農村土地規劃與利用匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇農村土地規劃與利用范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

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中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A

盡管當前我國新農村建設已經取得了非常可喜的建設成果，但是，在實際的農村土地規劃管理中仍存在一定的不足。筆者分析了當前我國農村土地規劃管理現狀及存在的問題，提出了我國農村土地規劃管理改革的具體措施，以有效地促進我國農村土地規劃管理工作質量的提升。

1農村土地規劃管理存在的問題

1.1土地規劃的用地過多，缺乏相應的經濟基礎。

改革開放以來，經濟發展速度不斷提高，國家提倡有計劃的對土地進行轉讓和使用，一時間掀起了土地轉讓的熱潮，全國的土地使用面積大大提高，并出現了土地大面積開發的現象。一些商家從農民手中得到其轉讓的土地使用權，大量建設開發區、工業園區、農村風景區等，從中取得利潤。甚至有些地區，為了增加財政收入，大量擴寬土地規劃范圍，不斷規劃商業用地，使得農村土地的發展陷入混亂的局面，對經濟的長遠發展帶來不利的影響。

1.2農村土地利用的規劃計劃不夠完善。

農村土地的規劃一直以來主要著重于總體規劃，而忽視了專項規劃以及詳細規劃。也就是說，在專項規劃與總體規劃方面并沒有完善且明確的行政命令，只是作為總體規劃的補充而存在。這就使得農村的土地規劃太過于片面，農村土地的發展也沒有戰略性，因此，在整個農村土地的發展過程中，很容易出現農村土地發展出現“偏軌”的情況，一定程度上加大了農村土地規劃的難度。

1.3土地規劃程序不夠嚴謹。

我國相關的土地規劃的條款有很多，土地的管理業都隸屬于各自的行政管理部門，在土地規劃上并沒有統一性，在許多法律中都涉及到土地，都是屬于土地規劃，但類似于這樣的規劃，其制定者和執行者都不屬于一個主體。土地規劃權力的分散，很難達到土地規劃公正性、科學性、嚴謹性的要求，從根本上來說是肯定不利于土地資源的合理利用的。

1.4土地規劃不實事求是。

隨著土地資源稀缺問題的出現，一些地區開始認識到問題的嚴重性，土地規劃也逐漸收到重視。然而，這種土地規劃過于急功近利，是一種盲目的規劃。一些地區規劃處土地發展的藍圖，并將這種藍圖作為土地發展的計劃，使得土地發展不符合地區政治、經濟等各方面的現實情況，那么土地資源問題自然得不到很好的解決。

1.5管理機構設置不完善。

農村土地利用規劃及其計劃管理主要涉及到縣鄉兩級土地管理部門，在編制實施規劃等具體管理上有集中到縣級規劃管理的相關科室，使得鄉鎮農村土地利用規劃和計劃的編制、實施、管理存在缺位。并且管理人員缺乏專業的土地規劃知識，導致了規劃的片面性。目前農村土地基本上沒有規劃，更談不上土地資源的合理利用，農村土地大多數處于粗放開發狀態。

2農村土地規劃管理原則

2．1優先進行農業耕作使用原則

農村土地的根本職能就是農業生產，其質量好壞直接影響到農產品的質量以及產量。而農產品生產直接影響到我國的社會穩定。所以，農村的土地規劃工作務必要優先滿足農業生產需求。

2．2節約土地原則

隨著農村經濟的快速發展，人們的生活質量明顯提升，其對周邊環境的要求也是日益增加。無論是農民居住條件還是各類娛樂場所，都希望能夠將活動場所的使用面積擴大。為了更好地滿足廣大農民的需求，在土地規劃過程中，要確保農田基本建設實效性強，切勿刻意追求美觀。而非農建設用地應盡量選取劣地或者荒山，進而有效地節約土地，提高土地的使用效率。

2．3因地制宜原則

土地利用的地域差異較為明顯，例如:不同地區的資源差異、經濟條件差異等。其會直接影響到土地規劃的方向以及深度。所以，在土地規劃過程中，要根據各地不同情況進行合理規劃。

3 農村土地規劃管理問題的對策

3.1 合理縮減規劃用地，優化農村配套。

對于土地的開發利用是國家利益、社會利益、個人利益相互平衡發展的體現。在滿足國家利益與社會利益的同時，也要照顧到個人的利益。在農村土地規劃管理中，要遵循規律性，合理的開拓規劃用地，不能全盤開發。同時，在農村改造所接收的資金中，要按一定的比例留出足夠資金用于農村土地規劃與管理中配套設施的建設，為農村土地的規劃與管理奠定物質基礎。

3.2 完善農村土地利用的規劃計劃，實施監管制度。

平衡總體規劃、專項規劃、詳細規劃之間的關系，做到重視總體規劃的同時又不忽視專項規劃與詳細規劃，明確專項規劃與詳細規劃中的行政命令，建立農村土地發展的戰略性。同時，要完善農村土地規劃與管理的監管制度，保證規劃計劃的有效實施，加大行政管理力度，不斷改進農村土地規劃的實施效果，完善行政監管的方式來保證農村土地規劃管理的實施。

3.3 將土地規劃管理程序嚴謹化。

總結土地規劃的條款，將農村土地規劃管理的權力集中，將農村土地規劃管理的制定者和執行者隸屬于一個主體，統一農村土地規劃與管理，達到土地規劃公正性、科學性、嚴謹性的要求。

3.4 加強對土地的宏觀調控。

這里的加強對土地的宏觀調控主要是指國家要增強對農村土地規劃管理的關注度、重視度、投入度、支持度等等。農村土地規劃與管理離不開國家的宏觀調控，宏觀調控可以把握農村土地規劃與管理的總的方向，保證土地的發展不偏離發展軌道，真正的從人民的利益出發，從經濟的可持續發展出發，從環境保護出發，避免土地的開發偏重于功利性。

3.5其他對策。

按照統籌安排城鄉建設用地的要求和控制增量、盤活存量、合理布局、集約用地、保護耕地的原則，從嚴控制，用好用活農村建設用地置換政策，加強農村宅基地用地管理；農村規模化畜禽養殖用地應當按照村莊和集鎮規劃，合理布局，綜合開發，配套建設；建設用地應當符合鄉鎮土地利用總體規劃，應該堅持鼓勵利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，盡可能不占或少占耕地，禁止占用基本農田。

綜上所述，農村的土地規劃與管理對于整個社會的發展有重大的意義，它有利于加強對土地的管理，提高土地的利用率，讓更多的人在最小的土地上生活，還有利于合理開發土地，促成城鄉經濟發展。農村土地的規劃與管理要遵循“三個有利于”原則，即有利于土地資源的合理利用，有利于農戶的增收，有利于農村經濟的發展。只要遵循著三個原則，不管是怎么樣的土地流轉形式，都可以運用并推廣。農村的土地規劃與管理關系到農村經濟的發展，關系到我國城市與農村的平衡發展，關系到廣大人民群眾的自身利益，我們每個人都應該增強社會責任感，用不同的方式來支持農村土地規劃與管理，共同面對并逐步解決這其中的問題。

參考文獻

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一、我國農村土地利用規劃和管理中存在的問題

1農村土地利用規劃體系不完善

第一，重總體規劃，輕專項規劃和詳細規劃。專項規劃和詳細規劃在規劃的編制和執行上不具備強制性，是總體規劃的補充，有利于總體規劃的具體實施和落實，編制該類規劃的驅動力來自于行政命令和用地調整的需要。第二，各級規劃的核心職責分工不夠明確。現行總體規劃分為國家、省、市、縣、鄉（鎮）五級，應該說我國土地規劃體系在層次上是完整的，但每一級的控制指標和口徑基本上是一樣，上下級規劃之間，大都是有戰略到戰略的簡單重復。

2管理機構設置不盡完善，管理人員專業化水平有待提高

農村土地利用規劃和計劃管理主要涉及縣鄉兩級國土管理部門，在規劃的編制實施等具體管理上又集中到縣級規劃管理相關科室，使得鄉鎮農村土地利用規劃和計劃的編制、實施、管理存在缺陷。

