城中村改造面臨的問題匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇城中村改造面臨的問題范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

鄭州市城中村拆遷改造從2003年出臺政策至今已走過12年的歷程，2005年西關虎屯成功爆破拉開了鄭州市城中村改造的序幕。十年間，城中村改造取得了豐碩成果，小李莊、燕莊、西關虎屯，一躍成為鄭州商業新地標；十年間，西史趙、燕莊華麗轉身為鄭州華麗高檔小區典范，形成了風靡全國的“鄭州模式”；十年間，陳寨、廟李、劉莊構成鄭州最大的流動人口集聚地。鄭州市城中村改造辦公室提供的數據顯示，截至目前，鄭州城區228個自然村，如今已有170個獲批改造。截至目前鄭州市三環以內最后一個城中村西韓砦村改造計劃已正式公布，鄭州三環以內將再無城中村，而針對三環以外的城中村也將陸續啟動拆遷改造。但城中村改造過程中但始終存在這樣一個問題一直沒有引起足夠的關注，即流動人口問題。稍作觀察即可發現，隨著城中村拆遷改造的步伐，流動人口越來越向還未被拆遷改造的為數不多的城中村集中且規模越來越大，在沙門村，和一位年輕小伙交談中得知，他來鄭州兩年了，剛到鄭州時是關虎屯（鄭州市二環以內城中村）的租客，沒多久關虎屯就要拆了，現在搬到沙門村（鄭州市三環以外城中村）。流動人口越來越集中將使流動人口問題越來越嚴重，越來越難以解決，這也將是城市城中村后期改造中面臨的首要難題，因此，不可能再像城中村改造之初那樣忽略居住在城中村的這些流動人口了。在制定政策時必須考慮這以特定群體的安置問題，在城中村改造后期如果處理不好這一問題的話，將造成城市人才外流，城市住房危機，城市不和諧等一系列不利于城市發展的社會問題。

（二）城中村現狀分析

1.從外觀上規劃欠缺

布局凌亂，存在各種安全隱患。走進鄭州的城中村，給人一種窒息的感覺，由于城中村土地資源珍貴，加個房租收益可觀，村民自己建的到處是握手樓、接吻樓，并且在走訪中了解到城中村房屋出現過坍塌的事件，存在嚴重的安全隱患；在道路方面，村中除了幾條主干道，其他的根本稱不上道路，最多可稱為“小巷”，擁堵嚴重；城中村沒有什么配套的設施，環境臟亂，隨處可見的垃圾且可用的垃圾桶很少；消防安全方面，城中村房屋居住人口多且缺少逃生通道，每家也沒有配備消防栓等應急設備，況且道路狹窄，一旦發生火災，消防車根本無法進入。

2.城中村流動人口遠遠超過本村村民

從高皇寨村委會了解到，本村現居住人口十三萬多人，但本村村民僅一千八百余口，外來租戶卻有十幾萬人。這十幾萬外來人口人絕大多數都是流動人口。

3.城中村租金相對便宜

但“見風長”現象嚴重。廉價的租金是流動人口集聚城中村的主要原因，他們租不起小區房，只有在城中村居住。但是城中村房租“見風長”現象嚴重。隨著鄭州市城中村拆遷改造的不斷進行，流動人口向沒有拆遷的城中村集中，城中村房租也在瘋長。在沙門村調查中，一位被調查的外來人口說：“一間四十多平方米的房子兩個月前的租金是350元左右，現在漲到每月600多”，村民的房租收益非常可觀，每戶每年房租收入幾十萬元甚至上百萬元。這些村民大多沒有工作，坐等收租，他們的后代也大多沒有穩定的工作。

4.城中村街道小商鋪林立，小商販集中

通過調查發現，他們絕大多數為外來流動人口，靠城中村擺攤收入維持生計，但城中村改造不可避免的導致這部分人大量失業。

二、鄭州市城中村對流動人口的影響分析

（一）流動人口的構成、特點及作用

1.流動人口的構成、特點

流動人口是指來自非鄭州地區的、非鄭州戶籍的、在鄭州生活和工作的人員。他們主要由剛畢業的大學生、農民工構成，這些人員幾乎都是青年人和中年人。目前，鄭州市流動人口具有以下兩個突出特點：第一，人數多，增長速度快。截至2013年9月，鄭州市區流動人口達340萬，且每年以25%的速度遞增，城區人口密度僅次于廣州，居全國第二位。第二，流動人口集中在城中村，生活壓力大。流動人口工資相對較低，他們買不起房，只有在城中村租房居住，很多拖家帶口，精神和物質上承受較大的壓力。并且隨著城中村的拆遷改造而不斷搬遷，越來越集中在為數不多的城中村里。

2.流動人口對鄭州城市發展的作用

流動人口提供了城市經濟和各項事業發展所需的勞動力資源。城市建筑方面最為明顯，城市建筑行業絕大多數為外來務工人員，他們用辛勤勞動換來了城市發展的日新月異。流動人口拉動了城市消費，為城市的經濟發展提供了需求動力。流動人口帶來了不同的思想觀念，與當地人口相互交流和溝通，豐富了城市的文化內涵，有助于建立開放的城市文化。流動人口中有著許多高技能或一技之長的人才，比如每年都有許多剛畢業的大學生通過創業或就業，實現了自己的價值，為城市的發展不斷注入新鮮活力。

（二）城中村滿足流動人口生存與發展的需要

在過去相當長的一段時間和現在，城中村成為鄭州市流動人口的集聚地，城中村為流動人口提供了居住，生存與發展的空間。

1.城中村暫時解決了外來人口的居住問題

以高皇寨為例，我們從高皇寨村委會了解到，本村現居住人口13萬多。其中，本村村民1800余口，外來租戶十幾萬，這些租戶主要是畢業大學生、農民工等一些低收入人群，他們在此居住的原因主要是城中村租金相對較低。如柳林村不遠的二十一世紀社區居易國際一間40多平方米的房子租金每月1800元。而在柳林村同樣面積的房子每月房租僅為560元，低廉的房租解決了流動人口的居住問題。

2.城中村解決了一部分流動人口的就業問題

城中村的個體戶絕大多數為外來流動人口。他們以在城中村擺攤為生，因城中村人流量大，這些外來人口年收入頗豐。當問及對是否贊同城中村拆遷改造時，他們明顯反對，因為對他們來說拆遷就等于失業。

3.城中村起著“中轉站”的作用

“鄭漂族”中的多數青年人是畢業不久的大學生，往往具有一定學歷或較高的文化素養、知識技能，他們主要尋求在文化產業、高新技術產業等領域一展抱負，為了能在城市生存和發展下去，他們很多人選擇暫時在城中村中立足。城中村也為農民提供了逐漸適應城市生活模式和價值觀念的場所，為進城農民融入城市起著橋梁紐帶作用。從這個角度上來說，城中村也為中國城鎮化的推進起著“中轉站”的作用。

篇（2）

中圖分類號:TU984文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)06-018-02

改革開放30多年來,隨著社會經濟的快速發展,我國城市建設的步伐明顯加快,城市的快速發展,需要獲得擴展的空間,在許多城市中,昔日城鄉結合部中的農村被包圍在城市地域之中,成為城市中的一個特殊地域――“城中村”。

長期以來,由于缺乏統一規劃,城中村的基礎設施欠缺,同時,因為管理薄弱與外來人員混雜,城中村違法建設、違法占地屢禁不止,消防隱患大、治安問題突出。這些問題不僅影響到城中村內居民的生產生活,而且影響到城市的整體環境和發展,成為城市發展中許多城市問題的焦點所在。本文以陜西省西安市為例,探討了城中村改造過程中面臨的問題及其解決辦法。

一、西安市的城中村改造現狀

西安的城中村數量在全國屬于較多的城市之一,僅新城、蓮湖、碑林、雁塔、未央、灞橋城六區和4個開發區人均耕地在0.3畝以下的城中村共286個,再加上長安、臨潼、閻良3個郊區40個城中村,共計326個城中村,人口約46萬人,有各類土地21.6萬畝。作為改造重點,西安市二環路以內的行政村有72個,涉及農業人口2.5萬戶、8.98萬人,集體土地2.3萬畝左右。

這些城中村,特別是二環以內的72個城中村的基本特征有:一是耕地極少,許多村子村民幾乎無地可耕;二是地理位置優越,生產經營主要以房屋出租為主,以房生財;三是村內公共基礎設施薄弱;四是規劃建設管理缺位,村莊建設無序發展,違章建筑不少,安全隱患較多;五是大量流動人口涌入,成為社會不良現象的多發地。隨著城市化進程的加快,實施城中村改造,已成為改善群眾居住條件,提高群眾生活水平的迫切需要;成為改善西安城市形象,提升城市品位的迫切需要。

西安市城中村改造自2002年以來,經歷了起步、探索和全面發展三個階段。2003年西安市將城中村改造正式提上城市改造議題,但是城中村改造牽連到城中村民失去自有民宅后的生計問題,改造過程遇到的問題繁多,由此西安的城中村改造一直發展滯后,西安的城中村改造主要以借鑒其它城市的經驗并結合自身實際情況逐步推進。在此期間政府曾經出臺過《西安市城中村改造辦法》,《辦法》中指出,西安在城中村改造過程中,將村委會改建成社區居民委員會,將村集體經濟實體改造成由現代企業制度規范的股份制公司,逐步建立城市運行及管理模式。2005年,經過長期的摸索及試驗,西安的城中村改造終于得以大規模進行。2007年8月成立了西安市城中村改造辦公室,正式機構的成立,全力推進了西安市人居環境的改善和城市功能的提升。截至2008年年底,共完成53個整村882萬平方米的拆除工作,安置房建設已累計開工411.7萬平方米,占產權置換面積518萬平方米的80%。其中,2008年以前整村拆除12個,2008年全年完成整村拆除41個,實現了跨越式發展的一年。拆遷面積689萬平方米,開工建設面積460萬平方米,累計完成投資79億元。完成55個村的農轉居工作,完成56個村的清產核資工作,完成46個經濟體制改革工作,完成34個村撤村建社區工作,計劃至2011年基本完成二環內城中村改造。當前,城中村改造已成為西安市城市建設的重要組成部分。

