公益訴訟監(jiān)督規(guī)則匯總十篇

序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇公益訴訟監(jiān)督規(guī)則范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

[2]楊家飛.淺析環(huán)境與資源保護(hù)中的問題及檢察機(jī)關(guān)的作用[DB/OL].http：///lw/lw_view.asp？no=23398，2013-1-22

[3]佚名.最高檢：嚴(yán)查環(huán)境污染背后的職務(wù)犯罪著力解決監(jiān)管失職[DB/OL].http：///2013-07/02/c_116377924.htm，2013-7-2

篇（2）

一、研究背景

隨著法制與權(quán)利觀念的不斷發(fā)展和進(jìn)步，侵犯社會(huì)公共利益的違法行為也越來越多的被人們所重視，公益訴訟也一步步被引入了民事訴訟法的領(lǐng)域。然而基于不同領(lǐng)域的公益訴訟的關(guān)系仍然模糊不清，這對(duì)于公益訴訟的進(jìn)一步研究產(chǎn)生很不利的影響，尤其是民事公益訴訟和行政公益訴訟之間，因二者存在很多統(tǒng)一性，在很多情況下難以區(qū)分并且關(guān)系不明晰，由此造成公益訴訟研究和探討過程中的混亂難以厘清。因此，為了促進(jìn)公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展和突破，解決上述問題已迫在眉睫。本文在學(xué)者們的研究基礎(chǔ)上對(duì)民事公益訴訟與行政公益訴訟的關(guān)系進(jìn)行明晰、區(qū)分和探討，希望可以對(duì)這一領(lǐng)域的研究提出新的思路和設(shè)想。

二、我國公益訴訟之現(xiàn)狀

中華人民共和國新民事訴訟法，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟。”這是首次對(duì)公益訴訟進(jìn)行了專門的表述和規(guī)定，將民事公益訴訟納入了民事訴訟法的規(guī)定中。

隨著法治的不斷完善，我國也漸漸出現(xiàn)了其他領(lǐng)域的公益訴訟，并逐漸發(fā)展。對(duì)于審理農(nóng)村承包合同，最高法院作出的解釋，將發(fā)包方人數(shù)眾多簽訂承包合同違反法律規(guī)定損害集體利益或者多數(shù)人利益的，可以提訟。這就被學(xué)者們界定為行政公益訴訟。

三、民事公益訴訟及行政公益訴訟統(tǒng)一性之探討

公民個(gè)人、法人或者其他組織以及相關(guān)的國家機(jī)關(guān)可以依法對(duì)侵犯國家利益、集體利益或者社會(huì)公共利益的民事違法行為，以自己的名義向法院提訟，以此追究侵害人的民事責(zé)任達(dá)到保護(hù)公公共利益或者國家利益的制度。這是民事公益訴訟的定義。

公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為造成的國家利益或者社會(huì)公共利益的損害，可以以自己的名義向人民法院提起行政訴訟，以此來保護(hù)社會(huì)公共利益或者國家利益的制度。這是行政公益訴訟的定義。

內(nèi)在的一致性和外在的相似性上，民事公益訴訟同行政公益訴訟存在很多的相似之處。這是保護(hù)社會(huì)公共利益的同一目的所決定和引申出來的。統(tǒng)一性主要表現(xiàn)在：第一，二者起源是一致的。民事公益訴訟和行政公益訴訟都是起源于羅馬法，隨著公益訴訟的不斷進(jìn)步和發(fā)展，它們起源上的一致性形成了它們之間相互混淆的可能性。 第二，它們保護(hù)的法益基本相同。它們保護(hù)的法益都是社會(huì)公共利益和國家利益，不是個(gè)人或者少數(shù)群體的利益。并且由于公益訴訟具有特殊的預(yù)見性，導(dǎo)致很多時(shí)候只是有違法行為的作出，并沒有發(fā)生相應(yīng)的損害結(jié)果，只是根據(jù)客觀情況的合理推測(cè)可能將會(huì)對(duì)公共利益造成損害，以此就可以向法院提訟，以保證對(duì)損害結(jié)果進(jìn)行前瞻性的遏止和防止損害結(jié)果的發(fā)生和擴(kuò)大，更有利于保護(hù)社會(huì)公共利益免于遭受損害。 第三，二者的案件類型存在一致性。民事公益訴訟和行政公益訴訟領(lǐng)域，針對(duì)二者的受案范圍，我國學(xué)者都主張其具有某些一致性，如對(duì)于國有資產(chǎn)的流失、環(huán)境的污染和損害、土地開發(fā)的不合理利用、價(jià)格壟斷……與社會(huì)公共利益關(guān)聯(lián)甚大，卻無法確定具體的受害人或者利害關(guān)系人，或者涉及行者機(jī)關(guān)不作為或者作為有瑕疵的情況。第四，原告具有相同性。公益訴訟的原告可以是公民個(gè)人、法人、其他組織或相關(guān)的公益團(tuán)體、或者檢察機(jī)提起，所以不同的公益訴訟，原告很可能具有統(tǒng)一性。第五，原告無直接利害關(guān)系性。因?yàn)楣嬖V訟的特殊性質(zhì)和特征導(dǎo)致了公益訴訟的原告范圍非常廣泛，很多情況下與被的行為沒有實(shí)際上的直接的利害關(guān)系。所以，公益訴訟實(shí)質(zhì)上放寬了對(duì)原告資格的限制。

四、民事公益訴訟同行政公益訴訟差異性之探討

統(tǒng)一性是民事公益訴訟與行政公益訴訟放置一起探討的基礎(chǔ)，但它們之間的差異性也不容忽視。第一，兩種公益訴訟的性質(zhì)不同。第二，訴訟程序的相異性。由于公益訴訟是一種獨(dú)特的訴訟類型，它貫穿于不同的訴訟領(lǐng)域卻沒有統(tǒng)一的程序規(guī)則，因而行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)依附于行政訴訟的程序和規(guī)則，而民事公益訴訟則需要利用民事訴訟的規(guī)則和程序。二者不同的程序和規(guī)則必然導(dǎo)致兩類公益訴訟的程序不盡相同。第三，為了達(dá)到的訴訟效果（目的）并不相同。當(dāng)然公益訴訟是為了維護(hù)和保護(hù)社會(huì)公共利益的這一根本目的二者是一致的，但行政公益訴訟還有監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。第四，二者主體的價(jià)值目的不同。行政公益訴訟的主體一般的是國家行政機(jī)關(guān)，其選擇對(duì)抗的是國家的公共權(quán)力。而民事公益訴訟的主體則是以一般社會(huì)主體（非國家行政機(jī)關(guān)）為被告，是以私權(quán)主體為對(duì)象。第五，訴訟效果不盡相同。行政公益訴訟的判決在發(fā)生法律效力以后可以達(dá)到糾正行政違法行為和民事主體違法行為的雙重目的。而民事公益訴訟則無法達(dá)到督促行政機(jī)關(guān)依法行政的效果。因?yàn)椋谖覈F(xiàn)有的司法實(shí)踐中，民事訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)并不作為第三人參加訴訟，因而訴訟的效果不能直接作用于行政機(jī)關(guān)，涉及行政機(jī)關(guān)的違法行為，司法建議是人民法院能夠采取的為數(shù)不多的方式之一，顯然，在監(jiān)督和保證行政機(jī)關(guān)依法行政積極履行政府職能方面，相比于民事公益訴訟，行政公益訴訟是更勝一籌的。

五、行政公益訴訟同民事公益訴訟關(guān)系之探討

研究民事公益訴訟與行政公益訴訟的統(tǒng)一性與差異性的目的是為了更好地從法律理念和源頭中分析二者之間的關(guān)系，這種關(guān)系分析的目的是為了解決民事公益訴訟與行政公益訴訟在受案范圍上的難以區(qū)分以及當(dāng)事人面對(duì)公益訴訟如何選擇的問題。有些學(xué)者希望通過行政機(jī)關(guān)的依法行政職能的發(fā)揮加之行政公益訴訟的配合和監(jiān)督來達(dá)到公益訴訟所希望達(dá)到的效果，他們認(rèn)為，一般涉及公益訴訟的領(lǐng)域都與行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管分不開，一旦出現(xiàn)侵犯公共利益或者國家利益的行為，行政機(jī)關(guān)通過積極的依法行政進(jìn)行監(jiān)管就可以。若行政機(jī)關(guān)不作為或者監(jiān)管不力，再通過提起行政公益訴訟加以監(jiān)督和糾正就可以達(dá)到希望的效果，因此，民事公益訴訟的設(shè)計(jì)是不必要的。這種觀點(diǎn)的學(xué)者多是希望用這樣的方式來約束行政機(jī)關(guān)的行為，使其更好地履行職能，依法行政。

上文中筆者用了一定的篇幅分析行政公益訴訟與民事公益訴訟在受案范圍，以及在保護(hù)社會(huì)公共利益和國家利益之根本目的上具有一定的統(tǒng)一性，這是很多學(xué)者主張單一的行政公益訴訟或者民事公益訴訟的根源所在。同樣的，筆者在分析探討兩種不同形式的公益訴訟的統(tǒng)一性的同時(shí)，著重的強(qiáng)調(diào)了它們?cè)谛再|(zhì)、法律效果、程序選擇、利益保護(hù)以及訴訟目的、價(jià)值衡量上的不同。這樣的不同就賦予了當(dāng)事人在選擇公益訴訟的途徑時(shí)有了一定的自主選擇權(quán)，原告可以在衡量不同的價(jià)值取向、訴訟程序、目的和目標(biāo)的基礎(chǔ)上，選擇更為恰當(dāng)?shù)脑V訟方式。由于選擇不同的訴訟方式對(duì)在實(shí)體和程序上都存有不同，利益的實(shí)現(xiàn)也必將不能完全相同，因而，筆者認(rèn)為應(yīng)該區(qū)分不同的案件情況選擇不同的訴訟方式。（1）若某一公益訴訟案件中并不存在行政機(jī)關(guān)監(jiān)管失職等問題，就不應(yīng)選擇行政公益訴訟，只能依賴民事公益訴訟加以救濟(jì)。通過公民自己的維權(quán)來保護(hù)公共利益既避免了等待行政機(jī)關(guān)干預(yù)而導(dǎo)致的損失擴(kuò)大化，也避免了行政機(jī)關(guān)不作為而失去了時(shí)間利益。（2）在某些案件中，侵害行為主體往往采取比較隱蔽的方式或者規(guī)避行政機(jī)關(guān)監(jiān)管規(guī)則的方式損害公共利益或者國家利益時(shí)，行政機(jī)關(guān)實(shí)際處于一種被動(dòng)和“無辜”的地位，此時(shí)行政機(jī)關(guān)可能并無過錯(cuò)，盡管行政機(jī)關(guān)有義務(wù)保護(hù)公共利益不受損失和侵害，此時(shí)也無法將其納入訴訟的領(lǐng)域中，此時(shí)選擇民事公益訴訟就更為合理和科學(xué)。（3）提起行政公益訴訟的一種明確的情況是，行政機(jī)關(guān)的行政行為導(dǎo)致了有損公共利益和國家利益的損害行為的發(fā)生。 此時(shí)的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)介入到案件之中，并且其在行使行政職能的時(shí)候存在明顯的過錯(cuò)或者瑕疵，這時(shí)提起行政公益訴訟不僅可以有利于利益訴求的達(dá)成也起到督促行政機(jī)關(guān)依法行使職能的目的。（4）原告具有程序選擇權(quán)的案件中，民事主體直接造成了國家利益或者公共利益的損害，行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為導(dǎo)致了事件的嚴(yán)重性加劇或者導(dǎo)致?lián)p害的擴(kuò)大。此時(shí)，這類案件中，兩種侵權(quán)主體發(fā)生了混合，達(dá)到了共同侵權(quán)的要求。這時(shí)若案件是侵犯了國家利益，造成國有資產(chǎn)或者國有集體土地、財(cái)產(chǎn)的流失以及其他損失，無法確定具體侵權(quán)行為人，就受害人而言也無法確定，此時(shí)就只能提起行政公益訴訟。此種案件受害者是國家，但賠償方也間接地屬于國家，這樣的救濟(jì)方式毫無意義，所以這種情況不適于賠償或補(bǔ)償?shù)木葷?jì)方式。然而案件涉及的不僅侵犯了社會(huì)公共利益還侵犯了具體的個(gè)人利益時(shí)（如環(huán)境污染侵權(quán)等），這時(shí)的受害人是具體而特定的主體，因人數(shù)眾多和范圍很大而導(dǎo)致公共利益受到損害，這時(shí)的民事侵權(quán)主體應(yīng)當(dāng)對(duì)受害方進(jìn)行賠償和補(bǔ)償，承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任，因而更適宜提起民事公益訴訟。而行政主體的過錯(cuò)造成一定的損失可以采取行政復(fù)議或者行政訴訟等方式要求行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，并對(duì)造成的損害結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，同時(shí)采取措施積極挽回?fù)p失積極進(jìn)行更正和相應(yīng)的管理，防止損失的進(jìn)一步擴(kuò)大，并采取積極的補(bǔ)救措施保護(hù)公共利益。

篇（3）

從以上分析中得出的結(jié)論是:檢察機(jī)關(guān)只要是依據(jù)民事訴訟法和最高人民法院設(shè)定的規(guī)則對(duì)法院的認(rèn)定事實(shí)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，并為了履行監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行調(diào)查取證，其調(diào)查收集證據(jù)和提出新證據(jù)的行為便具有合理性和正當(dāng)性，但如果越出了這一范圍，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)的正當(dāng)性就可能產(chǎn)生問題。

論人民檢察院發(fā)動(dòng)再審權(quán)和對(duì)其它民事審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)

章武生（復(fù)旦大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，民訴專業(yè)委員會(huì)副主任）

現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定對(duì)錯(cuò)誤的生效裁判人民檢察院可以依職權(quán)發(fā)動(dòng)再審。但是，現(xiàn)行民訴法的這些規(guī)定在司法實(shí)踐中難以有效地運(yùn)作，民事檢察工作開展非常困難，檢法之間的摩擦?xí)r有發(fā)生。并由此引發(fā)了理論和實(shí)務(wù)界對(duì)是否應(yīng)保留檢察機(jī)關(guān)在民訴中抗訴監(jiān)督權(quán)之爭。其代表性的觀點(diǎn)主要有三種:第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)取消檢察機(jī)關(guān)的抗訴監(jiān)督，把當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徸鳛榘l(fā)動(dòng)再審的唯一途徑。取消的主要理由是檢察機(jī)關(guān)提起抗訴與民事訴訟的性質(zhì)、特點(diǎn)不符，干預(yù)了屬于私法的民事關(guān)系，與處分原則相抵觸。而且檢察機(jī)關(guān)參加訴訟支持一方當(dāng)事人，也必然造成當(dāng)事人訴訟權(quán)利和訴訟地位的不平等。[4]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)抗訴監(jiān)督在現(xiàn)階段不僅不能取消，而且需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善這一制度，使之在程序上更合理，更具有實(shí)效性。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的抗訴是一種制度化的審判監(jiān)督，它具有當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彑o法比擬的作用。同時(shí)，它與處分原則并不沖突，因?yàn)閺目乖V的實(shí)踐看，幾乎百分之百的抗訴案件均起源于當(dāng)事人的申訴。[5]第三種觀點(diǎn)在加強(qiáng)和完善現(xiàn)行的民事檢察監(jiān)督制度方面的意見與第二種觀點(diǎn)基本上是相同的，但其不僅僅局限于完善現(xiàn)有的民事檢察監(jiān)督制度，其認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)在這樣的立法面前，作為不大”。檢察機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)按照《民事訴訟法》總則的規(guī)定，對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)施全面的監(jiān)督。這種全面的監(jiān)督，不僅僅包括審判監(jiān)督程序的抗訴，也不僅僅包括上訴程序的抗訴，還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)起訴至判決、裁定執(zhí)行的全部的監(jiān)督活動(dòng)，以及檢察機(jī)關(guān)對(duì)于重要的民事訴訟案件的參與訴訟的權(quán)力和對(duì)于涉及國有資產(chǎn)權(quán)益和社會(huì)公益的案件的起訴權(quán)。”上述三種主張，均有一定的道理，也有值得商榷之處。筆者認(rèn)為，對(duì)我國民事、檢察機(jī)關(guān)提起或參與民事訴訟，發(fā)動(dòng)再審的程序，應(yīng)作如下定位:

1. 對(duì)涉及公共利益的民事案件，人民檢察院應(yīng)有提起訴訟、參加訴訟和發(fā)動(dòng)再審的權(quán)力。主要理由是:

首先，人民檢察院參與涉及公共利益的民事案件不違背民事訴訟法理，且符合國際慣例。盡管在市場經(jīng)濟(jì)條件下，民事訴訟是以訴訟主體對(duì)其民事權(quán)益可自由處分，奉行當(dāng)事人主義訴訟模式等為基軸運(yùn)行的，但不少屬平等主體之間民事糾紛的案件（如婚姻、公害等） 均涉及公共利益。鑒于該類案件的民事處分涉及到公益，所以在民事訴訟中為了社會(huì)公共利益不僅應(yīng)限制適用當(dāng)事人主義原則，而且國家往往需要對(duì)這類案件置緣其間。否則允許當(dāng)事人假借維護(hù)私權(quán)為名，恣意侵損公共利益而無人過問，只能說是國家的失職。檢察機(jī)關(guān)因超然于當(dāng)事人雙方，無疑最適合充當(dāng)代表國家公權(quán)干預(yù)特定民事訴訟的角色。在西方“， 作為最高法律秩序和道德秩序的代表者”的檢察機(jī)關(guān)，對(duì)民事訴訟的參與不乏其例。如1976 年法國新民事訴訟法第422 條規(guī)定:“在法律專門規(guī)定的案件中，檢察機(jī)關(guān)作為主要當(dāng)事人提起訴訟”。第423條規(guī)定:“除上述案件外，在公共秩序受到損害時(shí)，它可以為維護(hù)公共秩序而提起訴訟”。在再審之訴的規(guī)定上，法國最高法院的再審之訴不僅當(dāng)事人有權(quán)提起，檢察長也可以提起。當(dāng)事人未及時(shí)提起上訴而該判決違反了法律或法院的判決屬越權(quán)行為，檢察長可以提起再審之訴。法國的檢察理論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)就是維護(hù)公益。[6]在日本、美國等國家也有類似規(guī)定。