3農村土地規劃管理存在問題

首先，土地規劃不科學。我國土地總體規劃特別強調土地利用，對總體規劃的重視程度較高，然而對于專項規劃卻只作為一種補充，沒有引起足夠重視。這樣就會出現，在實際過程中各級規劃的核心職責缺乏明確分工，導致土地規劃太過于片面，缺乏戰略性和協調性。在實際操作中，很容易出現“偏軌”情況，提升了農村土地規劃難度。其次，機構設置不全面。農村土地利用規劃主要由縣、鄉（鎮）國土管理部門負責，而在落實上主要有縣級規劃管理部門進行管理，這樣造成了實施過程中的諸多矛盾。在城鄉土地規劃利用收益上存在明顯差異，特別是在欠發達地區，這種差異將更加明顯。再次，規劃管理信息化水平不高。目前，信息技術在我國各個領域得到廣泛應用，在規劃管理上應用也非常廣泛。但在大多農村的信息化建設水平相對滯后，信息化管理現狀令人堪憂。最后，土地利用率較低。農民對擁有土地只能承包使用，不允許出讓或用于非農業建設。這一模式導致土地市場配置作用無法發揮，土地資產價值得不到體現。

4土地規劃部門的工作人員能力有待提高

對于農村土地規劃管理來說，土地資源規劃管理部門的工作人員的工作能力對其有著直接的影響。如果工作人員的工作能力不強的話，那么農村土地規劃管理工作自然也難做到位。目前國土管理部門的工作人員的工作能力并不高，專業知識也有待加強，這是當前我國土地規劃管理工作不到位的原因之一。

二、完善農村土地利用規劃與管理的對策建議

1發達地區的農村土地規劃管理

發達地區是土地規劃管理的重點區域，這些區域的土地整治資金相對充足，應制定長遠的規劃目標，把農村建設用地的整治工作作為重點。其整治方向應放在農村宅基地和基礎設施建設上，引導村民向中心村靠攏，形成產業園區，對建設用地布局進行合理規劃，盡早實現新農村建設。

（1）遷村并點。農村宅基地占有大量土地，在整治工作中，盡量將分散居住的村莊遷移到具有一定規模和經濟基礎的中心村。在遷移之后還要進行復墾工作，從而保證村民的正常生活。統一的住宅布局、完善的配套設施，復墾帶來了更多的耕地，為農民解決了后顧之憂。

（2）整村搬遷。對地處偏遠、居住環境差的村子整體搬遷到適宜生產生活的地區。地理條件較差、不適宜生產生活的地區，不利于提高居民的生活水平，配套設施較差，改造起來成本較高。然而，如果進行整村搬遷后，原地點的土地還可以整體規劃，提高了耕地使用率。

（3）舊村改造。在原村地址上進行舊村改造，提高閑置空房的利用率。

（4）建立城鎮化社區。將農村土地規劃與城鄉建設有機結合起來，部分居民生產生活方式進行城鎮化轉變，使居民享受與城鎮居民相同的福利待遇。

2 次發達地區的農村土地規劃管理

次發達地區主要以糧食生產為主，而穩定的糧食生產是國家穩定生產的基礎。在農村土地規劃過程中，要采取以下方式：

（1）農田改造。對較好的農田進行改造，同時健全相慶的配套設施，提高產量、質量，形成標準化農田。

（2）農田產品發展。通過農村土地的整治，給當地農業產業結構的調整以及土地的承包經營權的流轉提供平臺，從而可以為地方發展現代農業產業創造便利的條件，并且提供優質的服務。在土地整治方面，一定要與現代化農業產業形勢發展相適應，符合現代化土地規劃及產業化發展的具體要求，建設有地方特色的現代化農業基地。

3 落后地區的農村土地規劃管理

3.1 特色農業。為特色農業提供配套設施，基礎平臺。比如有的地區有豐富的光熱資源和灌溉條件，這是發展特色農業的基本保障。通過土地整治，完善水利基礎設施，使農作物能夠得到充分的光熱資源和養分，為優質農業奠定良好資源基礎。

3.2 生態保護。在土地整治過程中一定要注重生態環境的保護。所以，要針對不同地區的實際情況，因地制宜的開展土地整治，在地質環境脆弱區以及城市生態隔離帶等不同地區制定相應的整治規劃方案，進行分類整治，從而達到保護生態的目的。

4加強規劃可操作性及個性，深入規劃體制改革

土地規劃要高效有序與編制實施空間規劃密切相關，無論從規劃的定位還是規劃的內容、編制程序等都有比較清晰的界定，規劃數量少而精，規劃之間不存在交叉重疊和矛盾，因而實施起來比較順利，操作性提高。有效解決土地規劃中存在的問題，必須改革規劃體制，加強規劃的銜接協調力和綜合管理力，減少規劃數量，嚴格界定各類規劃的范圍，建立起在市場經濟發展下，以主體功能規劃為基礎，土地規劃等專項規劃為補充，各類規劃定位清晰、功能互補的規劃體制。

5健全農村土地利用規劃計劃實施監管制度，落實監管責任

俗話說，“三分規劃，七分實施”。編的再好的規劃，如果沒有嚴格的監管制度，強有力的實施措施，很難保證規劃的有效實施。建立農村土地利用規劃計劃的實施監管制度，不但能對違法用地起到震懾作用，更能體現農村土地利用規劃計劃的嚴肅性。加大行政監管和社會監督力度，改進農村土地利用規劃計劃的試試效果，改變行政監管為主的方式，實現從行政監管為主向社會管理為主的轉變。

綜上所述，如何在農村快速發展的過程中做好土地規劃與管理，以實現農村經濟、環境的協調發展，是目前應當探討的重要課題 ，“珍惜方寸土，留與子孫耕”，身為國土資源執法人員，保護好土地是我們的責任，要“忠于職守、通曉業務；秉公執法，熱情服務”為搞好國土資源管理，構建和諧社會，貢獻力量。

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Abstract: Since 1990s, land-use planning and management have been carrying out in most of the regions. Under the increasing development of socio-economy, national agricultural policy has been correspondingly adjusted. With the enhancement of the effectiveness of collective land,issues of land issues increased, seriously impacting on the pace of building a new socialist countryside, hindering the rural economy's steady and rapid development. In this paper, in view of the problems existing in the current land-use planning and plan management of China, the main corresponding solutions are proposed.

Key words: land planning; management; issue; solution

中圖分類號：F301.23文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）

1 我國農村土地利用規劃和計劃管理中存在的問題

目前我國土地利用規劃與計劃管理在控制建設用地，保護耕地等方面起到了相當積極的作用，但在土地利用規劃與計劃管理特別是農村土地利用規劃編制和實施等方面還是存在許多方面的問題。

1.1 農村土地利用規劃計劃體系不完善

1.1.1重總體規劃，輕詳細規劃和專項規劃

目前我國的土地利用規劃主要分為總體規劃、詳細規劃和專項規劃3個層次，詳細規劃和專項規劃在規劃的編制和執行上不具備強制性，是總體規劃的補充，有利于總體規劃的具體落實和實施，編制該類規劃的驅動力來自于行政命令和用地調整的需要。

1.1.2各級規劃的核心職責分工不夠明確

我國現在的土地利用總體規劃分為國家、省、市、縣、鄉（鎮）五級，應該說我國土地規劃體系在層次上是完整的，但每一級的控制指標和口徑基本上是一樣，上下級規劃之間，只是完成控制指標的層層落實分解，大都是由戰略到戰略的簡單重復。各級規劃的核心職責分工及編制不夠明確，不利于規劃的實施。

1.2 管理機構設置不盡完善，管理人員專業化水平有待提高

農村土地利用規劃和計劃管理主要涉及縣鄉兩級國土管理部門，在規劃的編制實施等具體管理上又集中到縣級規劃管理相關科室，使得鄉鎮農村土地利用規劃和計劃的編制、實施、管理存在缺位，只是簡單的完成上級布置的任務。應通過健全制度、完善機制、規范管理，不斷提高管理人員的整體素質和專業化水平。

1.3 土地利用規劃計劃管理的城鄉統籌不足

土地利用總體規劃是對區域各類土地資源利用的時空安排，也是土地資源配置的具體調控手段。目前，我國土地利用規劃計劃管理中存在的突出問題之一是統籌城鄉不足。由于城鄉土地利用經濟效益的巨大差異，土地規劃計劃管理也存在顯著的城鄉差別，而且越是經濟社會發展水平低的地區，城鄉差別越突出。

