村委會議總結匯總十篇

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篇（1）

一、試點工作基本情況及主要成效

新農合試點工作運行近9個多月以來，我縣新農合工作在縣委、縣政府的高度重視下，帶著對農民群眾的深厚感情，堅持“以人為本”的服務理念，創造性地開展工作，積極探索新思路、新方法、新途徑，取得了較好的社會效果。

（一）主要做法：一是縣委、縣政府高度重視新型農村合作醫療試點工作，將其作為*年惠民行動的首要工程來抓，納入了政府的重要議事日程，確實加強領導，成立了專門的管理、監督及具體經辦機構，積極落實配套資金，規范運作程序，強化監督管理，確保了我縣新農合試點工作的順利啟動實施。二是在學習借鑒外地經驗和深入基層實地調研的基礎上，從我縣的實際出發，科學合理地制定了《*縣新型農村合作醫療實施方案》和《*縣新型農村合作醫療實施細則》及相關配套管理辦法，搭建起新型農村合作醫療制度的各項政策平臺。三是發動縣、鄉、村三級力量，利用多種形式進行了全面、廣泛、深入地宣傳動員工作，讓群眾充分認識到參加新型農村合作醫療的好處，了解合作醫療的各項政策，使參加合作醫療變成群眾的自覺行動。四是及時進行未參合群眾意愿調查，切實掌握群眾不參加新型農村合作醫療的原因,綜合分析,為及時調整工作重點提供依據。五是全面加強定點醫療機構監管，通過查處方、看病歷、核對《醫療證》、走訪病人、聽取意見等多種形式，重點對醫療服務過程中是否嚴格執行合作醫療的管理規定、是否堅持“合理檢查、合理用藥、合理收費”、是否執行科學合理的治療方案以及提供后勤保障是否到位、門診住院醫藥費報帳程序和要求是否符合規定等，進行了全面督查，有效保證了新農合試點工作規范運作和基金安全運行。六是嚴格執行醫療服務項目收費標準，全面執行藥品集中招標采購配送，實行藥品最高零售限價，保證全縣鄉鎮衛生院藥品“同名同質同價”。七是統一醫療文書書寫與建檔、病人出入院管理，認真做好參合農民住院醫療費用補償公示、醫療服務價格及藥品價格公示，全面執行住院病人一日清單制和費用查詢制，增加透明度，做到“醫院清白、病人明白”，保證參合農民公平受益。

（二）參合籌資及費用補償情況

自1月23日全縣新型農村合作醫療試點工作動員大會召開以來，各級黨政部門通力協作，采取行之有效的措施，廣泛深入的宣傳發動，先后發出“新農合宣傳單”和“給農民的一封信”各6萬余張。3月5日，完成了農村人口的參合登記及個人繳費工作。據統計，全縣共有參合農民21.4292萬人，參合率達86.88%，收到參合人員繳費209.538萬元，縣級配套資金及財政轉移支付26.1605萬元，省級財政預撥資金342.86萬元，中央財政預撥資金384萬元，合計988.56萬元。3月10日縣內各定點醫療機構陸續開始參合農民看病就醫的報帳工作，至3月30日縣內定點機構已全部完成前期準備工作，全面開展門診和住院醫療補償。

截止目前，全縣共有參合農民28391人次在各定點醫療機構門診、住院就診，參合就診農民在各定點醫療機構累計產生醫藥費用691.66萬元，實際報銷各項醫療費用279.51萬元。其中門診醫療18210人次，報銷費用21.54萬元；縣醫院住院1351人次，產生醫藥費用145.35萬元，報銷費用61.11萬元，補償比例為42.1%。在統籌基金中異地（縣級以上定點醫療機構）就診548人次，產生費用315.15萬元，報銷費用88.33萬元，補償比例為28.03%。縣內各鄉鎮定點醫療機構住院7003人次，產生費用166.67萬元，報銷費用98萬元，補償比例為58.8%。另有計劃內住院分娩524人次，補償費用10.53萬元。全縣參合農民門診醫療費用平均單處方價格為11.83元，縣醫院住院次均住院費用價格為1075元，鄉鎮（含中心衛生院）次均住院費用價格為215.3元。