其次，在我國，檢察機(jī)關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，讓其參與涉及公益案件的民事訴訟，還有現(xiàn)實(shí)的緊迫感。筆者之所以在民事訴訟中主張保留檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)再審的權(quán)力，主要還緣于現(xiàn)在有許多嚴(yán)重侵蝕國家利益、公共利益的行為。我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國家，雖然改革開放以來，公有制在國民經(jīng)濟(jì)中的比重有所下降，但仍占相當(dāng)比重。然而在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，國家的利益卻遭到了極大的侵蝕，特別是在國有企業(yè)公司化改造，資產(chǎn)重組過程中當(dāng)事人合謀規(guī)避法律，私分、侵吞國有資產(chǎn)，造成的國有資產(chǎn)流失已達(dá)到了觸目驚心的地步。在公共投資領(lǐng)域中發(fā)包方和承包方為了個(gè)人私利或小集團(tuán)利益，偷工減料，以次充好的事情也屢見不鮮。而在這些案件中，國家不介入，當(dāng)事人雙方誰也不會(huì)主動(dòng)提起訴訟或再審。在資本主義國家，尚有檢察機(jī)關(guān)代表國家進(jìn)行干預(yù)，以維護(hù)公益，我國作為社會(huì)主義國家，檢察機(jī)關(guān)更不能消極無為。而現(xiàn)行法卻使檢察機(jī)關(guān)對(duì)該類案件的處理顯得軟弱無力。雖然民訴法在總則中規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，但分則中具體可操作的規(guī)定卻十分狹窄。使檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督處于進(jìn)退兩難的境地，造成了大量涉及公益案件的檢察監(jiān)督無法開展。于是，一些學(xué)者針對(duì)這種情況大聲呼吁:“我國法院監(jiān)督體系和監(jiān)督制度存在著重大缺陷，而完善法律監(jiān)督制度是保障法律充分獲得實(shí)施的非常重要的條件”。[7]我們認(rèn)為，對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)作適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張是十分必要的，也是可行的。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及公益的案件廣泛的民事檢察監(jiān)督權(quán)如起訴權(quán)、發(fā)動(dòng)再審權(quán)，不僅能維護(hù)國家公共利益，而且對(duì)于發(fā)現(xiàn)犯罪分子，懲治腐敗等社會(huì)丑惡現(xiàn)象也是大有裨益的。

最后，檢察機(jī)關(guān)參與涉及公益的民事訴訟，還緣于近年來出現(xiàn)的大量現(xiàn)代訴訟。這類訴訟是圍繞公共利益產(chǎn)生的糾紛基礎(chǔ)上形成的訴訟，其典型形態(tài)是與環(huán)境污染有關(guān)的公害訴訟、消費(fèi)者權(quán)益訴訟、納稅人訴訟等。我國隨著科技和社會(huì)化大生產(chǎn)的進(jìn)步，這類訴訟也在逐漸增多。它與傳統(tǒng)的訴訟相比較有較大的差異。如原被告之間力量對(duì)比的較大差異。其裁判不僅直接拘束本案中的訴訟當(dāng)事人，而且對(duì)未涉訟的一般公眾也有拘束力、引導(dǎo)力等特點(diǎn)。在該類型訴訟中的當(dāng)事人訴訟地位極不平衡，極易使裁決不利于原告一方；而且現(xiàn)代訴訟的任務(wù)并非完全是私權(quán)糾紛的解決，它還肩負(fù)形成社會(huì)公共政策的神圣使命。如何衡平當(dāng)事人之間的訴訟地位，保證裁判的正義性，并使法與世推演及時(shí)創(chuàng)設(shè)權(quán)利、設(shè)定義務(wù)，成為現(xiàn)代國家所共同面臨的課題。讓檢察院參與該訴訟，使其在社會(huì)公共政策的形成中發(fā)揮作用，不失為一個(gè)很好的考慮。

2. 對(duì)于不涉及公共利益的一般民事案件，人民檢察院不能發(fā)動(dòng)再審，當(dāng)然也不宜提起或參加訴訟。主要理由是:

第一，人民檢察院參與一般民事案件，極易侵犯當(dāng)事人的處分權(quán)，打破雙方當(dāng)事人平等對(duì)抗的格局。對(duì)此，上述主張取消檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)再審權(quán)者的理由中已有論述，這里不再贅述。

篇（4）

試論銀行防范電信詐騙犯罪的對(duì)策

電信詐騙犯罪的成因、特點(diǎn)及防范對(duì)策

偵查電信詐騙案須從革新偵查理念與機(jī)制入手——以臺(tái)灣與廣州警方的偵查現(xiàn)狀的比較為視角

當(dāng)前電信詐騙犯罪偵辦難點(diǎn)和對(duì)策

上海市外來務(wù)工人員子女犯罪問題實(shí)證研究——以社會(huì)保障制度與犯罪率的互動(dòng)關(guān)系為切入點(diǎn)

關(guān)于遏制公款行賄的幾點(diǎn)思考

重傷害案件刑法條款適用問題研究

完善貪污賄賂犯罪法定刑初探

利用影響力的認(rèn)定及其偵查難點(diǎn)

破產(chǎn)管理人制度立法完善問題研究

論我國破產(chǎn)案件的申請(qǐng)與受理

論監(jiān)管機(jī)構(gòu)在銀行破產(chǎn)中的權(quán)力及其限制

上市公司重整中的法律難題——以華源股份重整為例

反思與重構(gòu)——新破產(chǎn)法視野下的債權(quán)人知情權(quán)保護(hù)

從臺(tái)灣破產(chǎn)法的修改看經(jīng)認(rèn)可之臺(tái)灣破產(chǎn)裁定的效力

破產(chǎn)管理人指定之規(guī)則構(gòu)建——以對(duì)某市兩級(jí)法院實(shí)踐模式的分析為基礎(chǔ)

淺談法官在破產(chǎn)重整程序中的角色——由“五谷道場”破產(chǎn)重整案引發(fā)的思考

先刑后民原則在電信詐騙案件中的困境與破解——以被害人權(quán)益保護(hù)為視角

檢察建議:防范電信詐騙的“重盾”

審判權(quán)運(yùn)行之實(shí)證分析——以一例案的刑事裁判過程為樣本

我國檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制探析

關(guān)于職務(wù)犯罪案件審查逮捕上提一級(jí)的若干思考

人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的思考——以《人民調(diào)解法》為藍(lán)本

主動(dòng)執(zhí)行機(jī)制論要——以廣東省法院司法實(shí)踐為研究樣本

司法權(quán)威與裁判效力——以內(nèi)蒙古基層法院否定高級(jí)法院判決案等影響性案件為例

低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代碳關(guān)稅合法性問題研究

國際強(qiáng)行法與國際條約關(guān)系一解

當(dāng)代大學(xué)生法律意識(shí)及其培養(yǎng)——基于對(duì)廣州地區(qū)大學(xué)生法律意識(shí)狀況的調(diào)查

由廣州亞運(yùn)安保引發(fā)的制度瞬思

城市化進(jìn)程中的農(nóng)村拆違問題的調(diào)查思考

當(dāng)前勞資糾紛申訴案件的特點(diǎn)、成因和檢察對(duì)策

論農(nóng)民工權(quán)益保障與珠三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展——以“富士康跳”現(xiàn)象為切入

我國電信詐騙防控體系完善對(duì)策的思考

論高校專利技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的新模式:信托HttP://

論由國家機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性探析

論環(huán)境公益訴訟中的特殊證據(jù)規(guī)則

我國消費(fèi)者公益司法保護(hù)制度研究

游離在司法救濟(jì)邊緣的環(huán)境公益訴訟——以訴訟主體和訴訟模式為視角

檢察機(jī)關(guān)參與民行公益訴訟之我見

建立環(huán)境民事公益訴訟制度芻議

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理論探析和程序設(shè)計(jì)

篇（5）

一、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的司法實(shí)踐

我國的公益訴訟肇始于20世紀(jì)90年代后期，自1997年河南省方城縣第一起民事公益訴訟成功以后，貴州、黑龍江、江蘇等地的檢察機(jī)關(guān)相繼進(jìn)行了公益訴訟，但真正達(dá)到規(guī)模化的程度則是在進(jìn)入新世紀(jì)以后，至今檢察機(jī)關(guān)提起和參與的公益訴訟達(dá)百起[1]。到目前為止，公益訴訟呈現(xiàn)的類型有平等權(quán)與反歧視案件，如就業(yè)年齡、就餐身份歧視案、省籍地域歧視案；教育權(quán)案件，如民工子女學(xué)校案、義務(wù)教育收費(fèi)案；環(huán)境保護(hù)案件，如300名青島市民狀告規(guī)劃局批準(zhǔn)在音樂廣場建設(shè)住宅區(qū)案件；消費(fèi)者權(quán)利案件，如三毛入廁案等。還有國有資產(chǎn)流失案件，壟斷案件，確認(rèn)婚姻無效等影響公序良俗的案件。

雖然，現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)提起和參與了大量的公益訴訟案件，積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，但由于缺乏法律明確的規(guī)定，使得檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟顯得“名不正、言不順”，陷入非常尷尬的困惑境地。現(xiàn)在對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的討論如火如荼，有支持的，有質(zhì)疑的，有提出建議的。不管怎樣，檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的大膽嘗試，為我國最終建立公益訴訟制度提供了寶貴的司法實(shí)踐資料，至少也是起到了拋磚引玉的作用，況且，從法律效果和社會(huì)效果來看，檢察機(jī)關(guān)提起和參與公益訴訟充當(dāng)?shù)慕巧€很理想。

二、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的正當(dāng)性

從我國現(xiàn)行的體制、司法制度來看，只有檢察機(jī)關(guān)才能充當(dāng)提起、參與公益訴訟的角色。

（一）公益訴訟的界定

公益訴訟源于古羅馬的法律制度，相對(duì)于私益訴訟而言。法國1806年《民事訴訟法》、《法院組織法》都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以為維護(hù)公共秩序提起公益訴訟，美國1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺(tái)標(biāo)志著公益訴訟在美國的誕生，1914年美國的《克萊斯法》再次規(guī)定檢察官可以提起民事訴訟。另外，日本、德國等國家也有相應(yīng)的規(guī)定[2]。

公益訴訟發(fā)展到今天，經(jīng)過了一百多年，各國的表現(xiàn)形式也不盡相同，但無論從公益訴訟的起源，還是從有關(guān)國家的公益訴訟制度來看，公益訴訟實(shí)際上是一定的主體，依據(jù)法律規(guī)定，針對(duì)侵害社會(huì)公共利益的行為提出訴訟請(qǐng)求，由法院通過公共利益在由個(gè)人接近權(quán)利實(shí)現(xiàn)的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權(quán)威、威嚴(yán)這樣一種單純的概念上的利益，而同時(shí)也是一種誰都能感受得到，誰都能理解得到的非常現(xiàn)實(shí)、極為實(shí)際

從我們國家現(xiàn)行的體制來看，立法機(jī)關(guān)是我們，立法機(jī)關(guān)宜采取立法的形式，賦予某一特定機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，自身不宜參與。

根據(jù)法理學(xué)的觀點(diǎn)，民事訴訟都是堅(jiān)持不告不理、審訴分離的基本原則。在我國，人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，在民事訴訟中，嚴(yán)格貫徹這一基本原則。如果將公益訴訟的職責(zé)賦予人民法院，人民法院將充當(dāng)兩個(gè)訴訟角色，自己訴訟，自己審判，這將嚴(yán)重破壞這一基本原則。因此，無論如何，人民法院都是無法擔(dān)當(dāng)這一重任的。

我們國家的行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的職權(quán)，其職責(zé)范圍深入公益訴訟賦予某一行政機(jī)關(guān)，不管是新設(shè)立一個(gè)，還是在現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)中選擇一個(gè)，都會(huì)形成是自家監(jiān)督自家的情形，又會(huì)形成內(nèi)部監(jiān)督的模式。眾所周知，內(nèi)部監(jiān)督模式是最無力的監(jiān)督方式。所以，為了加大監(jiān)督的力度，增強(qiáng)公益訴訟的效果，行政機(jī)關(guān)也無法充當(dāng)公益訴訟的原告。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的合理性與必要性

1、從司法實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告有其合理性和必要性。迄今為止，已出現(xiàn)的公益訴訟類型中，被告多是大型的公司、企業(yè)，還有就是行政機(jī)關(guān)，可以想象，能夠給國家和社會(huì)公共利益造成損害的絕對(duì)不會(huì)是勢(shì)力較小的組織或機(jī)構(gòu)。而原告多是廣大分散的人民群眾，還有一部分更是社會(huì)的弱勢(shì)群體，雙方當(dāng)事人處于極端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益訴訟根本就找不到明確的被害方）愿意并積極行使訴訟權(quán)利，難以排除某些個(gè)人產(chǎn)生“搭便車”的想法，使得司法實(shí)踐中公益訴訟的參與度和執(zhí)行效果并不理想。現(xiàn)在司法實(shí)踐中，訴訟成本如此之大，訴訟風(fēng)險(xiǎn)也如此驚人，在面對(duì)諸如壟斷、環(huán)境污染等大型案件時(shí)，有多少人會(huì)主動(dòng)提訟？所以，在實(shí)踐中，存在不愿、不敢、不能等多種心理阻礙公益訴訟的發(fā)展。因此，如果僅僅依靠被害方行使訴訟權(quán)利，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，迫切需要明確一個(gè)具體的機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)此重任。

2、從檢察權(quán)的性質(zhì)看，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的

我們認(rèn)為準(zhǔn)確界定檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)應(yīng)從我國的具履行自身的職責(zé)，并因此造成了國家和社會(huì)公共利益的損害，有違國家法律的正確、統(tǒng)一實(shí)施，而檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，包括對(duì)刑事、民事和行政訴訟的監(jiān)督，代表國家和社會(huì)公共利益，它本身并沒有訴訟實(shí)體權(quán)利和自身利益，僅僅是一種程序性建議權(quán)，而不是實(shí)體處分的權(quán)能；它只是司法過程中的權(quán)力，而不是決定司法結(jié)果的權(quán)力；只是一種權(quán)力制約另一種權(quán)力的權(quán)力，而不是對(duì)另一種權(quán)力給與實(shí)際處置的權(quán)力；是一種必需通過具體訴訟程序而實(shí)現(xiàn)的權(quán)力[7]，這些性質(zhì)決定檢察機(jī)關(guān)完全符合提起、參與公益訴訟的要求，也并不違背檢察權(quán)的性質(zhì)。從另一個(gè)側(cè)面看，檢察機(jī)關(guān)積極提起和參與公益訴訟，這正是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)形式，只有這樣，才真正符合建立法律監(jiān)督權(quán)的初衷。

3、從法律移植的角度分析，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告有其合理性和必要性。法律移植是一個(gè)國家法律制度從另一個(gè)國家法律制度或許多法律集團(tuán)中輸入的一種現(xiàn)象，是特定國家（或地區(qū)）的某種法律規(guī)則或制度移植到其他國家（或地區(qū)）。它所表達(dá)的基本意思是在鑒別、認(rèn)同、調(diào)適、整合的基礎(chǔ)上，引進(jìn)、吸收、采納、攝取、同化外國的法律（包括法律概念、技術(shù)、規(guī)范、原則、制度和法律觀念等），濟(jì)的客觀規(guī)律、對(duì)外開放等各方面來看，法律移植都有其必要性。

現(xiàn)在世界上大部分國家已經(jīng)建立公益訴訟制度，并且大部分國家將這一職權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，不管是社會(huì)效果還是法律效果都很理想。雖然，我們國家與其他國家的政治制度、法律制度有很大的不同，但這并不足以影響法律移植。法律移植只是在“鑒別、認(rèn)同、調(diào)適、整合的基礎(chǔ)上，引進(jìn)、吸收、采納、攝取、同化外國的法律”，我們要學(xué)會(huì)魯迅的“拿來主義”，善于吸取各個(gè)國家的優(yōu)勢(shì)所在，創(chuàng)造性的適用，形成一套適合中國實(shí)際的公益訴訟制度。

三、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍與方式

為規(guī)范、完善檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟，確保公益訴訟達(dá)到預(yù)定的目的，應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍和方式予以明確的規(guī)定。

(一)檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍

檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍應(yīng)作嚴(yán)格的限制，否則在實(shí)踐中將無法控制檢察權(quán)的濫用和極易產(chǎn)生司法腐敗。

前面已經(jīng)談到公益訴訟的界定，包括國有資產(chǎn)流失案、環(huán)境污染案、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序案等各種案件，但并不是所有的這些案件都要檢察機(jī)關(guān)提起和參與，其中當(dāng)事人可以自行訴訟的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡量減少參與，以免檢察權(quán)干涉私權(quán)。本文認(rèn)為以下幾種公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)由檢察提起、參與：1、無法確認(rèn)受害方或受害方無法履行的公益訴訟案件。比如國家作為受害方，國家不能擔(dān)任原告參與公益訴訟。2、受害方不愿、不敢提起公益訴訟的案件。在公益訴訟司法實(shí)踐中，有相當(dāng)一部分案件的當(dāng)事人由于種種原因不愿、不敢提起、參與進(jìn)來，使得訴訟無法正常開展。比如壟斷案件，壟斷案件的被告方多是實(shí)力雄厚、財(cái)大氣粗的大型企業(yè)，那些小型的公司、企業(yè)根本就無法與之抗衡，要他們提訟，無非是以卵擊石，所以他們選擇了不訴訟。3、受害方已經(jīng)提起或參與進(jìn)公益訴訟，但由于實(shí)際情況的制約，比如取證困難，受被告方制約等情況，使得訴訟無法繼續(xù)進(jìn)行的案件。除了上面幾種情形之外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)秉著極其謹(jǐn)慎的態(tài)度提起、參與公益訴訟。

（二）)檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的方式

針對(duì)上文所討論的檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍，檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟應(yīng)秉著有利于保護(hù)國家、社會(huì)公共利益、維護(hù)司法公正的初衷選擇各種不同方式。因?yàn)樵诋?dāng)前的公益訴訟中，存在多種侵害國家、社會(huì)公共利益的行為，當(dāng)事人也存在多種形式，各種阻礙公益訴訟的因素也多種多樣。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)不同的情形采取不同的方式提起、參與公益訴訟。

本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括單獨(dú)、督促和支持等三種方式，針對(duì)不同的情況采取不同的方式，確保訴訟的社會(huì)效果和法律效果。對(duì)于受害人缺位或者無法履行原告權(quán)利的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取單獨(dú)的方式提訟；對(duì)于當(dāng)事人有條件履行原告職責(zé)卻怠于履行，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取發(fā)送檢察建議的形式督促，確保訴訟的順利進(jìn)行；對(duì)當(dāng)事人處于弱勢(shì)一方，無能力提起、參與訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取支持的方式參與到訴訟當(dāng)中，提供法律幫助，保證訴訟的正常進(jìn)行。