1.4 規劃計劃管理信息化水平區域差異巨大

農村土地利用規劃和計劃管理信息化建設嚴重滯后于城市的信息化建設，主要表現在組織機構建設、專業人員的配備、硬件設施、資金投入、數據標準、信息系統建設等多方面。農村的信息化建設僅停留土地利用現狀數據庫上。

各地農村土地利用規劃信息化建設發展不平衡。不同地貌條件地區的農村土地利用規劃及管理信息化建設呈現不同水平。

1.5土地規劃過程公眾參與性不足

目前，我國公眾參與土地規劃的現狀與公眾參與機制健全程度，但是依然在很多方面存在不足。

1.5.1將宣傳等同于公眾參與

雖然也常常把規劃設計方案，通過運用展覽、宣傳、新聞媒體、信息網等方式進行宣傳，以激發公眾參與的愿望，了解自己生活的社區和城市發展的前景及一些相關的政策。但這一層面與真正意義上的“公眾參與”還不能等同。

1.5.2由少數“精英”壟斷聽證會

起初，規劃過程中只是召開專業性代表會，討論技術問題。參加會議的各專業專家和各行業主管部門領導，就有關技術和政策進行評論，提出修改意見，而此類意見往往作用比較大，有的甚至起決定作用。這是我國土地規劃編制和審查慣用的方式，也是規劃行政和技術封閉決策的成熟方式。以后發展到召開一系列由各代表階層參加的聽證會，把政策和方案公布于眾，并向公眾闡明，然后討論，形成修改意見，并將意見吸納進規劃政策和方案中。這也是一種傳統參與方式。但是由于這種參與是被動的，范圍也受局限，因此帶有規劃者的主觀性，缺乏廣泛性。

1.5.3公眾參與質量不高

由于多數農村年輕人外出打工導致參與土地規劃的公民年齡兩極分化，雖然政府部門和土地規劃編制人員大力引導，但公眾參與的熱情仍然不是很高，具體表現在召集相關職能部門人員難，參與的職能部門人員不固定，參與公眾的水平有限等。

2 完善農村土地利用規劃與計劃管理的對策建議

2.1強化農村土地利用規劃管理的科學性

計劃管理農村土地利用規劃和計劃管理是農村土地管理的核心內容。農村土地利用規劃是合理調整土地利用結構和布局，對土地資源開發、利用、整治、保護進行統籌協調所作的戰略性、宏觀性規劃。新時期，農村土地利用規劃計劃管理的總體指導思想是：以黨的十七大和十七屆三中全會精神為指引，落實科學發展觀，按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求，加強農村土地利用的用途管制，為區域經濟社會發展提供必要的用地保障，充分發揮農村土地對國家糧食安全、生態安全和農民利益的多重保障作用。

2.2建立規劃編制的共同責任機制

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中圖分類號： F301 文獻標識碼： A

0.引言

基層土地規劃是指國家對農村基層地區的土地進行管理和控制的綜合經濟行為。基層土地規劃工作在我國國土資源總體規劃中占據舉足輕重的地位，是一項集實踐性、規劃性和基礎性為一體的國家行政行為。科學合理規劃基層土地資源對于維護農業生產安全、緩解土地資源短缺、促進農村城鎮化進程等方面具有重要意義，同時也是有效解決“三農問題”的有力保障[1]。

1.當前農村基層土地規劃現狀

（1）農村基層土地政策更換頻繁。農村土地面積有限、用于農業發展用地控制嚴格，在城鄉一體化建設中國家針對基層土地規劃的政策具有嚴肅性、強制性的特點，而農村基層土地規劃必須體現長期穩定性。然而不少農村地區，土地政策更換頻繁，導致土地規劃缺乏整體性長遠打算，最終出現規劃不合理、布局欠科學的弊端[2]。

（2）基層土地規劃缺乏匹配的經濟基礎。我國基層土地大部分處于農村地區，這些地區由于自身經濟發展較為緩慢，經濟基礎薄弱，盡管有國家相關政策和財政的大力扶持，但是限于本地區的經濟基礎問題，加之交通條件、人們觀念的制約，導致基層土地規劃舉步維艱。

（3）基層土地規劃設計缺乏科學性。傳統的基層土地規劃設計和布局呈現的隨意性和不合理性明顯，土地規劃缺乏科學性，從而造成土地利用率低、布局混亂、用地緊張等問題。

（4）基層土地規劃制度可行性低。在基層土地規劃制度方面，以往的土地規劃制度漏洞大、彈性空間大，以理論性為主，缺乏具體行之有效的解決方案和調整策略，導致制度在后推行過程中困難重重。加之群眾對土地資源規劃缺乏監督，導致一些行政人員濫用手中職權，。此外，由于受到設備和技術的制約，很多基層農村地位無視國家政策和法律，濫用用地，征用農業發展土地，導致基層土地問題越來越凸顯。

2.基層土地規劃基本原則

（1）經濟性原則。土地資源作為一種不可再生資源之一，隨著社會經濟發展和城鎮化進程日益加快，土地資源的有限性和合理規劃利用逐漸成為國家和社會關注的焦點。因此基層土地規劃工作必須嚴格遵循經濟性原則，科學合理規劃土地，合理布局土地分區和土地利用功能，樹立“節約用地，綠色環保”的思想。基層土地規劃中，應保證農業發展用地，滿足人們住房、娛樂、休閑等方面的用地要求，合理規劃和布局土地資源，不斷提高土地利用效率，減少資源浪費[3]。

（2）發展性原則。發展性原則是指基層土地資源規劃要體現科學發展觀思想，既要與當地的經濟發展基礎相協調，又要體現當地經濟長遠發展目標。因此政府土地資源規劃部門應該從科學高效的角度著手，因地制宜，深入挖掘當地土地資源優勢，以合理土地規劃促進當地經濟的繁榮發展。此外又必須做好土地資源保護節約工作，體現“可持續發展”理念。

3.實現基層土地規劃經濟型與發展性協調一致的途徑

（1）以科學發展觀為指導，制定行之有效的土地規劃方案。基層土地規劃應以科學發展觀為指導，深入調查當地土地資源的利用狀況，找出當地土地規劃存在的問題，并從符合當地長遠經濟發展的角度制定布局合理、規劃科學的土地設計方案，避免出現土地布局矛盾、互補協調的現象發生。

（2）一切從實際出發，落實基層土地規劃。積極全面落實基層土地規劃需要從以下三個方面著手，第一，協調新老城區土地關系。在城鄉一體化建設過程中，新老城區的土地利用和土地規劃難免出現矛盾和交錯，為了避免新老城區土地利用矛盾，應該對新老城區交接地區以及新老城區的功能等做科學調研和周密布局，確保土地資源無浪費、無荒置現象發生。第三，科學布局農村用地。農村用地包括農業生產用地（種植、電網、灌溉、道路等）、農民生活用地（住房、娛樂、健身）。在處理兩者的關系時，應保證農業發展用地，滿足人們住房、娛樂、休閑等方面的用地要求。第三，土地資源的保護。基層土地資源應堅持“保護為主，開發為輔”的原則，強化生態環境保護力度，實施可持續發展戰略。

（3）加強土地規劃管理和監督，減少濫用征用現象。農村基層土地用地方面存在土地荒置率高、土地不合理布局的現象。比如農村田埂過密、曬谷場面積過大、溝塘遺棄等。因此要加強土地管理和監督，重新規劃和整合農村基層土地，改變農業生產方式，由粗放型向集約型轉變，提高水土資源利用效率，減少污染和浪費。同時政府部門成立基層土地資源監管小組，針對非法占用土地、土地流轉欠合法等行為應嚴懲不貸。

（4）加大政府扶持力度，優化農村土地規劃配套設施。政府方面要根據農村經濟發展現狀給予必要的優惠政策和財政幫扶，加快新農村建設步伐，優化建設農村的道路、水利、電網等基礎設施，同時強化基層民眾的節約意識和科學合理利用土地的觀念，讓“土地節約，土地保護”觀念深入人心。

4.結束語

當前基層土地規劃中存在土地管理體系缺乏、土地布局混亂、土地政策延續性不強、制度可行性低、執行力度差等弊端。要成功促進基層土地規劃的經濟性與發展性協調一致，必須做好基層土地管理和規劃工作，以科學發展觀為指導思想，一些從實際出發，堅持經濟性、發展性原則，加強土地整體規劃和監督管理工作，加強政府財政扶持力度，優化農村土地規劃配套設施，強化基層民眾的節約意識和科學合理利用土地的觀念，這樣才能為城鄉一體化建設提供有力保障。

