對于保護海洋環境的建議匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇對于保護海洋環境的建議范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

中圖分類號：D925 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0076-02

2011年6月4日，山東半島北部渤海上發生的蓬萊19-3油田溢油事故，對渤海海洋生態環境造成嚴重污染，也給周邊海產養殖等漁業經濟和漁民利益帶來重大損失。2012年4月27日，國家海洋局宣布蓬萊19-3油田溢油事故海洋生態損害索賠案和解結案。美國康菲石油中國有限公司（下稱“康菲公司”）和中國海洋石油總公司共計支付16.83億元，用于海洋生態損害賠償和渤海環境保護。至此，經過農業部和國家海洋局的官方索賠，包括之前農業部與康菲公司及中海油行政調解后達成的13.5億元漁業賠償與資源修復在內，兩家公司總計為溢油事故支付了30.33億元人民幣的賠償和補償款[1]。然而，與墨西哥灣英國石油公司溢油事故的處理過程和結果相比，渤海灣溢油事件的進展卻顯得異常緩慢，獲賠數額也相當有限，暴露出我國海洋環境執法中存在的諸多問題。下面，筆者擬就我國海洋環境執法問題略陳一孔之見，以期拋磚引玉。

一、事件回顧

2011年6月4日，國家海洋局北海分局接到康菲公司報告，稱蓬萊19-3油田B平臺附近海面出現油膜。直到7月5日，國家海洋局才首次就渤海溢油事件召開新聞會，正式披露溢油事故事實。海洋局海洋環境司相關負責人認定康菲公司為事故責任方，對康菲公司罰款20萬元，此時，離事故發現已經過了一個多月。7月13日，國家海洋局才責令康菲公司立即停止兩個出事平臺的油氣生產作業，而溢油面積卻一直不斷地在擴大。7月28日，國家海洋局要求康菲公司“徹底排查溢油風險點，徹底封堵溢油源”，責令其在8月31日前徹底封堵溢油點。但是，康菲公司沒有兌現“確保海上溢油不登陸、確保不影響環境敏感區”的承諾。8月31日，就在國家海洋局要求完成“兩個徹底”的截止日期這一天，康菲公司向國家海洋局提交報告，表示已經按照國家海洋局的要求，完成了“兩個徹底”。然而，國家海洋局第二天即認定，康菲公司“兩個徹底”沒有完成，從而下達了蓬萊19-3油田全面停產的通知，責任全油田停止回注、停止鉆井、停止油氣生產。

自事故發生開始，渤海灣溢油事故已告一段落。其間，我國海洋行政主管部門雖然對康菲公司下達過限期治理的決定，要求采取一切有效措施徹底排查并切斷溢油源，徹底消除再次發生溢油的風險，甚至責令“三停”（停注、停鉆和停產），但終究不能使溢油問題得到徹底的解決。可以看出，行政執法部門的執法措施明顯“偏軟”，不能有效阻止溢油產生的二次污染。同時，依照我國《海洋環境保護法》的規定，違反法律規定進行海洋石油勘探開發活動，造成海洋環境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，只能并處2萬元以上20萬元以下的罰款。事故處理依此進行處罰，不僅不能對漁民漁業資源和國家海洋生態損害進行應有的賠償和補償，反而是對康菲公司的一種縱容。因此，我國海洋環境執法在這樣一起污染事故面前顯得十分的無力和無奈，這不得不引起我們對我國海洋環境執法問題進行深刻反思。

二、我國海洋環境執法的概況及其缺陷

（一）我國海洋環境執法的概況

海洋環境執法是指相關的海洋環境機關按照法定的程序和職權執行該國海洋環境保護法律法規的一種行政活動。根據我國《海洋環境保護法》第5條的規定：國務院環境保護行政主管部門作為對全國環境保護工作統一監督管理的部門，對全國海洋環境保護工作實施指導、協調和監督；國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理；國家海事行政主管部門負責非軍事船舶污染海洋環境的監督管理，并負責污染事故的調查處理；國家漁業行政主管部門負責保護漁業水域生態環境工作，并調查處理漁業污染事故；軍隊環境保護部門負責軍事船舶污染海洋環境的監督管理及污染事故的調查處理[2]。可以看出，我國海洋環境保護執法權，是按照區域和行業管理的原則劃分到環保、海洋、海事、漁政、軍隊5個部門共同行使的，按照“統一監督管理，分工分級負責”的原則構建成了我國的海洋環境執法體系。

（二）缺陷不足

1.執法力量分散

如前所述，目前至少有五個部門有相應的海洋環境執法權，再加上中央和地方的區分，執法體系顯得十分復雜。而且海洋、海事、漁政部門還建立了專門的執法隊伍，行使法律所賦予的海洋環境管理職權。由此，形成了多部門共同執法的格局，造成我國的海洋環境執法力量分散。而環保部門卻常常難以出海執法，更不能對全國海洋環境保護工作實施監督指導。因此，缺少統一的海洋環境執法，各個部門互不統屬、各自為政，容易造成重復建設，執法資源的浪費等情況，信息難以集中，誘發執法沖突，故而不能對違法行為進行有效的打擊。如關于海洋環境監測站點的建設，《海洋環境保護法》明確規定：“海洋環境監測由海洋行政主管部門進行，并向國家環保部門提供數據，”但海洋行政主管部門卻一直未向環保部門提供相關數據，國家環保部又開始建設自己的海洋監測站點，導致目前我國擁有兩套海洋環境監測網絡，而雙方監測數據常常不統一，重復建設造成了巨大浪費[3]。在渤海灣溢油事件中，我們也可以清楚地看到，從一開始的海洋行政主管部門，到環保部、漁政部等先后加入到污染事故處置當中，事故處理進展異常緩慢。由于各執法隊伍互不統屬，部門之間缺少協調和溝通，不僅造成重復執法，導致人力和物力的浪費，也使得海洋執法機關的執法效率低下、能力不強。

2.執法依據過時

我國海洋環境執法的主要依據是1982年頒布的《海洋環境保護法》，該法第85條規定：“違法本法規定進行海洋石油勘探開發活動，造成海洋環境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處2萬元以上20萬元以下的罰款”。這是目前我國海洋環境保護相關法律條例中所規定的最重的處罰。該法于1999年第一次修訂，2013年進行了部分修改。但當時制定的處罰標準顯然已經十分落后于經濟發展了，且后續的修改也未能改變這一過低的處罰限額。20萬元的罰款，對于像康菲公司這樣的跨國石油公司來說太低，根本無任何威懾力可言。對比墨西哥灣溢油事件，由于奧巴馬政府的支持，英國石油公司對溢油事件損失付出了沉重的代價，除了賠償墨西哥灣災民1億美元，并接受美國政府200億美元的處罰，同時，還專門成立了一筆200億美元的基金，對墨西哥灣溢油事件受害者進行賠償。所以，與英國石油公司賠付的400億美元相比，規定的20萬元罰款實在不值一提。故過低的處罰標準，造成污染損害責任者的違法成本太低，無法對污染損害責任者形成威懾，也是間接造成此次污染問題的一個重要原因。

3.執法權限過低

根據依法行政原則，我國的海洋環境執法權限，應當由相關的法律嚴格授權。縱觀我國與海洋環境保護相關的法律，目前我國法律沒有授予海洋環境管理機關行政強制權。故我國海洋環境執法機關的執法活動只能局限于行政許可、行政命令和行政處罰等常規手段，而不具備工商、稅務等行政部門所具有的凍結、查封、扣押、強制劃撥、沒收等強制執行手段，更無法像公安機關那樣可以對人身自由采取強制措施[4]。這是造成我國海洋環境執法權限過低的一個重要原因，從而限制了我國海洋環境執法機關的執法能力，不利于我國海洋環境執法活動的順利進行。此次渤海灣溢油事故處理中，7月13日，國家海洋局即責令康菲公司停止出事平臺生產作業，并要求康菲公司完成“兩個徹底”，然而直到8月31日，康菲公司仍沒有完成，反而以各種謊言搪塞。國家海洋局因此才責令康菲公司“三停”。縱觀整個執法過程，海洋環境執法部門只是類比適用我國的《環境保護法》第29條的限期治理和第39條規定的限期治理責任（包括罰款，停業和關閉三種處罰方式）。海洋環境執法機關的此種執法被戲稱為“口頭執法”，公眾普遍認為執法的措施“偏軟”，不能有效地防止污染的進一步擴大。因此，執法權限過低也是我國海洋環境執法過程中存在的一個較大問題。

三、完善我國海洋環境執法體制的建議

渤海灣溢油事件暴露出我國海洋環境執法存在的巨大漏洞，因而完善我國的海洋環境執法刻不容緩。為了有效解決所存在的問題，更好地保護海洋環境，維護國家和人民的權益，筆者認為可以從如下幾個方面來進行。

（一）統一海洋環境執法力量

如前所述，我國現有的海洋環境執法力量較分散，總體上還比較弱，難以適應海洋環境執法的需要。如何解決此問題，筆者認為可以將我國的海洋環境保護工作統一交由某個部門統籌管理，并組建相應的海洋環境執法隊伍。但環保、海洋、海事、漁政、軍隊5個部門中，除環保部外，其他部門都是一職多能，且在行業管理的模式下都有自己的歸屬行業，存在自己的部門利益。故將海洋環境保護工作交由其四個中的任一部門負責都難免受到行業利益的影響，以致不利于我國的海洋環境保護。然而環保部又缺少一個專門的海洋環境執法隊伍，不能有效地進行海洋環境執法。鑒于此，筆者建議可以在環保部下設專門的海洋環保局，將另外4個部門的海洋環境保護執法權限全部移交海洋環保局行使，由該局全權負責我國的海洋環境保護工作。同時，加強海洋環境執法隊伍的建設，整合海監、海事以及漁政的海洋環境執法力量，建立一支專門的海洋環境執法隊伍，全面負責我國的海洋環境執法工作，并交由海洋環保局直接領導。這樣就可以徹底根除我國海洋環境執法力量分散的問題，從而提高執法的效率和水平。

（二）加大違法懲罰力度

我國現行的《海洋環境保護法》中規定的罰款幅度為“3萬元以上20萬元以下”，相對于污染損害責任者所造成的環境損害及其所獲得的巨大利益而言，這點懲罰幾乎可以忽略不計，根本起不到懲戒的作用。筆者認為應當借鑒《水污染防治法》修訂的經驗，在責令《海洋環境保護法》的違法者限期治理期間，同時限制生產、限制排放或者停產整頓；逾期不采取治理措施或者治理措施無效的，可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔；《水污染防治法》規定的最高罰款額是一百萬，鑒于海洋污染的特殊性，可以將最高罰款數額提高到一百萬、兩百萬甚至幾千萬[5]。對于造成重大損失的，可以將罰款額的最高額提高到損失數額的30%，并且不規定限額，甚至可以借鑒國外按照違法次數、違法時間來累計計算罰款的制度。此外，對于重大海洋環境污染事故，甚至可以依據《刑法》第338條追究污染事故責任人的刑事責任。

（三）改革海洋環境執法權限

如前所述，我國海洋環境執法權限過低的主要原因是我國海洋環境執法機關沒有被授予行政強制執法權。要解決此問題可以從兩個角度進行設計：一是通過修改我國現行的《海洋環境保護法》的形式授予我國海洋環境執法機關行政強制權，使其在處理違法行為以及收集違法證據時可以采取查封、扣押、凍結、沒收等強制執行手段。這是因為我國海域遼闊，且海上情況易受海上天氣、交通等因素的影響而復雜多變，加上船舶的流動性，有時候案件還涉外等等，導致難以收集和固定違法證據。因此，擴大海洋環境執法機關的執法權限，能保障執法活動的順利進行，有利于提升其執法的效果；二是在我國海洋環保機關長期派駐公安海警人員，與我國的海洋環境執法隊伍開展聯合海洋環境執法，以便我國海洋環境執法機關在需要采取強制措施時由海警提供協助[6]。比較而言，前種設計更為合理，便于節約更多的人力、物力成本，有利于高效、集約的海洋環境執法隊伍的建立。

參考文獻：

[1]徐沛宇，康菲和中海油合計為渤海溢油事故賠償30.33億[EB/OL].[2014-09-08]http：//.cn/roll/201205

02/020711962616.shtml.

[2]王燦發，黃婧.康菲溢油事故：反思海洋環境保護法律機制[J].行政管理改革，2011（12）：39.

[3]馬英杰，董瑩瑩.論中國海洋環境保護法律體系中的不足與完善對策[J].海洋科學，2007（12）：17.