四、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的完善

當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟存在于法無據(jù)的尷尬局面，為有效開展公益訴訟，在進(jìn)行相關(guān)法律修改時(shí)，應(yīng)著重從以下兩方面著手：

（一）準(zhǔn)確定位檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的地位和性質(zhì)

檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟過程中對(duì)其所處的地位有以下六種認(rèn)識(shí)：1、處于當(dāng)事人地位；2、處于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)代表人地位；3、處于程序意義上原告人地位，同時(shí)負(fù)有法律監(jiān)督的任務(wù)；4、處于社會(huì)公共利益代表人的地位；5、處于公訴人地位；6、處于國家監(jiān)訴人地位[9]。

篇（6）

關(guān)鍵詞 ：環(huán)境民事公益訴訟 環(huán)境行政公益訴訟 司法解釋

* 本文系教育部2012 年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益訴訟機(jī)制研究”（課題號(hào)：12JZD037）、2014年度國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國特色環(huán)境公益訴訟理論與制度研究”、2011 年度最高人民檢察院檢察理論研究重點(diǎn)課題“民事檢察監(jiān)督模式研究”（批準(zhǔn)號(hào)：GJ2011B09）、教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”（NCET-12-0556）和2013 年度湖南省軟科學(xué)項(xiàng)目“環(huán)境訴訟創(chuàng)新機(jī)制研究”（2013ZK3001）的階段性研究成果之一。

** 作者簡介：顏運(yùn)秋，中南大學(xué)升華特聘教授、博士生導(dǎo)師、中南大學(xué)公益訴訟研究中心主任；余彥，中南大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

最高人民法院于2014 年10 月制定了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（征求意見稿）》（以下簡稱為《征求意見稿》）并向社會(huì)公開，廣泛聽取意見和建議。《征求意見稿》規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法等法律的相關(guān)規(guī)定，對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合民事訴訟法相關(guān)規(guī)定的，人民法院應(yīng)予受理。應(yīng)該看到，《征求意見稿》是最高人民法院在立足實(shí)際基礎(chǔ)上求真務(wù)實(shí)并考慮學(xué)界及實(shí)務(wù)界意見后的結(jié)果。雖然《征求意見稿》使得新《民事訴訟法》第55 條以及新《環(huán)境保護(hù)法》第58 條關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的各方面抽象規(guī)定更加具有可操作性，但是距離學(xué)界和實(shí)務(wù)界期待的環(huán)境民事公益訴訟制度還有很多問題亟待解決。在這些問題之中，原告范圍、管轄規(guī)則以及制度銜接三類問題最為重要，需要引起足夠重視。

一、原告范圍的合理界定

羅馬法諺有云：“無原告即無法官”。任何訴訟的開始都是因?yàn)樵娴钠鹪V，若無原告起訴行為，整個(gè)訴訟程序無法開始。基于原告在訴訟程序中如此重要的作用，對(duì)適格原告范圍必須進(jìn)行準(zhǔn)確界定。傳統(tǒng)的訴訟理論對(duì)原告范圍限定在“直接利害關(guān)系原則”認(rèn)定范圍內(nèi)，即只有直接利益受到損害的人才能夠作為原告提起相應(yīng)訴訟。這種限定顯然對(duì)環(huán)境民事公益訴訟這一新型訴訟制度的開展極為不利。訴訟以解決社會(huì)矛盾為最終目的，當(dāng)某類社會(huì)矛盾以及相應(yīng)個(gè)案大量涌現(xiàn)的時(shí)候，相應(yīng)的訴訟形式就有了存在的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國環(huán)境污染日益嚴(yán)重，全國多地深陷“十面霾伏”的危險(xiǎn)境地之中，如果任由環(huán)境問題愈演愈烈，在不久的將來，改革開放30 多年來創(chuàng)造的物質(zhì)繁榮因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境基礎(chǔ)的崩塌而毀滅并不僅僅是危言聳聽。環(huán)境民事公益訴訟無疑是有效遏制環(huán)境污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的良方之一。而環(huán)境民事公益訴訟原告資格的擴(kuò)張就是這項(xiàng)制度能否真正發(fā)揮自身應(yīng)有作用的最大障礙。只有合理厘定環(huán)境民事公益訴訟原告的范圍，才能使制度價(jià)值既能得到最大發(fā)揮，也能避免“訴訟爆炸”帶來過多訴累。就《征求意見稿》針對(duì)原告范圍的規(guī)定而言，有一定的進(jìn)步之處：

第一，重申《民事訴訟法》第55 條的規(guī)定，再次提及了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有提起訴訟的權(quán)利。新《環(huán)境保護(hù)法》第58 條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5 年以上且無違法記錄。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。”而2013 年1 月1 日開始實(shí)行的《民事訴訟法》第55 條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”新《環(huán)境保護(hù)法》第58 條相比《民事訴訟法》第55條而言，對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格與范圍的規(guī)定，嚴(yán)格得多。無論按照“特別法優(yōu)于一般法”還是“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”似乎都沒有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。這樣無疑將大量應(yīng)該適格的原告排除在外，不利于環(huán)境民事公益訴訟制度作用的發(fā)揮。基于這一問題，《征求意見稿》在第1 條就明確規(guī)定上述主體有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，有效保障了環(huán)境民事公益訴訟適格原告的應(yīng)有范圍，進(jìn)而使得環(huán)境民事公益訴訟的制度具備了充分發(fā)揮其作用的前提條件。

第二，對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的條件有了適當(dāng)放寬。《征求意見稿》將新《環(huán)境保護(hù)法》第58 條中的“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”解釋為“設(shè)區(qū)的市、自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，直轄市的區(qū)、縣以上人民政府民政部門”，使得適格的社會(huì)組織范圍有了一定程度的擴(kuò)展；《征求意見稿》還將“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”解釋為“章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”，也使得大量主要從事環(huán)境公益活動(dòng)并少量涉足其他事務(wù)的社會(huì)組織有了提起環(huán)境民事公益訴訟的可能。

但是，在看到上述進(jìn)步的同時(shí)，仍應(yīng)看到許多更加值得關(guān)心的原告范圍問題并沒有得到明確回應(yīng)，許多一直困擾環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)質(zhì)問題并沒有得到真正解決。

第一，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”依然不明確。《征求意見稿》雖然重申《民事訴訟法》第55 條“ 法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有提起訴訟的權(quán)利。但是，對(duì)于具體哪些“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有提起訴訟的權(quán)利仍然沒有一個(gè)令人滿意的解釋。從學(xué)界的探討和實(shí)務(wù)界的具體個(gè)案實(shí)踐來看，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)明確檢察機(jī)關(guān)以及環(huán)保行政機(jī)關(guān)的起訴權(quán)利。

1. 明確檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法行使國家的檢察權(quán)。在當(dāng)代，社會(huì)組織、社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益呈現(xiàn)出群體化、集團(tuán)化的特征，基本權(quán)利義務(wù)也不再專屬于特定個(gè)人，出現(xiàn)了泛個(gè)人的、集體的、社會(huì)的和社團(tuán)的權(quán)利義務(wù)。①就公共環(huán)境而言，一旦環(huán)境遭到破壞，不但對(duì)具體波及到的當(dāng)事人不利，更是對(duì)國家利益和社會(huì)公共環(huán)境利益的損害。因此，通過檢察機(jī)關(guān)提起和參與民事訴訟等手段，來加強(qiáng)對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的干預(yù)是各國的通用做法。在我國，盡管當(dāng)前法律沒有明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)擁有提起環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，但是在各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的一系列有益嘗試和制度探索情況看，的確取得了令人滿意的成果，對(duì)環(huán)境保護(hù)也起到了積極的作用。②相對(duì)于其他原告，檢察院有著得天獨(dú)厚的人力、財(cái)力以及專業(yè)優(yōu)勢(shì)。明確檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟適格原告，能夠更好地遏制環(huán)境污染，維護(hù)公眾環(huán)境利益。

2. 明確環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)。從環(huán)境行政職能角度來看，行政機(jī)關(guān)可以分為環(huán)境行政機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)。就其他行政機(jī)關(guān)而言，由于其職權(quán)與編制、預(yù)算等均有嚴(yán)格的法定性，參與環(huán)境民事公益訴訟可能影響其本身職責(zé)的行使，因而不應(yīng)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。③而環(huán)境行政部門是否能夠作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，學(xué)界存在爭議。④筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)境行政部門提起環(huán)境民事公益訴訟的資格。（1）賦予環(huán)保行政部門起訴權(quán)有利于克服這些部門環(huán)境行政權(quán)的局限，保障環(huán)境監(jiān)管真正實(shí)現(xiàn)。仍舉廣州市番禺區(qū)檢察院訴東泰皮革廠一案為例，此案中表面強(qiáng)勢(shì)的環(huán)保局實(shí)際權(quán)力極其有限，即只能就污染行為本身進(jìn)行行政處罰，而對(duì)權(quán)限以外的環(huán)境賠償無能為力。如果本案中檢察院沒有提起公益訴訟，而環(huán)保局自身又無起訴權(quán)利，則如此嚴(yán)重的環(huán)境問題就有可能面臨著環(huán)境行政層面和法律層面均無法有效解決問題的危險(xiǎn)。（2）從已有的環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為原告的判例來看，絕大多數(shù)取得了較為理想的結(jié)果。霍姆斯說：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)。”理想的法律實(shí)踐結(jié)果也可以成為制度構(gòu)建的理由。如2007 年“貴州環(huán)境民事公益訴訟第一案”—貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案，使得貴陽市百萬市民的飲用水源紅楓湖的水質(zhì)免受化工生產(chǎn)的污染；2010年“云南環(huán)境民事公益訴訟第一案”—昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司案，使得受到污染的大龍?zhí)董h(huán)境治理費(fèi)用得到法律保障。可見，環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告不僅得到了學(xué)理分析層面的證成，更有實(shí)踐層面的合理性。但是，環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟并非完全沒有限制。由于此項(xiàng)內(nèi)容涉及后文需要探討的制度銜接問題，此不贅述。

第二，對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的條件沒有實(shí)質(zhì)放開。盡管《征求意見稿》已經(jīng)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第58 條中對(duì)社會(huì)組織提起訴訟的適格要求進(jìn)行了一定程度的放寬，但是從學(xué)界討論和一些地方法院對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的有益嘗試來看，社會(huì)組織在環(huán)境民事公益訴訟的具體實(shí)施過程中仍然困難重重。從應(yīng)然角度分析，法律應(yīng)當(dāng)將盡可能多的社會(huì)組織納入到環(huán)境民事公益訴訟適格原告范圍之中。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第6 條第1 款的規(guī)定，“國務(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)”，但以上規(guī)定有例外情況，這種例外情況體現(xiàn)在下列兩個(gè)方面。（1）有不需要根據(jù)該條例規(guī)定登記的社會(huì)團(tuán)體。根據(jù)該條例第3 條的規(guī)定，“下列團(tuán)體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍：( 一) 參加中國人民的人民團(tuán)體；( 二) 由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體；( 三) 機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動(dòng)的團(tuán)體”。這三類團(tuán)體不需要在民政部門登記，但也屬于合法社會(huì)團(tuán)體，這些社會(huì)團(tuán)體當(dāng)中的一部分也可能在環(huán)境保護(hù)以及提起環(huán)境民事公益訴訟方面發(fā)揮積極作用。（2）需要根據(jù)該條例登記，但并不在民政部門登記。根據(jù)該條例第6 條第3 款的規(guī)定，“法律、行政法規(guī)對(duì)社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督管理另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”。也就是說，民政部門并非社會(huì)團(tuán)體的唯一登記機(jī)關(guān)。上述兩種情況的社會(huì)團(tuán)體組織是合法組織，也都有對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度完善產(chǎn)生積極影響的可能性，若《征求意見稿》在最終定稿時(shí)仍對(duì)這兩類團(tuán)體不予關(guān)注，僅僅因?yàn)樽?cè)的問題就剝奪了其起訴資格，不能不說是一種巨大的遺憾。從實(shí)然角度分析，結(jié)合新《環(huán)境保護(hù)法》第58 條和《征求意見稿》的相關(guān)規(guī)定，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的民間環(huán)保組織需要：（1）在民政部門登記；（2）登記民政部門級(jí)別需要在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上。就當(dāng)前我國社會(huì)組織的注冊(cè)情況而言，注冊(cè)方式主要有：社團(tuán)注冊(cè)、民辦非企業(yè)單位注冊(cè)、工商注冊(cè)、未注冊(cè)。其中，工商注冊(cè)和未注冊(cè)情況下的社會(huì)組織當(dāng)然不符合新法的起訴條件規(guī)定，民辦非企業(yè)單位注冊(cè)雖然符合新法的從寬規(guī)定，但是結(jié)合“章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的”這一規(guī)定，使得民辦非企業(yè)單位注冊(cè)情況下的適格主體仍然少之又少。至于社團(tuán)注冊(cè)情況，有學(xué)者根據(jù)調(diào)查指出，2008 年76.6% 的由政府發(fā)起成立的環(huán)保NGO 選擇在民政部門注冊(cè)，85.1% 的高校環(huán)保社團(tuán)為高校內(nèi)部社團(tuán)，接受校團(tuán)委領(lǐng)導(dǎo)，不需要注冊(cè)。草根環(huán)保NGO 一般選擇工商注冊(cè)，國際環(huán)保NGO尚無法在中國進(jìn)行注冊(cè)。對(duì)于未注冊(cè)的環(huán)保NGO來說，注冊(cè)問題是其發(fā)展的瓶頸。這些組織的身份合法性問題都沒有得到解決，隨時(shí)面臨被取締的風(fēng)險(xiǎn)。⑤由以上調(diào)查可以看出，民間環(huán)保組織在民政部門登記的，本來就少之又少，加上“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上”這一級(jí)別限制，僅就注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)一項(xiàng)就導(dǎo)致提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的適格民間環(huán)保組織如鳳毛麟角，只手可算。

第三，個(gè)人的訴訟資格仍然沒有得到承認(rèn)。盡管在環(huán)境民事公益訴訟中，擔(dān)心公民個(gè)體作為主體將會(huì)大大增加案件的數(shù)量，甚至出現(xiàn)訴訟爆炸的現(xiàn)象，在我國當(dāng)前司法資源極其緊張的背景下是有必要的。但是，無論在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，公民個(gè)體在數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)和內(nèi)在動(dòng)力方面的積極性都是其他主體所不能比擬的。⑥國外大量國家的立法均承認(rèn)個(gè)人為環(huán)境民事公益訴訟的適格主體，這也應(yīng)當(dāng)成為我國環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展的一個(gè)方向。在美國，環(huán)境公民訴訟制度最早規(guī)定于1970 年的《清潔空氣法》之中。該法第304 條（a）款規(guī)定：“任何個(gè)人”可以“以他自己的名義”對(duì)任何違反該法的人（包括國家、環(huán)境行政機(jī)關(guān)及其他個(gè)人）提起訴訟，要求違法污染排放者停止侵害行為、恢復(fù)原狀或賠償損失。在英國，其《污染控制法》規(guī)定，“對(duì)公害，任何人均可起訴”⑦。在捷克，法律不僅規(guī)定個(gè)人有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，而且法律有專門規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)給予通常處于弱勢(shì)的個(gè)人一方更多支持以及保障環(huán)保法律中公共實(shí)施和私人實(shí)施的并行不悖。⑧印度《憲法》第32 條第2 款規(guī)定，“最高法院有權(quán)運(yùn)用任何合適的方法來保障公民基于人身權(quán)利法案等法律規(guī)定的基本權(quán)利”。從此項(xiàng)規(guī)定可以看出，印度《憲法》賦予了最高法院非常大的權(quán)利，因?yàn)椤昂线m”這一詞太過于抽象，因此在法律實(shí)踐中，印度最高法院有許多其他國家不可能實(shí)行的制度創(chuàng)新，一些法律對(duì)普通公民及社會(huì)組織的限制也因此少之又少。如印度民事訴訟法典特別規(guī)定了涉及公害案件的特別程序。對(duì)涉及公害的案件，可以由總檢察長或是任何兩個(gè)以上印度公民向法院提起，即使該公民對(duì)此公害沒有直接損失的因果關(guān)系。⑨其實(shí)，環(huán)境公益訴訟制度的產(chǎn)生就存在一個(gè)邏輯前提，即環(huán)境行政部門不可能24 小時(shí)毫不間斷地對(duì)所有的環(huán)境污染源進(jìn)行有效監(jiān)控，并對(duì)所有可能引發(fā)環(huán)境污染的隱患進(jìn)行預(yù)判并進(jìn)行相應(yīng)處理。再說，公民個(gè)人是環(huán)境公益的直接受益人和環(huán)境公害的直接受害人，是保護(hù)環(huán)境最原生的權(quán)利主體，無論是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)的起訴權(quán)還是社會(huì)組織的起訴權(quán)，實(shí)際上都是基于民眾的信托或者委托，在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織怠于行使起訴權(quán)時(shí)，公民個(gè)人的公益起訴權(quán)就顯得非常必要，我們沒有理由一概懷疑和否定公民個(gè)人的環(huán)境公益保護(hù)意識(shí)和公民個(gè)人的環(huán)境公益起訴權(quán)，至于權(quán)利濫用的問題，可以通過制度設(shè)計(jì)來約束，不可因噎廢食。如何在條件成熟時(shí)將個(gè)人納入環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍之內(nèi)，進(jìn)一步打開環(huán)境公益訴訟私人執(zhí)行的大門，是這次或者以后立法必須考慮的問題。

二、案件管轄的科學(xué)設(shè)計(jì)

《 征求意見稿》第6 條第1 款規(guī)定“：第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地或者損害結(jié)果地的中級(jí)以上人民法院管轄。”這就使環(huán)境民事公益訴訟的地域管轄以及級(jí)別管轄制度得以確定，是一大進(jìn)步。