參考文獻

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隨著改革開放的不斷推進，我國城鄉一體化發展取得了明顯的進步。然而在城鄉一體化發展的背景下，許多農村土地問題日益增多，急需解決統籌土地利用和城鄉規劃，合理安排市縣、城鎮建設、農田保護生產建設集中等。在城鄉一體化的背景下，不是說把城市的資源調到農村，讓城市蓋蓋房子就可以的，更重要的是讓農民、讓農村自主地發展，讓其慢慢地發展經濟，然后附帶地讓其社會福利等慢慢地發展，所以最為關鍵的是落實農民的自主發展權，而這方面最為關鍵的是解放土地、賦予權利，去掉農民的身份，實現農村和城市資源的平等、城市人和農民的平等。

1在城鄉一體化發展中農村土地管理制度存在的問題

1.1農村土地產權不明，造成城鄉發展差距加大

目前，我國農村土地產權問題主要有兩個方面。第一，土地所有權的主體不明確。第二，集體土地所有權不知道該怎么使用。長期以來，雖然我國一直有在法律方面在集體用地時，行使權利的主體有了多重規定，但是這些規定或多或少都有一些問題。這些問題會使很多土地所有權的主體爭奪土地。這樣一來，更加加大了農村土地產權劃分難度，同時也阻礙了農村土地的順利流轉。因為土地產權主體不明確，農民很難行駛他們具有的支配農村土地的權利和土地所有權。農村土地的行使權往往在農村干部手里，一旦有需要征用農村土地時，農村干部就會與農民針對這個問題進行溝通交流，但是農民往往處于弱勢群地位，對土地的權利就會得不到保障。

1.2農村土地規劃制度不完善

一直以來，相對于農村，我國忽視農村的建設發展，而更重視城市的發展，這樣一來就造成了城鄉發展的不平衡。目前對農村土地的規劃存在很多問題，造成土地得不到有效利用。就目前存在的土地規劃制度中，主要是針對農村耕地的使用管理方法，而對用于建設的土地很少做出科學的規劃。所以，土地得不到合理的開發利用，農民的生活條件也一直無法改善。

1.3強制征用土地損害農民的利益

改革開放以來，我國城市的發展建設能夠在短短的幾十年里迅速發展，其中一大部分原因是征用農村土地，而且基本上都是強制性征用，這嚴重損害了農民的土地權益。這主要體現在兩個方面：1）有土地征用的農民獲得的補償十分不足，主要是由于我國目前土地征用后關于對農民的補償制度不夠完善，補償只根據土地以后所能獲得效益進行制定，而不考慮土地的成本，這就使得對農民的補償不夠充足；2）長期以來，我國對土地征用的范圍十分廣泛，向來都是先征用再規劃發展，這很不利于土地的合理使用，不利于土地資源的合理配置，進而影響城鄉一體化發展進程。

2城鄉一體化發展背景下農村土地管理制度的創新

2.1農村土地產權制的創新

因為農村土地產權的主體不清晰，阻礙了城鄉一體化發展進程。所以國家要制定相應的制度政策來明確土地產權，另外，還要就宅基地的使用權進行改革。一般來說，首先要明確集體土地的所有權歸誰。具體到明確所有權是哪個農民的，或者哪個村民集體的，又或者說是哪個鄉鎮集體的。這樣做才能提高農村土地的有效利用。第二、立足于推進城鄉一體化發展，在進行制度改革創新時要避免偏向城市，建立一種新型的城鄉發展關系，使農村能夠得到相同程度的發展。

2.2農村土地規劃的創新

立足于我國的基本國情、土地管理和市場經濟要求，應該對我國農村土地管理進行全面的評估規劃，建立一種新型的、利用率高的土地規劃制度。農村的土地管理要與城市的建設同步進行，并且要對農村土地進行全面的評估，充分考慮該區域的風景、文化、特色，因地制宜，確定未來的發展方向。同時要多聽取該區域群眾的意見，綜合考慮。

2.3農村土地征收制度的創新

隨著城鎮化策略的不停發展，越來越多的農村土地被征用，因此對農民的補償也要進一步完善，因此關于農村土地征用制度要進行改革創新。首先，用于公共建設的土地，要從農民的角度出發，充分考慮他們的意見，減少征用面積。第二，改進征用后對農民的補償制度，使被征用土地的農民生活得到保障，加大補償力度。最后，賦予農民開發權的問題，這是發展農村的核心。在整個社會的發展中，土地有一部分用于工業發展，它價值得到很大程度上的提升，它與農業價值是有很大區別的。當前的土地制度僅允許城市而禁止農村做商業開發，這肯定是不公平的安排。解決賦權的問題是解決這一問題的根本方法，讓農民也有所有權，讓農民的集體土地所有權成為真正的私權，肯定農民所創設的土地使用權流轉來解決開發權問題。

3結語

在城鄉一體化發展背景下，我國農村土地管理制度存在著一系列的問題影響城鄉一體化發展。因此要對土地管理制度進行改革創新，過去往往偏向城市的建設而忽視農村的土地建設，今后應關注全社會，要把農村納入到整個視野內。本文主要對農村土地的產權、土地規劃和征用制度進行了深入研究和分析，總結了土地管理制度創新的有關問題，希望對改善農村土地管理，推進城鄉一體化發展有所幫助。

參考文獻

[1]劉永強，蘇昌貴，龍花樓，等.城鄉一體化發展背景下中國農村土地管理[J].制度創新研究，2013（10）：20.

篇（6）

隨著社會經濟建設與發展速度的不斷提升，導致經濟建設與土地開發利用之間的矛盾和問題越來越突出，進行土地綜合整治，不僅能夠規范經濟建設中的土地開發利用狀況，同時也能夠實現土地資源的合理優化配置利用，對于土地的可持續開發利用和發展有著積極作用和意義。農村土地綜合整治是在農村經濟發展下，為實現農村土地與經濟建設平衡發展采取的一項方法措施。近年來，隨著社會經濟建設發展大環境的作用影響，農村經濟也得到的迅速的發展和提升，農村經濟建設中土地需求以及開發利用現狀也越來越突出，對于農業土地的利用發展造成了極大的不利影響，針對這種情況，開展農村土地綜合整治，實現土地的合理規劃利用，具有十分突出的必要性和重要的作用意義。

一、我國農村土地綜合整治的現狀分析

結合我國農村土地開發利用現狀，不僅存在著嚴重的土地開發利用浪費現象，并且土地開發利用的合理性和規范性上也存在著很大的突出問題。針對這種情況，為了促進農村土地資源的合理優化開發利用，推動農村經濟的發展建設，我國在農村土地管理中通過構建農村土地綜合整治平臺，在對于農村經濟發展中的涉農、涉地資金進行整合管理基礎上，以農、田、水、路、房等多方面的土地資源綜合治理為手段，來實現對農村經濟發展中的土地問題進行綜合整治，推動農村經濟的發展提升，并且取得了一定的農村土地整治效果。

首先，在農村土地整治開展中，結合農村土地的開發利用現狀，通過建立農村土地整治試點，進而實現土地整治的推廣開展，在進行農房改造與統一規劃建設的基礎上，解決農村房屋建設的土地需求，同時通過對于土地資源的合理開發利用，建立蔬菜、水果以及農田示范種植基地項目的建設，促進農業經濟的發展提升。另一方面，為實現農村土地資源的優化配置與合理利用，解決農村經濟發展與土地資源開發利用之間的矛盾問題，還在農村土地整治中通過增加與擴大農村耕地面積，將農村經濟建設占用的耕地進行補償，以促進農村經濟的可持續建設和發展。

二、土地綜合整治的規劃設計理論分析

結合上述農村土地綜合整治工作的開展，在實現農村土地整治的規劃設計中，首先要對土地綜合整治中規劃設計的相關思想理論進行研究分析，進而推動土地整治的規劃設計，提升土地整治的質量和效果，促進土地資源的合理開發利用。