篇（2）

目前，我市范圍內采挖海砂主要有兩種情況，一是海域內的偷盜海砂行為，主要是挖砂船和運輸船組成的作業船組，運輸船從外地到卸貨后，聯系挖砂船，在未取得任何海砂開采許可證、未采取任何海洋環境保護措施的情況下，在海域內采挖海砂。目前，查處的挖砂船共有6至8條，主要為社會人員從南方購買、租用的采砂船，主要在**作業。二是海岸亂挖海砂行為，主要是沿海部分群眾在早晚和雙休日時間，利用拖拉機、農用車等小型交通工具非法挖沙，進行家庭建筑和裝修。目前，主要違法挖砂地點集中在**段。

從近年的管理情況看，盜采海砂現象的首要原因是海洋環保意識淡薄，重視眼前利益而忽視了盜采海砂對海洋生態環境造成的巨大破壞。目前，仍然有部分人視海洋環保法規于不顧，繼續利用農用車、拖拉機等小型運輸工具在岸灘從事違法采砂作業。究其主要根源，是利益的驅使，目前，每噸海砂市場價格為10到15元不等，挖砂者看中了盜采海砂這個無本生意，隨意亂挖海砂牟取暴利。

二、海砂管理情況

為加強海砂管理，市委、市政府多次頒發了關于禁止在海岸附近亂挖海砂的通告，市海洋與漁業局作為海砂管理的主要部門，始終認真貫徹市委、市政府的指示精神，嚴格按照《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國海域使用管理法》的有關規定，不斷加大宣傳和管理力度，制定了《海沙專項治理活動實施方案》，設立24小時值班制度，通過采取定期巡查與不定期巡查相結合、定點巡查與不定點巡查相結合等方式，重點加大了對城區沿岸和海域內亂挖海砂現象的查處力度，嚴厲打擊違法采挖海砂行為。2017年，組織海砂巡查100多次，查處10組違法挖砂船組，當場查獲海砂2萬多噸，均依法進行了嚴厲處罰。

三、存在的問題

1、海洋行政執法設備短缺、落后。主管海砂管理的海洋監察大隊目前尚無海上執法船只，對于一些海上偷挖海砂船，只能租用小型漁業船舶，時常受到種種限制，難以充分發揮作用。

2、相關法律法規可操作性差。國家《海域使用管理法》和《海洋環境保護法》一些處罰條款過于籠統，操作起來使許多案件貽誤時機，處罰難以執行。根據兩部法律規定，只能管理海洋線以下部分，對于線以上和灘涂沒有執法權。目前，遇到的偷挖海砂行為大部分是拖拉機、農用車和大型汽車等，但兩部法律目前均沒有明確指出亂挖海砂應當處罰多少，這給執法造成了一定難度。

3、聯合執法難度大。現在，海監大隊、公安、邊防和城管等部門都有權對海洋漁業違法案件進行管理，但各部門的權利過于單一，又缺乏統一協調，造成各自為戰，像海監大隊只有處罰權，很多情況下若處理不當，很容易出現問題。

四、對海砂管理的意見和建議

1、健全組織，加強領導。建議由市政府牽頭，成立專門的海砂管理領導小組，負責對全市沿岸海砂管理統一領導。海洋與漁業局、海事、公安、邊防、礦管、城管等部門定職定責，加強協作，海陸聯合執法，切實做到“海上查、陸上堵”，不給挖砂者以任何可乘之機。同時，將海砂管理的任務分派到各沿海鎮、街道，并重點加強基層網絡隊伍建設，由市政府組織各沿海鎮、街道成立專門的海砂治理巡查小組，對各區域內的海砂進行管理，并將管理保護程度列入年終考核，形成全社會共同參與保護我市沿岸環境及資源的良好形勢。

2、加大宣傳力度。將加強海砂管理作為一項長期的工作，形成長效機制，定期通過廣播、電視等媒體廣泛宣傳保護海洋資源的重要性，形成全社會的共識。同時，組織發動漁民群眾舉報，鼓勵出海漁民為保護“藍色家園”、維護自身利益而擔負起檢舉違法采砂行為的重要任務。另外，建議市人大出臺相關的地方性管理規定，重獎重罰，嚴厲打擊亂挖海砂等違法行為。

篇（3）

中圖分類號：X8文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）04-0036-02

隨著人類活動向海洋的不斷進軍，盲目的涉海工程對海洋環境的破壞日益嚴重. 要想遏制海洋污染和對海洋損害的勢頭,實現海洋開發與保護的協調發展,就必須強化涉海工程的海洋環境監督管理. 而涉海工程建設項目環境影響評價則是涉海工程海洋環境監督管理的主要內容,也是整個涉海工程海洋環境監督管理活動的首要環節.本文試對我國的涉海工程環境影響評價制度進行分析，并提出了完善的建議。

1 我國法律的有關規定

1.1 環評資質證書的審查頒布

涉海工程建設項目環評工作的專業特殊性及其重要性決定了評價機構必須具備特殊的資格以勝任某項涉海工程的評價要求。《海洋工程環境影響評價技術導則》明確：“海洋工程建設項目的建設單位應當在項目的立項或可行性研究階段委托具有海洋工程環境影響評價資質的單位編制海洋工程環境影響評價大綱；環境影響評價單位根據批復的海洋工程環境影響評價大綱開展工作，組織編制海洋工程環境影響報告書。”據了解，自2006年國家推行環評工程師職業資格制度，企業申請甲級資質的門檻提高，使得全國擁有“海洋工程環境影響評價甲級資質”的單位由之前的32家降為3家。此外，為了更好的落實涉海工程的環評工作，海洋工程環評工程師的培訓工作日益興起。

1.2 環境影響報告書的審批驗收等程序要求

根據《海洋環境保護法》四十三條規定，海岸工程建設項目的環境影響報告書由環境保護行政主管部門審查批準。但由于海岸工程建設項目涉及到海域使用、淺海灘涂養殖和船舶航行安全，所以本條規定“環境影響報告書經海洋行政主管部門提出審核意見后，報環境保護行政主管部門審查批準”；“環境保護行政主管部門在批準環境影響報告書之前，必須征求海事、漁業行政主管部門和軍隊環境保護部門的意見”。“審核”，是指對報批的環境影響報告書進行審查核實。海洋行政主管部門對環境影響報告書提出審核意見，可以納入行業主管部門預審意見中，也可以按規定直接向環境保護行政主管部門提出。對于海洋工程，依本法第四十七條：“……海洋環境影響報告書，由海洋行政主管部門核準，并報環境保護行政主管部門備案，接受環境保護行政主管部門監督。 海洋行政主管部門在核準海洋環境影響報告書之前，必須征求海事、漁業行政主管部門和軍隊環境保護部門的意見。”《 防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》進一步明確了海洋行政主管部門的審批權，并且規定：“海洋主管部門在核準海洋工程環境影響報告書前，應當征求海事、漁業主管部門和軍隊環境保護部門的意見；必要時，可以舉行聽證會。其中，圍填海工程必須舉行聽證會。”使海洋工程環境影響評價的審批程序更明確。

2 目前存在的主要問題

2.1從環境影響評價內容本身來說，欠缺替代方案，這一基本缺陷使得涉海工程建設項目的環評中也缺少替代方案

替代方案是環境影響評價制度最基本的要求之一，對替代方案的分析是環評的核心內容，可是我國法律中卻一點都沒有涉及。“我們的現有規定中，所采取的辦法是比較幾種方案，選擇最佳方案，所以也就沒有再規定替代方案。但其實比較選擇最佳方案與替代方案這二者在性質上是根本不同的。替代方案要求另外一個方案可以在對立的角度上完全代替評價方案，并有同樣的效果。”替代方案的缺乏，使得環境影響評價活動不能為決策者提供充分的、全面的科學信息，環境影響評價制度的真正目的無法實現。

2.2 海岸工程建設項目環境影響報告書(表)未經海洋管理部門審核的現象仍存在一定的普遍性

自新《海洋環境保護法》施行至今, 在整個海岸工程環評管理流程中, 海洋管理部門審核缺位的問題依然不是個別現象, 例如浙江國華( 寧海) 電廠、上海寶鋼馬跡山礦石中轉港擴建工程等, 在未經海洋管理部門審核的情況下, 其環境影響報告書就已經得到環保管理部門的批準。以浙江省為例，據一項非正式的調查結果顯示, 浙江省沿海市海洋管理部門對海岸工程建設項目環境影響報告書( 表) 的審核率普遍較低, 如寧波市為32%, 臺州市為7. 5%, 舟山市為5%, 溫州市為2. 6%, 而嘉興市則為0。這說明在現實的海岸工程建設項目環評管理程序中, 大部分海岸工程建設項目的環境影響報告書( 表) 沒有經過海洋管理部門審核這一必經的法定環節。

2.3 涉海工程建設項目環境影響評價始終處于被動反應的地位

雖然法律要求建設單位在開工建設之前應該委托有資質的機構進行環評。但是許多建設項目未經環評就直接報送到計委、發改委，甚至直接由后者發起某項項目。實踐中往往是在受理海域使用權申請或者廢棄物海洋傾倒申請的時候, 發現該涉海工程建設項目海洋環評方面的內容和管理程序存在缺損和瑕疵, 如有的沒有開展海洋影響評價, 有的沒有海洋管理部門簽具的環境影響報告書(表)審核意見。項目由計劃部門立項以后，意味著開發行為已基本上被政府有關部門認可，后來環評程序的功能似乎只是論證該建設項目沒有不利的環境影響，或者尋求減少環境影響的對策。這樣就失去了從源頭上把關海洋環境影響項目的良機。涉海工程建設項目環境影響評價的最后落腳點只能是提出合適的治理方案，實質上就成了一個在社會行為末端和尾部的行為。

2.4 管理信息系統尚不完善

從管理的技術模式上看,目前涉海工程海洋環境影響評價管理基本上處于手工操作層面,管理程序中每一個步驟都必須憑借人力來操作完成. 雖然計算機已經在辦公活動中得到普及,但基本上只是一種輔助的技術手段,僅僅發揮著文字處理和簡單、機械的數據整理功能. 從涉海工程海洋環境影響評價管理的實踐過程來看,這種操作模式已經顯現出諸多的缺陷和弊端,如信息交互不及時、信息反饋不靈敏、統計口徑不統一、統計標準不規范、統計數據不準確和不完整、資料共享性差等，在一定程度上影響了環境影響評價預測的準確性和對策的有效性。

3 對這一制度的改進建議

3.1 建立環境影響評價替代方案制度

為了真正發揮環境影響評價優化建設項目方案的預防作用，保障建設項目真正符合環境法規的要求，在進行涉海工程建設項目環境影響評價時，應該提供兩個以上的建設項目方案，以便通過環境影響評價確定對海洋環境影響最少的最優方案。可以借鑒美國在這方面的經驗，引進替代方案機制，在立法中規定替代方案環境影響的內容,以體現科學決策的擇優原則。

3.2 加強涉海工程建設項目環評管理相關職能部門之間的溝通和交流, 增進部門之間的共識, 促進部門之間的配合和協作

海洋環評管理是整個涉海工程建設項目環評管理中的有機組成部分, 審核或核準是整個涉海工程建設項目環境影響評價文件審批程序中的重要環節。事實已經說明, 海洋管理部門要想做好涉海工程建設項目海洋環評管理工作, 切實履行涉海工程建設項目海洋環評管理職能, 其他相關職能部門的協作與配合是一個不可或缺的外部因素。因此, 各相關職能部門在履行各自的涉海工程建設項目環評管理行政職能時, 不能為本位主義和本部門利益所囿, 應不斷加強彼此之間的協作與配合。針對涉海工程建設項目環評管理的現狀、特點和發展趨勢, 最好是省政府出臺有關加強涉海工程建設項目環境影響評價管理工作的相應意見, 提出針對性的強力政策和措施, 以進一步明確各職能部門的管理權限, 規范各職能部門的管理行為, 理順部門關系, 加強部門協作。只有這樣, 才能真正做到涉海工程建設項目環評管理工作的“科學、規范、便民、高效”。

3.3 及時啟動環評程序，在涉海工程建設項目立項時,環評單位就應開始介入，同時要對政府及相關職能部門在履行涉海工程建設項目管理職能時所產生的各類行政行為的程序和內容予以嚴格監督

嚴格執行 《行政許可法》, 對于未按照涉海工程建設項目環評管理程序而審批的行為, 一律視為無效審核、審批。同時, 按照《行政許可法》的規定和要求, 嚴格執行政務公開和信息披露制度, 實行行政審批行為的透明化。對于沒有經過海洋環境影響評價并由海洋管理部門出具環評審核( 核準) 意見的涉海工程建設項目和不具有環評資質或沒有按照相關涉海環評技術規程, 以及采用不具備資質的業務機構所提供的相關數據進行涉海工程環境評價的報告編制單位, 定期在媒體上予以公開和曝光, 及時接受社會公眾和媒體輿論的有效監督。

3.4 構建以計算機、網絡通信等現代信息技術為載體的涉海工程海洋環境影響評價管理信息系統，加大對涉海工程建設項目環評的科技投入力度

改進和完善涉海工程海洋環境影響評價管理,就必須實現管理程序操作的規范化和信息化,在涉海工程項目建設單位與海洋管理部門之間構建一個交互式的技術平臺(見圖1) ,來進行相互間的交流、溝通以及信息指令的傳遞反饋,從而實現涉海工程海洋環境影響評價管理流程的高速、高效運作.加快我國環境影響評價數據庫的建設。包括建設國家環境數據庫、地方和地區性環境影響評價資源中心、專家信息系統等。這些數據庫一旦建成，將極大地方便環境影響評價工作，提高環境影響評價預測的準確性和減緩措施的有效性，使得環境影響評價工作更具科學性。

參考文獻

［1］張元和，盧 靜，陸州舜.浙江省涉海工程建設項目海洋環境影響評價管理現狀及其思考［J］.海洋開發與管理，2006,(4).