二、西安市“城中村”改造工作面臨的主要問題

由于西安市“城中村”改造工作本身的復雜性、艱巨性和長期性,使“城中村”改造過程中主要面臨以下幾個問題。

1.“城中村”改造缺乏國家宏觀政策的支持。到目前為止,國家沒有一部關于指導“城中村”改造的法規文件,除直轄市外也沒有省級政府出臺的法規。在國家出臺的現有法規文件里也很難找出指導“城中村”改造的條目。目前“城中村”改造方面的有關法規政策都是各地、市根據自己的實際參照其它城市的做法制定的,其政策的完善程度不足,造成實際操作中因缺乏依據而出現偏差,影響到“城中村”改造工作的順利進行。另一方面,“城中村”改造總體進行緩慢,改造任務十分艱巨。相關部門在土地利用和征地拆遷中,建設與改造未能同步實施,而且責、權、利不配套,缺乏宏觀指導性的體制合力措施,“城中村”改造的有關指導性政策亟待制定和完善。

2.“城中村”改造土地轉變辦法亟待修訂。按照西安市政府《關于加快“城中村”改造工作的意見》確定的“改制先行,改建跟進”的工作原則,西安市“城中村”改造要完成人均耕地在0.3畝以下的“城中村”無形改造(即“四個轉變”)工作,其中集體土地轉變為國有土地的操作難度較大,在政策上尚未得到很好的解決。改造的規劃導向不夠明確。“城中村”改造既沒有改造進度、開發模式、安置地塊的規劃,也沒有將“城中村”改造納入區域性的開發規劃,因而改造缺少計劃性和前瞻性。

3.城中村改造過程中資金壓力大,很難實現“無形改造”和“有形改造”并重。通常情況下,城中村改造的安置方案是貨幣補償、房屋安置以及貨幣補償加房屋安置三種安置方案供村民根據自身情況靈活選擇。補償面積除了按照西安市城中村改造政策,給每個村民分配一定的面積之外,還考慮到無形改造之后,村民轉為居民之后的生活來源問題又增加了部分開發用房,并在臨時過渡費、殘疾人補助、村民子女考取大學補助、補助產權房性質等方面給予了更多的優惠政策。

在這個過程中,因成本過于高昂,政府自己開發的方式往往難以啟動,所以,包括西安市在內的很多城市的“城中村”改造基本上都采取了“自籌資金、自主經營、自我改造”思路。然而,在這一思路下,對絕大部分村莊而言,一無資金積累,二無貸款抵押,很難拿出大量的資金進行改造建設,更談不上實施“無形改造”了。

4.城中村改造后流動人口租房難。由于城市的發展需要很多的外來務工人員,因此城中村農民就依靠低廉的房租來吸引這部分人群在城中村居住。2009年初,西安有240多萬流動人口居住在城中村,隨著城中村改造進程加快,外來務工人員租房問題凸顯。城中村在改造前額外承擔了一些廉租房的功能,改造后,價格低廉的出租屋沒有了,會影響到部分地區的社會治安,這個問題也亟待解決。

三、對構建和諧西安,加快“城中村”改造工作的對策建議

1.加強組織領導,從行政管理體制和機制上確保城中村改造工作的順利進行。建議從人員配置、經費保障方面加強市、區兩級“城中村”改造協調組織,由政府分管領導牽頭,各相關部門參與,加強“城中村”改造辦公室對各項工作的統籌協調。同時,要明確職責分工,加大總協調力度,增強服務意識。在此基礎上應該繼續實施好《西安市“城中村”無形改造工作方案》,確保城市二環以內“城中村”撤村建居工作順利完成。

按照“規劃先行”的工作原則,建議對三環內的所有村莊及三環外人均耕地在0.3畝以下的村莊的基本情況進行全面調查,在此基礎上進一步完善“城中村改造專項規劃”的編制,并繼續做好全市“城中村”分批改造規劃圖、“城中村”用地規劃圖、各村控制性指標圖,加快“城中村”分批改造規劃圖的科學編制工作。同時,做好編訂《西安市“城中村”改造規程》的工作,推進西安市“城中村”改造順利開展。使基層進一步了解相關政策,熟悉辦事程序,推動“城中村”改造深入開展。

2.積極推進“城中村改造中集體土地轉性問題”的解決。“城中村”改造涉及的“四個轉變”中,集體土地轉為國有土地的轉變操作難度較大,在政策上沒有依據,已成為制約改造進度的瓶頸。從全市實施“城中村”改造的村莊實際反映看,大多數村莊改造中普遍存在集體土地的轉性問題。雖然從政策上講,農用地可依法轉用及征收為國有土地,但是,目前土地管理仍然沿用根據城市建設的需要,逐宗土地依法征用的作法,審批程序復雜,很難適應當前“城中村”改造的需要,建議有關部門為土地轉性工作創造條件。

3.加大對“城中村”改造項目招商引資活動的扶持力度,解決“城中村”改造資金不足的問題。要本著“宣傳引導、注重實效、推向市場”的原則,吸引有資質、有信譽的知名大企業介入“城中村”改造。策劃包裝每個城中村改造項目,站在投資者的角度換位思考,突出客商的需求,并投入大量人力、物力,邀請專家、相關工作部門的領導、各層面代表對項目的功能定位、概念規劃、投資收益等進行充分論證,進而制定詳實可行的《綜合改造規劃方案》,提高招商引資的成功率。這樣可以很好地解決城中村改造過程中資金不足的問題,促進無形改造與有形改造同步發展。

4.建議改造時同步規劃建設公共租賃住房。據了解,杭州市對城中村改造時,將外來務工人員公寓建設納入同步規劃來解決部分人員居住問題。鄭州市則通過借助城中村改造大力推進廉租房、周轉房等保障型住房項目建設。劃出一定比例的小戶型作為過渡性廉租房和周轉房,滿足外來務工人員的居住需求。截至2009年1月,常州武進高新技術產業開發區建成“新市民之家”15個,使1.3萬名外來務工人員得到安居。因此,西安市在進行城中村改造過程中可以同步規劃、建設集中外來務工人員公寓,以最優惠的價格租給這個群體,確保他們能夠正常地工作和生活。

城中村是中國城市化進程中的一個特殊現象,有其長期存在的歷史和社會原因,在改造過程中應以可持續發展戰略去考慮,強調人與自然的融合,尊重歷史和文化的發展,以最快、最優的方式進行“城中村”的改造,實現西安以及全國城鄉結合的繁榮新局面。

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篇（3）

一、我國“城中村”改造現狀

我國各大城市都普遍而又不同程度地存在“城中村”現象，它在城市建成區內形成復雜的城鄉二元格局，在經濟、社會、環境和景觀等方面都產生了很多的問題和矛盾，已經成為了全國大部分城市所面臨的難題，引起了政府及社會各界的廣泛關注。國內學者對于“城中村”這一問題的研究主要集中在其特征及改造模式方面，并且，全國大部分城市已經開始實踐改造，在東部一些發達城市，改造已經完成，取得了一定的經驗和成績。我國幅員遼闊，城市數量眾多，每座城市都會有其自身的特點，其“城中村”自然也會存在地方特色。因此，每個城市的“城中村”改造都有適應其特點的改造模式。“城中村”的改造模式的選擇取決于村落的經濟、地理、交通區位、城市總體規劃和發展走向等因素，是政府、村民和市場三方面共同作用的結果。因此，目前我國的“城中村”改造模式按照改造項目主體基本可以分為三類：政府主導型改造模式、村民主導型改造模式和市場主導型改造模式。

二、政府主導型改造模式

政府主導型改造模式，即政府在整個“城中村”改造中從立項、拆遷、安置、建設、監督、管理及協調等各個環節都發揮主導和重要推動作用的改造模式。在整個改造過程中，政府扮演著發起者、組織者、管理者和推動者的角色。政府根據要實施的項目情況，制定針對項目的一系列政策和目標，由村集體或者委托開發商來實施。從整體大局來看，政府主導型有著其自身的優勢：政府能夠綜合考慮社會、環境和經濟等多方面因素，做出最有利于改造的舉措。地方政府運用行政權力，通過行政命令制定統一的拆遷安置政策，可以更好地保護村民的經濟利益。同時，由政府出面，能夠更好地協調各職能部門之間的關系，減少阻力，提高效率，最大程度上達到資源的合理配置，加快“城中村”的改造步伐。由此看來，如果由政府全權負責改造工作，一定會事半功倍。但是目前，除了少數由國家特殊政策扶植或財力特別雄厚的城市外，大部分的城市政府沒有能力承擔如此巨額的改造資金。因此，此種形式比較適合于城市基礎型項目建設。

作為較早開始進行“城中村”改造的城市之一，深圳市采取了政府主導型改造模式。在整個改造過程中，堅持政府主導、市場化運作的原則。強調政府在整個改造過程中的宏觀調控作用，保證改造符合公共利益，維護改造過程中的社會公平，努力使改造惠及所有“城中村”和最廣大的村民。