第一, 地域管轄的明確。關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的地域管轄問題，學(xué)界莫衷一是。一些學(xué)者認(rèn)為，鑒于環(huán)境案件的公益性，適用污染行為發(fā)生地專屬管轄較為適宜。⑩筆者認(rèn)為，與《征求意見稿》第6 條第1 款的規(guī)定一致，適用由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地或者損害結(jié)果發(fā)生地的人民法院管轄的特殊地域管轄制度更有利于環(huán)境民事公益訴訟案件的審理。原因在于結(jié)合環(huán)境污染及其造成危害的特點(diǎn)來看，特殊地域管轄中的兩地各有利弊：就污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地而言，該地的人民法院更容易掌握環(huán)境污染行為的主要證據(jù)。但從具體實(shí)踐來看，環(huán)境民事公益訴訟被告人所在地與環(huán)境污染行為發(fā)生地通常為同一地點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣牡胤奖Ｗo(hù)主義可能對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄔ旱墓龑徖碓斐梢欢ㄓ绊憽＞蛽p害結(jié)果發(fā)生地而言，該地的人民法院更容易認(rèn)定環(huán)境污染的具體危害結(jié)果，但在廣域環(huán)境污染案件中，由于污染行為和污染結(jié)果的異地性，使得查清案情的難度較大。鑒于兩地均沒有更為明顯的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，適用靈活性較強(qiáng)的特殊地域管轄顯然更為合適。更為重要的是，選擇某一具體法院進(jìn)行案件審理的權(quán)利掌握在原告手中，原告完全可以根據(jù)自己對(duì)案件的考量，自由選擇管轄法院，因而也不存在一些學(xué)者所認(rèn)為的特殊地域管轄給環(huán)境民事公益訴訟帶來的消極作用。

第二，級(jí)別管轄的基本明確。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2014 年6 月24 日，全國共設(shè)有310 個(gè)環(huán)境保護(hù)審判組織，其中省高院級(jí)別的有6 個(gè)，分別位于貴州省、江蘇省、福建省、海南省、重慶市以及湖北省；中院級(jí)別的有52 個(gè)，基層法院級(jí)別的有252個(gè)。?《征求意見稿》中將一審審級(jí)原則上定位于中級(jí)以上人民法院的做法，一定程度上解決了長期以來各地司法機(jī)關(guān)在探索審理環(huán)境民事公益訴訟組織形式雜亂無章的問題，契合了環(huán)境民事公益訴訟的案件特點(diǎn)。環(huán)境民事公益訴訟維護(hù)的是社會(huì)公共的利益，涉及面廣，影響大；中級(jí)人民法院相對(duì)于基層法院而言，案件數(shù)量少，審判工作壓力小，人員素質(zhì)和審判水平要更高，更能符合環(huán)境民事公益訴訟的審理要求。?筆者認(rèn)為，為了確保司法不受地方干擾，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件不宜在基層人民法院審理，除非高級(jí)人民法院指定。《征求意見稿》的規(guī)定，可能造成中級(jí)人民法院裁量權(quán)過大，隨意將第一審環(huán)境民事公益訴訟案件踢給基層人民法院，不便于高級(jí)人民法院對(duì)移送管轄的監(jiān)督。對(duì)于復(fù)雜疑難環(huán)境民事公益訴訟案件，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件也不宜在基層人民法院審理，中級(jí)人民法院不得認(rèn)為確有必要的，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。所以，筆者建議將第6 條第3 款“中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”刪除，或者修改為“中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要的，應(yīng)當(dāng)將案件移交高級(jí)人民法院處理，高級(jí)人民法院可以提審，也可以由高級(jí)人民法院指定其他中級(jí)人民法院或者基層人民法院審理，中級(jí)人民法院不得將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”。

第三，《征求意見稿》第6 條第2 款“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定一至五個(gè)中級(jí)人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。中級(jí)人民法院對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟案件的管轄區(qū)域由高級(jí)人民法院確定”的規(guī)定也使得環(huán)境民事公益訴訟案件有了更加有效解決的可能。相對(duì)于一般案件，環(huán)境民事公益訴訟案件更多涉及公共利益。而環(huán)境污染對(duì)環(huán)境公益的損害多呈現(xiàn)廣域性的特點(diǎn)。由于生態(tài)環(huán)境問題往往不局限于某一特定既有行政區(qū)劃范圍內(nèi)，跨地區(qū)的環(huán)境問題時(shí)有發(fā)生。在這種情況下，傳統(tǒng)的管轄規(guī)則不是沒有給予法院足夠的管轄權(quán)限，就是使得多地人民法院爭奪管轄權(quán)導(dǎo)致案件遲遲不能進(jìn)入實(shí)際審理階段。通過深入探究環(huán)境污染的廣域性特點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境污染的范圍雖廣，但也同樣遵循著一定的規(guī)則分布。例如水域污染主要影響的是河流流經(jīng)地區(qū)，土壤或大氣污染也因?yàn)楹恿骰蛏矫}的分隔呈明顯區(qū)域分布。《征求意見稿》中提及的管轄規(guī)則可以讓各省高級(jí)人民法院根據(jù)本省省情更好地分配管轄權(quán)，從而更好地解決廣域性的環(huán)境案件。《征求意見稿》第6 條第2 款的規(guī)定，必將要求高院和中院設(shè)置更多的環(huán)境保護(hù)審判組織，而基層法院的環(huán)境保護(hù)審判組織要進(jìn)行壓縮，甚至撤銷，以解決“無米下鍋”的人員閑置現(xiàn)象。

但是，《征求意見稿》第6 條也存在明顯的不足。不足之處集中體現(xiàn)在第3 款“中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”之中。

第一，對(duì)于簡單的環(huán)境民事公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)同上述條款規(guī)定的合理性。這類案件通常案情簡單，證據(jù)認(rèn)定難度不大，案件影響區(qū)域有限，基層人民法院同樣可以勝任此類案件的審判工作。如前文提到的貴陽市“兩湖一庫”管理局訴貴州天峰化工公司案，就是由貴州省貴陽市清鎮(zhèn)市人民法院進(jìn)行審理并作出判決，此案對(duì)我國環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展起到了巨大的示范推動(dòng)作用。但是，司法實(shí)務(wù)中，出現(xiàn)很多把傳統(tǒng)民法上相鄰權(quán)糾紛的案件等同于生態(tài)環(huán)境案件的做法，也出現(xiàn)很多把環(huán)境損害私益賠償案件等同于生態(tài)環(huán)境公益案件的做法，我們認(rèn)為相鄰權(quán)糾紛的案件和生態(tài)環(huán)境案件、環(huán)境損害私益賠償案件和生態(tài)環(huán)境公益案件，分別屬于兩類不同性質(zhì)的案件，不能混為一談。

第二，針對(duì)一些重大疑難案件，上述條款的局限性比較明顯。（1）不存在實(shí)際可操作性。相對(duì)于基層人民法院，中級(jí)人民法院有更為充足的司法資源進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟的案件審理，試問連中級(jí)人民法院都基于各種原因無法勝任的案件，有什么理由相信基層人民法院可以進(jìn)行更有質(zhì)量的審理工作？管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度的根本目的就在于確保審理結(jié)果的公正性，而重大疑難案件恰恰因?yàn)槠浒盖閺?fù)雜，涉及面廣，中級(jí)人民法院才考慮將案件進(jìn)行移送審理。在這種情況下，由高級(jí)人民法院提審或指定其他中級(jí)人民法院管轄比指定基層人民法院更有可行性，也更能保證公正的審理結(jié)果。（2）中級(jí)人民法院可能利用該條款惡意適用，歪曲立法本意。根據(jù)該條款，中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要的情況下，在向高級(jí)人民法院報(bào)批后將案件移送基層人民法院，而基層人民法院在一審后如果當(dāng)事人不服，則二審仍有可能由移送案件的中級(jí)人民法院管轄。這里就存在一個(gè)悖論，一審都不合適審理的中級(jí)人民法院，為何適合審理該案件的二審？從審理程序上來分析，如果一審存在不合理，仍有可能通過二審加以解決，由于二審是制度內(nèi)常規(guī)程序，因此糾偏的成本更小；如果二審存在不合理，則只能通過再審或其他非制度性方法解決，案件糾偏的成本明顯更大，且更容易造成更多后續(xù)問題。由于這種情況在法律實(shí)施中有實(shí)際存在的可能，有必要增設(shè)條款加以規(guī)避。

三、與其他制度的銜接問題

環(huán)境民事公益訴訟制度不能孤立存在，只有與其他關(guān)聯(lián)制度有機(jī)結(jié)合且并行不悖才能發(fā)揮自身的最大作用。在其他種類繁多的關(guān)聯(lián)制度當(dāng)中，與環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政公益訴訟以及其他民事訴訟的銜接最為重要。

（一）與環(huán)境行政執(zhí)法的銜接

應(yīng)該看到，當(dāng)前環(huán)境行政執(zhí)法仍然是環(huán)境保護(hù)的主要手段，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)處于從屬性的輔助地位。大凡環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境民事公益訴訟之間能夠做到各司其職、有機(jī)配合、并行不悖的，大多能夠有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)，而那些單靠環(huán)境行政執(zhí)法或企圖以環(huán)境民事公益訴訟代替環(huán)境行政執(zhí)法的做法，往往不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，過多或過少地限制環(huán)境民事公益訴訟的適用，都不利于環(huán)境的有效保護(hù)。

印度作為從寬適用環(huán)境民事公益訴訟制度的典型國家，大量原本可以通過環(huán)境行政執(zhí)法或其他方式解決的環(huán)境糾紛最終都進(jìn)入到訴訟階段。環(huán)境公益訴訟制度大有取行政執(zhí)法而代之的傾向。由于印度環(huán)境民事公益訴訟沒有處理好與環(huán)境行政執(zhí)法的關(guān)系，導(dǎo)致了一系列的問題：（1）司法極度擴(kuò)張，既違背法理，也妨礙行政執(zhí)法。印度《憲法》第32 條規(guī)定，公民有權(quán)請(qǐng)求最高法院采取任何合適的程序保護(hù)其基本權(quán)利。基于這一規(guī)定，印度最高法院有如下理解：“《憲法》第32 條的規(guī)定不僅是把自由裁量權(quán)賦予法院，同時(shí)也是把保護(hù)公民基本權(quán)利的責(zé)任交給了法院。法院有權(quán)根據(jù)這一授權(quán)獲得其他附帶的權(quán)利，包括創(chuàng)設(shè)新的救濟(jì)方式和為保護(hù)基本權(quán)利采用的新的訴訟策略。”?這樣的理解本無可厚非，但是在隨后的法律實(shí)踐中，最高法院更加傾向于認(rèn)為，只要能得到公正的結(jié)果，就是適當(dāng)?shù)某绦颍皇墁F(xiàn)存法律甚至是最高法院自己制定的訴訟規(guī)則的約束。如此這般重實(shí)體、輕程序，對(duì)法的安定性造成了極大破壞。而由此帶來的司法過多干預(yù)也影響到了環(huán)境行政執(zhí)法。許多遵照在先法律規(guī)定而作出的環(huán)境行政執(zhí)法行為，很可能因?yàn)樽罡叻ㄔ簩?duì)規(guī)則的過多更改而變得無效甚至違法。（2）司法過于主動(dòng)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)無所適從。在印度的環(huán)境民事公益訴訟具體個(gè)案中，經(jīng)常出現(xiàn)隨著案件事實(shí)逐漸清晰，更多的加害者和受害者可能出現(xiàn)，其他一些政府部門也可能牽扯進(jìn)來。為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的，法官往往會(huì)主動(dòng)追加訴訟主體或允許原告增加新的訴訟請(qǐng)求。例如在印度甘加河（Ganga River）污染案中，原告原本只就幾家污染企業(yè)進(jìn)行起訴，法院隨后主動(dòng)發(fā)出傳票，通知甘加河沿岸所有流經(jīng)城市的市政府參加訴訟，加上其他新增的大型污染工廠，訴訟主體多達(dá)上百個(gè)。在印度的司法實(shí)踐中，此類案件比比皆是，過于隨意地“主動(dòng)司法”使得案件越審越復(fù)雜，使得更多當(dāng)事人以及環(huán)境行政機(jī)關(guān)苦于訴累，還有可能要承擔(dān)比預(yù)期更多的責(zé)任，環(huán)境行政執(zhí)法效果大打折扣。（3）原告資格的過度擴(kuò)張和訴訟時(shí)效的過度放寬，環(huán)境行政執(zhí)法效力遲遲不能確定。如前文所述，印度環(huán)境民事公益訴訟的原告資格極度寬松。盡管印度法律對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時(shí)效方面有所規(guī)定，但是在實(shí)踐中法官考慮到原告可能在收集證據(jù)、籌集資金方面存在很多困難，一般都不會(huì)因訴訟時(shí)效駁回原告的起訴。這就使得很多當(dāng)事人怠于起訴，環(huán)境行政執(zhí)法的最終效力也因此長期處于不確定的狀態(tài)。

德國作為從嚴(yán)適用環(huán)境民事公益訴訟制度的典型國家，由于訴訟資格過于嚴(yán)格，大量環(huán)境公益訴訟案件因?yàn)樵娌贿m格而被法院拒之門外。環(huán)境行政執(zhí)法缺乏有效制約使得環(huán)境保護(hù)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。德國環(huán)境公益訴訟今后的重點(diǎn)在于如何擴(kuò)展適格原告資格范圍，拓寬環(huán)境公益訴訟的受案范圍，最終對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法進(jìn)行有效的補(bǔ)充、制約。一直以來，德國法院恪守“專有損害”原則，對(duì)本國民間環(huán)保組織以侵害公共利益為由而提起的環(huán)境公益訴訟常常被法院以起訴主體不適格為由駁回。即便德國于2002 年通過了《聯(lián)邦自然保全法》，德國環(huán)境公益訴訟的范圍也沒有超出自然保全以外的事項(xiàng)，因而其作用也非常有限。舉德國環(huán)境與自然保護(hù)聯(lián)盟北萊茵—西法倫州聯(lián)合會(huì)（BUND-NRW）以Trianel 電廠有限公司為第三人訴Arnsberg 地區(qū)政府案為例，此案中當(dāng)事人雙方的爭論焦點(diǎn)是《環(huán)境法律救濟(jì)法》規(guī)定的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體起訴權(quán)的范圍。根據(jù)該法的規(guī)定，獲得資格認(rèn)證的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體，僅可以針對(duì)違反保護(hù)個(gè)人權(quán)利之法律規(guī)范的行政行為提起訴訟。由于原告的部分訴訟請(qǐng)求涉及保護(hù)公共環(huán)境利益的法律規(guī)范，北萊茵—西法倫州高等行政法院將案件提交歐洲法院，澄清該法律問題。2011 年5 月，歐洲法院對(duì)德國北萊茵—西法倫州高等行政法院提交的申請(qǐng)作出裁判，認(rèn)定德國《環(huán)境法律救濟(jì)法》違反歐盟相關(guān)環(huán)境保護(hù)指令，確認(rèn)原告的訴訟請(qǐng)求合法，并明確指出歐盟各成員國的法律不應(yīng)將環(huán)境保護(hù)團(tuán)體訴訟的適用范圍局限于侵害個(gè)人權(quán)利的行政行為。其實(shí)，在此案之前，絕大多數(shù)民間環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案件甚至沒有進(jìn)入訴訟階段，在此案后，由于德國的大陸法系傳統(tǒng)，判例盡管具有一定的指導(dǎo)作用，但遠(yuǎn)沒有在英美法系國家中重要，很多環(huán)境公益訴訟案件仍然面臨無法起訴的風(fēng)險(xiǎn)。?在這種情況下，德國環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政執(zhí)法都缺乏有效監(jiān)督，從而可能對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來重大隱患。

結(jié)合上述兩個(gè)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)待環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法的科學(xué)態(tài)度應(yīng)當(dāng)是不偏不倚，張弛有度。為了實(shí)現(xiàn)兩者之間的良性關(guān)系，一方面，結(jié)合前文環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為適格原告的認(rèn)定條件，在賦予環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)尤其注意下列問題：（1）合理界定環(huán)境行政機(jī)關(guān)的范圍。一提到環(huán)境行政機(jī)關(guān)，大多數(shù)人都認(rèn)為其為環(huán)保部及其下屬各環(huán)保廳、局的同義詞。這樣的認(rèn)定范圍顯然過窄。在我國，許多部門雖不隸屬于環(huán)保部，但都享有專門或一定的環(huán)保職權(quán)。前者如前文提到過的“兩湖一庫”管理局，后者如農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等。只有同樣賦予這些部門提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，才能在法律層面對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行更為全面的保護(hù)。（2）明確環(huán)境行政部門提起環(huán)境民事公益訴訟的前提：用盡自身職權(quán)。作為環(huán)境行政機(jī)關(guān)，這些部門本來就具有相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)，如果對(duì)起訴條件不加任何限制，很容易使環(huán)保行政機(jī)關(guān)推卸責(zé)任、怠于行政，將屬于本部門日常工作的內(nèi)容過多地丟給法院，既影響了行政效率，又浪費(fèi)了司法資源。另一方面，在環(huán)境行政執(zhí)法以及環(huán)境民事公益訴訟之間應(yīng)當(dāng)留有一定的回旋余地（從民事環(huán)境公益訴訟角度稱此為通告期），以便兩種制度的銜接更加從容不迫。

結(jié)合《征求意見稿》第11 條的具體規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在10 日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。”在受理案件后告知有關(guān)部門的規(guī)則設(shè)計(jì)，說明最高人民法院已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了環(huán)境民事公益訴訟在環(huán)境保護(hù)制度體系內(nèi)的應(yīng)然地位，是我國環(huán)境民事公益訴訟制度的進(jìn)步。但這并不意味著該條規(guī)定是完美無缺的。相反，就《征求意見稿》第11 條而言還有以下三點(diǎn)值得探討：

第一，通告期設(shè)定于人民法院受理案件之后是否合適？對(duì)于通告期的規(guī)定和實(shí)踐，美國已經(jīng)有了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。在美國，鑒于環(huán)境公益訴訟的目的在于監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，美國法律規(guī)定原告在訴訟提起前60 日告知即將成為被告的污染者或主管機(jī)關(guān)。?如果公民和社會(huì)組織要求停止環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的能夠不通過訴訟就得以實(shí)現(xiàn)，顯然更加節(jié)省時(shí)間和金錢成本；同時(shí)，60 天的通告期也給予了環(huán)境行政機(jī)關(guān)一個(gè)改正的機(jī)會(huì)，有利于彌補(bǔ)環(huán)境行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)事務(wù)上的不足，同時(shí)也表明了法院對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域居于主要地位的肯定。但是考察《征求意見稿》的類似規(guī)定，一方面，通告期設(shè)立于案件受理之后，法院必須進(jìn)行一定的案件審理準(zhǔn)備工作，減輕訴累的目的沒有達(dá)到；另一方面，由于告知義務(wù)由法院進(jìn)行，且案件受理后即使不進(jìn)入審理階段，法院也需要作出不予受理或駁回起訴等裁定或決定，這使得法院的工作負(fù)擔(dān)有不減反增的可能性。反觀美國的通告期制度，法院除了對(duì)起訴主體是否履行通告期規(guī)定的審查以外在前期基本不介入案件，從而真正減輕了自身負(fù)擔(dān)。對(duì)比之下美國相關(guān)法律的規(guī)定可能更為合理。