（三）主要成效：一是實行新農合后，切實減輕了農民醫療費用負擔，大大緩解了農民“因病致貧、因病返貧”問題，農民從新型農村合作醫療中得到實惠；二是樹立了黨和政府的形象，體現了黨和政府的關懷，得到了社會各界的普遍好評，取得了良好的社會效益；三是醫療機構得到了發展，尤其是前些年由于醫療衛生機制改革等諸多因素的影響，鄉鎮醫療機構基本處于癱瘓或半癱瘓狀態，新農合的開展給醫療機構注入了新的活力，醫療機構從根本上得到了發展；四是資金籌集到位，為新農合工作奠定了經濟基礎，保證了參合農民醫療費用的及時補償報銷；五是新農合政策平臺的搭建已初具雛形，各項配套政策及管理辦法在運行過程中不斷修正和完善，使之更切合實際，更貼切參合農民的利益；六是增強了農民的健康意識，農民對新農合政策的認識及參合的意愿較實施前明顯提高，新農合制度的施行得到了廣大農民群眾的普遍認可和稱贊；七是政府主導、農民自愿參與、多渠道籌集資金的健康運行機制初步形成，基本實現了“低水平、廣覆蓋”的運作目標，鄉鎮衛生院在新農合實施進程中從管理、技術、效益等多方面得到提高，整體工作發展前景看好。

二、存在的主要問題

實施新型農村合作醫療制度是一項復雜的社會系統工程，涉及面廣，政策性強，制約因素多，工作中存在的困難多、難度大，在沒有一個現成的、完整的、可以借鑒的模式的前提下，只能立足實際，因地制宜，在不斷的探索中開展工作，在不斷的探索中求得發展。這項工作從啟動到現在，經歷了9個多月時間，整個工作在縣委、縣政府高度重視和正確領導下，在廣大干部職工和全體醫務工作者的辛勤努力下，在社會各界的廣泛關注和支持下，新農合工作取得了階段性的成效，積累了一定的經驗。回顧這9個多月的歷程，成績和問題同在，經認真總結，綜合分析，仔細梳理，主要存在以下七個方面的問題：

一是由于籌備時間緊、宣傳發動任務重，一些鄉鎮對新農合有關政策的宣傳和執行上不夠深入，甚至還存在盲點和誤區。對其初級醫療保障和互助共濟性質及建立新型農村合作醫療制度的重要性、長期性、艱巨性和復雜性認識不足，估計不夠，這不僅影響籌資工作進度和參合率，而且因為不理解相關政策導致群眾期望值與新農合制度存在差距，使參合農民對合作醫療的期望值過高。

就參合情況而言，還有13.12%的農民未參合，4月份在*鎮、大花鄉、保安鄉等地區進行入戶抽樣調查顯示，未參合農民中：43.1%的，屬于外出務工，無法聯系，錯過參合時機；36.3%的農民，因經濟困難，無力繳納每人10元錢的參合費；10.7%的農民，因戶籍問題（人在戶不在，戶在人不在等）未參合；3.9%的人，還處于等待觀望，對政策持懷疑態度；其余6%屬于不相信能報銷，或借故身體好不生病，不需要參加，或人老了（70歲以上）沒有必要參加等等。這些意愿，雖不完全是未參合農民真實的心理反映，但也可以從中看到實際工作中存在的差距。

二是縣、鄉兩級定點醫療機構在開展醫療服務過程中由于衛生技術人員嚴重缺乏、器械設備不足、技術水平偏低、醫療質量不高等因素的制約，醫療服務能力相對滯后，致使參合群眾對醫療服務水平和醫療服務質量產生不同的意見，同時也削減了患者對我縣醫療機構的信任度。此種情形既不能夠滿足群眾基本醫療服務需求，也不利于醫院自身的發展，加之參合農民對醫療衛生知識的不了解和就診時的不合理心理需求和醫療需求，不利于建立和諧的醫患關系，無形中增加了醫患矛盾的發生和醫療風險的潛在危害。

三是由于大多數醫務人員對新農合管理制度、醫療用藥目錄不熟悉，對不斷發展變化的醫療衛生知識、規范、標準等缺乏系統的學習更新，停留于過去，只顧個人診療習慣或憑經驗辦事，影響到參合群眾利益。

四是由于制度不完善，監管比較困難，個別醫療機構對新農合沒有建立健全相應的管理制度和工作規范，對醫療機構從業人員缺乏激勵和約束機制，對新型農村合作醫療的運行、監督、服務分工不明確，導致每月底到農合辦報賬不及時，部分醫務人員在從事醫療服務過程中出現診治質量不高、診斷與用藥不符、不合理使用抗生素等情形，直接損害了參合農民的利益。