首先，在進行土地整治的規劃設計實施中，需要對于土地整治規劃設計的基礎進行了解，要明白土地整治規劃設計的實施是以土地利用總體規劃作為規劃設計實施的基礎，也就是說土地整治中規劃設計的開展實施，是建立在對于土地利用的總體規劃基礎之上的，只有通過對于土地利用情況的整體規劃布置，才能夠實現土地整治的規劃。通常情況下，結合土地利用的總體規劃布置情況，能夠對于土地開發利用的具體目標以及方法、指標等進行確定，進而結合土地規劃整治區域的基本情況以及規劃整治準備工作、土地資金、各項土地工程等，對于土地規劃整治區域內的資源情況實現合理統籌和安排設置，以實現土地資源的合理利用和優化配置，達到土地整治的相應目的。對于農村土地的綜合整治與規劃設計來講，在整治規劃過程中需要結合農村土地資源的特殊性以及土地規劃利用的相關政策規定，從農村社會經濟發展的全局進行考慮，對于農村土地的開發利用進行合理規劃設計，以實現對于農村土地的綜合整治與規劃設計，保證土地開發利用以及整治、保護等各方面的綜合效益。

其次，進行土地的綜合整治與規劃設計，還需要遵循以下土地整治規劃設計原則。其一，在進行土地整治與規劃設計中，注意結合土地資源的實際開發利用情況以及環境條件，采取因地制宜的整治規劃原則，堅持科學合理以及實用的土地整治規劃，實現土地資源的優化配置與合理開發利用，促進農村社會經濟的發展提升。此外，在進行農村土地整治規劃中，還應注意結合具體的整治規劃項目，根據整治規劃項目的具體情況以及現有資源條件，因地制宜，進行土地整治規劃實施，以促進農村經濟的發展提升。其二，進行土地整治規劃設計中，還應注意遵循社會經濟與生態效益相統一的原則，從社會經濟發展以及生態效益提升角度，實施土地整治規劃，堅持以人為本的土地整治規劃設計理念，在保證農村社會經濟發展提升的同時，避免土地整治對于生態環境的不利作用和影響，促進農村社會經濟與生態效益的綜合提升和發展。

三、土地綜合整治的規劃設計內容與具體實踐分析

結合上述土地整治規劃原則以及我國農村土地整治現狀，在進行土地整治規劃的具體設計過程中，應注意結合土地整治規劃項目的具體情況，根據土地整治規劃中的資源環境條件以及土地整治規劃目標，在實現整治規劃區域內的土地資源合理配置基礎上，對于土地整治規劃項目區域內的土地平整以及農田水利建設、農村道路規劃、農田防護林等整治項目的規劃設計，以實現土地整治規劃的目的，促進農村社會經濟與生態效益的綜合發展提升。

首先，在進行土地整治規劃的土地平整規劃設計中，其規劃應注意對于地區的原有地形、地貌特征進行尊重，同時結合土地平整區域內的河流與道路進行具體平整規劃，土地平整過程中注意進行耕地資源保護，盡量減少表土移動施工。其次，在進行土地整治規劃的農田水利規劃設計中，應認識到農田水利的規劃設計是整個土地整治規劃中重點和關鍵內容，對于土地整治規劃效益有著直接的作用和影響，進行農田水利規劃需要在進行鹽堿地綜合治理基礎上，通過對于水資源的合理利用，實現農田水利的布局設置，促進土地整治規劃提升。再次，在進行土地整治規劃的道路與農田防護林工程規劃設計，道路規劃注意按照便利以及節約資金費用的原則，結合土地規劃區地形分布進行規劃設計；而農田防護林規劃需要結合土地整治規劃區域的氣象條件與變化特征，在進行防風林帶的方向與種植樹木類型等確定基礎上，實現農田防護林工程的規劃設計，以保證土地整治的整體規劃設計目標。

我國某地區在進行新農村建設示范片下的農村土地規劃整治中，通過建立農村土地綜合整治規劃工作主線，建立農村土地綜合整治規劃專項示范項目，并結合農村土地整治項目中存在的項目規劃建設資料不齊全以及規劃建設管理不到位、農民參與意識比較薄等問題與缺陷，根據我國農村土地整治規劃的相關要求規定以及整治規劃的具體內容，從完善農村土地整治項目的規劃設計，同時對于項目的規劃實施以及項目資金進行嚴格控制管理，并建立完善的農村土地整治開展管理機制等，以促進農村土地整治工作的開展，以保證農村土地整治與規劃的科學合理，促進農村建設與經濟發展提升。

四、結束語

總之，土地整治與規劃設計是我國社會經濟發展中的重要問題，進行土地整治規劃設計相關問題的分析，有利于提升其整治規劃水平，促進社會經濟的發展提升，具有積極的作用和意義。

參考文獻：

篇（7）

測繪新技術在近年來經濟社會的推動下得到了很大的發展，并且該技術在土地規劃與管理中的應用水平也得到了很大的提升，通過測繪領域人士的不斷努力，測繪新技術在土地規劃與管理中應用已經逐漸趨于成熟。然而，就我國當前測繪新技術的應用水平而言還處于比較初級的階段，因而還不能滿足當前日益發展的土地規劃與管理領域的需求。因此，在今后的發展中，要加強測繪新技術應用的重視和研究，在促進測繪新技術發展的同時，也不斷的推進我國土地規劃與管理的進步。

一、測繪新技術簡介

1、全球定位系統

全球定位系統是測繪新技術中十分重要的一個技術，其應用十分廣泛，同時也是被多數人所熟悉的一項技術。全球定位系統的技術中心是其導航衛星不僅能夠實現定位和導航，同時還能夠提供極為詳細、精確的數據，是我國測繪領域中一個十分關鍵的技術。

2、遙感技術

所謂的遙感技術指的就是通過某種具有傳感功能的裝置，能夠在不與想要研究對象接觸的前提下，來取得研究對象的相關信息，同時還能夠對信息進行處理和加工。該技術應用工作的時間長，并且所能獲取的信息、數據也比較全面。正是由于該技術以上多個方面的優點，已經被廣泛的應用在土地規劃與管理領域之中。

3、地理信息系統

地理信息系統的主要研究對象是空間的信息系統，也就是處于地理空間中的一些實體以及實體與實體之間關系的數據，該技術對于區域性地理數據的研究有著十分重要的作用。

4、3S集成技術

3S集成技術是以上三種測繪技術及其他測繪技術的總稱，該技術的功能囊括以上的所用功能，是一個功能全、綜合性較強的測繪技術。該技術的運用能夠同時的獲取更多的數據，是測繪領域技術發展的一個重要里程碑。

二、測繪新技術在土地規劃與管理中的應用

通過上述研究可知，我國當前的測繪新技術無論是全球定位系統、遙感技術，還是地理信息系統技術都是極為先進的。并且從技術的內容上我們也很容易看出，這些技術都非常的適合應用在土地規劃與管理之中。因此，我國土地管理領域的相關人士要加強對測繪新技術的重視和研究。筆者在此對測繪新技術在土地規劃與管理中的應用進行了一定的探索，希望可以為測繪新技術應用水平的提高而獻計獻策。

1、應用于土地利用更新調查

測繪新技術在土地規劃與管理中的應用有很多，首先就體現在土地利用方面的更新調查上。也就是對當前土地利用的情況，在原有土地利用的基礎上進行調查，例如使用定位系統等對于某一區域的土地情況進行調查，進而在參照原有土地利用情況、數據的基礎上對土地利用進行更新，進而推動我國土地利用管理的及時性、以及規范化。我國農村土地資源大，在當前的農村土地利用更新調查中，已經有效的使用了測繪新技術，例如利用遙感技術來獲取土地的實際影像資料、對農村土地利用進行內業處理等等，各種測繪新技術的利用都在很大程度上促進了我國土地利用的更新調查。

2、土地規劃設計

土地規劃設計是進行土地規劃與管理的重要內容，因而，做好土地規劃設計工作至關重要。然而，要想做好土地規劃設計，首先，就要獲取足夠的土地信息、數據，并且對土地的信息、數據進行整理和分析。而利用測繪新技術，不僅能夠達到上述目標，同時還能對土地的質量、土質等情況有清晰的了解。

