置不合理現狀，十八屆三中全全會提出了要適度加強中央事權和支出責任，把國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規劃和管理等作為中央事權。

2014 年 12 月 31 日國務院制定《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，2015 年 11 月 03 日國務院辦公廳印發《糧食安全省長責任制考核辦法》，在該辦法中規定了省級政府在耕地保護、提高糧食生產能力、落實和完善糧食扶持政策等方面的責任。筆者認為依據事權及支出責任劃分的原則，從地方政府的積極性、以及“受益原則”來看，該政策加重了地方政府責任，可能實施效果將會降低。

中央政府負責對于保障國家糧食安全的事權及支出責任，不但包括良種補貼、農資綜合補貼等農業支持責任，還應負責農業基礎設施建設、農業科技服務等提高農業綜合生產能力責任。盡管中央政府在負責支農事權及支出責任方面，可能具有地域信息管理的劣勢，但是，可以通過指定獨立于地方政府對中央政府直屬部門來負責，這樣既提高了中央財政支農的效率，也減輕了地方政府的財政負擔。

總之，通過在法律層面上把對于保障國家糧食安全具有重要直接作用的事權及支出責任劃分給中央，使中央和地方政府在促進農業發展方面的權利和義務的配置處于合理狀態，使農業發展中的矛盾和問題得以化解，促進農業綜合生產能力的提高，更好地保障國家糧食安全。

二、完善農業補貼其他方面的建議

（一）完善糧食種植業的風險損失補貼

從前面部分的論述當中得出實施農業補貼的根本目標是維護國家的糧食安全，而保持糧食種植業健康持續發展是維護國家糧食安全的關鍵。影響糧食種植業的持續健康發展的因素除了農業基礎設施水平、農業科技服務水平之外，還有用于糧食生產的勞動力和土地是否充足。勞動力是否愿意投入到糧食種植業，主要看糧食種植業的效益，糧食種植業的風險損失是關系到糧食種植業的效益。要提高糧食種植業的效益就要求農業補貼能夠有效合理分擔糧食種植業的自然風險和市場風險。如果農業補貼不能合理地降低糧食種植業的風險農村青壯年勞動力和土地將會流向非糧領域。