三、村民主導型改造模式

村民主導型改造模式是指政府無須投入財政資金，僅以優惠的改造政策指導“城中村”改造活動，以村為操作主體，以集體經濟為基礎，由村民通過民主協商、集體討論的形式確定本村的改造方案，并通過自籌資金、自行補償、自我安置的原則完成自我改造任務。對于這種改造模式來說，其優點是充分調動了村民的積極性。農民作為直接的受益者，有動力投入改造工作。同時，在改造過程中，確立了政府的指導者地位，從而理順了政府與村民、“城中村”經濟組織直接的關系，減輕了政府的財政負擔，有利于政府服務職能的發揮。但是，這種改造模式同樣也會面臨資金問題。一般村集體經濟都比較薄弱，很難拿出改造所需的巨額資金。再者，村集體缺乏改造的專業知識和經驗，不同的“城中村”的補償標準也不盡相同，村民作為一個整體需要進行太多的內部協調工作，改造工作面臨著重重困難，這也制約著村民主導型改造模式的實現。所以此種改造模式適用于村集體資產雄厚及村民籌資能力較強且規模適中的“城中村”。本著“誰受益，誰投資”的原則，廣州市采取了村民主導型的“城中村”改造模式。以村集體和村民個人出資為主，堅決杜絕房地產開發商插手，通過“三個一點”的辦法落實資金問題。“三個一點”包括當地村的集體經濟或改制后的股份經濟實體拿一部分資金，原村民共同集資和銀行優惠貸款等方式籌資，區政府財政再拿出一部分資金。政府在改造中起著制定基本政策、出臺優惠和扶持政策，積極引導的作用。廣州市在改造過程中按照“先行試點，一村一策”的原則，選擇位于中心城區的7個自然村作為改造試點，針對不同的“城中村”采取不同的改造措施。同時，根據實際，制定了詳細的政策措施，力求保護農民合法利益，保障村集體資產不流失，使“城中村”改造可以順利進行。

四、開發商主導型改造模式

由于“城中村”集體的經濟實力和投資能力相對有限，難以獨立支撐舊村改造的大任，因此，投資商與開發商介入是促進“城中村”改造的重要方式。開發商主導型是由政府完成前期土地收儲，然后采取市場化的招標拍賣方式出入土地，由資金雄厚，開發經驗豐富的開發企業來完成開發改造。這種方式可以充分利用市場資金優勢，緩解政府資金壓力，使財政資金可以投入到更多的基礎實施及公益事業上。開發商的介入加劇了市場競爭，同時避免了行政權力介入改造引發的社會矛盾。改造項目的成功與否依賴于開發商的商業信用，村民常因安置或回遷協議難以落實而處于進退兩難的尷尬境界。開發商可能因為過分追求利益最大化而忽視城市規劃，導致容積率或建筑密度過大。實際上，這種改造模式屬于政府改造模式的一種變形，在實際操作中，政府必須合理引導和嚴格控制，以避免開發商為了一味追求經濟利益，而損害村民和城市的長久利益。珠海市的“城中村”改造采取的是開發商主導、市場化的綜合開發模式。即政府劃出地塊，根據城市總體規劃，由開發商進行投資策劃，獨立承擔拆遷安置、回遷建設和商品房建設等。珠海市“城中村”改造之所以能夠在短短數年內順利進行并取得很好的效果，根本原因在于政府配套政策得當，能夠很好的兼顧村民、開發商和政府的利益。對于開發商，實行“拆一免二或三”的優惠政策，及根據舊村的區位、拆遷量，每拆1平方米的房屋，可免交2～3平方米建筑面積的地價，并減免相應的報建等費用，確保開發商獲得25%以上的合理利潤。同時對于開發商的選擇高標準嚴要求，確保村民的利益得到最大程度的保證。

綜上所述，不論是“政府主導型”、“村民主導型”還是“開發商主導型”，這些改造模式都存在著自己致命的弱點，在實踐操作之中，都會遇到各種各樣難以解決的問題。由于上述三種改造模式都都存在不足，我們急需一個新模式來解決這些問題，綜合這三種模式的優點，摒棄其缺點，“政府――村集體――開發商共同參與型”這一模式應運而生。它建立在其他三種模式的寶貴經驗之上，提出了“政府引導，開發商出資，村民參與”這樣一個新構想。我們對于“城中村”改造模式的探索孩子繼續，相信在不久的將來，更完美的改造模式將會出現，而在此過程中，勇于實踐和創新是成功的關鍵。

參考文獻

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中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：

1．引言：城中村問題的提出

2008年1月1日新的《中華人民共和國城鄉規劃法》頒布實施 ，規劃法要求“城市人民政府城鄉規劃主管部門根據城市總體規劃的要求，組織編制城市的控制性詳細規劃”。新的《城鄉規劃法》將控制性詳細規劃提升到了一個新的層次。 加快城中村改造步伐，是推進城市化進程，改善城市環境，提高城市規劃建設與管理水平的一項重要工作。 而城中村控制性詳細規劃的編制具有其特殊性。

“城中村”是我國城市化進程中的一個特殊現象 ，在東營市表現的已相當的突出。 城中村是指在城市建成區內，在原農村居民點范圍內形成的與周邊城市環境構成鮮明反差的以原農村居民“一戶一棟”為基本特征的特殊居住區，也稱都市里的村莊。 高速城市化是“城中村”形成的直接動因。 在高速城市化過程中，受土地產權限制及拆遷補償等因素的影響，原農村居民點開發成本提高，急于擴展的城市首先傾向于開發成本較低的周邊地塊，使原農村居民點逐漸成為都市海洋中的“孤島”。面對城市化帶來的前所未有的沖擊，“孤島” 上的原村民在自身傳統的影響下逐漸走上了一條完全不同于周邊地區的城市化道路， 并最終形成了今天獨具特色的“城中村”。

本文以東營區東營村改造過程中所遇到的問題入手， 結合當前控制性詳細規劃編制的要點， 提出了城中村改造剛性與彈性并重的新思路。

2．城中村控制編制面臨的問題

控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）是城市規劃管理承上啟下的主要操作平臺，作為實施規劃管理的核心層次，也是實現城市建設的最直接手段。 多年來，各地對控規編制方法的探索和創新取得了一定的效果，逐漸適應了城市建設思路多元化對規劃的沖擊。 但是，城中村在控制性詳細規劃編制中是個特殊的例子，建設方式的多元化和村民利益形成了諸多的矛盾，面臨的問題日益突出，主要集中表現在以下三方面：

2．1 城中村的指標控制過死，缺乏靈活性

城中村控規在管理實施中往往遇到尷尬現象： 控規編制剛剛完成即面臨重大修改和調整；控規中看似嚴謹的指標恰恰禁不起推敲；控規強調過于剛性的控制體系，未與城中村的實際情況結合，顯得缺乏靈活性，最終導致“失控”的結局。這種控制過死的情況集中體現在兩方面：用地性質和開發強度，用地性質過于剛性往往只考慮城中村居民的居住利益而忽視城中村居民的就業的變化；開發強度是控規控制的核心要素之一，未能結合城中村的現實而用城市控規的方法進行“一刀切”的強度控制，使得城中村改造出現失控。

2．2 公共設施缺乏保障

如何保障村民的利益， 合理的配置公共設施成為城中村控規編制的突出難點，在多變的規劃實施中，屢屢突破規定的容量限制，造成公共設施嚴重不足，不能滿足城中村居民的基本生活需求；具體體現在公共設施的容量不足，位置常常挪作他用，難以得到有效保障。

2．3 城市形象缺乏控制

城中村現有的城市形象較差，長期以來，城中村是城市“臟、亂、差”的代名詞，如何有效控制城中村整體形象成為關注的焦點，傳統的控規以引導性規定控制形態，顯得過于單薄和無力，特別是在公共綠地方面難以在城中村實施，造成城市形象的進一步惡化。

3．城中村控規編制方法

東營村控規從用地性質、開發強度、公共服務設施配置、城市形象控制方面入手，從不同的出發點進行分析，綜合運用彈性控制和剛性控制的手段，形成了較為完善的控規編制方法。

3．1 用地性質控制

城中村控規規定的每一塊用地的主導使用性質不能輕易改變，但

也不是一成不變的。 土地使用性質有其兼容性，一定條件下可以在一定范圍內作適當調整，劃分地塊的相容性和確定比例，使規劃具有較強的應變性和可行性，因此，城中村控規用地性質的控制應該為彈性控制和剛性控制相結合。在東營區東營村控規中，考慮到村民的就業問題，二類居住用地可與商業用地進行兼容，形成商住用地；而公共服務設施用地均可進行兼容，但不得妨害非營利性公共服務設施的總量。

為了不改變整個地塊的功能目標，相容用地的各部分應嚴格控制比例范圍，兼容用地不得超過原有用地的 25％，這樣就能保證地塊整體目標的實現。 而不可兼容的用地性質，例如公共綠地、公共停車場等用地，則必須按照規劃確定的用地性質進行控制，這樣才能保證村民的公共利益不受侵害。 在規劃的圖則控制中，兼容用地用綠色表示、不可兼容用地用紅色表示，更好的進行區分。

3．2 開發強度的控制

為了適應土地開發的多樣性，結合城中村改造的特點，在城中村土地的開發強度控制上，可以采取剛性控制為主，彈性控制為輔的控制性方法，既能避免城市村村民按照原有居住模式進行改造，形成過低的開發強度造成土地的浪費，又能避免盲目提高開發強發，造成環境壓力以及設施供應的不足，以保證村民基本的生活質量。

在東營區東營村控規中， 規劃確定每塊用地開發容量的基本控制標準，確定的主要依據包括城中村的建設標準、規劃區的總體定位、各地塊自身的發展條件、基本的日照、環境、消防、衛生要求等。 地塊的基本控制標準是保證開發建設有序進行的基本保證， 也是城中村改造開發強度的低限，規劃須進行剛性控制。為促進村民改造的積極性，解決城中村改造的村民就業問題，規劃在確定用地開發容量的同時也制定了地塊開發浮動容量， 集中體現在住宅、 商業和其他的公共服務設施用地中。 在規劃中確定一個浮動指標，結合城中村改造的政策進行控制，一般浮動指標上限為 20%。 例如，提供城市公共空間的可控制為浮動指標的上限， 城市開發密度較大的區域可取浮動的下限。 在控規的圖則中，應明確表示出地塊開發強度的浮動指標量，以便于規劃的控制和管理。

3．3 公共服務設施控制

從現狀來看，城中村改造的公共服務設施需進行重新配置，非營利性公共服務設施的控制以剛性為主， 營利性的公共服務設施的配置以剛性和彈性相結合。

在東營市東營村控規中，非營利性的服務設施（例如小學、幼兒園、老年活動中心）的配置必須嚴格按照標準進行控制，實行定量定點的方式，保證村民的基本利益；營利性的服務設施（例如商業）的配置可實行基本指標控制為主， 浮動指標控制為輔的方式適當增加部分服務設施以滿足村民的需要。