第二，“10 日”的時(shí)間長度是否合適？如前文所述，一般情況下美國法律規(guī)定的通告期是60 天，這一長度使得可能成為被告的污染者有足夠的時(shí)間認(rèn)真審視自身行為并作出相應(yīng)補(bǔ)救。反觀《征求意見稿》中“10 日”的時(shí)間長度，從當(dāng)前發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及通信技術(shù)來看，僅僅完成通知的程序要求是沒有問題的。但是，通告期制度的根本目的并不僅僅是為了讓可能的被告知曉可能的起訴，而在于防止污染者的不當(dāng)行為對(duì)環(huán)境保護(hù)造成消極影響。如果環(huán)境污染者改正了自身行為，消除了環(huán)境污染造成的危害結(jié)果，環(huán)境民事公益訴訟就變得沒有必要。從這一層面來說，只要環(huán)境不會(huì)因?yàn)橥ǜ嫫诘倪m當(dāng)放寬而受到無法挽回的危害，給予更長的通告時(shí)間讓可能的被告改正自身的不當(dāng)行為就更為合理且必要。

第三，通告期內(nèi)訴訟程序的兩難境地。根據(jù)《征求意見稿》的相關(guān)條文來看，人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件后，在通告期以內(nèi)的訴訟程序如何進(jìn)行并無具體規(guī)定。但是筆者認(rèn)為，無論法院如何繼續(xù)下一步的程序流程，都有可能帶來過多訴累，進(jìn)而浪費(fèi)司法資源：（1）由于案件處于通告期內(nèi)，可能的原告和被告將會(huì)如何采取下一步措施都無法確定，后續(xù)程序可能處于停滯狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，大量的程序和案件事實(shí)都處于懸而未決的狀態(tài)，不符合案結(jié)事了、效率審判指導(dǎo)原則的要求。（2）如果后續(xù)訴訟程序不受通告期的影響繼續(xù)進(jìn)行，則無論是法院還是可能的原告和被告都要為可能開始的訴訟進(jìn)行各種準(zhǔn)備，一旦案件不能進(jìn)入審理階段即告結(jié)束，則所有前期準(zhǔn)備工作都是徒勞，不僅浪費(fèi)了雙方當(dāng)事人的時(shí)間和精力，更浪費(fèi)了寶貴的司法資源。因此，結(jié)合前文的探討，在案件確認(rèn)能夠進(jìn)入審理階段之前，法院最大程度地減少對(duì)案件的介入應(yīng)為最佳做法。

結(jié)合以上三點(diǎn)分析，我們認(rèn)為，起訴前置程序是原告必須走的程序，這是對(duì)行政權(quán)的起碼尊重，也是多數(shù)國家通行的做法。只是存在前置時(shí)限的差異，鑒于現(xiàn)在交通便利和通訊發(fā)達(dá)，30 日，足矣！如果案件起訴到了法院，法院不能再踢皮球，將案件踢給行政機(jī)關(guān)，否則必然延誤對(duì)生態(tài)環(huán)境之保護(hù)。筆者建議將《征求意見稿》中第11 條“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在10 日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”，修改為“原告在提起環(huán)境民事公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)在30 日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門不處理，或者原告對(duì)處理不服的，期滿可以起訴”。

（二）與環(huán)境行政公益訴訟的銜接

環(huán)境行政公益訴訟也是環(huán)境民事公益訴訟需要重點(diǎn)關(guān)注相互銜接的制度。盡管環(huán)境行政公益訴訟制度在當(dāng)下于法無據(jù)，也仍然未被寫進(jìn)正在審議的《行政訴訟法》修改草案，但在學(xué)界的討論?以及各級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)?中已經(jīng)對(duì)環(huán)境行政公益訴訟之于環(huán)境保護(hù)的作用予以了充分的證成。環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟之間盡管存在諸多差異，但是在許多案件中由于民事關(guān)系和行政關(guān)系的交叉重合，使得兩類具體類型的公益訴訟存在選擇和銜接的問題。舉山東樂陵市檢察院訴“金鑫化工廠”環(huán)境污染案為例，雖然檢察院在本案中僅就金鑫化工廠嚴(yán)重污染環(huán)境的行為向人民法院提起民事訴訟，但是深入剖析環(huán)境污染造成的原因可以發(fā)現(xiàn)，作為環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的環(huán)保部門行政失職，怠于行政，適格主體也可以對(duì)同一問題提起環(huán)境行政公益訴訟。上述案例說明，在某些條件下，環(huán)境行政公益訴訟以及環(huán)境民事公益訴訟作為一體兩面的關(guān)系而同時(shí)存在。雖然具體采用哪一具體類型的公益訴訟保護(hù)環(huán)境取決于適格訴訟主體的自主選擇，但是環(huán)境公益案件很多存在民事行政交叉的情形。因此,《征求意見稿》鑒于主題的局限，回避了這個(gè)問題。而且，新近修改的《行政訴訟法》依然回避了這個(gè)問題，沒有對(duì)包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的行政公益訴訟作出明確規(guī)定。這是立法的一大遺憾。

（三）與其他民事訴訟的銜接與受償順位

與其他民事訴訟相比，除去環(huán)境民事公益訴訟的公益屬性這一特殊性，環(huán)境民事公益訴訟同樣也屬于民事訴訟的一種，必然涉及同其他民事訴訟的關(guān)系。這種關(guān)系在《征求意見稿》第27 條已有提及：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財(cái)產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法第119 條的規(guī)定提起民事訴訟。依據(jù)民事訴訟法第119 條的規(guī)定提起民事訴訟的原告申請(qǐng)中止訴訟的，人民法院可以予以準(zhǔn)許。”也就是說，環(huán)境民事公益訴訟案件與其他民事訴訟案件在訴訟程序上應(yīng)當(dāng)同等對(duì)待。該條規(guī)定有效地平衡了公益訴訟與私益訴訟之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)予以肯定。但是，在兩類訴訟的受償順位上，《征求意見稿》第29 條規(guī)定：“污染者因污染環(huán)境、破壞生態(tài)同時(shí)被環(huán)境民事公益訴訟和其他民事訴訟判決承擔(dān)責(zé)任，其財(cái)產(chǎn)不足以履行判決確定的全部義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)先履行其他民事訴訟判決所確定的義務(wù)，但法律另有規(guī)定的除外。”這一規(guī)定存在下列值得商榷之處：

第一，環(huán)境污染者存在惡意規(guī)避法律，進(jìn)而逃避法律責(zé)任的可能。由于第27 條已經(jīng)規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟的審理不影響其他民事訴訟案件的審理，第29 條又認(rèn)定在污染者財(cái)產(chǎn)不足以履行全部義務(wù)時(shí)優(yōu)先履行其他民事訴訟判決義務(wù)。此條規(guī)定私益訴訟受償原則上先于公益訴訟，這就可能成為被告與他人進(jìn)行虛假訴訟以逃避公益訴訟賠償金額的法律依據(jù)，或是債權(quán)人恐慌于債務(wù)人進(jìn)行公益訴訟賠償后無法實(shí)現(xiàn)其債權(quán)而對(duì)債務(wù)人提起訴訟，這樣也將導(dǎo)致許多公益訴訟雖提起，但最終因?yàn)槊袷沦r償在先而無法實(shí)現(xiàn)。而對(duì)于“法律另有規(guī)定的除外”，事實(shí)上，目前法律對(duì)于公益訴訟賠償金額并無其他規(guī)定。公共權(quán)利和個(gè)人權(quán)利皆需保障，無所謂先后之分，應(yīng)當(dāng)將受償順序改為一般情況按比例清償。因環(huán)境民事公益訴訟和其他民事訴訟判決而承擔(dān)責(zé)任，都是民事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)受到同等的保護(hù)，而且環(huán)境民事責(zé)任帶有重大的公益色彩，意義更為重大。因此，假如按照《征求意見稿》的規(guī)定，很有可能存在其他虛假民事訴訟判決，這樣對(duì)環(huán)境公益的維護(hù)極為不利。這必須引起立法者的足夠重視。

篇（7）

一般認(rèn)為，美國是現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國，印度是第一個(gè)引入公益訴訟制度的國家，印度被認(rèn)為獲得了相比美國更大的成功。公益訴訟是許多國家遏制損害環(huán)境公益行為的有效機(jī)制，國際上的環(huán)境公益訴訟制度各具特色。美國環(huán)境法上的公民訴訟（citizen suit)在性質(zhì)上是環(huán)境公益訴訟，以環(huán)境公益的促進(jìn)為建制的目的與訴訟要件，判決的效力并不局限于訴訟的當(dāng)事人；印度的環(huán)境公益訴訟概念有其自身的特點(diǎn)，任何個(gè)人和任何社會(huì)團(tuán)體都有權(quán)提起公益訴訟，而不必證明其與案件有直接的利害關(guān)系。德國和法國等大陸法系國家在維護(hù)環(huán)境社會(huì)公益的訴訟中往往采用團(tuán)體訴訟制度，通過成文法賦予一定團(tuán)體以原告資格{1}.

目前，我國關(guān)于環(huán)境公益訴訟的概念大致有以下幾種觀點(diǎn)。其一，環(huán)保組織為了保護(hù)環(huán)境公共利益，制止危害環(huán)境的行為，針對(duì)污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的企業(yè)提起的訴訟，即屬于環(huán)境公益訴訟{2}。其二，環(huán)境公益訴訟是指在任何行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、法人或其他組織及個(gè)人的行為有使環(huán)境遭受侵害之虞時(shí)，任何公民、法人、公眾團(tuán)體或國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度{3}。其三，環(huán)境公益訴訟就是原告并非出于自身利益的損害，而是以環(huán)境的社會(huì)公益可能受到的侵害為目的，以環(huán)境與資源開發(fā)利用行為者或者許可開發(fā)利用環(huán)境與資源的政府機(jī)關(guān)為被告，向法院提起的請(qǐng)求判決停止開發(fā)利用或者宣布行政許可無效的訴訟{4}。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指任何公民、法人、公眾團(tuán)體或國家機(jī)關(guān)，為保護(hù)和改善環(huán)境，合理利用自然資源，防治污染和其他公害，當(dāng)其認(rèn)為有損害國家的、社會(huì)的公共環(huán)境利益的行為發(fā)生，已經(jīng)造成或極有可能造成重大環(huán)境損害后果時(shí)，以自己的名義代表國家或不特定的多數(shù)人以環(huán)境違法行為人為被告向法院提起訴訟，請(qǐng)求判令該違法行為人停止環(huán)境損害行為及賠償公益損失的訴訟制度{5}。

筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指任何人（包括公民、法人、社會(huì)團(tuán)體或國家機(jī)關(guān)等），為了保護(hù)環(huán)境公益，以損害或可能損害國家、團(tuán)體或者不特定多數(shù)人的環(huán)境利益的行為為對(duì)象，以制止損害環(huán)境公益行為并追究公益損害人相應(yīng)法律責(zé)任為目的，向法院提出的訴訟的一種特殊訴訟活動(dòng)。與其他訴訟相比，環(huán)境公益訴訟的適格原告的判定標(biāo)準(zhǔn)已突破傳統(tǒng)訴訟法的標(biāo)準(zhǔn)，適格原告并非利益直接受害者，反映了環(huán)境公益訴訟起訴資格放寬的特點(diǎn)。環(huán)境公益訴訟具有目的的公益性和環(huán)境損害的預(yù)防性特點(diǎn)。EN-GO[1]環(huán)境公益訴訟是環(huán)境公益訴訟的一種表現(xiàn)形式，是原告資格限于ENGO的環(huán)境公益訴訟。

ENGO是以環(huán)境保護(hù)為主旨，不以營利為目的，不具有行政權(quán)力并為社會(huì)提供環(huán)境公益的民間組織。EN-GO與其他NGO一樣，具有非政府性、非營利性和志愿公益性。ENGO不是政府機(jī)構(gòu)，也不是政府的附屬部分，是由民間自發(fā)起來成立的環(huán)保組織。它們不以營利為目的，如果在一定的期限內(nèi)積累一定利潤，這些利潤必須返回團(tuán)體使命所規(guī)定的保護(hù)環(huán)境工作中去，而不是在組織締造者中進(jìn)行分配。其成員基于共同的信念、目標(biāo)而聚在一起并服務(wù)于環(huán)境保護(hù)之公共目的。

ENGO環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)是公眾參與環(huán)境執(zhí)法和司法進(jìn)步的表現(xiàn)，它的推行對(duì)公眾參與國家環(huán)境公共事務(wù)的監(jiān)督和管理，促進(jìn)社會(huì)正義，具有不可替代的作用。因?yàn)閭€(gè)人訴訟機(jī)制存在著不足，目前中國環(huán)境公益訴訟主要由檢察院和環(huán)境管理部門提起，但檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟與環(huán)境公益訴訟主要通過追究環(huán)境污染或破壞責(zé)任人的民事責(zé)任不協(xié)調(diào)，而由環(huán)境管理部門提起環(huán)境公益訴訟卻存在自我監(jiān)督不足和自身經(jīng)濟(jì)人有限理性的限制。由ENGO提起環(huán)境公益訴訟可以使其更好地為環(huán)境公益效力，兼具有理論上的合理性和實(shí)踐上的必要性，因此，中國未來的環(huán)境公益訴訟應(yīng)以ENGO為主角，這也是許多國家的共同做法。

二、美國和印度ENGO環(huán)境公益訴訟的主要內(nèi)容

（一）美國

1. ENGO的原告資格

ENGO原告資格是ENGO公益訴訟最關(guān)鍵的問題。美國環(huán)境法上的公民訴訟（citizen suit)在性質(zhì)上是環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公民訴訟制度是美國環(huán)境法的一個(gè)特色，公民訴訟條款始見于1970年聯(lián)邦《清潔空氣法》( Clean Air Act)美國公民訴訟重視以ENGO這種非普通意義上的“公民”提起訴訟。1970年的《清潔空氣法》規(guī)定了任何人（anyperson）得提起訴訟的條款，之后最高法院一個(gè)典型案例—1972年的塞拉俱樂部訴莫頓（Sierra Club v. Morton，405 U. S. 727）案中，對(duì)當(dāng)事人起訴資格的判決在司法領(lǐng)域具有重大影響{6}。該案中環(huán)保團(tuán)體Sierra Club企圖阻止商家Mineral King開發(fā)滑雪場，以免破壞自然生態(tài)，法院對(duì)實(shí)際損害（injury in fact）采取了寬容態(tài)度，認(rèn)為環(huán)境上的損害符合實(shí)際損害要件。這里的實(shí)際損害不再局限于經(jīng)濟(jì)上的損害，包括了環(huán)境舒適的損害，如審美利益的損害等。法院認(rèn)為，Sierra Club可以僅提出理由說明其成員把該地區(qū)用作休閑目的，就可以確立自己受到事實(shí)上的傷害。該案中Sierra Club并沒有把興建巨型滑雪場對(duì)其造成直接損害作為起訴的理由，而是作為一個(gè)長期致力于保護(hù)環(huán)境的公益團(tuán)體提起訴訟的。這樣ENGO雖然不能僅僅以環(huán)境利益受損害主張?jiān)孢m格，但只要能具體指出其成員有環(huán)境損害就可提起訴訟。1972年聯(lián)邦《清潔水法》( Clean WaterAct）采納了最高法院的觀點(diǎn)。

2000年的最高法院通過地球之友訴雷德勞環(huán)境服務(wù)公司（Friends of the Earth， Inc. v. Laidlaw EnvironmentalServices， Inc.，528 U.S. 167)[2]一案，軟化了ENGO具體指出其成員有環(huán)境損害的要求。最高法院認(rèn)為，原告環(huán)保團(tuán)體享有提起公民訴訟的資格，而且確認(rèn)“事實(shí)或爭議”是有關(guān)起訴資格的理論根基。也就是說，只要被告違反了某一個(gè)具體的環(huán)境法律，例如，對(duì)于涉嫌違反授予公民訴訟條款的聯(lián)邦環(huán)境法律的任何條款和依據(jù)該法授權(quán)頒布的任何行政規(guī)章的行為，法院就可以認(rèn)定一個(gè)環(huán)境損害，原告可以從這個(gè)違法行為合理地證明自己所關(guān)注的環(huán)境利益的損害。這樣就進(jìn)一步放寬了ENGO原告適格的要求。

2．被告、被訴事由、前置程序及限制要件

依據(jù)1973年的《清潔水法》第505條授權(quán)任何人當(dāng)自己利益受到有害影響時(shí)，有權(quán)根據(jù)民事訴訟，控告排污者違反法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，或者控告環(huán)保局沒有采取有效措施執(zhí)行法律規(guī)定[3]。由此可見，美國公民訴訟的被告大致有兩類，一為排污者，包括各種污染源，如私人企業(yè)、各行政機(jī)關(guān)等，起訴事由為污染者違反法定或主管機(jī)關(guān)核定的污染防治義務(wù)；二為環(huán)境保護(hù)署署長，起訴事由為環(huán)境保護(hù)署署長疏于執(zhí)行保護(hù)環(huán)境等法定義務(wù)。可以看出，原告并不能僅僅依據(jù)具有起訴權(quán)就能真正獲得法院對(duì)案件的受理，被訴事由必須有可審查性才行。也就是說，被訴事由必須是屬于司法裁決的事由。實(shí)踐中美國ENGO訴訟多是以對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為提起的訴訟。

對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為提起的訴訟主要是以環(huán)境保護(hù)署署長為被告的公民訴訟。如果聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署署長應(yīng)當(dāng)采取某些措施或者履行某種義務(wù)而未采取有效措施或者履行某種義務(wù)，那么公民可以以環(huán)境保護(hù)署署長為被告提起公民訴訟，公民被視為“私人檢察總長”，與政府的職能相對(duì)應(yīng)而存在，使環(huán)保主義者擁有了能與政府抗衡的力量。實(shí)踐中美國的ENGO十分重視應(yīng)用公民訴訟來監(jiān)督聯(lián)邦環(huán)保機(jī)關(guān)的行為，在實(shí)施環(huán)境法律法規(guī)中發(fā)揮著重要作用，如野生生物保護(hù)組織訴美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局案（Defenders ofWildlife v. United States EPA，450F. 3d 394)[4]。