篇（4）

中圖分類號：X835

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）6-0100-02

1 引言

我國海岸線漫長，海洋資源豐富。海洋資源的開發、利用一直都是我國社會經濟發展的重點內容。為了將我國發展成為世界海洋強國，黨和政府不斷加大對沿海經濟區的發展建設工作，積極鼓勵合理開發沿海城市海洋資源，同時對海洋環境的保護和檢測工作也十分重視。但是，我國的海洋環境監測工作較其他發達國家而言起步較晚，雖然在長期的發展中，我國的海洋監測工作在監測內容、技術手段以及科學預報等方面都取得了很大進步，但總體技術水平依然相對滯后。基于近些年海洋環境污染嚴重、災害頻發的現狀，本文就目前我國海洋環境及檢測工作形勢，分析了國內海洋環境檢測工作的現狀及其中存在的一些問題，并針對這些問題就如何提高我國海洋環境檢測工作的成效提出了相關建議。

2 海洋環境及監測工作現狀

隨著海洋開發力度的不斷加大，目前我國海洋環境面臨的壓力也越來越大。一方面是海洋污染嚴重，每年由江河入海和陸地排污口直接排入大海內的總污染物高達5000萬t，其中包括大量的重金屬有害物質、有機污染物及環境分泌干擾物等，導致我國海洋生態系統嚴重失衡，海洋資源日漸衰退減少。另一方面，由于海洋資源受到不科學，不合理的過度開發造成了濱海濕地、紅樹林、珊瑚礁面積逐年減少，海洋溢油和危化品的泄漏問題頻發也使我國海洋環境遭到了嚴重污染。

目前，我國沿海地區經濟發展迅速，海洋環境監測服務需求不斷提升，經濟結構的調整使得第二產業也逐漸向沿海地區靠攏，海洋的開發力度進一步增大，使得經濟對海洋的依賴程度也有所提升，這無疑給海洋資源的開發利用、保護及環境監測提出了更高的要求。海洋環境監測工作不僅涉及海洋環境保護、污染治理、用海安全、災害及突發事件的影響評估等日常的監督管理工作，還包括全球海洋經濟布局調整、環境診斷、國際談判等相關事宜。隨著海洋環境檢測技術的快速發展，一些發達國家已經通過技術創新對海洋監測領域和范圍進行了深度拓展，大大提高了人們對海洋問題的認知。我國海洋環境評價技術同樣發展迅速，但在海洋環境監測高新技術的研發和應用方面與發達國家和地區相比還有很大差距。

3 海洋環境監測工作現狀與主要問題

3.1 涉海部門統籌協調機制有待完善

（1）海洋環境監測網絡混亂。各個部門權責交叉問題嚴重，缺乏有效溝通和協調機制，造成環境監測工作機構設置、任務實施和網絡布局出現重復，力量布局和資源配置不合理，海洋保護工作無法統一協調。

（2）各部門海洋環境保護信息不共享、不交流，使得獲得的信息不系統、不全面，甚至存在相互矛盾的環境信息，嚴重損害了涉海部門的公信力，制約了相關部門的發展。

（3）缺乏統一的應急響應機制。面對嚴重的海洋突發事件，各部門只顧單獨行動，而不是合理分工共同解決問題，使得工作十分低效。

3.2 海洋環境監測評價分級責任制落實不足

存在極個別海洋環境檢測政府部門責任制度不夠完善，沒有充分發揮好行政機構在保護海洋環境中的重要職責。相關涉海部門沒有形成系統的分級管理機制和完善的考核體系，考核機制漏項、缺項情況嚴重，無法滿足正常的監測管理需求。災害和突發事件發生后，應急機制響應滯后。

3.3 監測網絡體系仍有待完善

基層監測機構人員缺乏，結構不合理，尤其是技術崗位上的專業人才極為匱乏，這嚴重的影響了海洋環境監測工作的完成效率和質量。除了人員短缺，監測機構的硬件能力也十分薄弱，大型緊密的分析儀器數量少、分布不均，大多集中在省、市級單位，基層單位幾乎沒有先進設備的使用，很難開展正常的海洋監測工作。

3.4 海洋環境監測工作針對性不足

一些海洋監測單位海洋監測方案設計理念滯后，只是單純地為了監測和評價開展工作，其方案設計針對性較弱，不能滿足海洋監測工作基礎、連續、長期及具備預見性的要求，無法進行科學監測和科學評價。且海洋監測的廣度和深度普遍不足，憑借監測結果難以確定風險源的穩步特征，海洋保護政策配套的技術也尚不成熟，幾乎無法滿足海洋管理部門對長周期高頻率實時信息的正常監測。

4 提高海洋環境監測工作成效的有效策略

4.1 加強各部門統籌協調

為了加強各部門的統籌協調，海洋局應發揮海洋委員會的統籌協調作用，加強地方政府和海洋相關部門的聯動機制，分工負責、相互配合共同負責入海水流和陸地排污口污染物的入海排放管理。建立數據共享機制，定期安排各部門進行信息通報交流會，由同一平臺統一海洋環境信息。當發生海洋突發事件后，由海洋委員會統一協調安排，高效率進行應急響應工作。

4.2 深化海洋環境監測評價

對于海洋環境監測評價工作，國家和地方政府應適當增加經費投入。為了豐富我國海洋環境的監測內容，負責海洋管理的各級行政部門應逐步完善海洋環境監測工作方案，建立相應的環境保護考核制度和海洋生態文明示范區，逐步完善評價技術、標準和方法體系，加強海洋環境監測評價體系的構建工作。

4.3 積極應對海洋生態環境突發事件

國家海洋局頒布的方案中明確指出監測中心在海洋環境保護工作主要承擔海洋環境的保護、執行和監測管理方面的技術支持，以及發生海洋突發事件和海洋災害后對事后的虧損進行科學合理的監測和評估。以“大連7.16”溢油、日本福島核泄漏、“8.12”天津港爆炸等突發事件為例，相關部門要成立專項處理小組，對突發事件進行分類處理，積極參與事件全程的指導監測工作，實時跟蹤事故動態，收集類似事件的的處理案例、技術文件，并在事故后開展長期的評價工作。在海洋環境評估方面，應拓展監測領域深入開展海洋變化的調查等，對于災害和事故的監測也要拓展中心監測領域，為海洋監測技術和相關策略研究提供參考意見。

4.4 加強開展國際合作與交流

為了推動我國海洋環境監測工作的進一步發展，國家海洋局及其他涉海部門應客觀總結自身的發展現狀及未來海洋監測工作的發展需求，派相關專業人員到國外學習交流，對海洋環境保護、環境監測評價、相關管理制度及技術進行深入學習，系統掌握全球海洋評估工作的具體運行情況，并深入了解海洋管理履行技術的支持工作，加強全球海洋事務的參與度，在加強國際交流合作的過程中學習先進的海洋環境O測技術和評價制度，同時提升我國在海洋管理領域的國際地位。

5 結語

在海洋環境污染日益嚴重的今天，海洋生態系統已遭到了不同程度的破壞，導致海洋自然災害頻發，這是海洋對人類敲響的警鐘。我國的海洋環境監測工作本身起步較晚，技術管理水平發展較為滯后，面對我國海洋事業的發展形勢，需要從多個方面提出相應的解決策略，從而進一步推動我國的海洋開發和利用工作的發展。

參考文獻：

篇（5）

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）02 — 0033 — 02

近年來，大連頻繁發生的海洋環境污染事件是典型的突發環境事件，它極大地危害了公民的身體健康，引發了公眾恐慌，威脅了社會穩定。這些海洋污染事件拷問和檢驗了現行突發環境事件應急機制。目前我國《突發環境事件應急預案》等一系列法規為大連突發事件的應急管理提供了基本依據。但大連針對海洋環境突發事件應急機制的建設嚴重缺位。由此，大連海洋環境突發事件應急機制應以保障公民身體健康為首要價值，以新公共管理理論為指導，建立包括預警型機制，從海洋環境突發事件的源頭來治理；組建海洋環境突發事件應急管理綜合性協調機構；社會公眾廣泛參與；應急機制的配套和支撐系統四個方面的大連海洋環境突發事件應急法律制度體系。

一、海洋環境突發事件應急機制的基本理論

海洋環境突發事件是指在某一特定海域內突然發生，造成或可能造成重大人員傷亡、重大財產損失，對某一特定地區的經濟社會穩定、政治安定構成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及公共安全的環境事件。〔1〕由于海洋環境的特殊性，海洋環境突發事件的危害程度和影響范圍比其他環境突發事件更具有其特點，海水的運動性使海洋污染物質隨著海流、河流和氣流等媒介物質迅速擴散，造成污染事件發展態勢的不確定性。同時海洋區域難以準確地劃定邊界，海洋污染極易危害到不特定區域的不特定人群，加劇了海洋環境突發事件處理的難度。海洋環境突發事件的這些特點對海洋環境突發事件應急機制提出了更高的要求。海洋環境突發事件應急機制是指在相應的突發海洋環境污染事件應急法律法規及規章的指導下，所建立的一整套完整的突發海洋環境污染事件預案、預警、預防和快速反應的制度及運行機制，它平時處于靜止狀態，只有在面臨突發海洋環境污染事件時才得以啟動，并遵循相應的程序。

二、大連海洋環境突發事件應急法治建設的制度重構

（一） 價值轉向

1.大連海洋環境突發事件應急機制由整體主義思路向適當的個體主義思路轉變

2010年7月16日，在著名海濱旅游城市大連發生了一起重大海洋污染事件。大連中石油國際儲運有限公司原油罐區輸油管道發生爆炸，造成原油大量泄漏并引起火災，其中部分原油流入附近海域，對當地海產品養殖和旅游業造成嚴重影響。隨后，大連市政府立刻作出反映，組織各方力量進行了全面的海上清污行動，共動員社會各界力量數萬人、各類船只千余艘，以及數十臺裝運機械投入到清污行動中。由此可見，目前大連市海洋環境突發事件應急機制實施的思路和預期表現在：針對不確定性、非常規性和難以預見性的海洋環境突發事件，采取非常規、超程序和應急式的管理方式和手段，預期有效地控制和處理危機、恢復社會正常秩序，避免社會恐慌和損失擴大化。這正是整體主義思路的表現形式，是從維護國家穩定和社會秩序的角度出發的。

陸續發生的海洋環境污染突發事件對這一整體主義的思路提出了質疑和挑戰。一年后，2011年7月16日，大連中石油國際儲運有限公司原油罐區再次發生海洋污染事件。同年8月8日，大連福佳PX項目所在海岸堤壩由于強熱帶風暴受到破壞，使劇毒物質面臨泄露的危險。這一事件引起了大連市民的恐慌，情緒激動的市民在人民廣場聚集并圍堵市政府。事件發生后，大連市政府迅速啟動突發環境事件應急機制，但機制的思路是從維持社會秩序穩定的角度出發，首要目標不在于實現公民的權利保障與救濟，只采取了亡羊補牢的治污措施和行政手段關停了事件企業，因此事故處理的法律效果和社會效果一般。可見，大連海洋環境突發事件應急機制的一個重要缺陷在于對保障公民健康的價值追求缺位。從法學的環境權角度來看，保障公民的健康是人們在優美和舒適的環境中生存和發展的新型人權之一，在大連的海洋環境突發事件應急機制中應當明確保障公民的生命健康權。

因此，大連海洋環境突發事件應急法律制度的完善，應以“保障公眾生命健康和財產安全”作為制度目標，并在整個預案體系中規定具體的措施予以保障。筆者認為，在海洋環境突發事件應急管理的框架下，引入突發健康損害事件，即直接以公民的生命健康受到損害為由啟動突發環境事件應急預案，并以公民生命健康權受到保障與救濟的狀況作為評估機制實施的標準。

2.大連海洋環境突發事件應急機制以新公共管理理論為指導

新公共管理理論發源于美國、英國、新西蘭和澳大利亞， 是現代公共行政歷史上一次具有里程碑意義的變革運動。“企業型政府”、“政府新模式”、“市場化政府”是這一理論的不同稱謂。它是理念和制度上對傳統的公共行政模式的一種革新，具體指：重新認識與界定政府與社會之間的關系，主張引入市場手段改進服務，主張政府采取廣泛的授權或分權的方式進行管理，推崇管理上的自由化，通過重視戰略管理的途徑將結果與資源分配尤其是與項目預算的結合，促進資源的更好利用。〔2〕新公共管理理論倡導改造政府管理的方式和方法，即將企業經營重視成本、品質、顧客滿意度的理念引入政府運作之中， 將政府與公眾的關系定位于市場中企業與顧客的關系，并用市場機制和企業家精神改造政府。這一理論摒棄了傳統行政的官僚體系，構建企業型政府。將新公共管理理論引入大連海洋環境突發事件應急機制的建立，就是要強調政府在處置環境突發事件時，應將自己的角色定位于服務者，從人民群眾的根本利益出發，政府不再是凌駕于社會之上封閉的官僚機構，并以是否妥善處理海洋環境突發事件作為考核政府績效的標準之一。

3.大連海洋環境突發事件應急法律制度的疏漏與補足

雖然，政府在應對突發性環境事件時具有許多即時性和便利性的權力，但是現代民主法治國家的一個突出特點是，國家以法律的形式來規范整個環境應急機制，特別是當政府在行使涉及到應急資源的配置和征用、對有關組織或個人的獎懲等強制性權力時，更應當有行為法上的依據。目前國務院已經《國家突發公共事件總體應急預案》、《關于全面加強應急管理工作的意見》，通過了《突發事件應對法》。〔3〕

在大連發生的多起海洋環境污染事件中，政府迅速啟動突發環境事件應急管理機制，在處理事故方面發揮了重要作用。但具體的危機處置過程適用的制度仍是常規化的環境行政管理制度，并以維護社會秩序、解決群體性糾紛、治理污染為主要目標。要真正杜絕海洋環境突發事件并且建立預防此類事件發生的長效機制，就必須在現行的法律制度體系中補足既有制度的疏漏，實現突發環境事件應急管理中法律依據的體系化、立體化。

筆者認為，大連海洋環境突發事件應急法治建設的可行性措施是完善現行環境標準體系，以此確立保障人體健康的法律依據。具體而言：第一，大連市政府應組織相關部門調查各種污染物對人體健康損害的判定標準，確立科學完善的控制污染物排放和環境質量破壞標準來保障人體健康。第二，制定符合大連地區情況的環境健康標準體系，特別是在兒童、老人等敏感人群方面確立專門的健康標準。第三，加強相互關系的環境媒介，如大氣、水、土壤之間的環境質量標準協調。第四，改進排污許可證制度，強化環境監測制度。

（二）制度重構

1.建立預警型機制，從海洋環境突發事件的源頭來治理。目前大連海洋環境突發事件應急機制是事后型的處置模式。這種模式割裂海洋環境突發事件的發展周期，忽視海洋污染事件的長期性、潛伏性和致害不可逆轉性的特征，強調行政機關在突發事件發生后的應急權力的配置，忽視了海洋環境突發事件的預防、監測和預警階段的應急權力的配置。從某種意義上而言，預防比救援更重要，重視預防階段的工作，就能夠有效地預防和避免突發環境污染事件的發生，這也是對于海洋環境污染事件的應對和處理必須堅持源頭治理原則的需要。預警型應急機制的最大特征在于能夠有效地預防和避免海洋環境突發事件的發生。從源頭上預防和控制海洋環境污染事件的發生，是實施主動性應急管理最好的途徑。