3．4 城市形象控制

考慮搭配原有城中村區域的城市形象較差， 村民的素質普遍較低現狀，規劃在控制中應加大剛性控制的力度，將城市的空間界面、交通要素、開放空間、街道要素和建筑高度分區進行嚴格的控制。

東營村控規在規劃中加大了對地塊的環境容量、建筑建造、道路交通等方面分別提出指標控制要求。 其中，將城市空間界面與地塊的環境容量進行結合，采取剛性控制的方法限定城市的公共空間（例如綠地、步行系統等）， 從整個城市的角度合理論證區域在城市的形象和地位，為城市的管理和控制提供有力的依據，提升了城市的形象。

4．結束語

通過對東營區東營村控規中用地性質、開發強度公共服務設施、城市形象的彈性、剛性控制，大大增強城中村控規的可操作性，在合理的實現城中村改造的同時也保證了村民的利益， 同時也使規劃管理工作有章可循、有序進行，使城中村走可持續發展的道路。 然而，真正的將村民的利益和城市的開發進行有機的結合， 將彈性和剛性控制合理的運用到城中村的實際建設中去，仍有很長的路要走。

參考文獻

[1] 李晴 、常青 ，“城中村 ”改造實驗———以珠海吉大村為例 ，城市規劃 ，2002（11）

[2]趙民等，論快速城市化時期城市土地使用的有效規劃和管理，城市規劃匯刊，1997（5）

篇（5）

中圖分類號：C957 文獻標識碼：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08

“城中村”①作為城市的夾縫地，是一種獨特的社會結構和現象，它們已經成為城市社會治理的薄弱區，成為困擾許多城市發展的頑疾。

當前，中國的城鄉二元體制結構依然存在，城市與農村不論在經濟發展、社會結構、文化層次、產業布局，還是在社會保障、民眾收入、職業分布等方面都有明顯的差距。在城市―農村的二元分析框架下，早期研究者認為“城中村”的形成完全是一個被動過程。例如，敬東指出，“‘城中村’源于改革開放以來，一些經濟發達地區或城市急風暴雨式的城市建設和快速城市化，于是把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入到城市用地范圍，……在這些用地上以居住功能為主所形成的社區稱為‘城中村’。”[1]8后來一些學者有不同解釋：“對于土地出讓中經濟補償數額的多少，‘城’‘鄉’雙方并非總能順利達成一致。為降低補償成本，也為了避免處理與‘城中村’相關的一系列復雜的社會管理問題，城市在征地中有意避開‘城中村’，村鎮也樂意保留原有的居住方式與社區關系，這是‘城中村’產生的直接原因。”[2]153

近些年，隨著新疆庫爾勒市城市化進程的快速推進，鐵克其、恰爾巴格、英下近郊3鄉大部分村莊被拆遷，成為城市部分，但是由于拆遷的不完全，一些村莊變為典型的“城中村”。“城中村”面積的不斷擴大和流動人口的快速聚集，給城市治理和維護穩定帶來了巨大的壓力。庫爾勒市對于“城中村”治理有許多創新之處，例如，在安置上開辟新模式，對被征地農民實施就地安置、“插花”安置②，使各族群眾共住一個小區，加深了解，增進民族感情;通過市場、門面房出租或經營、各類資產入股等多種途徑，使被征地農民獲得租金、薪金、股金等方面收入;在機構設置、人員配備、工作機制等方面引入城市街道社區治理模式，實施村改居、鄉改辦，加大被征地農民“農轉非”力度，使被征地農民與城市居民一樣，享受到均等化的公共服務和同質化的生活條件等。盡管如此，庫爾勒市在“城中村”治理方面依然面臨很多的難題和瓶頸，探索一條適合少數民族聚集的“城中村”社會治理模式尤為重要。

一、庫爾勒市“城中村”治理面臨的瓶頸

（一）拆遷補償壓力大

這是當前庫爾勒市“城中村”面臨最棘手的難題。2010年～2015年是庫爾勒市城市化推進最快的幾年，大面積的拆遷改造在短時間內進行。調查走訪發現，由于不同年份拆遷補償的價格標準不一，從每平米500元到每平米4 000元不等;同一時間段，不同地點的拆遷價格也不同。對此，村民意見很大。此外，一些村民違規建房，且漫天要價，也影響了拆遷補償工作的正常開展。

（二）流動人口管理難度大

庫爾勒市的“城中村”是流動人口最為集中的地區，也是南疆籍流動人口的聚集地。據庫爾勒市統計局所得數據顯示，有近15萬的流動人口聚集在“城中村”及周邊的城鄉結合部，如庫爾勒市的海力帕爾村有村民2 500余人，而流動人口就有5 000余人。盡管庫爾勒市的“城中村”大部分已經被拆遷，但依然有大量的平房區用于出租。這些租住人員大多從事小商貿和建筑等行業，文化層次較低，民族成分復雜、流動性大，管理難度很大，治安、維穩任務艱巨。

（三）問題不斷產生

除了多年累積問題解決難度越來越大，新的問題仍在不斷產生，深層次的矛盾逐漸呈現，其中多數涉及群眾切身利益。從近年來群眾反映的問題看，大部分集中在房屋拆遷補償、農村土地征占等方面，拆遷帶來的一些歷史遺留問題成為群眾上訪的重要誘因。各級政府及村委會在解決問題上耗費很大精力，壓力和難度也在日益增大。

（四）違規建房極為嚴重

由于歷史原因，庫爾勒市的“城中村”幾乎沒有統一的建設規劃，因而導致村民所建的房屋高低不一、雜亂無章。近幾年的拆遷補償，很多人一夜變富，致使很多將被拆遷的村民投機取巧，想盡辦法蓋房子，違法用土和違法建設屢禁不止，隨意搭建成風，部分街道的胡同道路不足2米寬的人造“一線天”比比皆是。

（五）失地農民融入城市生活難

庫爾勒市很多農村居民瞬間變成城市人，這種巨大的社會變遷造成村民各方面的落差，使他們面臨很多的不適應感，甚至有些茫然，“這種典型的社會變遷形成了巨大的‘社會墮距’和‘文化墮距’，即政治、經濟、文化、社會心理和制度建設未能形成同步轉型” 。[1]93很多村民還保持著原來的生活習慣和思維方式，無法真正地融入到城市生活中去，甚至對城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就業問題，由于沒有專業技能、文化水平較低，致使就業渠道狹窄、再次就業率低。

二、庫爾勒市“城中村”治理難的原因分析

（一）社會各階層利益追求細分化給社會治理帶來不利影響

庫爾勒市作為新興城市，特別是作為南北疆交流樞紐、“新絲綢之路經濟帶”上的重要城市，城市規模在短短幾年內快速膨脹，致使社會階層的分化越來越明顯，隨之各階層間的利益沖突增多。通過城市拆遷補償，很多“城中村”居民一夜變富，而一部分人依然生活在貧困邊緣，使得原本平等的村民間社會地位差距瞬間拉大，造成巨大的心理落差。在這樣的局面下，一些村民不顧相關的政策法規，試圖通過大量違規建房來獲得高額拆遷補償。而當政府不予承認時，又借助上訪等手段要求維護自己的利益。當利益訴求依然得不到滿足時，就會對地方政府產生不滿、不信任，甚至仇恨，致使黨群、干群關系緊張，社會治理難度加大。

（二）“城中村”社會治理機制出現的新問題沒有適時調整

盡管庫爾勒市的新型城鎮化在全疆處于領先地位，甚至在很多方面有先行先試的特權，但是在對“城中村”治理中依然有很多問題值得探討。

一是治理主體間的權責關系不夠明確。一方面市、鄉兩級機構設置和人員配備上沒有真正跟上變化的形式，致使行政主體間權、責部分管理混亂，政策實施力度不夠，甚至出現漏管現象。另一方面村委會自治管理職能沒有得到充分發揮，很多時候只是充當政府基層上傳下達信息的站點，部門村干部不作為的現象時有發生。

二是社會治理體制、機制不夠完善。“城中村”盡管還被稱為村，但是其治理已經大大區別于傳統的村莊模式，因為“城中村”面臨的社會問題、主要矛盾已經發生了極大的變化。無論是政策法規方面，還是社會治理組織內部的規章制度方面，都需要根據發展形勢不斷做出調整和革新。如鄉政府和村委會職責定位清晰與否？對違規建房情況，能否快速處理解決？此外，庫爾勒市的“城中村”的村民及村干部絕大部分是少數民族，對以漢語下達的文件理解困難，更多是通過別人轉達了解內容，存在理解偏差。

（三）“城中村”管治中的單一性和多元性沖突

“中國的城市社會管理最需要解決的就是如何從‘人治’到‘法治’，從傳統城市管理到‘現代性’意義的‘城市管治’。”[3]210在“城中村”的管治中，如果摻雜太多的人為因素，就會造成事實上的不平等，形成社會的不滿。從治理者主觀角度認為只要站在大多數人利益的立場上管治就是正確的，而沒有真切了解利益主體的訴求，于是急功近利、大拆大建時有發生，缺乏人文關懷。而從村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想嚴重，只想政府按照最高標準給予補償，這就造成治理者與村民各自利益方向出現偏差，表現為基層干部與村民間的沖突不斷。

（四）村民對城市化的認知差異大

城市化過程較早融入城市生活的村民和有相對穩定的職業和收入的村民會更多地認可城市化，對快速城市化給他們生活帶來的便利和改變給予積極肯定;而對于那些過去一直從事農業勞動的中、老年人，由于很難找到穩定的職業，他們會對城市化有一定的抵觸，他們的生活方式、思維方式都沿襲著過去農耕時候的習慣，對于沒有農耕的生活具有恐懼感，因此很難在短期內融入到城市文化中去。