實(shí)踐中美國ENGO通過公民訴訟把有限的時(shí)間、財(cái)力和精力用在促使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)上，ENGO原則上針對(duì)與其宗旨相關(guān)的行政行為提起訴訟。實(shí)踐中環(huán)保團(tuán)體主要致力于運(yùn)用公民訴訟來監(jiān)督政府行為，且基本上針對(duì)行政機(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)不作為提起訴訟，行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)成為重要的訴訟要件，其以環(huán)境保護(hù)署署長為被告的公民訴訟一般限于政府的非自由裁量行為。由于美國立法于多處場合明確規(guī)定主管機(jī)關(guān)依法公布各種污染標(biāo)準(zhǔn)或具體采行某一作為的期限，ENGO于是便運(yùn)用公民訴訟要求法院命令主管機(jī)關(guān)依法定期限采取行動(dòng)。鑒于公民訴訟的目的主要在于監(jiān)督執(zhí)法，參議院立法時(shí)加入事先告知前置程序條款，規(guī)定公民訴訟于提起前60日告知即將成為被告的污染者或主管機(jī)關(guān)后才可正式起訴。環(huán)境公民訴訟條款一般規(guī)定，對(duì)于環(huán)境公民訴訟的原告發(fā)出起訴前的通知，如果執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)境法律的行政機(jī)構(gòu)對(duì)于起訴通知中涉及的違法行為，已經(jīng)采取或正在采取一定的實(shí)施法律行為，那么，公民訴訟將會(huì)受到阻止。然而，60日的要件在立法上多有例外規(guī)定，例如有關(guān)毒性污染物或緊急事件等的免告知程序。

美國公民訴訟的被訴理由中還有一個(gè)值得注意的地方，即它對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重視。美國環(huán)境政策法要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為每個(gè)主要的聯(lián)邦政府的行動(dòng)準(zhǔn)備一個(gè)環(huán)境影響說明書，以要求政府“三思而后行”。這里的環(huán)境影響報(bào)告書被設(shè)計(jì)為兩種用途：其一，政府決策中注入環(huán)境因素，告訴這項(xiàng)議案的決策者的環(huán)境效應(yīng)的效果及可行性；其二，讓環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)公眾充分地公開[5]。由于美國行政程序法對(duì)司法審查采取開放的態(tài)度，原則上對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為都可以審查，其環(huán)評(píng)程序?yàn)楣裉峁┝艘粋€(gè)為環(huán)境訴訟提供證據(jù)的機(jī)會(huì)，使ENGO提起環(huán)境公益訴訟更加可行。

3．管轄法院、公民調(diào)查權(quán)、裁判結(jié)果及費(fèi)用

美國環(huán)境公益訴訟中的管轄法院依被告的不同而有別。根據(jù)聯(lián)邦《清潔空氣法》，以環(huán)境保護(hù)署署長為被告的訴訟案件由哥倫比亞特區(qū)的巡回法院管轄。以污染源為被告的環(huán)境訴訟由污染所在地或違法事實(shí)發(fā)生地的聯(lián)邦地方法院管轄。在司法實(shí)踐中，為了便于公民訴訟的順利進(jìn)行，法院可以授權(quán)作為原告的公民在合理時(shí)間內(nèi)進(jìn)入被告污染源所在地自行進(jìn)行調(diào)查取證，賦予公民調(diào)查權(quán)，即使一般的公民訴訟條款均未在法律上對(duì)公民對(duì)污染者違法事實(shí)的調(diào)查權(quán)問題作出明文規(guī)定。

依照各污染防治法律的公民訴訟條款，法院的裁判結(jié)果主要有兩種：(1)強(qiáng)制令。強(qiáng)制令是法院判決所采取的最嚴(yán)厲的措施。所有的環(huán)境法規(guī)都允許公民訴訟原告請(qǐng)求法院禁令，包括停止污染行為或要求行政機(jī)關(guān)采取具體措施以貫徹法律要求；(2)罰金。由行政機(jī)關(guān)或公民訴訟人提出請(qǐng)求，由法院判罰被告一定數(shù)量的金錢。根據(jù)美國國家環(huán)保局（EPA）的《民事處罰政策》，規(guī)定了判處罰款所依據(jù)的因素，一是違法者從其違法行為中獲取的經(jīng)濟(jì)利益，一是其對(duì)環(huán)境造成的危害程度。但在處罰時(shí)還應(yīng)依據(jù)其他因素對(duì)罰款進(jìn)行調(diào)整，這些因素包括違法者故意或疏忽的程度、其守法狀況以及償付能力。1987年修改后的《清潔水法》將數(shù)額提高到日課至25 ， 000美元，大大增加了公民訴訟的威嚇力。罰金均交國庫，而不是判歸原告，不同于民事罰款和行政處罰。

公民訴訟采取特殊的訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)規(guī)則。環(huán)境公益訴訟的目的并非公民為了個(gè)人利益而要求損害賠償，而是為了維護(hù)公共利益，督促政府或受制者積極采取某些促進(jìn)公益的法定行為。但是，作為原告的公民必然要支付一定的訴訟費(fèi)用，而這對(duì)于公民來說是不公平的。基于司法公正利益的要求，在美國的各項(xiàng)環(huán)境法規(guī)中，所有的公民訴訟條款均特別地授權(quán)法院斟酌判定律師費(fèi)用及其他訴訟費(fèi)用與任何一方當(dāng)事人，只要法院認(rèn)為該決定是合適的。除了律師費(fèi)用外，法院還可以自由裁量專家鑒定費(fèi)等。

（二）印度

1. ENGO的原告資格

對(duì)于訴訟資格問題，印度法院遵從的是充分利益標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于授予訴訟資格的充分利益是什么，由法官在每一起具體案件中決定。印度最高法院在許多案件中承認(rèn)非官方志愿組織提起環(huán)境訴訟的權(quán)利，相應(yīng)地，許多志愿組織也成功地向法院提起了環(huán)境訴訟。印度法院沒有要求作為原告的ENGO證明被告的行為引起了他們事實(shí)上的損害或其成員受到事實(shí)上的損害，采取了比美國等發(fā)達(dá)國家更寬松的起訴資格。

在1984年的Bandhuya Muki Morcha v．India案{7}中，帕格瓦蒂法官闡明，鑒于受害人知識(shí)水平和權(quán)利意識(shí)的欠缺以及可利用資源的匱乏，應(yīng)該允許具有公共意識(shí)的公民或者相關(guān)社會(huì)團(tuán)體幫助他們接近法院，獲得正義，并且重新設(shè)置相應(yīng)的程序。在控制行政權(quán)力的壓力日益增大的情形下，最高院繼續(xù)擴(kuò)大原告資格，允許自身利益未受侵害的公民基于公共利益而提起訴訟。

在S. P. Gupta v. Union of India案[6]中，帕格瓦蒂法官在上述基礎(chǔ)上又前進(jìn)了一步，即使沒有專門的損害，任何公民都可以公民資格提起訴訟，要求對(duì)侵害公益的行為和法律規(guī)定的落實(shí)情況進(jìn)行審查。

在恒河污染案[7]中，最高院支持了德里居民作為原告，起訴政府因長期不作為而導(dǎo)致的恒河嚴(yán)重受污染，此案的判決正式確立了公民原告資格，判決指出由于原告的目的在于保護(hù)所有使用恒河水的人的生命和健康，他的起訴權(quán)是無可爭議的，恒河污染損害的是公共利益，該損害范圍廣，且針對(duì)不特定多數(shù)群體，因此，允許任何人通過公益訴訟阻止該損害的發(fā)生是合理的。原告有權(quán)通過法院要求行政機(jī)關(guān)和根據(jù)水法組織的委員會(huì)履行相關(guān)法律賦予它們責(zé)任，即保證法律和政策的實(shí)施。由此可見，印度放開了原告資格，將環(huán)境公益訴訟的起訴資格賦予給了所有公民，有公共意識(shí)的相關(guān)社會(huì)團(tuán)體都可以提起公益訴訟來實(shí)施弱勢(shì)群體的集體權(quán)利，并認(rèn)為程序從屬于正義，它不應(yīng)該阻礙弱勢(shì)群體獲得司法公正的權(quán)利，應(yīng)采取靈活的訴訟主體資格政策，體現(xiàn)了印度在公益保護(hù)上的司法能動(dòng)主義。

2．被告、被訴事由、起訴程序及調(diào)查機(jī)制

在印度的公益訴訟制度中，當(dāng)公益受到影響時(shí)，不能單獨(dú)針對(duì)個(gè)人提起公益訴訟，只能對(duì)中央政府和市政當(dāng)局等國家機(jī)構(gòu)提起公益訴訟，但私人當(dāng)事方可以作為共同被告加入到公益訴訟中{8}。印度的公益訴訟一定程度上帶有司法審查的特點(diǎn)，重點(diǎn)放在了政府的違法行為、行政機(jī)關(guān)的不軌行為等方面。印度公益訴訟相當(dāng)于中國概念中的憲法訴訟和公益行政訴訟兩部分內(nèi)容，因?yàn)樗魂P(guān)注私人集團(tuán)所造成的公共利益損害。由于印度公益訴訟包涵憲法訴訟，這樣就可以對(duì)抽象行政行為甚至立法行為進(jìn)行司法審查。在Maneka Gandhi V Union of India案[8]的判決中，最高院指出，法院可以對(duì)任何立法進(jìn)行嚴(yán)格司法審查，甚至可以僅僅基于正當(dāng)程序條款本身的內(nèi)容。

印度承認(rèn)非正式程序的合法性，最高法院和高等法院經(jīng)常把寫給法院、個(gè)別法官或法庭的信件視為令狀申請(qǐng)書，這被稱為“書信管轄權(quán)”{9}。如臺(tái)拉登采石場案（Rural Lit-igation and Entitlement Kendra， Dehradun v. State of UttarPradesh)[9]就是由凱恩達(dá)寫給最高法院的一封書信而開始的，最高法院視其為令狀申請(qǐng)書。環(huán)境公益訴訟中的環(huán)境問題具有一定的專業(yè)性，法院可能缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)。因此盡管法律并沒有規(guī)定對(duì)訴訟中涉及的專業(yè)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，但是印度法院在實(shí)踐中也發(fā)展了一套技術(shù)性措施，任命調(diào)查專員或委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查并得出最終結(jié)論提交法官。這樣的調(diào)查機(jī)制使得環(huán)境公益訴訟更加便利。

3管轄法院、救濟(jì)方式、舉證及執(zhí)行監(jiān)督

印度高等法院和最高法院對(duì)公益訴訟案件都有管轄權(quán)。在實(shí)踐中，如果案件涉及法律上的錯(cuò)誤，一般由各邦高等法院受理。如果涉及基本權(quán)利受侵犯時(shí)，根據(jù)憲法一般由高等法院或最高法院受理。在案件管轄上，還可以根據(jù)受影響人數(shù)的多少來決定管轄法院。如果受影響的人數(shù)規(guī)模大，可以直接到最高法院起訴。在環(huán)境公益訴訟中，案件的受理、審理過程、調(diào)查取證等，都由法官主導(dǎo)，實(shí)行職權(quán)主義，處處體現(xiàn)著司法能動(dòng)主義傾向。

印度的環(huán)境公益訴訟制度的救濟(jì)方式主要是臨時(shí)命令。臨時(shí)命令是法院采取的臨時(shí)救濟(jì)措施，與申請(qǐng)人是否提出權(quán)利請(qǐng)求、被告是否具有主觀過錯(cuò)無關(guān)，主要目的是立即、全面地排除公共危害或救濟(jì)受害人。因此這類命令在印度又被稱為“無權(quán)利的救濟(jì)”。印度法官不僅可以創(chuàng)造像臨時(shí)命令這樣的特別救濟(jì)方式以容納公共利益外，對(duì)判決擁有廣泛的裁量權(quán)。在西里拉姆氣體泄漏案（M. C.Mehtav．State of Shriram Food and Fertilizer Industries)[10]中，因情況緊急，法院命令關(guān)閉了工廠，接著命令工廠在遵守法院命令的管束下重新營業(yè)，所有這些措施都是在氣體泄漏后不到10個(gè)星期內(nèi)的。

訴訟資格擴(kuò)展和書信管轄權(quán)的確立實(shí)際上意味著環(huán)境訴訟申請(qǐng)人的證據(jù)負(fù)擔(dān)的減輕。由于環(huán)境公益訴訟的申請(qǐng)人可以是與案件無利害關(guān)系的個(gè)人或團(tuán)體，他們不可能熟悉案件事實(shí)，那些以書信形式提交的令狀申請(qǐng)書包含的信息非常有限。在這種情況下，審理案件的法官通常的做法是要求有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)提供詳細(xì)、全面的書面證詞。另外，印度設(shè)立執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)（Comissions of Implemention）或委任監(jiān)督人員，定期對(duì)執(zhí)行情況作出調(diào)查，并向最高法院提交調(diào)查報(bào)告。

三、借鑒意義

（一）ENGO的原告資格

美國和印度都對(duì)ENGO采取了較寬松的訴訟條件，以彌補(bǔ)主管機(jī)關(guān)執(zhí)法上的疏漏，授予環(huán)保團(tuán)體起訴權(quán)可以使其更好地為環(huán)境公益訴訟效力，反映了其對(duì)ENGO法律地位的承認(rèn)和司法力量的重視。而中國對(duì)ENGO的登記注冊(cè)管理及日常性管理實(shí)行登記部門和業(yè)務(wù)主管部門雙重負(fù)責(zé)的體制與環(huán)境公益訴訟建制目的相違背，不利于仍然比較弱小的ENGO的發(fā)展，美國印度在肯定ENGO的原告資格方面的借鑒意義有如下兩點(diǎn)。

其一，ENGO不必經(jīng)過許可即可成立，也不必經(jīng)過一道認(rèn)許程序以決定其是否可以提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)放開手腳任其發(fā)展。鑒于中國草根性的ENGO嚴(yán)重不足以及政府環(huán)境保護(hù)頻頻失靈的現(xiàn)狀，應(yīng)允許高度隨機(jī)性的ENGO成為環(huán)境公益訴訟主體，只有這樣才可以更好地糾正環(huán)境保護(hù)政府和市場雙重失靈。也就是說，只有讓民間環(huán)保組織擁有可以與政府對(duì)話的地位和資格，使其成為完全獨(dú)立的環(huán)境公益訴訟主體，才有利于責(zé)任政府的建設(shè)以維護(hù)環(huán)境執(zhí)法的公正性和良好的環(huán)境行政秩序，這也是環(huán)境民主的當(dāng)然要求。

其二，適當(dāng)放寬ENGO原告適格的要求。在ENGO起訴的利害關(guān)系認(rèn)定上，實(shí)際損害可以不再局限于經(jīng)濟(jì)上的損害，應(yīng)承認(rèn)環(huán)境舒適的損害符合實(shí)際損害要件，并且EN-GO只要能具體指出其成員有環(huán)境損害就可提起訴訟，或者只要被告違反了某一個(gè)具體的環(huán)境法律，法院就可以認(rèn)定一個(gè)環(huán)境損害，原告可以從這個(gè)違法行為合理地證明自己所關(guān)注的環(huán)境利益的損害。因?yàn)樗痉ㄊ钦x的最終救濟(jì)手段，中國的法院不應(yīng)該對(duì)日益嚴(yán)重惡化的生態(tài)環(huán)境不管不問。由于自我監(jiān)督往往具有醫(yī)不自治的缺陷，在政府環(huán)境保護(hù)頻頻失靈的今天，與其大談啟動(dòng)責(zé)任問責(zé)制以尋求系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，不如大力發(fā)展民間監(jiān)督，發(fā)揮ENGO環(huán)境公益訴訟的作用，這也是中國傳統(tǒng)司法職權(quán)主義模式的優(yōu)勢(shì)所在。

（二）被告、訴因及訴訟程序

就被告與訴因來看，美國ENGO訴訟多是以對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為提起的訴訟的做法和印度當(dāng)公益受到影響時(shí)不能單獨(dú)針對(duì)個(gè)人提起公益訴訟的做法具有借鑒意義。一般而言，ENGO與政府的職能相對(duì)應(yīng)而存在，ENGO通過公益訴訟把有限的時(shí)間、財(cái)力和精力用在促使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)上，顯然比直接用在監(jiān)督一個(gè)個(gè)污染源上更有效率。中國目前的環(huán)境問題很大一部分是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的環(huán)境保護(hù)不作為，督促行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管義務(wù)已成為迫在眉睫的大事，ENGO環(huán)境公益訴訟應(yīng)是切實(shí)可行的重要途徑。

因此，中國ENGO公益訴訟的重點(diǎn)也應(yīng)放在促使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)上，而不是直接用在監(jiān)督一個(gè)個(gè)污染源上，即使當(dāng)中國ENGO公益訴訟以污染源為報(bào)告時(shí)，其目的也應(yīng)是為了更好地監(jiān)督政府行為。中國ENGO環(huán)境公益訴訟應(yīng)主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為（一般限于政府的非自由裁量行為），特別是環(huán)境影響評(píng)價(jià)行為，中國環(huán)評(píng)法至今沒有環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定的確是一大缺憾。由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)深富環(huán)境預(yù)防意義，ENGO將力量投入有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)訴訟是其參與環(huán)境公益訴訟途徑的合理選擇。當(dāng)然，由于中國與美國在環(huán)境保護(hù)行政管理上的差別，中國ENGO公益訴訟的監(jiān)督對(duì)象不僅包括各污染源和環(huán)境保護(hù)主管部門的管理行為，其他對(duì)環(huán)境有較大影響的自然資源管理部門（如水利局等）的管理行為也應(yīng)在其環(huán)境公益訴訟監(jiān)督之下，以求有利于解決中國“環(huán)保不下水，水利不上岸”的怪現(xiàn)象及環(huán)境保護(hù)局長難當(dāng)?shù)木置妗?/p>

在程序方面，美國具有ENGO針對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為的公益訴訟的事先告知前置程序條款，由于其不僅可以防范政府疏于環(huán)境執(zhí)法，而且可以有效防止環(huán)境公益訴訟的濫用，具有較大的借鑒意義。由于NGO環(huán)境公益訴訟主要目的是通過監(jiān)督主管機(jī)關(guān)的政府行為而達(dá)到環(huán)境保護(hù)之目的，中國ENGO公益訴訟應(yīng)設(shè)立公益訴訟的事先告知前置程序，督促主管機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，不僅可以提高ENGO活動(dòng)的效率，而且有利于維護(hù)環(huán)境行政管理秩序，并節(jié)約司法資源。