2.組建海洋環境突發事件應急管理綜合性協調機構。目前，沒有專門機構來統一指揮海洋環境突發事件的管理工作，現行的突發事件應急管理均由既有的常規的政府職能部門進行。而海洋環境突發事件的應急由多個部門共同進行，往往是突發事件發生后各個部門參與處置事件。這種機制容易延誤了處置事件的最佳時機，且多個部門參與導致決策效率低下。因此，建議大連市政府整合現有的職能部門，建立一個綜合性常設機構，專司協調海洋環境突發事件的應急。

3.大連海洋環境突發事件應急機制中社會公眾廣泛參與。新公共管理理論倡導為人民服務，它是以公民為導向，重視公民的參與，并且便利于公民參與。而海洋環境突發事件極易造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產損失，因此，海洋環境突發事件的應急管理是一個系統的社會工程，僅靠政府單方力量難以有效處置。廣大公民積極參與到事件的應急處置中，可以克服和矯正政府決策主體存在的一些信息偏差與認識缺陷。只有社會公眾的參與，才能更好動員全社會力量及時有效地控制和化解公共危機。

4.完善海洋環境突發事件應急機制的配套和支撐系統。海洋環境突發事件應急的配套和支撐系統包括：（1）環境信息公開系統。政府及時向社會公布海洋環境突發事件的相關情況，充分尊重公民的知情權，能夠及時化解群眾的抵觸情緒，有助于政府相關職能部門處置突發環境事件。（2）強大的財政保障系統。建議將減災經費納入地方財政預算體系，探索設立海洋環境突發事件防災減災基金，來解決目前大連市減災資金不足的嚴重問題。（3）完善的應急法律法規體系。目前我國已經制定了突發環境應急相關的法律法規，建議大連市政府法治部門探討環境管理方面的地方規范性文件，明確環境權益，追究違法者環境責任，將海洋環境突發事件的應急處置納入環境法制框架之內。

〔參 考 文 獻〕

篇（6）

基金項目：遼寧省社科規劃基金項目：“構建遼寧海洋生態補償財政實現機制研究”（編號：L14BJY016）階段研究成果

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年4月2日

海洋生態系統與人類生存和發展息息相關，是必不可少的生存基礎。海洋自然資源為人類生存提供了豐富的物質產品，并且海洋生態系統為人類生存提供了包括氣候調節、水分平衡、營養元素的循環等不可或缺的服務。海洋生態系統雖然發揮著巨大價值，但是長期以來都沒有被充分重視。海洋經濟發展迅速，海洋資源的使用過程中，對海洋生態系統造成了嚴重破壞。例如環渤海及黃海北部沿岸城市的工業廢水和生活污水的超量排放，導致其近海港灣富營養化程度日趨嚴重，致使海域環境明顯惡化；遼寧沿海經濟帶開發程度的增高和水產養殖業的拓展，也帶來了海洋生態環境污染問題；海運業的發展導致外來有害赤潮種類的引入，全球氣候的變化也導致了赤潮的頻繁發生。海洋生態系統具有公共物品特性，尤其是海洋環境的保護和破壞具有明顯的外部性。因此，建立并完善海洋生態保護和建設的生態補償實現機制，是緊迫且具有重要意義的課題。

總體而言，遼寧省在探索海洋生態補償機制建設的實踐中還存在以下局限性：

1、海洋生態補償資金投入有限。環保資金用于陸源污染治理較多，用于海洋生態建設較少。雖然海洋環境污染主要來源于陸源，但海洋生態建設也需要大量資金投入。如果資金投入不及時，超過生態系統的自我修復限度，需要的建設資金將大幅上升。從遼寧省來看迫切需要進行海洋生態建設的地方普遍位于偏遠海島地區。這些地方經濟不夠發達，地方財力有限，然而生態建設的任務十分迫切。

2、海洋生態補償立法不足，且存在缺陷。我國迄今為止還沒有一部關于生態補償的基本法。《環境保護法》作為環境保護的基本法，關于生態補償方面的內容不夠具體明確。專門針對海洋資源生態補償的規定很少、太籠統、可操作性不強。例如，我國《海洋環境保護法》等法律的相關條文規定，“有關單位”或“行使海洋環境監督管理權的部門”可代表國家對責任者提出海洋生態損害賠償要求。而有關單位或部門包括環境保護、海洋、海事、漁業和軍隊環境保護等部門，具體的補償實施主體不明確。此外，“責任者應當排除危害，賠償損失”及“可以責令其限期治理，支付消除污染費用，賠償國家損失”等規定比較籠統。損失具體應包括哪些，立法沒有具體的規定。遼寧省也缺乏海洋生態補償相關的地方性法規。這些給海洋生態補償實踐帶來了事實上的困難。

3、海洋生態補償機制單一。當前遼寧省的生態補償資金主要來自省政府轉移支付。可以說，陸海之間、河海之間、不同群體之間的橫向轉移支付基本沒有。遼寧省海洋生態補償機制尚處于探索階段，對海洋生態系統服務功能價值的認識還不統一，例如現階段補償建設項目也僅針對資源損失大、危害明顯的圍填海、海上爆破等工程補償，海洋生態建設的占比仍然較小。

4、海洋生態系統服務功能與價值評估技術的應用尚不成熟。對經濟活動導致的海洋生態系統服務功能與價值變化的評估是確定海洋生態補償范圍對象和標準的重要依據。當前國家海洋主管部門已開始著手建立海洋生態系統服務功能定量模型和服務價值計算方法的標準體系，雖然已經建立了我國海洋生態系統服務功能分類體系量化指標和價值計算指標體系，但由于缺乏相應的制度和組織保障，相關的定量評估技術在評估海洋生態系統服務價值損益的應用很少，尤其在海洋生態補償工作中，補償依據的確定并未建立在應用科學規范的定量技術評估生態系統服務功能的價值變化量的基礎上。

5、海洋生態補償工作缺乏社會團體和廣大民眾的監督。對于海洋經濟建設，社會關注較多，而對于海洋生態保護和生態補償機制則知之甚少。針對2011年發生在渤海海域的康菲漏油事件，新浪網曾做過一個網上民意調研，網上投票結果顯示，只有9%的人擔心海洋環境污染。由于對生態保護重要性缺乏足夠的認識，對生態補償機制的了解就更少了，加之缺乏相應的引導和輿論宣傳，社會團體和廣大民眾對海洋生態保護的參與度很低，還無法成為海洋生態補償機制的社會監督者。

遼寧省海洋生態補償機制實踐中的對策建議：

1、規范生態專項轉移支付，建立縱橫向交錯的海洋生態補償機制。為保證轉移支付資金能夠足額、高效的用于生態建設，各級財政應充分考慮生態環境保護引起的財政減收，有針對性地建立海洋生態補償專項基金，保證專款專用。海洋生態建設涉及環保、水利、林業、漁業等多個部門，涉及區域間、陸海間及行政領域間的各方面利益，為此，應進一步探索和建立橫向補償機制，協調好陸域和海域之間的關系，統籌行政區間、部門間、行業間和項目間的生態建設措施和補償機制尤為重要。在具體實施過程中，由于我國現行的行政區劃和管理體制不利于橫向生態轉移支付的實施和操作，故對于縱橫向補償，應統籌考慮，分步推進。

2、多方位開拓海洋生態補償資金渠道，擴充資金來源。除了傳統的財政支持外，還應以金融為杠桿積聚社會團體民間資本和企業投資來擴充資金來源，并加強與國際環保組織的合作。一是豐富國家財政的支持形式，除國家財政專項撥款外，國家還可開征海洋資源費資源稅以及發行國債來擴充海洋生態補償資金；二是加大地方財政支持力度，地方政府每年可再劃撥一塊海洋生態環保專項補助金，主要用于半島藍色經濟區的海洋生態補償恢復和治理；三是打造藍色金融聚集帶，對有利于海洋生態環保的項目和對海洋生態保護做出貢獻的企事業單位社會團體及個人推行優惠貸款，鼓勵和支持民間資本和商業性金融積極參與海洋生態建設并逐步推出藍色金融理財產品，吸引社會資金和民間資本來壯大海洋生態補償資金力量；四是加強與國際環保組織的合作，尋求國際基金，如全球環境基金和世界自然基金的資金支持。

3、構建海洋生態補償評估標準。對于海洋開發活動的生態補償依據與標準制定主要是依據受損海洋生態系統的恢復能夠得到實施對無法就地恢復的則可通過替代性修復或區域性保護得以實現的成本支出進行計算，包括海洋生態的喪失和海洋環境功能損害的損失；海洋生物物種、種群和群落的損失；生態系統能量流動和物質循環等基本功能的損失；為修復、恢復及異地修復、恢復上述海洋生態損害而需要支付的費用；為上述目的而支付的檢測監測和評估等費用；對于一些圍填海項目還可以通過建立一系列生態經濟模型來評估填海造地生態損害的價值以及被填海域作為生產要素的價值。

4、強化海洋生態補償監管機制。將生態補償納入海洋工程建設的日常監督和竣工驗收工作內容，加快建立原生態海洋資源數據庫，加強海洋生態環境信息的公開化，推動涉海企業環境信息公開的制度化，政府要引導形成多渠道的對話機制，有助于大力推動海洋生態補償的深化實施。

5、增強群眾的海洋生態補償意識。海洋生態補償必須得到全社會的關心和支持，還應注重生態補償的科普教育和大眾宣傳，提高群眾的生態補償意識，明確海洋生態補償的政策，以及責、權、利分配機制，并對相關人員進行專業培訓，提高其保護海洋資源環境的效率和能力，使公眾積極主動參與到海洋環境保護和建設中去。

主要參考文獻：

[1]賈欣.海洋生態補償機制的問題與對策分析[J].漁業信息與戰略，2012.8.

[2]劉慧.山東半島藍色經濟區海洋生態補償機制研究[J].山東社會科學，2012.11.

篇（7）

一、海上遇難船舶避難地面臨的問題

（一）海上遇難船舶避難地問題存在的矛盾

海上遇難船舶避難地問題存在最為復雜且涉及利益主體最多的焦點問題就是沿岸國提供海上遇難船舶避難地的義務以及沿岸國海上環境保護之間的矛盾。

1、沿岸國提供避難地的義務與海上環境保護的矛盾的現狀

最近幾十年來，海洋運輸特別是涉及石油及化學品等污染性產品運輸的不斷增長。但是，一旦運載污染性物品的船舶發生海上事故或海難，沿岸國迫于國內安全及環境保護壓力，往往傾向于拒絕該遇險船舶駛入其水域。基于國際法的保護性原則，沿岸國一直擁有自衛的權力。以此同時，沿岸國也承擔著保護海洋環境并不得直接或間接將損害或危害從一處轉移至另一處的義務。 [1]

2、沿岸國提供海上遇難船舶避難地的義務問題

就目前現存的國際規則及實踐而言，關于海上遇險船舶是否有權要求沿岸國為其提供避難地，主要分為四種學說。[2]

（1）絕對進入權理論

該理論指遇難船享有進入任何避難地的絕對權利，而不必考慮船舶遇難產生的原因。在海上船舶遇到緊急而迫切的危險的情況下，沿岸國有義務通過讓船舶駛入避難地來幫助遇險船舶排除緊急情況，但是否真正存在海事危險取決于每個案件的具體情況，如果一味用海事危險的標準，容易導致遇難船進入避難地的權利被隨意濫用。

（2）絕對禁入權理論

該理論指沿岸國完全享有權力拒絕遇難船舶進入其范圍內的避難地。此種理論將本國利益置于最高而忽視了其他利益，并會產生各國輕易拒絕海上遇難船進入避難地的局面，只考慮自身利益，而對鄰國的利益不作充分考慮。

（3）利益衡量理論

該理論認為當進入避難地的風險將大于不提供避難地時，沿岸國就可以拒絕遇難船進入避難地。但是沿岸國主管機關衡量各種權利、義務、利益和風險時，其往往會更多考慮到自身利益，很難公正、中立的加以考慮，那么就很可能導致拒絕遇難船進入避難地情況的產生。

（4）進入權基礎之上的合理決定理論

此種理論與利益衡量理論的區別就在于，該理論結合每個案件的具體情況，綜合考慮各種利益和風險來決定是否為遇難船提供避難地，如果決定不提供避難地，沿岸國需要對此負舉證責任。

（二）現行國際立法的實踐

在國際法上，雖然海上遇難船避難地問題尚未有專門的國際公約調整，但是也有一系列與遇難船避難地問題具有一定相關性且發生效力的國際公約。2003年11月，IMO大會審議通過了兩個涉及遇難船避難地問題的決議，即《需要援助船舶的避難地指南》和《海上援助服務指南》。IMO的《指南》的出臺為各個沿海國處理此類事故提供了一個解決問題的途徑，并把建立避難地的權力移交給各個沿海國家[3]。英國政府根據英國海事安全法的規定，由政府專門指定海事救助和干預部門的人員，即國務秘書代表（the Secretary of State''s Representative, SOSREP），協助海事和海岸警備局進行避難地的各項風險評估，監控英國管轄水域內有重大污染風險的所有事故。[4]美國通過美國海岸警備局任命的港務長（the Captain of the Port）負責根據以下目標實施法律法規：將在海洋環境中從事商業、科學或者探索活動的船舶的人員傷亡和財產經濟損失降到最小；保證本國的港口設施、航道、以及港口附近的船舶、人員和財產免受事故的影響或者破壞；保護本國的航行水域和鄰近海岸水域環境免受污染；預防船舶意外或者故意泄漏的燃油、有害物和污水造成海洋環境污染。[5]