三、提升少數民族聚集城市“城中村”社會治理水平的路徑探析

（一）對“城中村”拆遷補償合同梳理兌現，對現有土地房屋面積重新測繪確權

當前，庫爾勒市所有的矛盾聚集在拆遷補償上，拆遷補償幾乎涉及所有村民，村民手中很多合同沒有得到及時兌現，如庫爾勒市海力帕爾村，從村委會調查了解到村民手中有近5 000個沒有兌現的合同，一些合同是5年前甚至更久前簽訂的，對此，農民怨聲很大。解決這些問題的當務之急是成立州、市、鄉共同參與的專項整治小組，各部門協調規劃，核查農民手中的補償合同，對于合法正規的合同給予重新認定，并根據合同的時間給出新的兌現時間。

“城中村”違規建房屢禁不止，要控制這種局面，可考慮以下操作模式：一是將“城中村”土地國有化，政府分片區集中買斷，一次性給予補償，這樣有利于產權明確，可以在政府框架下開發，避免“小產權房”問題;二是盡快對現有土地、房屋進行科學測繪，并下發正式文件告知村民，一旦確權登記后5年內沒有允許不能改建增加面積;三是由政府負責，村委會參與，對村集體土地進行靈活改造開發，確保村集體土地保值增值，使每位村民受益。

（二）規劃建設“互嵌式”社區安置模式

庫爾勒市的“城中村”少數民族占大多數，在村民安置時，要充分考慮民族間的互嵌式環境建設。可以嘗試在漢族較為集中的小區周邊建設安置小區，政府給予補貼低價出售;在安置小區附近引進企業、商業進駐，給予優惠政策。

另外，積極開展村改居、鄉改辦工作。先在集中連片農民安置小區建立農村社區，引入城市社區管理模式，增強社會化服務功能，再打破原有村莊界限，重新調整劃分與城市街道、社區的行政區域，逐步撤銷村民委員會。近期庫爾勒市批準了鐵克其鄉成立9個社區、恰爾巴格鄉成立5個社區、英下鄉成立2個社區的方案，這就打破了原先少數民族聚集村莊的居住環境，有助于建設各民族間“互嵌式”居住環境，有利于民族團結。

（三）規范、完善“城中村”治理主體的內部機制建設

“城中村”作為社會發展、變革中的特殊存在形式，其改造所需的龐大資金及隨后帶來的一系列社會問題，使得改造過程舉步維艱。“‘城中村’的改造可能需要一個很長的時期，有的可能要花一兩代人的時間，并不是三年、五年、十年可以改造好的。”[4]5相比一般村莊，“城中村”面臨更多的社會問題和治理難題，特別是維穩形勢嚴峻的背景下，需要不斷創新和完善治理主體內部的制度建設，進而提升治理能力和水平。庫爾勒的大多“城中村”村委會缺乏機制建設，致使很多工作沒有制度可依，很多時候靠村長、書記的個人理解行事。針對這些情況，應當根據鄉、村所應承擔的社會治理和公共服務職責要求，不斷完善相關機制，既要對村委會工作職責和服務明確規定，又要建立和完善村集體資產透明公開、財務管理等相關制度。

（四）“城中村”治理要體現治官在先和民生為要

庫爾勒市的“城中村”改造和治理，帶來了激烈的利益博弈，隨之出現和與民爭利，故在對其的改造和治理中，既要先治官，又要凸顯利民。

在治官層面上，首先要做的是對所有相關部門的官員進行清查，特別是城建、拆遷部門，對有問題的人員該處理的處理、該停職的停職。之后重新完善機構設置，尤其是對城建局、拆遷辦的人員加強入崗考核。在部門新人員工作之先就健全制度，運作盡可能將權力和利益分離，讓權力運行過程完全處于法律和民眾監督之下。

在利民層面上，要將發展成果盡可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中繼續堅持和創新3個結合：貨幣安置與新居建設相結合，置換新居與分類安置相結合，住宅安置與不動產經營相結合。積極推進安居富民工程，不斷完善城鄉基礎設施建設，妥善解決被征地農民安置問題。此外，要全面落實居民養老、醫療等社會保障政策，提高和改善被征地農民生產、生活條件。

總之，要做好少數民族聚集城市“城中村”社會治理工作，既要借鑒發達地區成功的治理模式，又要結合本地實際，，探索一條符合自身特點的治理模式。

注釋：

①城中村，通常指在經濟快速發展、城市化不斷推進過程中，位于城區邊緣農村被劃入城區，在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落。

②“插花”安置，即將征地農民化整為零，分散安置在其他地區。

參考文獻：

[1]敬東.“城市里的鄉村”研究報告――經濟發達地區城市中心區農村城市化進程的對策[J].城市規劃，1999（9）.

篇（6）

1、違章建筑的認定問題。“城中村”違章建筑具有普遍性，若承認其合法，給予相應補償，必然引發新的違章建筑浪潮，加大城市管理難度和增加拆遷成本；若認定其違法，則強制拆遷難度大，必然引發社會不穩定因素。

2、拆遷補償模式問題。根據調查，大部分村民樂意接受異地安置或回遷安置，不愿接受貨幣補償，這給開發“城中村”帶來巨大的改造成本和風險，令開發商望而卻步，對參與“城中村”改造失去積極性。

（二）村民社會保障體系問題。失地農民的養老問題是廣大農民最大的后顧之憂，如何建立健全社會保障體系，給失地農民一顆“定心丸”，是能否完成好“城中村”改造的關鍵。

（三）“城中村”改造操作模式需進一步探討。“城中村”改造需要社會各界的積極參與，這是一個不爭的事實，但誰主導改造，如何操作還需進一步探討。

（四）相關政策措施不完善。“城中村”改造后的供地模式、規劃設計要求等相關政策不完善，使得“城中村”改造沒有明確的目標，不能很好地調動社會各界的積極參與。

二、*“城中村”現狀

*城關鎮轄區內共有18個“城中村”，這些“城中村”違章建筑普遍存在，土地資產流失嚴重，居住環境極差、公用基礎設施薄弱、人口構成多元化、治安狀況堪憂、計劃生育難、火災隱患大、村民綜合素質、轉變生活習慣跟不上等等。以上這些都是城市管理和新*建設必須根治的問題，加快“城中村”改造步伐，從源頭上治理臟、亂、差，是*建設和長遠發展的一個根本性措施。

三、“城中村”改造的幾點建議

（一）政府主導，做好拆遷補償。

1、對違章建筑只給予補助，體現違章無利可圖。由于“城中村”違章建筑具有普遍性，可兼顧拆遷成本和維護社會穩定，體現有法必依的原則，對違章建筑只給予補助，補助額不大于建筑物成本。

2、加強異地安置與貨幣補償相結合的拆遷補償模式的研究。把外地“城中村”改造的先進經驗和實際做法揉和到具體操作過程當中去，積極加強對各種補償模式的研究，對“城中村”的改造將起到巨大的推動作用。

（二）建立健全針對失地農民的社會保障體系。

針對失地農民的社會保障體系，可以從以下幾個方面建立健全：

1、建立合理的征地補償費用支配機制。征地補償費應作為農民養老的主要保障，可將此部分資金實行多元化投資，用于養老保險、醫療保險和其他合理的投資，確保資產增值。

2、建立醫療、養老社會保障機制。目前農村社會保障尚未立法，各項制度建設尚處于起步階段。建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措可以按國家、集體、個人都出一點的思路進行解決，初步建立起失地農民的社會保障體系。

3、就業是失地農民最好的保障。聯合有關部門，有針對性的建立教育培訓保障機制，重視失地農民的教育培訓，加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地青壯年農民轉崗就業能力，建立多層面的縣、鄉（鎮）、村三級農民職業技能培訓網絡體系，使失地農民充分就業。這既提高了村民綜合素質，又保證了農民生活水平不降低。

（三）積極探索“城中村”改造操作的新模式。

篇（7）

×××城關鎮轄區內共有18個“城中村”，這些“城中村”違章建筑普遍存在，土地資產流失嚴重，居住環境極差、公用基礎設施薄弱、人口構成多元化、治安狀況堪憂、計劃生育難、火災隱患大、村民綜合素質、轉變生活習慣跟不上等等。以上這些都是城市管理和新×××建設必須根治的問題，加快“城中村”改造步伐，從源頭上治理臟、亂、差，是×××建設和長遠發展的一個根本性措施。

二、“城中村”改造面臨的問題

（一）拆遷補償問題

1、違章建筑的認定問題。“城中村”違章建筑具有普遍性，若承認其合法，給予相應補償，必然引發新的違章建筑浪潮，加大城市管理難度和增加拆遷成本；若認定其違法，則強制拆遷難度大，必然引發社會不穩定因素。

2、拆遷補償模式問題。根據調查，大部分村民樂意接受異地安置或回遷安置，不愿接受貨幣補償，這給開發“城中村”帶來巨大的改造成本和風險，令開發商望而卻步，對參與“城中村”改造失去積極性。

（二）村民社會保障體系問題。失地農民的養老問題是廣大農民最大的后顧之憂，如何建立健全社會保障體系，給失地農民一顆“定心丸”，是能否完成好“城中村”改造的關鍵。

（三）“城中村”改造操作模式需進一步探討。“城中村”改造需要社會各界的積極參與，這是一個不爭的事實，但誰主導改造，如何操作還需進一步探討。

（四）相關政策措施不完善。“城中村”改造后的供地模式、規劃設計要求等相關政策不完善，使得“城中村”改造沒有明確的目標，不能很好地調動社會各界的積極參與。

三、“城中村”改造的幾點建議

（一）政府主導，做好拆遷補償 。

1、對違章建筑只給予補助，體現違章無利可圖。由于“城中村”違章建筑具有普遍性，可兼顧拆遷成本和維護社會穩定，體現有法必依的原則，對違章建筑只給予補助，補助額不大于建筑物成本。

2、加強異地安置與貨幣補償相結合的拆遷補償模式的研究。把外地“城中村”改造的先進經驗和實際做法揉和到具體操作過程當中去，積極加強對各種補償模式的研究，對“城中村”的改造將起到巨大的推動作用。