3、在土地勘測定界中的應用

無論是外業前端數據采集，還是內業圖形數據處理，均可采用測繪新技術。在土地勘測定界的外業工作中，可使用GPSRTK技術進行定位，將基準站的已知數據和觀測數據發送給流動站，流動站接收基準站數據，并采集GPS觀測數據，形成差分觀測值，通過相對定位原理實時計算出流動站的三維坐標及其精度。

4、土地利用動態監測

測繪新技術除了可以有效的應用在以上幾個方面外，還可以將測繪新技術應用在土地利用的動態監測上。土地管理與利用的主要任務就是要對我國的土地利用情況進行及時的整理和更新，進而有利于相關單位的管理與規劃。因而，在土地管理與利用中土地利用動態監測的重要性不可忽視。傳統的土地利用動態監測在數據的準確性上有一定的欠缺，并且監測的過程中也比較被動。而測繪新技術的應用，例如在檢測中應用遙感技術等，不僅能提高數據獲取的精確度，同時，還可以對數據的獲取進行核對。

測繪新技術在土地規劃與管理中的應用涉及的內容有很多，所以對于測繪新技術在該領域應用的研究就可以從多個角度進行研究，而以上僅僅只是筆者對于該技術應用的幾個主要方面的研究，并且由于筆者對于土地規劃與管理方面的研究能力有限，所以，以上研究也比較粗略，因而僅僅憑借這些研究來提高測繪新技術的應用水平是遠遠不夠的。因此，對于測繪新技術在土地規劃與管理中應用的研究還有待進行進一步的研究和探索。

結語：綜上所述，測繪新技術在我國土地規劃與管理中應用的研究不僅能夠進一步提高我國土地規劃與管理的水平，同時，也有利于我國測繪新技術的進一步發展。然而，測繪新技術在土地規劃與管理中應用是一項難度比較高的研究，再加之我國測繪領域對于該技術在土地規劃與管理中應用的研究還沒有達到一定的深入程度，因而不利于實際應用水平的提高。所以，在今后測繪新技術領域的發展中，要加強對土地規劃與管理中應用的重視和研究，并且要從測繪新技術的多個角度，從土地規劃與管理的多個方面進行研究，從而研究出更有效的促進測繪新技術應用的方法和措施，進而促進我國土地規劃與管理水平的大幅度提高。

參考文獻：

篇（8）

1、土地產權制度模糊內涵

產權的定義很多，一般認為，產權是由物的存在及對它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。產權的基本功能在于影響激勵和行為，其主要功能是引導人們實現將外部性內在化的激勵，產權界定不清一般被認為是產生“外部性”和“搭便車”的主要根源。就產權構成來看，大部分學者認為產權是一組包括所有權、使用權、收益權、處分權等具體權利在內的權利束，且物的交換價值主要取決于交易中權利束的大小。根據上述產權定義，土地產權應是因土地的存在及對其使用而引起的權利義務關系，是以土地為客體的所有權、占有權、使用權、收益權、處分權之和。在產權明晰的條件下，土地交換價值應取決于土地權利內容的范圍和大小。

就制度來說，諾斯認為，制度是一種社會博弈規則，是人們所創造的用以限制和規范人們相互交往行為的框架性安排，包括正式制度和非正式制度。制度體現的是集體行動的規則，也可以說是人們之間的正式或非正式的契約關系。進一步理解，制度是一種放大的契約或稱之為群體契約，與個人之間契約不同的是，制度需要明確的是群體內部或群體之間的行為規則。在這種情況下，因契約約束范圍模糊導致的契約邊界模糊便不可避免。布坎南在提及契約對財產的保護問題時，認為在原始契約得到履行的同時，必須制定出一些條款來控制邊界交叉的問題，以認定并懲罰那些侵犯他人已界定的財產權利的人，對制度來說，這個觀點似乎同樣適用。

具體到土地制度而言，它是對人們以土地產權為載體從事的各種行為的約束性規范，也是人們在使用土地過程中產生或制定的規則，一般分為土地所有制和土地使用制，并分別對應土地所有權和土地使用權。但實際上，由于公權力的干預，這種劃分標準及各自作為權利束所包含的內容仍具有一定的不確定性。根據產權理論，由于產權主體在界定、保護或實現權利方面的費用太高以及外來干預等原因，產權往往具有一定的殘缺性。需要明確的是，土地所有權作為一種非排他性或一定范圍內非排他性的所有權，可以認為是一種社團產權。在出現社團產權的情況下，產權明晰只有在對抗社團以外其他人時才能體現，而在社團內部，由于所有者并不唯一，這種產權并不是非此即彼的關系，是不確定的。而對于土地使用權來說，其權利束所包含的內容受法律規定或土地所有權代表與土地使用權人協商的影響，本身也是不確定的。上述這種不確定性表現在制度安排上，就是制度模糊。

2、我國土地產權制度模糊的原因及表現

我國的土地所有制是社會主義公有制。從前文分析可以看出，不管是何種性質的土地所有制，只是所包含的權利人范圍不同，但作為社團產權，在其內部都存在產權界定不清晰的問題。當然，從我國實踐來看，這種不清晰還有一個表現，就是全民所有制和集體所有制之間也存在一定的邊界交叉，并且受國家發展戰略導向影響，呈現出前者對后者的制度歧視，而造成這種結果的原因主要有兩點。

(1)制度變遷過程充滿了不確定性甚至過程中斷導致制度模糊。以集體土地所有權的演進過程為例，建國初期，為推動經濟復蘇，促進農業發展，調動農民積極性，1950年6月頒布的《中華人民共和國法》規定實行農民階級的土地所有制，但實際上，在1952年這場完成之前的1951年底，中央就印發了《關于農業生產互助合作的決議(草案)》，要求在已完成改革的地區實行農業互助合作。后經過農業生產互助組、初級農業生產合作社、高級農業生產合作社等一系列的制度實踐，逐步在所有權制度層面上抹去了農村土地的私人所有權，至1962年《農村工作條例修正草案》頒布實施，我國農村土地最終確立了“三級所有，隊為基礎”的所有權制度體系。在1950年至1962年短短十二年的政策演進過程中，實際上貫穿一條主線，即土地產權逐步由明晰的私人產權向模糊的社團產權過渡，并逐步擴大其范圍。從這方面看，既然集體土地所有權是一種“進化不全面”的所有權，產權制度模糊便不可避免。

(2)國家基于發展戰略的制度故意，即戰略性模糊。這種戰略性模糊可以從兩個方面予以說明，其一，源于城市建設和工業發展需要的農村支援城市戰略計劃，即長期的農業支持工業發展及城市建設。從這個角度上講，自1953年開始，一直延續至今的低成本征地制度，至少說明這種產權制度模糊可以大大降低城市建設成本，并使農村土地的資產屬性只能在狹窄的通道內通過改變產權性質得以實現。其二，1978年之后的城鄉土地制度改革開始逐步強化用益物權，所有權在某種程度上成了“空制度”。以城市土地使用權和農村土地承包經營權為核心的城鄉土地用益物權成為時展與社會性質相妥協的產物。以至于何?皮特(Peger Ho)認為，中國農村改革之所以取得成功，關鍵就在于中央政府經過審慎考慮后，決定將本該成綱成條、沒有任何歧義的農村土地所有權制度隱藏在模棱兩可的迷霧中，即有意的制度模糊。

從實際情況來看，我國土地產權制度模糊至少表現在以下方面：一是不同類型的所有權之間、同一類型所有權內部存在制度模糊。我國《憲法》規定城市土地屬于國有，但由于“城市土地”、“國有”本身就是相對模糊的概念，城市土地的邊界、權利人主體都難以界定，結果就造成城市建設用地面積不斷擴大，集體土地不斷受到侵犯。同樣，勞動群眾集體所有制脫胎于過去“三級所有、隊為基礎”的所有權結構體系，所有權主體邊界更加模糊。二是土地使用權制度模糊。以土地使用年期為例，城市建設用地使用年期長期處于調整、總結和實踐的過程，從深圳早期土地出讓年期一般不超過30年到《深圳經濟特區土地管理條例》(1988)規定最高期限不超過50年，到《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(1990)區分土地利用類型規定不同的土地使用年期，再到目前提倡的土地出讓彈性年期制，可

以看出，土地使用權的使用年期是不斷調整變化的。農村土地承包經營權同樣如此，早在1984年，國家有關政策要求土地承包期一般應在15年，后《土地管理法》(1998年修改)將其調整為30年，《農村土地承包法》(2002)區分耕地、草地、林地將承包期調整為30至70年不等。由此帶來的則是產權不穩定，進而導致土地使用權人預期收益不穩定。