以上沿海各國的實踐表明，避難地問題已經受到各國的重視。盡管由于地理狀況、海洋環境和管理體制的不同，各國建立了不同的風險評估和決策機制，但值得慶幸的是，各國都在采取積極的態度處理與避難地相關的問題。

二、解決海上遇難船舶避難地問題的建議

（一）建立一個統一的國際公約

關于如何在國際層面上統一解決避難地問題，目前主流的建議有：制定指南或者示范法供各國參考采用，或者對現有的國際公約進行修訂，或者建立一個新的國際公約。但是，指南或者示范法的最大問題在于沒有強制力，它們也不具有法律效力，不能為各國規定任何具體的法律義務，因而很有可能被其旨在幫助的船東以及船籍國所忽視。因此，在建立統一的國際公約之前，也有許多學者建議對現有的相關國際條約進行修訂，通過修訂現行的國際公約，可以避免類似指南沒有法律效力這種尷尬的處境。但是，隨著人們對海事安全以及海洋環境保護與日俱增的關注，避難地問題也會變得更加復雜和重要，以至于只有一個專門的公約才能調整這一領域涉及的所有問題，已不是簡單的修訂公約所能做到的事情。

國際上對于建立一個統一的國際公約已經有共識了，目前所要面對和研究的問題應該是怎樣建立而不是是否建立一個統一的避難地公約。目前國際上仍然需要互相磋商解決下面幾個問題：第一，沿海國在什么情況下享有拒絕遇險船舶的權利，建立一個統一且彈性的制度刻不容緩；第二，沿岸國是否有權利要求提供特定的資金擔保。筆者認為應該國際上設立相關的基金，由船方、貨方、沿岸國以及基金共同分擔費用。

（二）沿岸國應采取積極的措施

1、沿岸國應設定清楚的避難地，完善避難地必要的設備

各沿海國應列出指定避難地詳細信息，以便海上遇難船舶在需援助時可以根據其實際情況選擇合適避難地。

2、沿岸國應指定一個決策機構

由該機構負責制定詳細的應急計劃及應急程序，并和相關部門協作形成一個指揮鏈系統，在緊急特殊情況下發揮作用。

3、建立避難地的救援體系

現在國際上關于建立需援助船舶避難地主要有兩種體系：一種是以英國等為代表的國家，它們認為沿岸國的每一個區域都可能成為避難地；另一種是丹麥、西班牙等的國家，它們認為應當明確指定了一些港口、海灣、錨地等作為需援助船舶避難地。[6]沿岸國可以考慮港口的綜合情況，先指定一些港口作為海上遇難船舶避難地，然后再由點到線后連成片，最后形成任何區域都可以成為避難地的救援體系。

參考文獻：

[1]《海洋法公約》，第194、195、198條。

[2] 司玉琢主編，《海商法大辭典》，北京：人民交通出版社，1998 年，第863頁。

[3] IMO Guidelines, supra note 2, para..1,p.19.

篇（8）

[中圖分類號]F205 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-7287（2012）02-0018-05

隨著人類海洋開發活動的日益拓展和深入，海洋開發過程中的資源過度開采、環境污染、生態破壞等問題也越來越突出。海洋經濟、海洋生態以及海洋社會之間能否持續協調發展，成為各個國家非常重視的問題；因為海洋區域空間的特殊性質，海洋環境治理也成為當代國際關系處理的重要主題。本文嘗試從環境公民與海洋公民的關系人手，考察海洋公民這一概念對于海洋環境治理的意義。

一、環境公民理論：背景與內容

20世紀50年代以來，隨著我國工業化進程的不斷加快，環境問題也變得越來越嚴重。林兵認為，中國環境問題的總體狀況應當說是一種發展中的環境退化趨勢。這種退化趨勢形成的原因是：①長期實施的計劃經濟政策，其發展目標重于環境保護要求，造成生態環境惡化趨勢迄今未能遏抑；②環境管理乏力，環境政策滯后；③社會生活副產品形成主要污染源。總體來看，當前我國的環境治理面臨的挑戰不容樂觀，呈現為發展中的治理格局，既體現出一定的環境治理力度與成效，同時也存在著環境治理目標同社會發展之間難以調和的矛盾。從治理方式看，我國環境治理的基本途徑是通過出臺法律法規形成相關制度。這種治理方式存在以下問題：治理主體單一、環境法制存在失靈現象、規劃環評程序不夠完善合理、環境政策滯后于環境問題變化。

正是因為我國環境治理的基本框架是自上而下的政府主導模式，所以其基本行為通常表現為規劃環評和行政執法。其中，在環境執法環節，環境治理通常以“環保風暴”的方式進行，也就是由中央環保部門在最高權力的支持下開展運動式的行動，借助階段性速效行為來提升中國的環保工作水平。事實上，這并不是一種常規的管理辦法，這種自上而下、權力主導的環境執法模式存在著諸多缺陷。當然，政府主導模式有其速效和強有力的優勢，但是從目前環境治理面臨的復雜情境看，單一的管理主體已經不能夠適應日益嚴峻的環境惡化壓力。發展環境公民權、形成環境治理的多元主體、發動公眾和組織廣泛參與環境治理，已經成為當前環境治理的理性選擇。

隨著環境保護事業的發展，全球范圍內自上而下的環境保護運動也在日漸轉向強調公眾參與和社區參與的環保行動；環境治理的主體從政府行為逐漸過渡到強調公民個體與各類社會組織的廣泛參與。事實上，歐美發達國家的轉變過程開始得更早一些，與這一轉變過程密切相關的環境公民理論也較早地出現。在20世紀中葉，環境問題日益凸顯，出現了公認的環境公害事件。到了20世紀70年代，隨著環境狀況的持續惡化，環境問題得到了普遍的關注。在知識生產領域，環境社會學、生態社會學以及環境政治學等學科范式也逐漸出現，這些學科的出現在一定意義上表達了人們對環境問題及其應對的理性思考。隨著公眾與各類社會組織環境問題意識的提升，環境治理運動也蓬勃展開。毋庸置疑，人類社會與環境之間的對立逐漸加劇，構成了環境公民、環境公民權概念及其理論形成的深刻背景。

環境公民、環境公民權以及環境公民社會等概念和理論的形成與發展，其目的是要克服在生態可持續發展目標下的公民個體行為與態度之間的不一致性，從而有助于創建一種真正可持續的社會。環境公民是指那些在面臨環境問題時通過改變個體態度實施環境保護行為的個體。而環境公民權就是實施環境保護行為時公民應該享有的權利與承擔的責任。隨著環境公民理論在環境治理過程中的實踐，自上而下的政策驅動行為和環境公民理論指導下的廣泛社會參與相結合的綜合治理模式，已經成為部分國家和地區環境治理行為的常態。

環境公民理論的核心就是處理環境治理中的個體責任問題，主要表現在環境公民理論的實在論基礎、論證邏輯和環境公民權基本內容等方面。

第一，環境公民理論的實在論基礎。公民個體與環境之間的實在關系問題，表征了環境公民行為有其實在論基礎。個體責任與環境問題之間關聯的基礎，是個體與生存環境之間存在的實在性關系。這種實在性關系將環境公民權置于物質性的環境實踐活動中，使得權利和義務有了現實的歸依。

從現實的環境治理實踐來看，中西方采取的環境治理策略存在顯著差異。西方國家普遍采用的環境治理策略是給予公民社會發展的空間，表現出多主體、多中心和協同參與的特征。目前，上述治理策略在我國的影響非常有限。在環境政策制定方面，有觀點認為中國的主要環境政策是由，官員在大體上不受公眾意見影響的情況下制定的。而且“所有重要的環境組織，如自然之友、中華環境保護基金會都受政府的嚴格控制，其主要功能是提升中國的綠色形象，利用外國的幫助，進行環境研究，在政府綠色政策的執行方面尋求公眾支持，并且將綠色價值社會化。在政策過程中，它們不允許發揮積極作用”。這種觀點雖然有失偏頗，但是也大體指出了我國環境政策制定和實施過程中存在的既有特征。這種環境治理方式在一定程度上人為割裂了公民個體與環境之間的實在關系，客觀上增大了環境保護的難度。

第二，環境公民理論的基本邏輯。其基本邏輯是如果公民個體能夠更多地意識到自己的行為對于他人的環境責任，而且能夠基于一種實現環境正義的天然需要而不是顯示其關愛與同情之類的道德情感來履行這種公民權責任，那么社會的生態可持續性水平將會得到空前程度的提高。這個邏輯至少包括兩個基本判斷：一是個體具備環境問題的知識并能夠進行環境問題知覺和判斷；二是個體能夠形成環境保護行為的動機并產生環境保護行為。從個體學習能力和行為產出或形成動機的能力來看，這兩個判斷都可以成立。在此基礎上，個體能夠將環境保護與個體環境責任結合在一起，克服個體環境態度與環境行為之間的不一致現象。當然，除了個體因素之外，上述兩個判斷的成立還需要特定的語境和現實條件。這些條件的形成又有賴于個體之外社會的、文化的環境因素。判斷一的成立，至少需要進一步拷問環境知識的來源和個體環境知覺判斷的一般特征與個體差異特征。判斷二的成立，則要對環保動機的激活過程、環保行為的類型和內容等問題進行深入考察。在這個意義上，環境公民行為總是與特定社會環境（或社會文化）提供的語境和條件聯系在一起的。所以，環境公民理論實際上把個體與社會、個體責任與社會文化建構緊密的關聯在一起。

第三，環境公民權在實踐問題上的局限性。首先，公民的環境責任與義務具有有限性，個體間的環境責任存在差異。這既表現為環境責任意識水平上的差異，也表現為環境保護行為結果的差異。每個公民個體的生態軌跡不同，從而形成了公民的環境責任與義務，用來確保自己的生態軌跡不會減少和阻礙其他個體包括后代從事有意義生活的機會。所以，環境公民權盡管在很多方面體現為人對自然的關心，但本質上只能是一種并非無限性的人類責任。其次，公民的環境責任主要強調了公民個體對于環境問題解決的單向責任。也就是說，環境公民權主要強調了公民個體的單向性義務，強調了公民責任對于環境改善的重要意義。這在一定程度上超越了公民的個體道德層面，甚至有悖于個體的現實利益訴求。

二、海洋公民：環境公民理論在海洋領域的延伸

我國的海洋環境治理實踐也與一般的環境治理過程相似，主要是通過自上而下的政府動員型環境治理實踐來進行。這種實踐活動方式一方面體現了環境治理中政府主導的特征，保障了我國環保政策和可持續發展戰略的實施；另一方面也忽視甚至在客觀上壓抑了社會力量積極自主參與環保實踐的動機。

當然，海洋環境治理過程也存在自身的特征。從治理對象看，海洋環境問題較之于陸地環境問題更為復雜。這種復雜性既體現在海洋生態資源的流動性上，也體現在海洋環境問題的易擴散性上。從治理主體看，海洋環境治理的主體通常具有跨地區、跨國家的性質，更加強調治理主體間的協同合作。較之于一般環境治理，海洋環境治理的難度更大，更難以確定統一有效的法律規范和一般原則。因此，更應該發動社會力量廣泛參與，以彌補自上而下式治理活動的不足，發展海洋公民的理念和行為應該成為海洋環境治理的重要途徑。

海洋公民是指在海洋活動過程中行使海洋知情權、海洋決策權和海洋事務訴訟權的公民及公民組織。海洋公民是構建健康可持續發展的海洋社會秩序的基本主體，在海洋資源開發、海洋生態保護、海洋權益維護中發揮重要的基礎作用。海洋公民主要的活動方式，就是在海洋資源開發、海洋生態保護、海洋權益維護中積極參與和影響其他公眾、企業、政府及其他社會組織的海洋實踐過程、海洋決策過程以及海洋管理過程。

海洋公民的觀念是隨著海洋環境保護實踐活動而發展起來的。這一概念既來自于傳統公民概念，也直接脫胎于環境公民研究。傳統公民概念主要討論公共領域的問題，因而主要與公共生活、公共事務及決策等問題相關聯。隨著環境社會學與環境政治學等學科的出現和發展，公民的概念開始擴展到社會成員的環境心理、行為和態度領域，并被看做是一種鼓勵公民行為轉變的基本機制，用來降低人類對環境的消極影響，環境公民理論也應運而生，并為海洋公民概念的提出提供了理論條件。當然，海洋公民概念的內涵更為寬泛，不僅僅局限在海洋環境治理的領域，也不僅僅只與海洋環境保護行為相關聯，還涉及海洋事務的各個領域和層次，包括海洋開發、保護與管理過程中的公眾參與、海洋權益維護上的公民行為等。

在海洋環境治理的領域內，海洋公民的概念發展了環境公民的理念。從兩者的關系看，海洋公民這一概念滿足了環境公民理論的實在論基礎和基本論證邏輯的要求，同時也反映了海洋社會發展的客觀要求。

環境公民理論的實在論基礎在于公民個體與環境之間的實在關系導致了環境問題與個體責任的關聯。對于海洋公民而言，其實在論基礎一方面繼承了環境公民的實在論特征，同時也表現出自身的特點。海洋公民的實在論基礎根植于比一般“人一地”關系更為復雜的“人-海”關系上。“人-海”關系即人類活動與海洋相互作用、相互影響的關系以及以海洋為背景的人與人之間的關系。自工業革命以來，大工業生產擴展了人類開發自然、利用自然的能力，作為人類活動聚集度最高的海岸帶首當其沖，環境污染、資源破壞、生態退化、災害頻發等問題觸目驚心，人海關系向著不協調、惡化的方向急速演變。人類的涉海行為與海洋環境的惡化構成了海洋公民概念在海洋環境治理領域的實在論前提。