（二）建立健全針對失地農民的社會保障體系。

針對失地農民的社會保障體系，可以從以下幾個方面建立健全：

1、建立合理的征地補償費用支配機制。征地補償費應作為農民養老的主要保障，可將此部分資金實行多元化投資，用于養老保險、醫療保險和其他合理的投資，確保資產增值。

2、建立醫療、養老社會保障機制。目前農村社會保障尚未立法，各項制度建設尚處于起步階段。建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措可以按國家、集體、個人都出一點的思路進行解決，初步建立起失地農民的社會保障體系。

3、就業是失地農民最好的保障。聯合有關部門，有針對性的建立教育培訓保障機制，重視失地農民的教育培訓，加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地青壯年農民轉崗就業能力，建立多層面的縣、鄉（鎮）、村三級農民職業技能培訓網絡體系，使失地農民充分就業。這既提高了村民綜合素質，又保證了農民生活水平不降低。

（三）積極探索“城中村”改造操作的新模式。

篇（8）

政府主導模式。在政府主導的“城中村”改造模式中，地方政府作為“城中村”改造的主體和責任人，全面負責“城中村”改造政策及方案、村民住宅拆遷補償和村民安置方案、村民安置過渡方案的制定和實施。在政府主導模式下，地方政府的利益主要體現在完成“城中村”拆遷安置后，采取市場化的招標拍賣方式，出讓剩余地塊獲得的土地增值收益。在該模式下，若地方經濟比較發達，村民在自有土地上建設出租房的收入往往較高，致使村民要價過高，政府拆遷安置成本太大，政府和村民很難談攏條件，“城中村”改造項目難以順利推進。

村集體改造模式。各村集體都有自己的集體用地，村集體通過民主決策，主導村集體土地利用方式，而作為利益相關方的村民，則每年從村集體項目中分紅。這種模式以村集體經濟為基礎，通常結合村集體股份制改造工作，并由村委會自行籌資開發，完成拆遷安置、回遷建設和商品房建設的全部工作。改造完成后，村集體將剩余住房上市銷售，形成滾動開發模式。這種改造模式能夠兼顧村民的利益，但存在開發者（村集體）在建設過程中無法獲取貸款、住宅開發質量不高、基礎設施難以到位、開發住宅因為“小產權房”而無法上市、政府也無從征稅、不能凸顯地方政府的城市規劃等諸多問題。

開發商與村集體合作改造模式。該模式通過引入房地產企業，開發村集體土地，建造商品房，提高土地利用效率，同時還可增加政府稅源。各地改造的實踐表明，這種模式對于商業價值高、建造密度低、容積率不高的地段，尤其具有吸引力。然而，這種改造模式仍存在以下幾個缺陷：一是開發商以利潤最大化目標為根本驅動，可能以不利于社會和諧的運作方式進行改造。二是地產開發商的資本結構，基本以少量自有資金加大額銀行貸款組成，可能導致多數開發商對緊縮性貨幣政策敏感，改造項目很容易因貨幣政策調整而陷入困境，不能按期完成甚至改造中斷。三是一個城市的“城中村”數量眾多、規模不一，小村不但占地很小，而且還可能被城市道路切分成零碎地塊，從而對開發商缺乏吸引力。四是村民對土地產權極度重視，影響項目的推進和順利實施。

“城中村”改造利益分享的前提，在于明晰“城中村”土地產權主體，加強農民土地使用權的物權化、財產化。土地產權不清晰，在于土地所有權歸屬于非人格化的村集體，導致土地所有權主體缺位，致使農民無法排他性地獲取應得土地利益。產權不完整在于“虛空”的村集體擁有所有權，而“實在”的農民只擁有土地使用權，村集體和農民的土地產權都不完整。這既阻礙土地入市交易，限制了農民在“城中村”改造過程中的利益獲取，還是造成當前土地征收過程中，出現村干部腐敗等潛在問題的制度根源。紓解這一問題，關鍵在于破除當前的制度障礙，進一步明晰農村土地產權，加強農民土地使用權的物權化、財產化。

國外經驗

突破“城中村”改造面臨的土地利益分攤困境，需參考國外“城中村”改造經驗，引入“市地重劃”“區段征收”和“增值溢價捕獲”等政策工具，以實現多方利益分攤的長效機制。

“市地重劃”指根據城市發展的趨勢，將城市計劃區域內或城市邊緣、雜亂不規則的地形地界和畸零細碎的不利于經濟使用的土地，在一定范圍內，依據法律法規加以重新整理、交換分合，并配合公共設施的興建如修建道路、公園、廣場等，使得各塊土地成為大小適宜、現狀完整、劃分清楚的地界。然后分配給原來的土地所有人，促使城市土地成為更加經濟合理的可利用地塊，其改造經費由土地所有權人負擔，減輕了地方政府的財政壓力。

“區段征收”指綜合性的土地改良措施。政府就一定地區內的私有土地全部征收，重新加以規劃整理開發，興建必要的公共設施后，一部分由土地所有權人按一定比例收回，一部分由政府讓售給公共設施使用，剩余土地則公開出售。“區段征收”與一般的征收不同，強調重新對土地進行規劃整理，而且可以以現金或等值土地等價補償，由被征收戶主選擇。

“增值溢價捕獲”指政府通過公共基礎設施的投入，使周圍地價上升，有權分享這部分土地增值的利益，分享比例通過多方公平協商確定。在土地產權明晰的制度前提下，“市地重劃”提高了城市土地利用效率，使“城中村”土地大幅增值，而“區段征收”和“增值溢價捕獲”在保證失地農民自愿獲取“城中村”改造利益的同時，又能夠實現地方政府在“城中村”改造中的財政收支平衡，因此可實現失地農民、開發商和地方政府之間多方利益公平獲取。此三者為構建“城中村”整體改造框架，提供了重要的理論依據和實踐工具。

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1 前言：

改革開放以后，我國城市化進程明顯加快，大量村莊向城市變遷。然而一個特殊而又普遍的重要事實是，部分村莊不僅沒有被城市化發展所“終結”，而且還被城市所“包圍”，并且還依然保留和實行著農村管理體制。城中村現象在我國不是孤立個別現象，隨著改革開放和我國經濟體制改革，我國全國各地城市化進程加快，城中村現象便日益普遍。同時，隨著城鎮化步伐的變快，城中村的問題也隨之越來越尖銳。以奉化市為例，奉化長汀村因為人居密集、房產性質多樣、民情復雜、歷史遺留問題多，城中村改造更是難上加難。本文就論述奉化市城中村改造途徑做了研究，提出了幾種改造途徑。

2 城中村改造面臨的難點

2.1 規劃建設問題

城中村基礎設施不完善，道路狀況差。不僅影響到居民的生活也影響到城市的規劃建設。如在奉化城區，有一個遠近聞名的長汀村，曾是當地最大的城中村也是奉化市最典型最亟需改造的城中村。這里人口密度大、房屋大多年久失修，環境臟、亂、差現象嚴重；同時市內的幾條干道都通向這里，而到這里又“戛然而止。給城市規劃建設帶來了不便。

2.2 城中村的宅基地問題

城中村土地產權問題是城中村改造的一個最主要問題，也是最大的障礙、難點。政府要收回城中村土地的規劃控制權，城中村居民對原有居住土地的使用權力就被削弱了。而對于城中村這樣人口稠密的地區，對于政府、開放商開發政策下較難獲得贏利。

與任何一種交易―樣，城中村產權出售這筆交易能否達成，關鍵要看價格，具體說，政府、開發商出價能否為城中村的居民所接受，也可以反過來說，城中村的居民的出價是否能夠為政府所接受。而城中村改造的難點很大程度上就決定在定價上。

2.3 體制的問題

城中村存在許多的社會、政治遺留問題，使得城中村未能納入城市管理的軌道，在管理上存在重大缺陷，而隨著城市的二元發展，這些問題越積越多，如戶籍問題、社會保險問題等等。因此管理體制上的問題也是城中村改造的一個重點。

2.4 資金的問題

城中村改造是一個系統的城市規劃問題，無論是居民的安置，房屋的拆遷，還是城中村居民政策的變更都需要投入大量的資金。目前，奉化市政府不可能承擔如此大改造費用，而對于開放商來說，在缺少贏利的驅動下也不可能投入大量的資本。

3 城中村改造途徑研究

3.1 市場主導建設，鼓勵農村集體經濟組織自行改造

政府不直接介入城中村的改造。這是因為，如果以政府作為項目改造的主體，不僅要有巨大的建設投入之外，還將承擔大量的補償包袱，背上沉重的財政壓力，同時這種以行政強制力為后盾的手段會引起城中村農戶的反感、抵觸。因此，政府可以嘗試從拆遷補償的紛爭中解脫出來，通過統一規劃，制定優惠政策，積極極引、鼓勵社會力量參與城中村項目的改造。允許其他開發單位參與改造，但需經改造項目所在的農村集體經濟組織同意。這種做法可以解決資金不足的難題。由于農村集體經濟組織的參與，拆遷補償問題也容易得到解決，但考慮到開發單位合理的利益需要，政府需在規劃或地價改策上作出進一步的調節。

3.2 統―建設、成片改造，有計劃地逐步推進

為了防止再次出現分散的“據點”式開發或“把肉吃了，留下骨頭”式的零星插建，奉化市改造還可以依照城市總體建設規劃的統一要求來進行統一建設、統一改造。同時，為了保障城中村改造得以實現，還應確保城中村統一或分步規劃改造的基本地量。同時，城中村改造事關農民經濟來源、外來務工人口的住房及社會穩定，其改造不可能一蹴而就，而應在規劃的指導下有計劃地逐步推進。同時，城中村改造項目應納入全市統一的土地開發供應計劃，以防止造成土地供應失控，給房地產市場帶來沖擊

3.3 運用基準容積率和地價杠桿對城中村改造實行雙重調節

用基準容積率和地價杠桿對城中村改造進行多方位的調節應該是政府針對轄區內城中村的實際情況，制定出一個統一的容積率――基準容積率，就具體的改造項目而言，對基準容積率高于規劃容積率的那部分項目用地實行優惠地價政策，對高出基準容積串的那部分項目用地收取全額的甚至更多的地價。這樣可以調節奉化市城中村改造項目的整體開發強度在可以接受、掌控的程度上。同時還可以促進平衡各城中村居民之間的不公平現象，一定程度上減少了違法濫建行為的發生。