與美國法院可以授權(quán)作為原告的公民在合理時(shí)間內(nèi)進(jìn)人被告污染源所在地自行進(jìn)行調(diào)查取證相比，印度承認(rèn)“書信管轄權(quán)”以及任命調(diào)查專員或委員會(huì)對(duì)環(huán)境公益訴訟中的專業(yè)性環(huán)境問題進(jìn)行調(diào)查的調(diào)查機(jī)制，對(duì)中國EN-GO訴訟更有借鑒意義。因?yàn)橹袊胁簧俚母F人和文盲等弱勢(shì)群體的環(huán)境利益常被侵害而無力自我保護(hù)，承認(rèn)“書信管轄權(quán)”可以使法院的大門向這些弱勢(shì)群體敞開。由于目前中國法院大多數(shù)法官中對(duì)高技術(shù)性的環(huán)境問題還不能很好把握，采用任命調(diào)查專員或委員會(huì)對(duì)環(huán)境公益訴訟中的專業(yè)性環(huán)境問題進(jìn)行調(diào)查的調(diào)查，可以幫助法院解決環(huán)境公益訴訟裁判中的高技術(shù)性問題，也可以更好地發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能。

（三）管轄法院、費(fèi)用、舉證、救濟(jì)方式及執(zhí)行監(jiān)督

由于環(huán)境公益訴訟目的主要在于借助法院督促主管機(jī)關(guān)落實(shí)環(huán)境法律，在此基礎(chǔ)上幫助弱者實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義，美國環(huán)境公益訴訟中的管轄法院依被告的不同而有別的做法與印度高等法院和最高法院對(duì)公益訴訟案件依據(jù)案件性質(zhì)分別管轄的做法都具有借鑒意義。根據(jù)中國法院系統(tǒng)設(shè)置及法院負(fù)擔(dān)能力，環(huán)境公益訴訟案件應(yīng)由被告所在地的中級(jí)以上法院管轄，可以主要由高等法院管轄，中級(jí)法院、高等法院和最高法院依案件性質(zhì)不同而有所分工。

因ENGO環(huán)境公益訴訟的目的并非為了團(tuán)體利益而要求損害賠償，而是為了維護(hù)公共利益，應(yīng)借鑒美國采取特殊的訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)規(guī)則。為了鼓勵(lì)中國ENGO和廣大公眾借環(huán)境公益訴訟積極參與環(huán)境法律的執(zhí)行，考慮到中國ENGO普遍面臨嚴(yán)重的資金困境，可適當(dāng)減免訴訟費(fèi)，建立律師援助制度和訴訟費(fèi)用援助制度，并授權(quán)法院斟酌判定律師費(fèi)用及其他訴訟費(fèi)用與對(duì)環(huán)境公益的促進(jìn)有貢獻(xiàn)的原告。

由于NGO環(huán)境公益訴訟的原告可以是與案件無利害關(guān)系的團(tuán)體，他們可能不熟悉案件事實(shí)，因此應(yīng)借鑒美國和印度的特殊的證據(jù)規(guī)則，舉證責(zé)任的分配應(yīng)采取有利于原告的原則，在ENGO能證明污染或違法行為存在的條件下，主要由有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)和污染源提供詳細(xì)、全面的書面證詞。

就救濟(jì)方式而言，印度的臨時(shí)命令和美國的強(qiáng)制令和罰金可以適當(dāng)借鑒。臨時(shí)命令具有立即、全面地排除公共危害或救濟(jì)受害人的作用。法院的強(qiáng)制令，可以要求行政機(jī)關(guān)采取具體措施以貫徹法律要求。對(duì)違法者課以罰金，如果罰金的數(shù)額較大，就會(huì)具有較強(qiáng)的威懾力。考慮這個(gè)ENGO公益訴訟的實(shí)際需要，罰金應(yīng)主要上交國庫外，應(yīng)適當(dāng)留一點(diǎn)份額用以獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)環(huán)境公益有貢獻(xiàn)的ENGO原告。由于中國法院判決執(zhí)行難的問題特別突出，可以適當(dāng)借鑒印度的做法，設(shè)立執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)或委任監(jiān)督人員，定期對(duì)執(zhí)行情況作出調(diào)查，并向最高法院提交調(diào)查報(bào)告。

為了ENGO環(huán)境公益訴訟制度能達(dá)到一個(gè)良好的運(yùn)作成果，在兼顧中國法律制度與美國和印度差異的情況下，在ENGO起訴資格、被告、訴因、訴訟程序、管轄法院、費(fèi)用、舉證、救濟(jì)方式及執(zhí)行監(jiān)督等方面應(yīng)適當(dāng)引進(jìn)美國和印度ENGO環(huán)境公益訴訟的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)改進(jìn)中國ENGO管理制度，擴(kuò)大ENGO規(guī)模。鑒于中國ENGO比較弱小且ENGO環(huán)境公益訴訟面臨許多制度性困境，且不同領(lǐng)域環(huán)保問題各具特性，各污染防治法可以分別規(guī)定相關(guān)ENGO環(huán)境公益訴訟條款。建議在水污染防治法領(lǐng)域先試行EN-GO環(huán)境公益訴訟，再逐步擴(kuò)大至空氣污染、固體廢物污染等領(lǐng)域。 【注釋】

[1]ENGO( environmental non-governmental organization)，是指環(huán)境保護(hù)非政府組織。

[2] ipsofactoj. com/international/2000/Part7/int2OOO(7）-002. htm，最后登錄時(shí)間2009年5月19日。

[3]Clean Water Act( 1973) ， Section 505 (a)．Citizen Suits.

[4]bulk. resource. org/courts. gov/c/F3/450/450. F3d.394.03-72894.03-71439. html.

[5]See， e. g. ， Robertson v. Methow Valley Citizens Council， 490 U. S. 332， 350（1989)．

[6] legalserviceindia. com/article/1265-M. C-Mehta-v. o-India. html.

[7]See， e. g. ， M. C. Mehta v. of india， AIR 1988 SC 1037

[8] manupatrainternational. in/supremecourt/1950-1979/scl978/s780133.htm.

[9]http : //vlex. in/vid/rural-litigation-entitlement-kendra-29681919．或 elaw. org/node/2671.

[10] legalserviceindia. com/article/1265-M. C-Mehta-v. of-India. html.

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篇（8）

一、檢察機(jī)關(guān)代表國家提起民事訴訟的法理依據(jù)

首先,檢察機(jī)關(guān)本身就是國家利益和社會(huì)公共利益的代言人。17 世紀(jì)路易十四時(shí)法國將國王的律師和人定名為總檢察官,這就是西方檢察制度的最早形式。從產(chǎn)生到現(xiàn)在,大多數(shù)國家在設(shè)置檢察機(jī)關(guān)時(shí)都始終將其定位于公共利益代言人。其次,檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性說明它適合提起某類民事訴訟,如公益訴訟。作為弱勢(shì)群體的受害者和擁有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)、政治實(shí)力作后盾的企業(yè)、政府之間進(jìn)行的是“不對(duì)稱”的訴訟,受害方常因承受壓力過大被迫放棄訴訟。而憑借自身的司法資源,檢察機(jī)關(guān)完全有能力在公益訴訟中單獨(dú)啟動(dòng)訴訟程序,使侵害者最終得到應(yīng)有的制裁。再次,檢察機(jī)關(guān)具有“超脫性”。在訴訟中,檢察機(jī)關(guān)與案件無直接利害關(guān)系,這更能保證其以超脫的姿態(tài)著眼于維護(hù)公益權(quán)利,而不至于淪為專為受害方牟利的“人”,不至于因追求個(gè)人的利益而與侵害方同流合污。最后,檢察機(jī)關(guān)擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍,檢察機(jī)關(guān)人員熟悉法律,能有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)應(yīng)當(dāng)被法律保護(hù)的利益。

我國《憲法》第129條規(guī)定:檢察機(jī)關(guān)是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān),《民事訴訟法》第14條規(guī)定:檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督,第15條規(guī)定:機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害 國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位和個(gè)人向人民法院。《刑事訴訟法》第99 條第2款規(guī)定:如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時(shí)候,可以提起附帶民事。此外,《民事訴訟法》第208條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的抗訴權(quán)。從我國的法律規(guī)定可以得出結(jié)論:檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān);檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督民事審判活動(dòng);檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院;在刑事訴訟中,對(duì)損害國家、集體利益的行為可以提起刑事附帶民事。檢察機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤、法律適用錯(cuò)誤的生效民事、行政判決可以提出抗訴。檢察機(jī)關(guān)作為提起民事的法律主體,既能最大限度地維護(hù)國家社會(huì)公益、維護(hù)法律秩序,又符合民事訴訟法的發(fā)展要求,無疑是提起民事訴訟的最佳法律主體。

二、國外檢察機(jī)關(guān)提起民事制度的立法例

檢察機(jī)關(guān)提起民事這一制度,最早始于大陸法系的法國。18 世紀(jì)大革命后,法國就規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)參與民事制度。1806年法國《法國民事法》賦予檢察機(jī)關(guān)在公法秩序受到損害時(shí),有權(quán)為維護(hù)公法秩序而提起民事(法國現(xiàn)行《民事法》第423條規(guī)定,除法律有特別規(guī)定之情形外,在實(shí)施妨害公共之訴時(shí),檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟),檢察機(jī)關(guān)由此介入經(jīng)濟(jì)爭議的審理過程,隨后資本主義國家紛紛效仿,無論是大陸法系還是英美法系,檢察機(jī)關(guān)都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”,以保護(hù)公益為依據(jù),對(duì)民事爭執(zhí)和經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行干預(yù)。大陸法系和英美法系的國家都陸續(xù)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以作為國家的代表,提起公益訴訟。1877年和1976年的德國民事法規(guī)定,檢察官對(duì)于婚姻無效案件、申請(qǐng)禁治產(chǎn)案件、雇傭勞動(dòng)案件等都可以提訟,或者參加訴訟,可以獨(dú)立地提出申訴并提起上訴。在英國,檢察長在民事中代表政府或應(yīng)訴,私人或私人組織只有在取得檢察長同意后才可就限制干擾公共權(quán)利,迫使被告遵守公共義務(wù)的情況提訟。如今,檢察機(jī)關(guān)以公益代表的身份參加民事行政訴訟履行職能已為越來越多的國家法律制度所采納。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公職選舉法》、《民事法》、《破產(chǎn)法》、《非訟案件程序法》等法律中規(guī)定了檢察官提起民事的制度。新加坡國家檢察署于1997年成立民事行政檢察處,專司民事行政公益訴訟的提起職能。此外,社會(huì)主義國家也先后規(guī)定了該項(xiàng)制度。前蘇聯(lián)是率先實(shí)行檢察機(jī)關(guān)提起民事制度的社會(huì)主義國家。繼前蘇聯(lián)之后,保加利亞、波蘭、捷克斯洛伐克、匈牙利等東歐國家民事法典,對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事,均做了明確的規(guī)定。越南檢察機(jī)關(guān)設(shè)有民事監(jiān)督局,負(fù)責(zé)對(duì)民事審判、行政審判等訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)可以作為民事、行政原告。

這些國家的立法和司法實(shí)踐表明,檢察機(jī)關(guān)提起民事是切實(shí)可行的,且已成為世界立法的潮流和趨勢(shì)。雖然這兩大法系在檢察機(jī)關(guān)參與民事的方式、作用、地位有不同之處,但在具體的法律規(guī)定中有三個(gè)相同點(diǎn):一是檢察機(jī)關(guān)參與民事的方式主要有直接提訟和參與訴訟兩種方式;二是對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與民事的范圍,除前蘇聯(lián)規(guī)定的更為廣泛外,大多數(shù)國家都限制在涉及國家利益、社會(huì)公共利益和公民重大權(quán)益且可能影響公益的案件;三是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在民事中的地位,一般規(guī)定檢察長可以成為訴訟當(dāng)事人或訴訟參與人,并幾乎享有當(dāng)事人和訴訟參與人一樣的權(quán)利,但不承擔(dān)任何實(shí)體后果。

三、檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟應(yīng)注意的問題

(一)不得違反正當(dāng)程序的基本規(guī)則

按照程序公正的最低限度要求,法官在審判中不得存有任何偏私,而且須在外觀上使任何正直的人不對(duì)其中立性抱有任何合理的懷疑;法官必須給予所有與案件結(jié)局有著直接利害關(guān)系的人有充分陳述意見的機(jī)會(huì),并且對(duì)各方的意見和證據(jù)平等對(duì)待,否則他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法體制下,由于檢察機(jī)關(guān)的多重身份和角色介入到民事訴訟中,其對(duì)民事審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)必然導(dǎo)致法院中立地位難保;其特殊的地位和訴訟權(quán)利(權(quán)力)也會(huì)使其與對(duì)方當(dāng)事人之間的平等對(duì)話產(chǎn)生困難。因此檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)行法律框架下介入民事訴訟,不得違反正當(dāng)程序的基本規(guī)則,避免對(duì)公眾嚴(yán)格依法辦事的法律意識(shí)產(chǎn)生消極影響。

(二)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則

第一,意思自治原則。檢察機(jī)關(guān)的權(quán)畢竟不同于公民、法人的權(quán)。不可能也沒必要所有的公益訴訟案件都由檢察機(jī)關(guān)來提起。檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟,必須堅(jiān)持以“公益”為中心,嚴(yán)格限制其案件范圍,避免其不尊重當(dāng)事人的意思自治或?qū)⒆约旱囊庵緩?qiáng)加于當(dāng)事人,而包辦當(dāng)事人的一切事情。第二,最后與最佳救濟(jì)原則。對(duì)于危害國家、社會(huì)公益的民事違法案件不是一律要引入檢察機(jī)關(guān)民事手段,而是原則上由政府主管部門主動(dòng)處置為好。只有在政府監(jiān)管不力或存在救濟(jì)障礙的情況下,檢察機(jī)關(guān)才介入。第三,刑事附帶優(yōu)先原則。盡可能以刑事公訴作為優(yōu)先考慮的方向,并在刑事公訴中注意發(fā)現(xiàn)需要提起附帶民事訴訟的案源。

四、我國檢察機(jī)關(guān)民事制度之構(gòu)建

檢察機(jī)關(guān)在國家機(jī)關(guān)中的法律監(jiān)督地位,決定了其是代表國家利益和社會(huì)公共利益最合適的訴訟主體,由檢察機(jī)關(guān)參與和提起民事公益訴訟,能夠彌補(bǔ)我國現(xiàn)行訴訟制度中的不足。然而,構(gòu)建我國的檢察機(jī)關(guān)民事制度,無論在法律理念還是在法律制度方面都面臨一些困難。因此,當(dāng)務(wù)之急是要根據(jù)我國的實(shí)際情況規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體操作程序。

(一)管轄范圍

檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)有一定的限制,它應(yīng)當(dāng)區(qū)分主次、輕重,只對(duì)那些涉及國家利益、社會(huì)公共利益或公民重大權(quán)益而影響較大的案件提起民事訴訟。主要有以下幾類:第一,侵犯國有、集體所有的資產(chǎn),造成國有、集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重的案件;第二,破壞自然資源,造成環(huán)境污染的案件;第三,嚴(yán)重?cái)_亂市場經(jīng)濟(jì)秩序,妨害國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理,侵害社會(huì)公共利益的案件;第四,嚴(yán)重侵犯弱勢(shì)群體如婦女、老人和未成年人合法權(quán)益的案件等。

(二)案件來源

1.群眾舉報(bào);2.檢察機(jī)關(guān)也可以自己發(fā)現(xiàn)線索,如與本院未檢、批捕、反瀆等部門建立聯(lián)系,及時(shí)提供此類案件線索。

(三)檢察機(jī)關(guān)提起民事的法律地位

篇（9）

公民訴訟制度誕生于20世紀(jì)70年代，是美國環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。美國國會(huì)為了彌補(bǔ)政府在治理環(huán)境中的失靈現(xiàn)象，規(guī)定了公民訴訟制度。1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》以公民訴訟條款的形式規(guī)定了環(huán)境公民訴訟。現(xiàn)在，大部分美國聯(lián)邦環(huán)境法律都規(guī)定了公民訴訟制度，在保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮了制度價(jià)值，值得我國借鑒。

一、 公民訴訟制度

公民訴訟沒有統(tǒng)一的概念，歸納總結(jié)為：美國聯(lián)邦或者州法律、行政規(guī)章中規(guī)定了公民訴訟條款的，為了維護(hù)該法律的實(shí)施，依公民訴訟條款的授權(quán)，任何美國公民有權(quán)代表自己對(duì)違反該項(xiàng)環(huán)境法律、法規(guī)的違法行為人或者機(jī)構(gòu)（包括政府機(jī)構(gòu)）提起訴訟。

（一）公民訴訟的原告

公民訴訟的原告資格范圍較為廣泛。法律規(guī)定公民訴訟的原告是“任何人”，不同的法律對(duì)“任何人”的界定范圍不同。如《資源保護(hù)和再生法》把“任何人”界定為包括個(gè)人、信托基金機(jī)構(gòu)、商號(hào)、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社團(tuán)、州政府、市、鎮(zhèn)等市政當(dāng)局、州委員會(huì)、州政府機(jī)構(gòu)、任何洲際法律實(shí)體（包括所有的部門和機(jī)構(gòu)）和美國聯(lián)邦政府的任何機(jī)構(gòu) 。1986年最高法院在一個(gè)判例中將美國政府排除在原告范圍之外，所以在公民訴訟中，原告主要是除政府和政府機(jī)構(gòu)以外的私主體，這與公民訴訟制度以公眾監(jiān)督、公眾參與的立法目的一致。

（二）公民訴訟的案件范圍

哪些案件可以提起公民訴訟？美國的公民訴訟可訴范圍受到法律嚴(yán)格界定，美國公民或者組織只能在規(guī)定了公民訴訟條款的法律領(lǐng)域提起公民訴訟，沒有規(guī)定公民訴訟條款的法律領(lǐng)域就不存在公民訴訟制度，即只有《清潔空氣法》《瀕危野生動(dòng)物法》等包含了公民訴訟條款的16部法律領(lǐng)域存在公民訴訟可能，而在《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等法律領(lǐng)域不存在公民訴訟制度，因?yàn)檫@些法律沒有公民訴訟條款。公民訴訟條款所規(guī)定的可以提起公民訴訟的案件包括：（1）針對(duì)違反授予公民訴訟的聯(lián)邦或州環(huán)境法律條款和依據(jù)該法授權(quán)頒布的任何行政規(guī)章的行為 ，包括針對(duì)污染者提起的公民執(zhí)行之訴和針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為提起的“司法審查訴訟”。（2）針對(duì)行政機(jī)關(guān)的“督促履職之訴”是以聯(lián)邦或州環(huán)境法律的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不作為違法行為提起的公民訴訟。