從海洋公民個體責任的論證邏輯看，海洋公民這一概念滿足了環境公民權成立的兩個基本判斷：一方面，公眾日益具備海洋環境相關的知識并能夠對海洋環境問題進行知覺和判斷。隨著全球海洋資源的不斷開發，海洋生態環境破壞不斷加劇以及海洋權益爭奪日益激烈，海洋環境保護問題也日益成為全球各國特別是沿海各國的重要議題。海洋環境保護中的個體責任問題也成為上述議題中的基本組成部分。另一方面，海洋環境問題日益引起公民的關注和廣泛參與。在海洋空間內，當前公民個體已經能夠形成海洋環境保護行為的動機并產出海洋環境保護行為。基于上述判斷，海洋公民概念的論證在邏輯上也是成立的。

此外，公眾環境意識水平的提高特別是海洋環境意識水平的提高為海洋公民行為的發展提供了主體特征條件。海洋環境意識是環境意識在海洋空間領域的表征，是人類涉海行為的自我認知，是人類對海洋空間的自然屬性和社會屬性的意識。從當前的人類海洋實踐來看，經濟社會的進步仍然意味著海洋權益爭奪和海洋環境破壞的進一步加劇；同時也反映出協調發展、可持續發展觀念的影響日益擴大，新生態文明的海洋意識觀念也初顯端倪。這表明，公民的海洋環境意識在逐漸地提高和改善。

不同于具有封閉性的陸地社會，海洋空間（領域）的特性使得海洋社會更趨復雜。在海洋實踐中，人類的涉海行為及其在這種行為過程中形成的社會關系都與海洋環境的變化存在直接或間接的關系。

總之，海洋公民這一概念擴大和延伸了環境公民理論的研究。將環境公民權與環境公民行為置于海洋空間或海洋社會這一領域，有利于進一步細化環境社會學和海洋社會學研究的領域。如果把海洋社會學研究的對象設定為人們的海洋實踐行為，海洋公民概念突出了人們的海洋開發、保護和管理等涉海行為的實踐特征，能夠更好地把海洋社會理論研究和具體海洋實踐對策統合起來。此外，環境社會理論與生態政治理論之間的密切關系也在海洋公民這一概念中體現出來。

三、培養海洋公民理念和規范海洋公民行為的策略

從海洋實踐的角度看，加強海洋公民研究、推廣海洋公民的理念具有以下意義：有助于擴大政府海洋開發與治理決策的公眾基礎；有助于提高政府海洋政策的決策水平；有助于提高海洋環境治理的效率和水平，降低海洋管理的行政成本，最大限度地包容海洋環境治理的多主體特征，尤其強調海洋環境保護的個體責任；有助于動員全社會力量參與海洋開發保護與治理的各個環節。在海洋環境保護領域，公眾參與的方式和途徑及其面對的挑戰不同于一般的環境公民參與行為，海洋公民研究突出了海洋實踐過程中公眾參與的獨特特征，有助于形成更有針對性的策略與建議。因此，在海洋開發、保護與治理的領域需要大力培育海洋公民理念、規范海洋公民行為。

首先，改善海洋教育的形式和水平。研究表明，較高水平的海洋教育能夠更大地提高海洋公民感水平。海洋教育可以有效地提高公眾的環境意識水平，具體途徑和做法是大力開展海洋科普教育，推進基礎教育和高等教育階段的海洋知識體系建設，從而提高海洋相關的教育水平。此外，海洋意識教育水平也不能僅僅依靠正式教育體制內的改革，大力發展非正式教育組織機構和非傳統的海洋教育課程體系和培訓計劃，積極開展涉海培訓活動也都是重要的舉措。

其次，增加與海洋環境相關的個人接觸。在個體行為層面上，培養和發展親海洋行為是有效提高海洋公民行為水平的重要途徑。研究表明，海岸帶居民的海洋環境意識水平要高于內陸居民。公民個體與海洋空間有關的歷史生存經驗、家庭與工作的區域特征以及娛樂休閑的方式，都會對海洋公民行為產生影響。

再次，加強海洋保護法制建設，建立健全海洋決策參與制度。從確定社會秩序的角度看，環境立法可能是保護環境的最有效途徑，可以把環境保護的個人責任、組織責任等考慮在立法程序內，使得環境保護的全民參與有法可依。在政府海洋立法與政策制定過程中，在企業和其他社會組織進行涉海事務決策過程中，同時也在海洋環境和海洋事務的監測與評價過程中，規范海洋公民行為，需要有制度性的保障，這需要政府、企業和其他各類社會組織建立健全政策與決策制度。

最后，大力培育海洋環境非政府組織。一方面，各類環境非政府組織在環境保護和生態可持續發展方面發揮了巨大的作用；另一方面，環境非政府組織在公眾與政府之間開展多種形式的活動，對于環境保護個人與社會責任的提升起到了巨大的作用。在海洋環境保護方面，海洋環境非政府組織活動范圍非常寬泛，既包括海洋環保宣傳教育、海洋環保策劃組織活動和海洋環境的科學研究活動，也包括與海洋環境相關公共政策制定的積極參與、與海洋環境相關問題解決和事件處理的監測、咨詢及評估事務。

篇（9）

[中圖分類號]D912.6[文獻標識碼]A[文章編號] 1673-5595（2013）01-0054-05

科學合理的海洋環境執法體制是海洋環境執法機制有效運轉以及海洋環境執法效能充分發揮的根本保證，但由于受傳統海洋行政管理模式的影響，中國現行的海洋環境執法體制在執法職能分配、執法機構設置以及執法監督體系的設計方面還存在弊端，這不僅使中國海洋環境執法力量分散、執法效率低下，還嚴重阻礙中國海洋環境執法效果的全面實現。為此，必須在具體分析中國海洋環境執法體制現存弊端的基礎上對其進行重構，如此方能徹底消除中國海洋環境執法體制的弊端，促進中國海洋環境執法活動的健康發展。

一、中國海洋環境執法體制概述

盡管目前學界對于海洋環境執法體制還未形成統一的概念，但顧名思義，海洋環境執法體制無非是與海洋環境執法有關的體制，為此，可以從探討海洋環境執法以及體制的概念入手來界定海洋環境執法體制的概念。依據學界的通說，海洋環境執法是指海洋環境管理機關為保護國家海洋環境與資源，依據海洋環境與資源保護的相關法規來行使國家賦予其海洋環境管理職權的一種專門的行政管理活動；而依據《現代漢語詞典》的定義，體制是“國家、國家機關、企業、事業單位等的組織制度”。[1] 據此，海洋環境執法體制可以定義為：它是指以海洋環境保護為目的，為保障海洋環境執法活動的順利實施而圍繞海洋環境執法職權分配、海洋環境執法機構設置以及海洋環境執法監督體系設計所形成的有關海洋環境執法機構的組織制度體系。

作為海洋環境管理活動之一，海洋環境執法既是海洋環境管理機關執行海洋環境法規的活動，更是海洋環境管理機關行使海洋環境管理權的直接體現，因而，一國海洋環境管理權限的分配模式也會直接影響該國海洋環境執法體制的建立。據此，要分析一國的海洋環境執法體制，首先應了解該國的海洋環境管理模式。依據《中華人民共和國海洋環境保護法》第5條的規定，中國采取的是分散型海洋管理模式。①依據此種模式，中國把海洋環境管理權按行業、分層級地分配給多個部門行使。中國現行的這種海洋環境管理模式是中國分部門管理模式由陸地向海域自然延伸的結果，但由于此種管理模式只注重行政區劃和各自部門的需要，卻忽略了海水的流動性以及海洋環境的整體性，致使這種在陸地上運作良好的環境管理模式根本無法適應中國的海洋環境管理要求。[2]

受這種分散型海洋環境管理模式的影響，在中國無論是海洋環境執法職能的劃分，還是海洋環境執法機構的設置都處于一種分散狀態而顯得雜亂無章。依據中國的海洋環境執法體制，目前中國的海洋環境執法權限主要由國家海洋局、國家海事局以及國家漁業局三個部門享有。為了行使海洋環境執法權，上述部門又分別組建了中國海監、中國海事以及中國漁政三支執法隊伍負責具體的海洋環境執法任務。此外，中國地方政府也相應成立了各自的海洋環境執法機構。可見，當前中國海洋環境執法主體眾多、力量分散。目前這一問題已成為學界的共識。除此問題外，中國海洋環境執法體制在執法職能分配、執法機構設置以及執法監督體系建設方面還存在其他弊端，下文將予以具體論述。

二、中國海洋環境執法體制的弊端

中國分散型的海洋環境管理模式直接導致了海洋環境執法體制在執法職權分配、執法機構設置以及執法監督體系建設方面的弊端，使執法職權交叉、執法功能弱化，執法主體眾多、執法力量分散以及執法監督缺失、執法隨意散漫等問題在中國海洋環境執法領域長期存在，直接阻礙了中國海洋環境執法活動的順利進行，弱化了海洋環境執法對中國海洋環境的保護作用。

（一） 中國海洋環境執法職權分配不合理

由于目前中國的海洋環境執法權由海洋、海事以及漁政三個涉海部門行使，致使中國海洋環境執法職權在上述三個部門的分配在所難免，但由于目前中國海洋環境執法職權的分配不盡合理，使中國的海洋環境執法出現了一系列問題。具體而言，當前中國海洋環境執法職權的分配除了會增加海洋環境執法成本、降低海洋環境執法效率之外，還存在職權劃分不清以及職權配置不純等問題。

中國石油大學學報（社會科學版）2013年2月第29卷第1期王超峰：中國海洋環境執法體制的弊端與重構首先，中國現行的海洋環境執法分權執法模式違背了海洋環境整體性的要求，會增加海洋環境執法成本，降低海洋環境執法效率。受海洋環境一體性的影響，盡管中國將海洋環境執法權分散于多個部門行使，但卻無法割裂上述部門在海洋環境保護中的相互制約關系。在此情況下，如果缺乏其他部門的配合，即使其中一個部門再盡力執法也無法完成對海洋環境的保護任務；而與此相應的是，即使其他執法部門都盡力執法，但只要其中一個執法部門失職也同樣無法完成對海洋環境的全面保護。②這就使得各涉海部門之間的溝通和協調變得尤為必要，但為溝通和協調所做的工作則勢必會浪費寶貴的執法資源。此外，分權執法模式也會造成多頭執法，這也為執法部門相互推諉、逃避執法責任提供了借口，這是因為中國海域遼闊，再加上海洋環境破壞因素的多元和交叉，因而在現實中要查明海洋環境危害事件與哪一個執法部門的失職相關十分困難，從而也難以追究哪一個執法部門的責任。在此情況下，中國海洋環境執法機構的工作積極性以及責任心都會大大降低，從而影響執法質量。

其次，中國海洋環境執法職能的劃分存在交叉重疊和界分不明問題。以《中華人民共和國海洋環境保護法》為例，該法在授予各海上執法部門執法權時采用了船舶和水域兩個標準。依據該法第5條規定，漁船在海事局所轄港區水域造成的污染既歸海事局管理，又歸漁政局管理；而非漁業、非軍事船舶在漁港水域造成的污染既歸漁政局管理，又歸海事局管理。[3] 但該法并沒有明確規定在職能交叉重疊情形下各相關部門享有的管理職責和權限，致使中國海洋環境執法部門在處理上述交叉問題時無法合理確定各自的職責范圍。在此情形下，如果涉事部門都積極行使執法權，則容易導致海洋環境執法沖突，降低海洋環境執法效率；而如果雙方互相推諉，都不愿履行執法職責，則放任了海洋環境違法事件的發生。

再次，中國海洋環境執法職權的分配存在非純化問題。按照中國現有的海洋環境管理和執法體制的設計，承擔中國海洋環境執法功能的機構在承擔海洋環境執法職能的同時，還承擔著其他的海洋執法任務。在此種情況下，中國的海洋環境職權分配體制就難以保證海洋管理部門把主要精力放在海洋環境執法方面，并且一旦海洋環境保護與海洋經濟發展發生沖突時，還有可能出現其他利益優先而環境利益退后的局面，從而使上述機構的海洋環境執法職能更加弱化，難以實現海洋環境執法目的。③此外，中國海洋環境執法職權的非純化配置也難以保證國家的投入能充分用于海洋環境執法設施和執法隊伍的建設，無法滿足中國海洋環境專業化執法的要求，不利于提升海洋環境執法質量。

（二）中國海洋環境執法機構設置不科學

中國海洋環境執法機構設置不科學主要表現在以下兩個方面：一是執法機構不統一，執法力量分散；二是執法機構附屬于其他部門，難以保證獨立執法。這兩個問題不解決，都會影響中國海洋環境執法的效果。首先來看中國海洋環境執法機構的不統一問題，受中國分散型海洋環境管理模式的影響，中國的海洋環境執法機構設置也處于分散狀態，中央一級的海洋環境執法權由中國海監、漁政以及海事三個部門行使，而且為了行使自己的海洋環境管理權力，中國地方的海洋環境管理機構也相繼建立了自己的海洋環境執法隊伍，從而形成了多部門共同執法的格局。如今，海洋環境執法機構不統一已成為中國海洋環境執法面臨的主要問題，嚴重制約著中國海洋環境執法活動的順利進行。由于各海洋環境執法機構互不隸屬、各執其法，不僅人為割裂了中國一體化的海洋環境，造成海洋環境執法力量的分散，而且也容易導致重復建設，造成人力、物力、財力的巨大浪費。此外，中國海洋環境執法機構的不統一也導致了中國海洋環境執法主體不明確、執法職責認定不清，不僅容易產生重復執法，誘發執法沖突，也可能導致執法真空地帶的出現而放任海洋環境違法事件的發生，從而影響中國海洋環境執法的成效。[4]