3.4 采取房地產產權調換與貨幣補償相結合的補償方式進行改造

一般來說，房屋拆遷補償有房地產產權調換(實物補償)和貨幣補償兩種方式。考慮到奉化市城中村現狀以及廣大農戶對城中村改造的意愿，應實行貨幣補償與房地產權調換相結合的方式，并規定補償給農戶的房地產而積不得超過一定標準，對于超出部分一律實行貨幣補償或采用人股分配紅利的方式徹底解決。

4 城中村改造途徑的注意事項

4.1 政策配套是城中村改造的基礎

村民是城中村改造的主體，改造涉及每個村民的切身利益。在城中村改造過程中村民最關心的是自己的切身利益能否得到保障。因此奉化市城中村改造應配套出臺有關拆遷安置、征地補償、勞動就業及來來發展等方面問題的相關政策保障措施。同時，加大政策的推進力度，使“村改居”居民享受到和城市居民同等的待遇。從根本上消除村民的思想顧慮，為改造工作的順利推進奠定良好的基礎。

4.2 加強市場引導

城中村改造能否吸引到充足的資金是改造成功與否的關鍵所在。要依靠單一的資金來源顯然是不能整個改造和建設項目的。建議更多地強調籌資渠道的多元化和組合化，利用市場引導機制，吸引眾多開發單位參與改造，不但會使改造工作顧利進行，而且也將促使奉化市城市建設形成良好發展局面。

4.3 注重科學的改造規劃

科學規劃是城中村的發改造規劃是前提，城中村改造，要有科學合理的規劃。要進行細致深入的規劃研究，結合奉化市市總體現劃要求，充分協調多方意見，均衡各方利益關系，仔細推敲落實各類用地空間布局，提出切實可行的城中村改造綜合規劃方案，確保規劃方案落到實處。

5 結語：

奉化市城中村的改造涉及數以萬計的城中村居民的利益，同時也涉及居住在城中村外來務工者的利益，而且還會涉及政府、地產商等等單位的利益。城中村的改造會影響到城市的整體形象和城市功能，城中村居民的市民化，則是城市化是否成功的重要標志。城中村的改造問題不僅僅是拆遷安置的問題，也不是單靠資金、政策手段能解決的，城中村的改造必須從科學、宏觀的角度，靈活運用多種手段對改造解決。

參考文獻：

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[2]E．F．舒馬赫(E．F．Schumacher) (英)．小的是美好的[M]．南京：譯林出版社．2007

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1、實行分步改造原則。

2、實行區塊改造自求平衡原則。

3、尊重絕大多數被改造戶意愿的原則。

4、實行補償價格與市場接軌原則。

5、實行政策平衡原則。

6、實行產權調換安置與貨幣安置自由選擇原則。

7、實施以高層帶電梯公寓樓建設為主原則

8、實行產權調換拆遷戶本區塊安置原則。

下面圍繞本村推進城中村改造工作，從“改造優勢”、“面臨的問題”和“對策建議”三方面作一分析。

（一）實施城中村改造的優勢

周塘東村實施城中村改造具備三方面的優勢：一是區位優勢，二是思想優勢，三是政策優勢。

一、良好的區位優勢

1、優越的地理位置。周塘東村居住區東靠趙家河江，緊臨興園路工業區和滸崇公路，與古塘街道接壤；北靠市教育園區、曙光社區、星光家園；西、南與新華、新塘村交接。宗興路、周塘路橫貫東西，新江路、東小路、三灶江縱穿南北，把村莊分割成八個大塊。地形規劃，易于設計規劃。

2、良好的商業價值。新江路本村域長達0.89公里，除協和醫院、新華村外，兩邊共可建造臨街店鋪650米左右。宗興路本村區域長0.55公里，除已建設開發的區域外，兩邊共可建造臨街店鋪500米左右。如與新塘、新華、古塘街道充分合作，可建設新江路、宗興路特色商業街。本村周邊已有曙光社區、玲瓏小區、香溢美墅等居住小區，容易形成連片居住小區，具有較高商業價值。

二、逐步轉變的群眾觀念

1、村民對拆遷具有一定接納性：本村從宗興路建設、東小路拓寬、教育園區建設、新江路北延，大大小小的拆遷已有四次，群眾從拆遷中得到了實惠。又由于本村新村規劃面積較小，老居住區規劃長期控制，房屋陳舊、密度高，居家交通很不便利，村民有改善居住條件的迫切愿望。因此，對舊城改造具有較高接納性。

2、村民具有初步的集約居住理念：隨著年輕一代在滸山城區購買和居住套房，轉變居住方式的理念逐步影響廣大村民，年輕一代普遍能夠接受多高層套房居住的理念。

3、村民對城中村改造具有一定的思想基礎。XX年，施叔利主任任書記時，曾啟動過舊村改造，因此，在村民的思想意識上，具有一定的基礎。

4、馬家路村的試點和新塘、新華村的推進，對村民具有促進作用。馬家路村試點地塊已進入簽約階段，可能在年底前拆除完畢；新華、新塘等村，正在學習政策，召開座談會、摸底調查、上門入戶動員。周邊兄弟村的積極行動，在一定程度上促動干部、群眾的思想，形成工作的緊迫感。

三、黨員、干部、群眾形成基本的共識。實施“城中村”改造，對周塘東村的發展具有戰略性的意義。從近三十年周塘東村的發展歷史來看，周塘東村的發展經歷了三波：第一波發展是，實行第一輪土地承包，農民的生產力得到全面解放，農民發家致富；第二波發展是，98-XX年興園路工業區、市教育園區、相關企業、投融資公司土地收儲征用本村全部耕地，村民用領到的土地征用補償款建造住房或進行二、三產投資，但這雖然是發展的，但同時也是村莊發展潛力耗竭最快的一個時期；第三波發展是，新江路北延拆遷工程，近二百戶村民遷居到曙光社區、星光家園，從拆遷中獲得了巨大利益，村域優勢也在新江路開通中得到了一定的提升，這是目前村莊發展最可利用優勢。

從周塘東村發展的現狀來看，隨著土地資源的全部喪失，市政工程僅剩下牽涉到30戶村民左右的宗興路拓寬一項，要借助外力發展村莊，已經不太可能。周塘東村作為傳統意義的農村也已經從過去的青年、壯年時期進入了衰老時期。周塘東村要發展，只能依托劃時代的第四波———城中村改造。

四、優惠的政策激勵

在城中村改造中，市、街道黨委、政府制訂出臺了“政府零收益”、配套“農房兩改”專項資金、中心城區自主改造村實行“一村一策”、政府融資扶助等優惠政策，在政策層面保證了城中村改造的成功。

（二）推進城中村改造面臨的問題

城中村改造是一項開創性的建設工程，大的方面涉及到政策制定、改造方式選擇、土地轉制、規劃設計、資金籌集等問題；小的方面涉及到農民與居民、本村社員與外來掛靠戶等不同身份人員的利益分配問題；涉及到宅基地、自由地、承包地、國有土地等不同土地性質土地價值評估問題，涉及到正式住房、違章建筑、平房、樓房等建筑公平補償問題等。這些因素交織在一起，決定了城中村改造的性和艱巨性。在實際操作中，城中村改造將面臨村民觀念、利益分配、改造操作這三個方面問題的困擾：

一、村民理念層面的問題

1、“怕吃虧”心理在改造時間選擇上猶豫不定。許多村民迫切希望進行城中村改造，但在選擇改造和后改造的時間選擇上，一是怕先改造吃虧，一是怕后改造吃虧，猶豫不定，影響改造進度。

2、農村傳統的居住理念阻礙居住方式的轉變。許多村民特別是50歲以上的中老年人，把“單家獨院、有天有地”視作居家理想。他們對新穎、集約化的多、高層住宅懷有一定的畏懼心理；害怕在新的居住環境和社會關系中生活不能適應。一部分擁有別墅式住房的村民，又留戀眼前的既得利益，對改變居住方式也很不情愿。

3、對改造后生活缺乏保障的擔憂阻礙宅基地、自由地的回收。相當多的中、老年村民，對“失去宅基地、自由地后，還能干什么”、“現在三輪車、電瓶車以及就業勞動工具尚有空間存放，住多層、小高層后，該怎樣生活呢”等問題十分惶恐。他們既擔心自己的就業，更擔憂以后的經濟收入。特別是以靠房租收入謀生的村民，更為擔心：本村區域內的近8百戶村民中，有一半住戶有房屋出租，共出租房近1900余間（大多是違章建筑），平均每戶2.5間。現有的房子租金雖少但仍有市場，但改造后到底有多少房屋可供出租，租金的收入是升還是降，他們覺得心中無底。

4、對兌現改造承諾的擔憂阻礙簽約決心。有些村民擔心政府、村的改造承諾不能完全兌現，擔心城中村改造半途而廢，擔心改造達不到預期的經濟、社會目標。村民對本村XX年啟動過的舊村改造項目尚有記憶，對本屆村級班子能否擔當起改造的重大責任，疑云重重。同時對改制后的股份合作社是否能夠真正承擔起第三次利益分配和物業保障的任務也心存疑慮。

5、少數村民唯錢是圖阻礙改造進程。部分村民明知城中村改造是利國利民的大好事，但他們往往對個人利益考慮過多，把城中村改造當成政府和被拆遷戶之間的一場大買賣。認為一輩子拆遷可能只有一次，希望能拿到一輩子用不完的補償金或解決一輩子的生計問題乃至下一代的生計問題；甚至還有個別村民無理取鬧、漫天要價、濫敲竹杠，這將嚴重阻礙城中村改造的進程。