（三）被告和訴訟類型

公民訴訟的被告由法律明確規(guī)定。一般來說，公民訴訟的被告包括了私主體和公主體，即個(gè)人、民間組織和美國政府、政府機(jī)構(gòu)都有可能稱為公民訴訟的被告，具體范圍由每一部法律具體規(guī)定。美國的訴訟類型劃分與我國不同，公民訴訟的屬于美國法律制度體系中的“民事訴訟”。在美國的法律制度體系中，“訴訟”分為“刑事訴訟”與“民事訴訟”兩類。刑事訴訟指依據(jù)刑事法律提起的訴訟，而民事訴訟則是指除刑事訴訟外，在美國法院提起的其他所有訴訟。美國的民事訴訟不僅包括私法領(lǐng)域內(nèi)的侵權(quán)、合同或其他民事糾紛等普民事訴訟，還包括屬于公法領(lǐng)域內(nèi)的涉及公共利益的訴訟 即行政訴訟。

（四）公民訴訟的限制

美國法律對(duì)公民訴訟的提起設(shè)置了一定的限制。公民訴訟的提起受到前置通知程序的限制。在美國聯(lián)邦法律的公民訴訟條款中規(guī)定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民訴訟的原告有提起公民訴訟之意圖，首先應(yīng)該在起訴前將被控違法行為以及自己起訴之意圖向違法行為人和政府主管部門發(fā)出通知，在原告發(fā)出通知之日起一定期限內(nèi)，任何人不得提起環(huán)境公民訴訟。

公民訴訟還會(huì)受到行政機(jī)關(guān)勤勉地實(shí)施法律的限制。也就是說，如果聯(lián)邦環(huán)境法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或違法者針對(duì)符合公民訴訟條款可訴范圍的違法行為，已經(jīng)或正在采取一定的實(shí)施法律行為，那么，公民訴訟將會(huì)受到阻止。

（五）管轄法院和訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)

公民訴訟由被控違法行為發(fā)生地或其他被控事項(xiàng)發(fā)生地所在區(qū)域的聯(lián)邦地區(qū)法院。在訴訟費(fèi)用的承擔(dān)方面，美國聯(lián)邦最高法院于1796年基于公平、正義理念確立的“美國規(guī)則”，規(guī)定訴訟當(dāng)事人無論其是勝訴方還是敗訴方均需各自承擔(dān)訴訟費(fèi)用。公民訴訟中，訴訟費(fèi)用一般比較高昂，有些公民訴訟案件長達(dá)十幾年的審理過程中，當(dāng)事人支付各項(xiàng)訴訟費(fèi)就達(dá)到百萬美元。嚴(yán)格適用“美國規(guī)則”會(huì)使美國公眾對(duì)公民訴訟望而卻步。為了激勵(lì)、促進(jìn)公共政策的私體執(zhí)行，國會(huì)規(guī)定了公民訴訟的“律師費(fèi)轉(zhuǎn)移制度”。即法官可以根據(jù)案情在有合適的理由的情況下，將訴訟費(fèi)判由任何一方當(dāng)事人承擔(dān)，或?qū)僭V方或?qū)嵸|(zhì)勝訴的律師費(fèi)判由敗訴方負(fù)擔(dān)。突出和激勵(lì)公眾參與的積極性。

二、我國環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建

我國是成文法國家，法律作為司法機(jī)關(guān)和公民行為的指引必須明確具體，法律模糊帶來的弊端會(huì)導(dǎo)致實(shí)施障礙，最終影響法律的威信，我國的環(huán)境公益訴訟制度正面臨這一狀況，有必要完善之。借鑒美國的環(huán)境公民訴訟制度，構(gòu)建我國的環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)從立法上完善一下幾個(gè)方面：

（一）明確環(huán)境公益訴訟案件范圍

環(huán)境公益訴訟在訴訟主體資格上明顯區(qū)別于其他私益訴訟，基于此特點(diǎn)該制度所采取的訴訟程序等也會(huì)異于私益訴訟，明確環(huán)境公益訴訟的案件范圍即哪些案件可以提起環(huán)境公益訴訟可以適用公益訴訟特別程序非常重要。我國的訴訟程序法都規(guī)定了相應(yīng)的案件范圍，作為原告起訴和法院受理的依據(jù)，進(jìn)行法律的適用。

美國的公民訴訟是在法律中直接規(guī)定公民訴訟條款，通過授權(quán)進(jìn)行公民訴訟的公民訴訟條款明確相受案范圍。我國立法可以參考這一模式，立法機(jī)關(guān)可以針對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修訂，在《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境資源法律和民訴法、行政訴訟法中添加環(huán)境公益訴訟條款。通過法律條文授權(quán)具體的環(huán)境損害可以提起環(huán)境公益訴訟，如在我國《水污染防治法》的中規(guī)定：第九條排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo) 。公民或者社會(huì)團(tuán)體可以對(duì)超過國家或者地方標(biāo)準(zhǔn)的排污單位或個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟。又如在《環(huán)境保護(hù)法》中可以規(guī)定“為了保護(hù)本國的空氣、水、土地或其他自然資源等環(huán)境公共利益免受污染、損害或破壞，任何公民或社會(huì)團(tuán)體可以對(duì)損害環(huán)境公共利益或則將會(huì)損害環(huán)境公共利益的行為提起環(huán)境公益訴訟。”

依照公民訴訟條款所制定的環(huán)境公益訴訟條款受案范圍明確、具體，公民或社會(huì)團(tuán)體只有在環(huán)境法律規(guī)定環(huán)境公益訴訟條款時(shí)才能救該法依據(jù)該條款提起環(huán)境公益訴訟，沒有環(huán)境公益訴訟條款的授權(quán)則不能提起環(huán)境公益訴訟，避免了案件范圍的模糊性，指引性和可操作性強(qiáng)。法律修改壓力下，值得借鑒。

（二）突出公眾參與，擴(kuò)大原告主體范圍

美國的公民訴訟制度是在公眾大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)中誕生的，公眾參與、公眾監(jiān)督是這一制度的特色。環(huán)境公共利益本身涉及廣泛的社會(huì)公眾，構(gòu)建這一制度必然以公眾參與為核心，否則就失去了其本來的價(jià)值。環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)決定了它的原告范圍較為廣泛，我國的環(huán)境法和訴訟法對(duì)公益訴訟的原告并沒有做明確的規(guī)定，僅是《環(huán)保法》第58條對(duì)社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟作出了規(guī)定，沒有涉及其他原告。造成司法實(shí)踐中不同法院對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的同一原告態(tài)度不同。參照美國公民訴訟制度，突出公眾監(jiān)督、公眾參與，我國環(huán)境公益訴訟制度原告：

1.環(huán)境民事公益訴訟中的原告范圍。環(huán)境民事公益訴訟是針對(duì)污染環(huán)境、破壞環(huán)境、降低環(huán)境價(jià)值等侵權(quán)行為進(jìn)行的損失賠償訴訟，通過訴訟獲得環(huán)境賠償金或者補(bǔ)償金可以用于生態(tài)恢復(fù)和補(bǔ)償，環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍應(yīng)當(dāng)盡量廣泛，增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，彌補(bǔ)政府執(zhí)法不足和行政罰款的數(shù)額過低等缺陷。另外我國現(xiàn)階段信息公開不足也要求環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍廣泛。應(yīng)當(dāng)包括公民、社會(huì)團(tuán)體、對(duì)自然環(huán)境負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國家行政管理機(jī)關(guān)。

2.環(huán)境行政公益訴訟的原告范圍。環(huán)境行政公益訴訟是針對(duì)國家行政管理機(jī)關(guān)侵害環(huán)境公益的行政違法行為所提起的行政訴訟，行政訴訟的被告特定為國家機(jī)關(guān)或授權(quán)行政行政權(quán)的組織，在原告范圍上略窄于環(huán)境民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)包括公民、法人、社會(huì)團(tuán)體等私主體。

在我國的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)也可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟，越來越多學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，代表環(huán)境公共利益的國家機(jī)關(guān)并非檢察機(jī)關(guān)。如《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定國家環(huán)境保護(hù)的代表是環(huán)境保護(hù)行政主管部門，資源管理的代表是法律授權(quán)的代表國家行使國家所有權(quán)的機(jī)關(guān)。而且根據(jù)憲法、檢察院組織法等法律，檢察機(jī)關(guān)的主要工作職能是負(fù)責(zé)刑事公訴和法律監(jiān)督，它應(yīng)當(dāng)從打擊犯罪和監(jiān)督法律實(shí)施領(lǐng)域維護(hù)公共利益。如果賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格，不僅會(huì)加大檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，而且會(huì)使其自身即擔(dān)任原告又擔(dān)任法律監(jiān)督者，造成權(quán)力體系混亂。在法律專業(yè)化時(shí)代，檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于其他主體不具有環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，所以，不應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格。

（三）環(huán)境公益訴訟的被告與訴訟類型

美國公民訴訟的被告既包括了普通民事主體，也包括了美國政府機(jī)構(gòu)等行政機(jī)關(guān)。由于美國的訴訟類型與我國不同，所以美國公民訴訟屬于“民事訴訟”范疇。我國是依據(jù)被告以及適用法律不同將訴訟劃分為民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三種類型。依據(jù)公民訴訟中的被告不同，按照我國法律分別適用民事訴訟法和行政訴訟法。所以我國的環(huán)境公益訴訟依據(jù)被告的不同可以劃分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。

（四）設(shè)置環(huán)境公益訴訟前置程序

公民環(huán)境訴訟中，為了提高解決糾紛的效率，防止無意義的訴訟，對(duì)公民訴訟作了限制。在我國《環(huán)境法》修正案的審議過程中，立法機(jī)關(guān)沒有賦予公民原告資格，主要出于防止濫用訴訟權(quán)利的情況。為防止濫訴情況，可以借鑒公民訴訟中的限制條款，為我國的環(huán)境公益訴訟設(shè)置前置程序。

對(duì)于原告提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置提前通知程序和勤勉地執(zhí)行法律的督促程序。

1.在環(huán)境民事公益訴訟中，原告在提起公民訴訟前，必須向違法行為人、當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)發(fā)出通知，告知將要對(duì)違法者的行為提起環(huán)境公益訴訟。在通知發(fā)出之日起六十日內(nèi)，不得提起環(huán)境公益訴訟。通知程序是提起環(huán)境民事公益訴訟不可逾越的，如果公益訴訟原告沒有履行通知程序直接提起公益訴訟，法院可以拒絕受理。起訴前的通知程序可以是違法者知曉其即將被起訴的情況，及時(shí)糾正其違法行為，減少對(duì)環(huán)境的損害，同時(shí)可以彌補(bǔ)政府的執(zhí)法漏洞，加強(qiáng)行政監(jiān)管。

2.在環(huán)境行政公益訴訟中，設(shè)置提前通知程序和勤勉執(zhí)法督促程序。公益訴訟原告針對(duì)行政侵權(quán)行為提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)當(dāng)提前60天通知作出違法行政行為的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可以及時(shí)的糾正其違法行為，消除不良影響。如果行為機(jī)關(guān)在通知期限內(nèi)，完全消除不良影響，原告不能針對(duì)同一違法行為不再提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟原告對(duì)負(fù)有相應(yīng)管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的不作為提起公益訴訟，必須先提起勤勉執(zhí)法督促程序，原告提前60天通知不作為行政機(jī)關(guān)，如果行政機(jī)關(guān)在通知期限內(nèi)積極作為，履行監(jiān)管職責(zé)，原告不能針對(duì)不作為行政行為提起環(huán)境公益訴訟。

法制與社會(huì)

在我國環(huán)境侵權(quán)由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄。現(xiàn)有訴訟程序法中僅涉及案件受理費(fèi)的負(fù)擔(dān)，通常律師費(fèi)用由雙方當(dāng)事人各自負(fù)擔(dān)。環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)案件本身復(fù)雜、取證難、鑒定費(fèi)用高、律師費(fèi)用高，由與案件沒有直接利害關(guān)系的公民、社會(huì)團(tuán)體負(fù)擔(dān)這筆費(fèi)用不僅會(huì)造成實(shí)質(zhì)的不公平，還會(huì)打擊公眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性。可以借鑒公民訴訟的“律師費(fèi)用轉(zhuǎn)移制度”，建立我國環(huán)境公益訴訟的“訴訟費(fèi)用轉(zhuǎn)移制度”，即在環(huán)境公益訴訟案件中，法院可以依法律規(guī)定，將訴訟費(fèi)用（包括案件受理費(fèi)、律師費(fèi)、鑒定費(fèi)等）判由一方當(dāng)事人承擔(dān)，或依據(jù)法律規(guī)定將訴訟費(fèi)判由實(shí)質(zhì)的敗訴方承擔(dān)，一方當(dāng)事人或者實(shí)質(zhì)敗訴方通常是污染行為人。

篇（10）

一、概念分析

公益訴訟包括民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事公益訴訟。關(guān)于民事訴訟中的公益訴訟的概念定義，學(xué)界觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，大致有以下兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，民事公益訴訟就是指人民檢察院認(rèn)為公民、法人、其他組織的行為觸犯了民事法律的有關(guān)規(guī)定，損害了國家或社會(huì)公眾的民事合法權(quán)益，基于其法律監(jiān)督職能，代表國家或社會(huì)公眾向法院提訟，追究違法者民事責(zé)任。這種觀點(diǎn)認(rèn)為提起民事公益訴訟的主體只能是檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，只有檢察院才能代表國家和社會(huì)公眾提訟，同時(shí)也只有檢察機(jī)關(guān)能夠擔(dān)當(dāng)起保護(hù)公共利益的重任，公民個(gè)人和民間組織不能成為民事公益訴訟的提起主體。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，民事公益訴訟是指國家特定機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人，對(duì)侵害社會(huì)公共利益的民事違法行為，可以代表國家或社會(huì)，直接以原告的身份向人民法院提起民事公益訴訟。該觀點(diǎn)認(rèn)為民事公益訴訟的提起主體應(yīng)該包括：特定的國家機(jī)關(guān)（人民檢察院）、民間組織和公民個(gè)人。這種觀點(diǎn)最大的不同是，能夠提起民事公益訴訟的主體不是單一的，而是多元的、開放的，民間組織和公民個(gè)人理所當(dāng)然成為提起民事公益訴訟的合法主體。2013年1月1日起正式實(shí)施的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提訟。”從具體的法條可以看出，我國目前的立法是屬于第二種觀點(diǎn)的，事公益訴訟的原告資格目前僅限于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，例如具體到環(huán)境公益訴訟就可以由環(huán)保行政機(jī)關(guān)和合法環(huán)保組織提訟。

二、適用案件范圍

梁慧星教授對(duì)“公共利益”的范圍的表述，“包括公共道路、交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、公共水源及飲水排水用地區(qū)域保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)等事項(xiàng)。第二，排除性規(guī)定。公共利益的范圍應(yīng)排除下列情況：公共權(quán)力機(jī)關(guān)自身的經(jīng)濟(jì)利益，如政府用于改善辦公條件和職工福利各項(xiàng)費(fèi)用等；借公共利益之名干預(yù)市場所得的商業(yè)利益；如政府在城市房屋拆遷過程中進(jìn)行干預(yù)所實(shí)現(xiàn)的利益等。”可見法理意義上的公共利益相當(dāng)寬泛，而我國《民事訴訟法》規(guī)定的可以適用公益訴訟的范圍是“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”，法條列舉的只有兩項(xiàng)，而其他有損公共利益的行為是否適用公益訴訟，就給了法官法官很大的自由裁量權(quán)。就近十年的典型民事公益訴訟的案件類型上來看，仍然幾乎全部是環(huán)境污染案件，這并不表示在侵犯眾多消費(fèi)者權(quán)益方面的民事公益訴訟案件就不存在，而是目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于哪些侵犯眾多消費(fèi)者權(quán)益的民事案件屬于民事公益訴訟案件存在著較大爭議，所以仍然需要法律對(duì)公益訴訟的范圍做出具體的規(guī)定以便更多的有關(guān)公共利益的案件可以納入到公益訴訟的范圍中來。

三、管轄法院

從各地法院現(xiàn)有的內(nèi)部規(guī)定和實(shí)踐操作來看，絕大部分都是由基層人民法院負(fù)責(zé)管轄，只有個(gè)別具有重大影響的案件才由中級(jí)人民管轄。這一現(xiàn)實(shí)情況是符合司法資源合理分配的現(xiàn)實(shí)性和可操作性的，因?yàn)楣嬖V訟在本質(zhì)上仍然是民事訴訟，因此應(yīng)當(dāng)在顧及其特殊性的同時(shí)盡可能保持其與整個(gè)民事訴訟制度的協(xié)調(diào)一致。第二，從民事公益訴訟的案件性質(zhì)、繁簡程度、影響范圍和爭議標(biāo)的金額等因素考量，也宜由基層法院管轄。根據(jù)已有的案例顯示，很多案件之所以耗時(shí)長、難判決的根本原因在于以往的實(shí)踐缺乏明確的法律依據(jù)，有法官造法和突破現(xiàn)有法律框架之嫌，因此需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力層層上報(bào)并只能在獲得最高院和相應(yīng)司法部門的默許后才能正式進(jìn)入訴訟程序。但這些因素都不能作為提升法院管轄級(jí)別所應(yīng)當(dāng)考慮的內(nèi)容。第三，從民事公益訴訟的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，隨著實(shí)踐上的豐富和立法上的完善，進(jìn)入法院的民事公益訴訟案件必然是一個(gè)增長的趨勢(shì)，因此由中級(jí)法院管轄的可能性不大。最重要的是，社會(huì)公共利益在內(nèi)容和主體上的寬泛并不代表著民事公益訴訟就一定是影響范圍較大的案件。地域管轄方面，民事公益訴訟也應(yīng)當(dāng)遵循一般民事案件管轄規(guī)則，由被告所在地的法院管轄。而針對(duì)法律法規(guī)有特別規(guī)定的案件，例如因船舶排放、泄漏、傾倒油類或其他有害物質(zhì)，海上生產(chǎn)、修船作業(yè)造成海域污染損害而提起的海洋環(huán)境公益訴訟，則由污染發(fā)生地或者損害結(jié)果地、采取預(yù)防污染措施地海事法院依照《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》專門管轄。