二、產權制度模糊對土地規劃編制、實施的影響

1、產權制度與土地規劃的關系

一般認為，土地規劃是國家利用公權力干涉甚至侵犯私權-利的工具，土地利用規劃出于維護社會公共利益的需要或提高整體土地利用效益而獲得合法性基礎。

(1)產權是規劃編制及實施的條件之一。規劃影響產權內容，但同時，既定的產權也影響規劃編制及實施效率。我國新一輪土地規劃修編基本結束，與前兩輪不同的是，這次修編更加強調規劃的公共政策屬性，更加重視規劃對土地布局及利用結構的宏觀指導性，并將規劃作為土地管理的基本公共政策以實現土地利用與環境保護、經濟發展相協調。此外，這次規劃修編更加面向規劃的實施，在這種情況下，土地產權作為影響規劃實施成本的重要因素，必須得到充分考慮。

(2)在一定條件下，產權是產權主體保障規劃落實的動力。土地規劃強調的是土地結構的宏觀布局，賦予土地發展什么、怎么發展的權利，并指導土地利用方向。但產權主體作為理性經濟人，在面臨規劃時他們首先考慮的往往是規劃對土地產權內容、進而對土地價值的影響。不可否認的是，對個體來說這種影響一般是雙面的，甚至可能使私權利受損。但從另一方面來說，如果實施規劃提高了權利人預期收益，由此帶來的保護力量無疑是最大的。

2、產權制度模糊對土地規劃編制、實施的影響

目前，土地產權邊界不清和主體模糊已成為我國土地管理的突出問題，土地產權制度模糊很大程度上降低了規劃實施效率，使規劃控制效果低于預期。在所有權層面上，土地產權邊界不清和主體模糊使規劃控制對象難以明確；在使用權層面上，產權有效期限不穩定導致使用權人存在有效期限內攫取最大利益的沖動，使規劃難以有效保護和落實。

(1)土地產權制度模糊使不同層次的管理主體行為目標不一。我國城市土地屬于國家所有，由國務院負責行使，但問題是，我國現行國家一省一市一縣一鄉(鎮)的五級行政架構中，縣級以上人民政府具有批地權，實際掌握了土地的部分處分權和收益權。不同層級政府出于多方面考慮，導致規劃實施目標、立場和效果很難統一。對集體土地產權制度而言，也存在大量問題，一方面，自然村、行政村和鄉鎮是三級集體土地所有權主體，但從另一方面來看，一個自然村既是集體土地所有權主體，同時也是其所在行政村和鄉鎮的土地所有權構成主體之一。這種產權主體模糊、邊界不清的問題容易引發不同所有權主體之間的糾紛，并造成上級所有權主體對下級土地所有權主體的權益侵犯，提高了規劃實施成本。

(2)土地產權制度模糊導致主體缺位，公眾監督效力難以體現。主體缺位或虛置是產權制度模糊的直接結果，―方面，缺乏明確的產權主體意味著缺乏明確的被監督對象，從法理角度分析，委托―關系并非意味著權利義務的絕對轉移，在某種程度上，責任主體仍為委托方；另一方面，主體不確定往往更容易導致信息不對稱。土地利用規劃作為專業性相對較強的公共政策，具有一定的理解門檻，增加了受眾的監督難度，而主體不確定進一步增加了公眾獲取信息的難度，加大了信息的不對稱，提高了監督成本。

此外，從當前土地利用形勢和長遠發展來看，探索市場經濟條件下的規劃編制模式已是必然趨勢，而產權清晰是市場經濟中交換物的基本特征。目前產權制度模糊和市場經濟發展存有明顯矛盾，并成為影響規劃編制效率和編制成本的主要因素。

三、基于推進土地利用規劃編制及實施的土地產權制度改進建議

1、物化土地產權，明確產權制度

一般來說，土地私有制在產權邊界及產權主體方面相對明確，產權保護效率較高，但我國的社會性質決定其不可能實行土地私有制。我國的土地所有制已經超越所有權層面的價值，而被賦予了社會性質的政治意義。但從國外經驗來看，公有往往意味著“都有”或“都沒有”，這明顯與當前的市場經濟發展要求不相適應，也是我國土地規劃編制和實施低效率的制度根源。

篇（9）

中圖分類號：F301.23

一、引言

土地規劃是指根據國家社會經濟均衡發展的要求，在一定區域范圍內對土地開發、利用、治理以及保護在空間時間上所作的戰略性布局和統籌規劃。土地規劃具有指令性和拘束性，屬于行政規劃的范疇。其目的在于加強土地利用并合理開發與保護土地資源，促進國民經濟的和諧發展。目前而言，土地資源相對不足以及土地需求旺盛的現狀使得土地的開發、利用、管理和保護顯得尤為重要，其直接影響到經濟的可持續發展。因此，必須科學、民主、合理地進行土地規劃。如今土地問題已成為世界令人矚目的重大社會經濟問題，為了研究解決這一關系到人類生存與發展的問題，世界各國都非常重視土地利用規劃.目前，中國正處于“兩期”時期，我國城鎮化、工業化仍處于快速發展時期，資源環境方面的約束日益加劇，農村用地特別是耕地保護日益嚴峻，建設用地供需矛盾突出，統籌規劃土地利用的任務相當艱巨，這又給土地規劃提出了更高的要求。

二、土地規劃過程中存在的問題

1、土地規劃缺乏動態性，方案單一且與現實操作有差距。以前土地規劃因受到人力、財力、物力以及科技水平等因素的影響，對規劃區域范圍僅采用靜態的定性定量分析方法，從局部的經濟發展出發制定出相應的規劃指標，再進行各種數據運算，最終達到綜合平衡的狀態。而對于區域內的其他方面，如土地自然屬性、生態環境以及人文地理等方面，缺少全面細致的分析，同時也沒有對各專業用地的規模進行闡述，這樣導致十分復雜的土地利用問題過于簡單化，從而造成其指標預測精確度下降。加上規劃本身的約束性，有些規劃只有一種方案，沒有制定相應的第二種方案。如果規劃受到不確定因素的影響，需要做出調整或者更改，那之前的規劃方案就可能作廢，或者是很難做出相應的作出變化來及時調整。而且在實際工作中，許多地方的土地利用規劃調整的依據并沒有根據客觀情況來制定，也沒有對未來用地進行科學合理的預測規劃，而只是在原基礎上做表面工作，編造相關數據，使得土地規劃成為僵化的形式，從而導致了土地利用規劃工作與現實脫節，削弱了規劃指導控制作用，規劃也就越來越脫離實際。

2、土地規劃缺乏可操作性及個性。如今一些土地規劃只是過分強調評價，特別重視農業用地的評價，卻輕視了整個資源的優化配置以及空間布局。對于建設用地的預測和安排也只是根據有關部門現有的規劃展開的，創新能力極其低下。且在一些土地規劃的制定過程中，一些地方思想保守落后，觀點缺乏新穎性，土地規劃方案執行性不強，無法體現土地規劃的預測性、先進性。土地規劃的重復問題嚴重，利用土地的目標、實施方針政策的具體措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特別是還有一些地方的土地規劃出現雷同。

3、土地規劃程序不嚴謹，管理機構設置不完善，相關人員專業化水平不高。我國相關的土地規劃的條款很多且隸屬各自的行政主管部門。但是規劃的制定者與執行者屬于同一主體，與法治要求的“權力分立”的原則相矛盾，難以滿足規劃的公正性、科學性等要求，從而把規劃變成了謀取利益的一類工具。農村土地規劃及其管理主要涉及到縣、鄉兩級國土管理部門，在編制實施規劃時又集中到縣級規劃管理的相關科室，使得鄉鎮農村土地規劃的編制實施、管理存在缺位，并且管理人員缺乏專業的土地規劃的知識，從而導致了規劃的片面性和盲目性。