二、利益分配層面的問題：

“城中村”改造中的矛盾還集中出現在利益再分配時，也就是利益在集體和個人、個人與個人之間如何再分配、再調整的問題。主要表現為：

1、土地、房產利益分配錯綜復雜。隨著城市的發展，“城中村”及其周邊地區的基礎設施以及商業環境都得到極大改善，本村由于新江路、明州路、宗興路等城市主干道路貫穿全村，形成土地級差。而城中村中既有宅基地、自留地、承包地，又有工業用地、國有土地；既有平房、樓房又有街面房、出租房；既有合法產權房屋又有違章建筑，形成了紛繁復雜的土地、房屋關系。此外，還存在著村民、集體、（開發商)、政府以及全社會的利益協調問題，存在著村民的眼前利益和長遠利益等統籌問題，存在著住戶回遷、房屋評估定價，第一次分配、第二次分配、第三次分配等操作環節的公平公正問題。

2、各類成分人員利益分配界限理清困難。城市化推進過程，實質上是農民發財致富的過程，但對哪些人可以全額享受，哪些人可以部分享受，哪些人不能享受，具有相對復雜性。如村中的居民、掛靠戶、房屋買入賣出戶、戶口遷出戶、就學就業轉居民戶、房改政策享受戶、無房戶、多房戶等，政策確定具有一定難度。

三、改造操作層面的問題：

1、黨員、干部在思想認識上存在一定的差異。在黨員、干部中一定程度地存在著三種思想。一是怕失敗思想，認為新江路拆遷了三年多了，還沒有最后完成，城中村不一定能搞得成。我們如果啟動了，搞不成，那就大失面子了。二是怕麻煩思想。認為，近千戶人家，房屋密度又這樣高，現狀又這樣復雜，要做好這一件事，要破解多少麻煩事，信心不足。三是簡單化思想。對工作艱巨性認識不足，對城中村改造想象得過于簡單。

2、改造建設成本高昂影響財務平衡。長期來，由于土地規劃滯后，以宅基地為基礎所形成的用地布局雜亂無序，土地權屬和使用相對混亂，村民住宅條件差異巨大。又由于規劃控制過長，違章建筑過多，現有建筑密度大，容積率高，拆遷成本大。另一方面，本村雖有良好的地理位置，但由于新江路、明州路、宗興路等城市主干道路兩側所有空閑土地均被其他單位先期占用，城中村改造利益影響巨大。在資金平衡方面，由于土地被征用時地價低，村提留少，全靠貸款保證改造，資金壓力大。由于建筑密度大，回遷安置面積多，可用于銷售的面積少，投資回報小，城中村的改造難度相對較大。如何降低城中村改造的成本，保證合理的投資回報率，保證回遷村民滿意，是城中村改造能否順利推進的最大制約因素。

3、改造經驗不足影響公平效益。推進城中村改造是一項十分復雜而又艱巨的工作，涉及各級政府、部門之間的工作協調和城中村住戶間巨大經濟利益的平衡，政策性強，操作要求高，工作量大，情況復雜。由于缺乏現成的城中村改造政策體系與推進機制經驗，摸著石頭過河，容易出現偏差。

（三）城中村改造的對策與建議

城中村改造在宗漢乃至慈溪才剛剛起步，困難與機遇同時呈現。我們可以從四個“堅持”入手，破解改造難題。一是堅持通過建立完備體制、提高協同能力，來確保改造的公平效益。二是堅持前瞻性的觀念引導、激發村民改造積極性，廣泛發動村民深入參與，來促進“村民自愿”氛圍的形成；三是堅持規劃先行，促進城中村良性演變，強化政策支持，提高村民經濟社會保障，來真正實現 “村民得益”的改造目標；四是堅持因地制宜，分塊實施，選擇合理開發模式，來營造多方共贏的良好局面；

一、統一黨員、干部、村民代表的認識，形成機制，奠定城中村改造的組織保證

1、搶抓機遇、遵循科學、勇于擔當。要認清形勢，樹立信心，明確認識到城中村改造既是挑戰好是機遇。既要有搶抓機遇、勇于擔當的勇氣，也要有科學決策、按規律辦事的智慧。要徹底破除怕失面子、怕麻煩的思想，從對周塘東村發展負責的高度認識城中村改造工作，以周塘東村的村民辦實事、為村民謀福利的強烈的責任感和事業心，來投身于城中村改造工作之中。

2、從組織人事入手，形成機制。村級組織要抓好城中村改造工作的組織領導管理工作，保證黨員、干部、村民代表和相關部門積極配合解決城中村問題。組建一套專門班子，制定一套適合本村情況的工作方案，形成一套科學、完整的改造規劃。同時制定城中村改造教育培訓計劃，對城中村村干部、黨員、村民代表，進行城市化知識專題培訓；對普通村民進行通識培訓，提高他們的認識水平和城市化意識。

3、協同配合，構建高效推進機制。城中村改造是一項十分艱巨的工作，，涉及經濟體制改革、國土資源管理、戶籍管理、街道村組織、勞動就業和社會保障等各個領域。政府在城中村改造中，做好領導和服務，為每個城中村設計好未來遠景，做好指導、規劃、宣傳、聯系等工作，讓城中村改造成為一種在政府指導下的村民自治建設行為。改造過程成為在街道的統一領導和精心組織下，協同配合，高效推進的行為。同時強化各環節的監督和制約，確保改造的公平效益。

二、觀念引導、激發村民積極參與

1、做好居住理念、生活環境、經濟效益、政策發展四方面的引導。一是從居住理念上引導。建設多高層公寓、走向集聚居住，是對農民延續數千年傳統生活方式的全面革新。針對部分農民尤其是一些老人喜歡“上要有天、下要有地”的單家獨院居住方式的現狀。要做好前瞻性的引導和教育，全面宣傳現代居住理念，讓村民思想意識得到根本的轉變。根據實際，分析當前形勢，讓老百姓認識到，新江路北延完成后，當前大規模拆遷已不太可能，群眾要“自己解放自己”，普通村民要“翻身得解放”，唯一的出路就是城中村改造。二是從環境上引導。實施城中村改造，可以從根本上改變“只見新房不見新村”的現狀，徹底整治農村“臟、亂、差”環境，杜絕農民濫建出租房導致社會治安惡化的現狀。三是從經濟上引導。通過算經濟帳，讓村民感覺到城中村改造是為村民謀福利的大事，認識到通過城中村改造，村民經濟收入將持續穩定增長，集體經濟也將得到快速增長，村民的保障將更加完備。四是從政策發展上引導。本著群眾得益的原則，進一步創新相關政策，強化推進城中村改造的政策導向。以馬家路村城中村改造拆遷安置方案為藍本，創新思路，在街道指導下進一步完善方案，最大限度地保證公正公平。

2、鼓勵村民積極參與，讓城中村改造成為一種在街道指導下，由村為主體的村民自治建設行為。縱觀各地的經驗可以發現，充分尊重民意是做好城中村改造一條不變的規律。城中村改造，我們應當充分發揮村民代表、黨員、回村大學生、社會賢達、企業主等引領作用，充分發揮村民的自治作用。在具體操作中，首先，要全面推行改造前的調查、訪談、聽證制度，讓村民充分表達意愿。其次，要集思廣益，根據城市規劃和確定的用地性質，討論明確開發強度和分配方案。讓廣大村民清楚，為什么確定這樣一個用地性質和容積率，將來自己的居住條件和居住環境將會是一個什么樣的狀態。 再次，要幫助農民算好經濟帳，讓村民明白，容積率既定，地塊面積既定，房子就只能蓋這么多，如果大家所要的拆遷補償過高，可能就無法做到收支平衡，無法實施開發建設，自己的居住環境也就沒法改變的道理。另外，城中村的改造成為村民自治行為后，對那些不愿拆遷、妨礙拆遷的村民形成為村民“千夫所指”的態勢，讓改造成為民眾自發的行為，解開強制拆遷這一瓶頸。

三、規劃先行，強化政策保障

1、嚴格規劃控制，引導城中村良性演變。嚴格規劃控制，控制城中村現有的規模，不再審批新的宅基地。重點控制用地性質和控制主干道兩側重要建筑，嚴禁非法建設永久性建筑物。

2、高起點編制城市規劃，做到控制性規劃全覆蓋。為杜絕“城中村”的再度形成，規劃應充分考慮城市功能、基礎設施的發展水平及城市容量的適度控制標準，確定城市基礎設施布局和建設開發時序，在宏觀層次上發揮對城市未來整體地價、房價的引領作用。優先做出控制性詳細規劃，確定用地性質、建筑密度、容積率等規劃控制要求，形成規劃圖則和文本，為改造提供科學規范的依據。

3、要注重提升建設的質量和品位，提高規劃、設計、建筑水平。根據“城中村”周邊城市功能類型進行個性化設計，根據本村緊臨滸山核心城區，大部分村民靠出租建造在原宅基地、自由地上的房屋掙取租金，村民存在著擔心拆除房屋后無收入來源等現狀，制訂個性化的改造方案。在開發中適當增加路網密度，以增加商鋪比例，使村民有新的收入來源，解除其后顧之憂。同時，以街道為單位，建立家庭工業集聚區，安置家庭作坊，保證村民收入。

4、完善和落實各項保障措施。“以人為本”是科學發展觀的核心；時刻關心群眾生產生活，是我們一切工作的出發點和落腳點。我們要在城中村改造中，切實解決好群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。首先推行農村經濟合作社股份制改造，保留村民在集體經濟組織中的分配權，解除農民城中村改造的后顧之憂。在此基礎上，要完善和落實經濟政策保障措施，推進農民“四金”化發展。一是全力打造“薪金農民”，保障民計民生。逐步完善勞動保障服務中心的硬件建設，發揮培訓和就業指導功能，利用城中村改造契機，實現(土地流轉與)就業安置同步進行，最大程度解決農民失地后的安置問題。二是全力打造“保障金農民”，完成失地農民的養老、醫保等社會保障工作；三是全力打造“租金農民”，要精心做好商業設施的規劃和招商選商工作；四是全力打造“股金農民”，要引導廣大農民積極走強強聯合之路，組建新型經濟實體。

四、因地制宜，選擇合理開發模式。

開發模式的選擇，直接關系到城中村改造的成敗。