除了海洋環境執法機構不統一，中國海洋環境執法機構還存在不獨立現象。具體來說，中國海洋環境執法機構的不獨立主要表現為中國現有的海洋環境執法機構對其他政府部門具有較強的依附性，缺乏獨立執法的基本物質條件。比如，在中央一級，中國的海洋環境執法機構都附屬于其他的國家行政部門，上述海洋環境管理部門在行使海洋環境管理職權時，如其行使的海洋環境管理職權與其他的用海活動發生沖突，則難免會受到其上級管理部門的制約；而在地方一級，由于地方海洋環境管理機構都由地方政府設置，其在人事、財政方面更是完全依賴于地方政府，一旦其履行的海洋環境保護職責與地方的海洋經濟發展發生沖突，地方海洋環境管理部門一般都會屈服于當地政府的壓力而讓步，從而導致執法不嚴、違法不究的現象發生，損害海洋環境執法的權威性和公正性。④

（三）中國海洋環境執法監督體系設計不完善

由于當前中國海洋環境管理的重點依然是對破壞海洋環境行為的管理上面，而對海洋環境執法主體本身的執法問題還缺乏必要的關注，也沒有創設相應的體制來監督中國的海洋環境執法主體，致使中國海洋環境執法監督體系處于不完善狀態。鑒于當前中國專門的海洋環境執法監督體系的缺失，對中國海洋環境執法機構的監督只能延續傳統的監督模式，即主要依靠行政機構的內部監督、行政相對人的維權監督、立法機關的執法檢查以及司法機關的事后監督幾種形式，但這幾種監督途徑都無法適應對中國海洋環境執法機關的監督要求。具體來說，首先，對于行政機關的內部監督途徑而言，由于依靠行政機構的內部監督本身就存在缺陷，再加上中國海洋環境執法主體眾多、執法職權劃分不清，在此種情況下，各海洋環境管理機構對自身進行監督的愿望和力度都會大大減弱，難以保證監督效果；其次，對于人大的監督而言，由于其監督不是常態化的，再加上海域面積遼闊，人大的監督者親臨現場監督的可能性和頻率都比較小，難以真正發揮監督作用；再次，對行政相對人的維權監督來說，由于在中國環境執法體制中普遍存在規制俘獲現象，致使行政相對人和海洋環境執法主體之間具有利益關聯，使行政相對人和海洋環境執法主體處于同一利益鏈條中，在此種情況下，行政相對人的維權監督就難以發揮作用；[5]最后，對于司法機關的事后監督來說，由于司法機關的監督具有滯后性，只有海洋環境執法主體嚴重違法而被提訟時才能發揮作用，而且事后監督重在補救，難以發揮常態化的監督作用。

由此可見，由于受到中國海洋環境管理體制以及執法區域的內在特征的影響，再加上上述監督方式自身的局限，目前上述幾種執法監督形式無法適應海洋環境執法的現實特點，也無法實現對中國海洋環境執法進行監督的任務。

三、中國海洋環境執法體制的重構

如上文所述，中國海洋環境執法體制的弊端主要源于中國分散型的海洋環境管理體制，因此，要消除中國海洋環境執法體制的弊端，就要在統一中國海洋環境管理職權的基礎上，通過合理分配海洋環境執法職能、系統設置海洋環境執法機構、完善海洋環境執法監督體系等環節來重構中國的海洋環境執法體制。

（一）合理分配中國的海洋環境執法職能

要消除中國海洋環境執法職能分配環節的弊端，就要合理分配中國海洋環境執法職能。針對中國海洋環境執法職權交叉重疊問題，解決的思路有兩個：一是通過立法對當前存在交叉的職權進行明確界分，但此種思路難以解決部門分權模式下海洋環境執法成本較高以及海洋環境執法質量較低問題；二是走海洋環境執法職能的統一化之路，實現海洋環境執法職能的集中化行使。所謂海洋環境執法職能的集中化，就是要改變中國海洋環境執法職能行使的分散狀態，由統一的部門獨立行使海洋環境執法職能，如此不僅可以消除執法職能交叉重疊問題，提高執法效率，也能適應海洋環境一體化管理的要求。

此外，針對中國海洋環境執法權的非純化問題，則要通過權力分離和重組來實現海洋環境執法職能的純化，使海洋環境執法主體只承擔海洋環境執法這一項職能而不再承擔其他的海洋執法任務，從而保證海洋環境執法的專業化發展和海洋環境執法隊伍的專業化建設。而要實現中國海洋環境執法職能的集中化和專一化行使，就要改變中國現行的海洋環境執法權限的分配模式，把中國的海洋環境執法職權統一交予一個部門專門行使，而這有待于中國統一的專門的海洋環境執法部門的建立。由此可見，中國海洋環境執法職能的重新分配需要和中國海洋環境執法機構的重新設置協同進行。

（二）系統設置中國的海洋環境執法機構

為了落實中國海洋環境執法職能的集中化和專一化行使，同時也為了消除中國海洋環境執法機構設置環節存在的弊端，首先就要考慮中國海洋環境執法機構的統一問題，把中國的海洋環境執法權力交由統一的海洋環境執法機構行使。由于目前中國的三個海洋環境執法機構都身兼數職，沒有一個是專門的海洋環境執法機構，并且在行業管理模式下，上述部門都有自己的歸屬行業和部門利益，把海洋環境管理權和執法權交由其中任何一個部門都難免使海洋環境保護工作受到部門行業利益的影響，進而影響中國海洋環境保護的效果，因此，為了實現中國海洋環境執法的集中化和專一化，必須在系統整合中國現有的海洋環境執法力量的基礎上組建一個統一、專門的海洋環境執法機構。具體而言，中國應抽調中央和地方的海監、漁政、海事部門的海洋環境執法力量，成立一個專門的海洋環境執法機構，統一負責中國的海洋環境執法工作，從而建立一支上下一體、協調統一的執法隊伍，以徹底改變中國海洋環境保護領域的多部門管理、多部門執法的混亂局面，提高中國海洋環境執法的效率和水平。[6]

此外，在考慮中國海洋環境執法機構統一問題的同時，還應考慮中國海洋環境執法機構的獨立性問題。具體來說，要保證中國海洋環境執法機構的獨立，必須從兩個方面對中國的海洋環境執法機構進行升級。一是在中央一級，要提高海洋環境執法機構的級別，把海洋環境執法機構設為直屬國務院領導的部級單位，使海洋環境執法機構脫離現有各部委的管轄，賦予中國海洋環境執法機構同其他的海洋執法機構同等的級別和地位，以保證中央一級海洋環境執法機構能夠在國務院的領導下獨立處理海洋環境執法問題而不受國務院其他任何部委的限制。二是在地方一級，主要是要處理好地方海洋環境執法機構與地方政府之間的關系，使地方海洋環境執法機構在人事、財政方面脫離地方政府的控制，為此，可以實行中央海洋環境執法機構對地方海洋環境執法機構的垂直領導和直屬管理，使地方海洋環境執法機構的執法經費、設備配置以及人員任免等都由中央一級的海洋環境執法機構負責，從而使地方海洋環境執法機構在開展海洋環境執法時無后顧之憂，保證地方海洋環境執法機構的獨立執法。

（三）全面完善中國的海洋環境執法監督體系

為了解決中國海洋環境執法監督的缺失問題，需要從多渠道、全方位來建立和完善中國的海洋環境執法監督體系，通過相應的制度設計來提升中國海洋環境執法監督的針對性和有效性。針對中國海洋環境執法區域廣、執法機動性大的特點，在對中國海洋環境執法監督體系的設計過程中，除了要繼續充實和完善中國現有的海洋環境監督機制外，還應把公眾參與機制、客觀考評體系和責任追究機制引入中國海洋環境執法監督體系，以充實中國海洋環境執法監督力量，完善中國海洋環境執法監督體系。

第一，在公眾參與機制方面，中國應制定相應的制度來為公眾參與提供必要的條件和路徑。具體而言，首先，要通過信息公開制度來保證公眾的環境信息知情權；其次，要通過保障新聞媒體的報道權來實現公眾對中國海洋環境執法活動的全程及時監督；最后，還應允許公眾對海洋環境執法效果進行評判，允許公眾對海洋環境狀況、海洋環境違法事件以及海洋環境執法人員的工作狀態和工作效率發表自己的意見或建議。同時，海洋環境執法部門應建立相應的采納和反饋機制，以激發公眾參與海洋環境執法監督的熱情，充分發揮公眾的監督作用。

第二，中國還應建立海洋環境執法客觀考評體系。由于海洋環境執法區域遠離人們視野，對海洋環境執法活動進行全時監督難以實現，因此，在注重對中國的海洋環境執法活動進行過程監督的同時，還應注重客觀考評體系的建立，以便為中國的海洋環境執法效果提供客觀的考評尺度。為此，中國可以把一定時期海洋環境違法事件的發生率和發現率、海洋環境質量改善與否等客觀因素作為對海洋環境執法機構進行考評的標準，以此標準對中國的海洋環境執法情況進行評估，增強海洋環境執法監督的客觀性。

第三，作為中國海洋環境執法監督的重要一環，中國海洋環境執法體系還應引入明確的責任追究機制，對海洋環境執法人員在執法過程中出現的違法違規行為，要制定明確的處罰措施，以增加海洋環境執法人員的外部執法壓力，提高海洋環境執法監督的嚴肅性和威懾力。

通過上述幾方面的綜合設計，可以進一步完善和充實中國的海洋環境執法監督體系，提升中國海洋環境執法的質量和水平。

四、結語

綜上所述，要消除中國海洋環境執法體制的弊端，就要通過對中國海洋環境執法職權的重新分配、對中國海洋環境執法機構的重新設置以及對中國海洋環境執法監督體系的完善設計等來重構中國的海洋環境執法體制。但就如中國當前的海洋環境執法體制是由中國的海洋環境保護法所確認和維持的一樣，本文對中國海洋環境執法體制的重構設想也只有在得到中國海洋環境保護法規的確認之后才能真正付諸實踐，因此，為了理順中國的海洋環境執法體制，解決中國海洋環境執法面臨的問題，中國立法部門應盡快修改中國海洋環境保護法中的相關規定，將文中所述的重構策略融入中國海洋環境立法之中。如此，中國海洋環境執法體制重構的目的方能真正實現，而中國海洋環境執法體制現有的弊端也才能徹底消除。

注釋：

① 依據中國《海洋環境保護法》第5條的規定，中國在海洋環境保護領域實行的是“分部門、多層級”的分散型的管理模式，在中央一級，海洋環境管理職權主要由環保部、海洋局、海事局、漁業局、軍隊五個部門享有，而各地方政府也根據本地的實際設立了眾多海洋環境保護機構，形成了“多龍治海”的局面。

② 例如，中國漁政部門負責對漁業水域環境的維護，但如果其他海域的海洋環境惡化了，鑒于海水的流動性，中國漁政部門即使盡力執法也難以獨善其身，而同樣是由于海洋的整體性，在中國某一海域發生的海洋環境問題在理論上都能波及到中國其他海域的環境。

③ 例如，中國海監部門既承擔著海洋工程項目的管理職責，同時也承擔著海洋環境保護職能，當其管轄下的海洋工程出現危害環境事件時，就會出現經濟利益和環境利益由同一個部門取舍的問題，這一點從渤海油污事件中中國海監部門的反應速度上可見一斑。

④ 從近年來經媒體曝光的地方政府違法用海從而破壞海洋環境的事件中可以看出，當地的海洋環境執法部門受制于地方政府而無法對其違法行為進行執法監督是導致上述違法事件發生的重要原因。

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篇（10）

摘要：海洋生態安全對于海洋經濟持續、健康、穩定發展具有重要作用。人類不合理的開發、利用海洋資源，使海洋生態系統不斷遭到破壞，制約海洋經濟的可持續發展。在海洋經濟飛速發展的今天，我國海洋生態安全總體形勢嚴峻，本文在分析影響海洋生態安全因素的基礎上，從加強海洋生態道德建設、加強海洋環境監測、建立防災減災體系、國際協作等七個方面提出加強海洋生態保護、保障海洋生態系統健康穩定發展的對策。

關鍵詞 ：海洋生態安全；影響因素；對策

1海洋生態安全的內涵及特征

海洋生態安全對于一國國家安全具有十分重要的作用。早在20世紀70年代，美國環保局就在報告中指出，“不管從每年的開支情況來看，還是從海上力量，至少在70年代，美國的海洋規劃基本上一直與本國國家利益聯系在一起”，“國家安全利益在制定國家海洋政策和規劃時發揮了關鍵性作用”[1]。

1.1海洋生態安全的定義

關于海洋生態安全的研究，我國學者對海洋生態安全的概念給予了不同的表達與理解，但是多集中在狹義概念上。

丁德文從安全角度認為海洋生態安全是與人類的生活及生產活動相關的海洋生態環境及海洋資源處于良好的狀況或不遭受不可恢復的破壞[2]。

張素君認為，海洋生態安全是指海洋環境及其海洋生物所組成的海洋生命系統處于不受或少受破壞與威脅的一種狀態，海洋生態系統內部及人類與海洋整個生態系統之間保持正常的功能與結構。海洋生態安全包括海洋生物安全、海洋環境安全及海洋生態系統的安全[3]。

張珞平認為，海洋生態安全即“海洋環境安全”，它要求人類更多地關注海洋生態系統將來的健康和風險，在對海洋環境產生負效應之前就制定政策、采取行動，而不是海洋污染或被動的海洋環境保護，它是海洋環境的可持續發展觀[4]。

綜上所述，筆者認為海洋生態安全是由海洋生物及海洋環境組成的海洋生態系統結構穩定、功能正常的一種健康狀態。

1.2海洋生態安全的特征

一個地區海域的整體安全要由海洋經濟安全、海洋社會安全、海洋文化安全、海洋政治安全、海洋軍事安全、海洋科技安全、海洋生態安全等要素相互聯系、相互影響。海洋政治安全、海洋軍事安全、海洋科技安全和海洋經濟安全、海洋社會安全等是致力于海洋生態安全的良好環境，海洋生態安全是其他方面安全的載體。海洋生態安全與其他方面的安全具有明顯的不同特點。第一，全球性。全球海洋總面積為3.6億平方km2，約占地球總面積的71％。地球從某種意義上來說是一個巨大的水球。因此，海洋生態安全是全球性的問題。第二，長期性。海洋生態安全的維護是一個極其復雜的過程，政府及相關部門、社會公眾必須給予長期的關注和重視。第三，代際性。海洋生態安全的“效益”和海洋生態危機或治理海洋生態危機成本會在“代際”間轉移[5]。第四，滯后性。海洋災害不可預測，帶來損失巨大，影響了海洋生態安全的及時維護。第五，不可逆性。在生態方面，一個生態系統最大供應能力等于其生態系統承載能力，超過生態系統承載能力可能導致不利的結果，打破生態平衡[6]。一旦海洋生態系統的有序性和穩定性被打破，往往造成不可預料且不可逆的后果。