三、解決土地規劃中的問題具體措施

1、改進規劃方法，制定規劃技術標準相關規范。改變傳統的靜態定性定量的研究方法，采用一種全新的動態定性與定量研究方法相結合的分析方法，這是因為土地利用的動態過程，所以土地規劃應是能體現這種動態過程的，所以它會涉及到與社會同步發展的經濟、人文、環境、社會因素等多方面的影響。所以必須采用動態的規劃方法來制定具有動態特點的規劃方案。用動態方法可以把規劃劃分成幾個階段，并且在每個階段有明確的任務指標要求，這樣對于實施者來說就容易把握了，規劃也就容易得到落實。所以主管部門應組織人員研究制定技術標準規范，通過不斷實踐修正，將標準不斷完善。

2、加強規劃可操作性及個性，深入規劃體制改革。土地規劃要高效有序與編制實施空間規劃密切相關，無論從規劃的定位還是規劃的內容、編制程序等都有比較清晰的界定，規劃數量少而精，規劃之間不存在交叉重疊和矛盾，因而實施起來比較順利，操作性提高。有效解決土地規劃中存在的問題，必須改革規劃體制，加強規劃的銜接協調力和綜合管理力，減少規劃數量，嚴格界定各類規劃的范圍，建立起在市場經濟發展下，以主體功能規劃為基礎，土地規劃等專項規劃為補充，各類規劃定位清晰、功能互補的規劃體制。

3、確立土地規劃的監管機制，加強相關人員的專業化水平。我國現在正處于經濟快速發展階段，經濟以及社會結構都在不停地發生變化，所以我們對規劃編制也要不斷地進行相關的調整，在一定時期內無論規劃做的多詳細總會有許多新問題、新情況，所以規劃應進行有科學依據的調整，不能為了追求穩定而不進行相關的調整。只有根據實際情況的改變，對規劃進行調整才能保證規劃的的順利實施。土地規劃的復雜性要求相關人員必須不斷豐富自己的知識，通過各種方式學習各類關于專業用地及相關法律政策的知識，提高自身綜合分析能力，確保規劃水平，提高規劃的現實性、有效性、可操作性，在今后的規劃工作中，要盡可能多利用科技手段作為分析政策影響、跟蹤區域問題、籌劃重大決策的重要支撐。

四、總結語

在土地規劃實施的問題上，我們要冷靜認真地考慮，發現問題的原因，采取有力的措施解決問題，從而將土地利用總體規劃實施工作做好。只有這樣才能夠讓土地規劃實施工作科學的、可持續的發展。

參考文獻：

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診斷：把保護農民土地財產權放在首位

中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英：要規避土地流轉中的問題：第一，一定要把保護農民土地財產權放在首位；第二，一定要重視保護18億畝耕地；第三，保障土地的使用效率，就是土地資源的配置效率。

農地征用沖突

癥狀：農地征用的補償標準，往往成為農地征用中引發政府（主要是鄉鎮政府）、村級組織和農民三方利益沖突的焦點。

診斷：征地沖突源于收益分配不合理

中國人民大學農業和農村發展學院院長溫鐵軍：增值收益分配不合理，導致征地問題發生的沖突比較普遍，也比較嚴重。所以我說，我們不要因征地問題上發生的沖突，反過來說農地出了事。所以通俗的話叫“農地本無事，征地自擾之”。征地問題是如何平衡農民與城市中的政府和開發商權利的問題。

耕地質量堪憂

癥狀：有報道說，當前我國一些地方陷入對化肥的過度依賴。農民的化肥用量逐年增加，不僅造成了土壤土質的惡化，而且某些化肥所含有的重金屬正在威脅人類的安全。

診斷：改良土壤首先在于生產體制和生產形式的監管

西南大學資源環境學院院長謝德體：提高耕地質量，首先需要對中低產田進行改造。中低產田占我國耕地總量的三分之二，改造中低產田需要提高土壤的有機質、灌溉條件等，需要治理耕地污染。

改良土壤存在困難，首先在于生產體制和生產形式很難監管。國家雖有防范污染的一套法律法規，但真正實施起來很難，對經營分散的土地沒法監管。

土地規劃問題

癥狀：目前我國土地規劃可分為國家、省、市、鄉、縣五個層次。當前存在的問題主要是：規劃的制定與規劃的實施往往脫節；動態的經濟發展與靜態的規劃之間存在矛盾；方法滯后，無法有效保護耕地等。

診斷：土地規劃戰略需要關注四個問題

中國人民大學土地規劃研究中心主任嚴金明：土地規劃戰略需要關注的四個重點問題：一是人地關系協調與土地供需調控，二是規劃編制與農村集體建設用地流轉的改革，三是土地資源持續利用規劃，四是土地利用總體規劃的統籌銜接。

土地補償制度滯后

癥狀：現行農村土地補償制度存在的問題主要是土地征收的“公共利益的范圍”不明確；土地征收過程中農民主體地位缺失；農民對征地補償的合理、合法使用及監督缺乏有效的制度和司法救濟途徑。

診斷：讓農民與政府協商、談判形成補償價格

中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文：公共利益征收補償，完全可以通過農民和政府的協商、談判形成補償價格，從而形成一個“事實上”的價格。十七屆三中全會的決定已提出一些改革原則。這些原則涉及嚴格區分公益性用地和經營性用地的界限，逐步縮小征地的范圍。在城鎮規劃區外，建設非公益性項目占用農民集體土地時，這部分土地可以不征收，讓農民直接參與經營和開發，保障農民獲得開發收益的權利。

土地產權問題

癥狀：目前，我國的農村土地產權存在著土地產權不明晰、農民土地承包不穩定、集體土地產權流轉違法現象普遍、集體土地產權時常受到侵犯、農民的土地權利得不到保障等問題。

診斷：農村土地產權問題需進一步細化

經濟學家樊綱：完全的產權和財產租賃權相比至少有一個差別：是否有土地財產抵押和出售權。或許可以這樣講，這些年地產市場的發展實際上已使中國農民分化為兩大群體――城鄉結合部那些就業已經轉換、已經可以靠經營地產為主要收入來源的“地主”，以及遠離城鎮、仍以務農為生的傳統意義上的農民。因而農村土地產權問題需要進一步細化，加以分析，區別對待。

違法用地問題

癥狀：今年上半年受區域發展規劃實施、城市新區建設熱、基礎設施建設加快和違法成本低等因素影響，土地供需矛盾加劇，違法違規反彈的壓力很大，不少地方出現耕地流轉“非農化”傾向，非法圈占土地開發房地產、違規建設高爾夫球場、“小產權房”、工業園等。

診斷：違法用地是政府的腐敗行為

國家行政學院教授劉熙瑞：違法用地源自利益驅動。因此，政府一方面要加強土地督查，另一方面加強對違規用地的嚴懲。那些美其名曰引進的項目，實質上損害的是當地百姓利益。這歸根結底就是政府的一種腐敗行為，侵蝕了政府健全的機體。一定要嚴懲違規違法用地，還農民賴以生存的土地。

土地供應雙軌制

癥狀：目前，我國土地出讓制度存在“非市場”和“市場”出讓的“雙軌制”。“市場”出讓的方式就是通過買賣的招標、拍賣、掛牌制度；“非市場”出讓方式則是政府部門通過劃撥、協商等方式出讓土地。

診斷：取消土地供應雙軌制是一個趨勢

北京大學和諧社會研究中心研究員劉正山：現在的劃撥用地，除了城市的存量土地外，還有很多是從農用地轉為非農業用地的，有些土地也并非用在“公共利益”的建設中，但是用很低的價格征地，農民的利益大大受損，并沒有按照市價來補償。一些地方政府以“公共利益”的名義，從農民手中征得廉價的土地。因此，取消土地供應雙軌制是一個趨勢，可以通過市場價格來補償被征地的農民，維護他們的權益。

土地利用粗放

癥狀：我國在城市化和工業化過程中過多地占用了土地資源，而且土地利用十分粗放。這已經成為我國經濟增長方式由粗放型向集約型轉變的基礎。各地風起云涌的造城運動背后是大片大片的土地被粗放利用甚至被浪費。

診斷：應用價格杠桿促進土地集約利用

中國土地學會副理事長、北京大學土地科學中心主任蔡運龍：當前，土地問題的根本出路在于變外延式的粗放的土地利用方式為更集約的土地利用方式。在政策引導之外，需通過建立合理的經濟機制促進土地使用者的集約用地行為。如果真正實現了土地的高價，在價格杠桿的作用下，土地利用將朝著更加集約的方向發展，土地需求的沖突就能得以解決。

土地財政依賴