2海洋生態安全存在的主要問題及影響因素分析

2.1我國海洋生態安全總體形勢與存在的主要問題

現代海洋科學開發技術及海洋資源利用技術不斷進步，海洋活動迅速壯大，但海洋經濟在展現蓬勃發展勢頭的同時，也帶來了一系列的資源與環境問題。就海區而言，渤海沿岸污染較嚴重，東海和黃海次之，南海污染較輕[7]。總之，中國海洋生態環境狀況不容樂觀。海洋生態安全存在的問題有：

2.1.1近海生態系統退化海洋生態系統多種多樣，典型的海洋生態系統有紅樹林、濱海濕地、珊瑚礁等，其生態作用巨大，維系著我國海洋經濟發展所需的多項資源。我國的濱海濕地和河口面積大約為500萬hm2，是極其重要的兩大海洋生態系統。20世紀90年代以來，我國濱海濕地每年正在以2萬多hm2的速度銳減，潮間帶濕地累計喪失57%。目前，黃海南部、東海沿岸濕地生態服務功能已下降30%～90%，主要的河口生態系統大多處于亞健康甚至不健康的狀態。

2.1.2海洋沙漠化目前，世界石油消費量的60%是通過海上運輸到達消費地的。由于運輸不當或油船失事及海上開采石油泄漏等原因，每年流入海洋的石油重達100萬噸。此外，還有大量工業生產過程中產生的廢油排入海洋。一些科學家估計，每年傾注到海洋的廢油達200萬～1 000萬噸，這些石油和廢油在海面上形成一種油膜，產生“海洋沙漠化效應”。

2.1.3海洋生物多樣性銳減在海洋經濟飛速發展的同時，我國海洋生物多樣性保護面臨著前所未有的壓力。我國海洋生物群落的結構趨于簡單，海洋生物多樣性指數及海洋生物均一性指數均處于較低水平。近20多年來，渤海潮間帶生物、魚類種類多樣性、底棲貝類等明顯降低。海洋魚類種類減少、魚類產量下降，漁民捕獲物正在朝小型化、低值化、低齡化方向發展。中華白海豚、文昌魚等珍稀瀕危生物的數量也急劇下降。

2.1.4海平面上升科學家研究發現，1993年以來，全球海平面平均每年上升3 mm，而且這一趨勢還在不斷加劇[8]。據《2013年中國海平面公報》顯示，近30多年來，我國沿海海平面呈波動上升趨勢，年均上升速率為2.9 mm，高于全球平均水平[9]。伴隨著海平面的持續上升，海水入侵、風暴潮等海洋生態環境問題越來越突出[10]。

2.2影響海洋生態安全體系的主要因素分析

2.2.1自然因素

2.2.1.1海洋災害頻繁自然災害具有突發性、不可抗拒性、關聯性的特點，目前人類還無法阻止自然災害的發生。海洋生態環境復雜，給自然災害的治理更帶來了巨大的困難。我國沿海地區風暴潮、海嘯、地震、臺風等的發生頻繁，因此而遭受的經濟損失占各類自然災害總經濟損失約10%，可以說海洋災害在很大程度上影響著我國海洋生態安全。據國家海洋局的《2013年中國海洋災害公報》報導，2013年，各類海洋災害造成直接經濟損失163.48億元，死亡（含失蹤）121人。從歷年的海洋災害公報和海洋統計年鑒等資料來看，我國主要海洋災害的主要特征，如下表1所示[11]。

2.2.1.2氣候變化全球性海平面升降，主要與氣候變化有關。氣候變冷，冰蓋擴展，液態水較多變為固態水，海水也因受冷而體積縮小，導致海平面下降；氣候變暖，冰蓋消融，固態水較多變為液態水，海水也因熱而體積膨脹，引起海平面上升[12]。

2.2.2人為因素

2.2.2.1海洋環境污染嚴重據聯合國環境規劃署調查：海洋環境污染已成為威脅人類生存的十大環境禍患之一。海洋環境污染包括固體垃圾污染、有機物污染、石油污染、放射性污染、有毒化學物質污染等。海洋環境污染造成海洋環境惡化，威脅海洋生物生存，造成海洋生態系統極不穩定。其中，大面積的石油泄漏嚴重威脅著海洋生物多樣性[13]。

2.2.2.2過度捕撈科學技術的飛速發展及人類對海洋科學技術的大量使用，使得漁民捕魚的速度大大超過海洋的天然補給能力，造成魚類種群、魚類數量大量減少，甚至面臨滅絕的威脅。目前，我國每年魚類總量減少1%。

2.2.2.3外來水生生物入侵外來水生生物入侵與土著生物爭奪有限的生存繁育空間，不僅影響土著生物的生存，還威脅著海洋環境安全。外來入侵的水生生物往往孤立于新駐地生物鏈之外，沒有競爭天敵，可以迅速發展成為新駐地的優勢種群，造成新駐地生態系統不同程度的破壞，如福壽螺、鳳眼蓮等。同時，外來水生生物入侵還可能造成轉基因生物風險，嚴重影響海洋生物多樣性[14]。20世紀90年代年起，我國不慎從臺灣等蝦病流行海域引進了帶病毒的苗種，導致對蝦病害大規模流行，造成土著物種遺傳污染[15]。

2.2.2.4人口趨海移動人口趨海移動造成海洋環境壓力，威脅海洋生態安全。沿海地區優越的自然條件，更適合人類居住生存及發展經濟。調查表明：離海岸100公里的沿海區域擠著全球60%的人口。在人口過千萬的16個大城市中，有13個是沿海城市，每天大約有3 600人在向沿海地區移動。由此可見，人口趨海移動已經成為一個全球性的問題。大量人口趨海移動必然造成沿海地區生存空間不足、沿海地區海洋環境污染加重及其他海洋生態環境問題[16]。

2.2.3制度因素

2.2.3.1法律制度保障我國海洋生態安全最主要的是《海洋環境保護法》，但是嚴峻的海洋生態狀況表明：《海洋環境保護法》這一基本法在保護海洋環境方面存在諸多不足。如在防治海洋漁業污染方面遲遲未出臺具體規定；在法律主體規定方面欠缺科研機構的設置規定，對行政管理協調規定不力；在法律制度方面未建立資源有償使用制度、循環利用制度、生態恢復制度、許可證制度等共有制度；在法律責任方面未健全責任體系[17]。

2.2.3.2組織管理制度目前我國實行分散型海洋生態管理體制。各部門間職責分散，相互之間難以協調，這給我國海洋生態保護政策執行及實施帶來了很大的障礙[18]。

2.2.3.3財政支持當前，我國海洋環境保護和海洋生態治理財政支持不足，缺乏相關資金投入，造成相關海洋生態科技治理技術滯后，嚴重影響我國海洋環境質量[19]。

2.2.4技術因素改革開放30多年來，我國對海洋環境保護投入基礎性研究，取得了初步的科技進步，這對我國保護海洋環境、發展海洋經濟起到了巨大的推動作用。海洋水域生態環境是我國發展海洋經濟的命脈，但是由于對海洋環境保護的基礎性科學研究長期投入不足，使得海洋經濟發展與海洋環境保護壓力存在相當大的差距，許多問題已嚴重制約我國海洋經濟的持續、穩定發展。我國海洋環境保護技術缺陷主要體現在以下兩個方面：第一，海洋環境保護基礎性研究薄弱；第二，許多嚴重制約我國海洋經濟發展的關鍵性環境保護技術問題長期得不到解決。

3加強海洋生態保護的對策建議

針對近年來不合理地開發利用海洋資源，導致的種種海洋生態環境問題，我們應該從以下幾個方面對海洋資源進行管理，對海洋環境污染、海洋生態系統退化加以維護及治理，以實現海洋產業結構優化，促進海洋經濟可持續發展。

3.1加強海洋生態道德建設

海洋經濟的持續、健康發展有賴于協調人與海洋之間的關系。長期以來，人們只重視海洋漁業、海洋油氣、海洋交通運輸業、濱海旅游業等的發展，不顧海洋天然補給力，將人類與海洋對立起來，嚴重阻礙了海洋經濟的可持續發展。鑒于此，人類必須改變傳統的思維模式，淡化人類主體意識，變征服海洋為人與海洋協調共存發展，自覺按照海洋生態規律調整人類開發行為，加強海洋生態道德建設，讓人們在尊重海洋、保護海洋的前提下發展海洋經濟。

3.2加大海洋環保資金投入

防止海洋環境污染和海洋生態系統破壞是一項公益事業，而海洋環境保護工作也需要大量的資金來支持，因此，各個沿海地區政府應該因地制宜，將海洋環境保護經費納入政府預算，以政府撥款為主，建立海洋環境保護專項資金，同時建立靈活籌集機制，開辟其他籌資渠道。此外，沿海地區政府還可以積極爭取海洋油污染防備基金、全球環境基金、世界銀行或亞洲開發銀行的援助。

3.3完善海洋資源與海洋環境功能區劃

3.3.1加強海洋生態區劃為進一步增強沿海地區海洋生態的宏觀管理，國家海洋局及各級地方性海洋管理部門應該在主體功能區劃及海洋功能區劃的基礎上劃定海洋功能區，在海洋生態保護方面實施分區和分類的調控措施，確定不同海洋生態區域主導作用、海洋環境質量目標及海洋生態保護措施，實現以生態功能和環境容量為基礎構建的海洋生態安全新格局。

3.3.2加強海洋生態保護區建設根據海洋調查及海洋生態監測結果，各級海洋管理部門應該有目標、有計劃、有重點的選擇海洋自然保護區，保護紅樹林、濱海濕地、珊瑚礁、河口等海洋生態系統，加快構筑管理完善、類型齊全、規模適度的海洋保護區新布局。同時建立總體規劃，完善規章制度，做好海洋保護區巡護及執法，規范海洋開發項目，推進海洋保護區的升級。

3.4加強海洋環境監測

各級沿海地區政府應該在提高海洋開發整體效益的前提下，加強海洋管理基礎建設及海洋保護區基礎建設，特別是建設海洋環境監測系統，建立海洋生態監控區，開展高時空、高頻率的海洋生態監測，及時掌控海洋生態環境的變化情況，調整、控制海洋資源開發強度，保證海洋生態系統天然補給力及自然修復功能。嚴格按照相關技術標準和規范布設站位，適當加密，對入海排污口監測要增加頻次，擴大覆蓋面；對入海排污口開展普查，對渤海、黃海、東海、南海的入海排污口要有重點監測站，定時定點監測，及早發現海洋災害，有效做好海洋防災減災，積極開展海洋災害預測、預報工作；對主要河流入海口實施實時在線自動監測。

3.5建立海洋防災減災體系

我國海洋災害具有發生頻繁、破壞性大、不可預測等特點，因此加強海洋防災減災工作對保護海洋生態安全具有重要作用。國家要加強海洋防災減災工作必須加大防災減災工程的建設，在整個海洋防災減災工作體系中，觀測是基礎，預報是手段，減災是目的，是整個工作的落腳點，健全海洋防災減災救災業務體系尤其重要。構建海洋防災減災救災業務體系，具體應該做到以下幾點：第一，實施災前工程防御；第二，強化應災預警響應；第三，推動災中調查統計；第四，參與救災體系建設；第五，開展災后損失評估[20]。

3.6加強法治建設

3.6.1修訂有關法律

3.6.1.1修訂憲法將海洋環境保護、海洋資源開發等內容加入《憲法》修訂中，充實海洋資源開發利用及海洋環境保護相關內容。

3.6.1.2修訂《刑法》加強海洋生態安全犯罪的處罰力度，補充海洋生態安全犯罪的具體內容、量刑標準。

3.6.1.3修訂《環境保護基本法》和《海洋環境保護法》明確海洋生態保護的具體概念、目的、方法、原則、制度等相關內容，對海洋生態保護的方針政策、體制、機制、制度提出統一化、規范性的要求[21]。

3.6.2完善各種單項資源與環境保護法第一，通過法律實施細則、法規等形式進一步明確和細分《漁業法》、《海洋法》、《礦產資源法》、《稅法》中與海洋生態保護相關的規定；第二，加快海岸帶管理立法。明確海岸帶的定義、范圍、海岸帶開發利用及保護的基本原則和制度、海岸帶綜合管理機制等方面的內容，盡快出臺海岸帶管理相關的法律；第三，加快我國海洋生物多樣性保護方面的立法。生物多樣性安全必須被視為一個整體元素的生態安全[22]。我國的海洋生物多樣性保護立法，應該對建立海洋生物多樣性保護制度、制定中國海洋生物多樣性評價標準和保護規范、建立海洋自然保護區、建立海洋自然保留區等方面加以規范。

3.7加強國際協作

開發和保護海洋需要協調各沿海國家關系、加強國際合作，維護海洋生態安全應當從全人類共同安全的高度出發，建立國際間有關海洋生態安全與沖突的預防機制；互相交換有益國家海洋生態安全的情報與信息。加強國際間海洋資源開發利用合作，引進國外先進技術、爭取國際資金，防治、監控影響全球海洋生態安全的污染源。在不侵犯國家主權的原則下，協調好各個國家對重要海洋資源開發利用，促進海洋資源利用合理化、有序性及適度性，防止過度開發海洋資源對海洋生態系統造成新的重大破壞。

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