五是報帳程序復雜、報銷比例偏低，實施方案、管理辦法、報帳程序、補償比例等有待進一步完善。

六是參合農民戶籍管理混亂，身份證號碼不全或重復，姓名的書寫不準確、字跡不清難以識別等，既影響審核報帳，同時給參合群眾增添不必要的麻煩。

七是縣外就診率高，報銷比例低。其原因主要是：縣內醫療機構限于技術水平及條件，一些重大疾病不能提供有效服務，病人不信任或不愿意在本縣醫院診治，選擇轉診。醫療機構放寬轉診條件，致使病人大量轉診。另一方面，特別是在9月1日以前，轉診病人由于縣級以上定點醫療機構使用的藥物和部分檢查不屬于四川省新型農村合作醫療基本用藥目錄和診療項目范圍，而這些檢查和用藥金額較大，占去了病人大量的醫療費用卻又無法報銷，最終導致了縣外就診病人實際報銷金額偏低。

三、進一步明確任務與要求，扎扎實實推進*年試點工作

國富民強，健康為本。加強農村衛生工作，建立和完善新型農村合作醫療制度，是國民經濟和社會發展的重要組成部分，對于提高農民健康水平，保護農村生產力，發展農村經濟，穩步推進社會主義新農村建設，維護農村的社會穩定具有十分重要的意義；是縮小城鄉差距，解決“三農”問題，促進城鄉協調發展，全面建設小康社會的必然要求。在推進新型農村合作醫療過程中，要深刻認識到只有建立長效的工作機制，才能不斷將合作醫療工作推向深入。我縣新農合工作下一步指導思想是——繼續鞏固我們已經取得的成績，不斷完善各項制度，不斷創新工作機制，進一步提高參合率。*年我縣參合率要達到90%以上的目標。對于*年度的具體工作中，我們務必從以下幾個方面抓好工作：

（一）堅持政府主導，農民自愿參加的原則。新型農村合作醫療若不能貫徹農民自愿參加的原則，我們的新型農村合作醫療制度的實施就失去了群眾基礎，就可能徹底喪失農民群眾對新型農村合作醫療的信任。對此，在宣傳發動及籌資工作中，必須充分發揮政府部門在新農合工作中的主導作用，用實際行動把黨和政府的惠民政策宣傳到每一戶農民當中，尊重農民的意愿，維護農民的權益，把農民的積極性調動起來，真正地體現“農民自愿參加”的原則。在工作中還要堅決反對強迫命令、攤派或違規籌資行為的發生。發現這樣的問題，必須堅決制止，立即糾正。

（二）做好開展廣泛、深入、細致的宣傳發動工作。各工委、鄉鎮及各有關單位必須高度重視，堅持把宣傳發動作為籌資工作中的重要環節，有針對性地通過典型事例進行具體、形象、生動的宣傳。針對*年全縣試點工作運行情況，為進一步提高全縣農村居民的參合率和受益水平，縣委、縣政府作出決定，對*年《實施方案（試行）》中的有關內容進行了調整，比如把封頂線由1萬元調整為2萬元、縣內和州級定點醫院的報銷比例逐級提高了10%、州級定點醫院新增可報銷藥品120余種、患病農民在縣內自主選擇定點醫院就醫等等，這些直接關系參合農民切身利益的政策規定，一定要向群眾宣傳清楚，讓群眾感受到新農合制度優越性和不斷發展完善的過程，充分得到廣大農民群眾的理解和認可，使其成為廣大群眾為自己和家人進行“健康投資”的自覺行動。

（三）全面、細致地做好籌資及信息采集整理工作。

繼續堅持實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的新型農村合作醫療籌資機制。各鄉鎮和各相關部門要嚴格掌握政策，確保農村合作醫療制度的長久運行。一要明確參合對象和籌資標準。凡是戶籍在我縣的農村居民，以戶為單位，不分年齡大小、在家在外，家庭中的農業戶口成員全部參合。具體標準仍保持每人每年繳費10元不變，中央財政通過專項轉移支付給參合的農民每人每年補助金40元，省、州、縣財政按每人每年給予20元配套補助。二要明確籌資的時間安排。*年新農合基金籌集工作從11月15日起至12月15日止，每人繳費10元。由于時間緊、任務重，要求各鄉鎮必須集中時間、集中人力，務必在12月15日前完成資金籌集任務。三要明確籌資方式。農民個人出資部分以戶為單位，由鄉（鎮）一次性籌集到位，上劃到縣財政新農合基金專用賬戶，作為新型農村合作醫療專項基金。農村五保戶、殘疾、麻風病人及家屬等符合規定的五種人員，其個人10元繳費仍由縣財政轉移支付，各地一定要認真核對，如實登記。四要講究籌資方法。在籌資過程中，要充分發揮基層組織和基層干部的作用，實行分片包干工作責任制，多做說服教育工作，不搞強迫命令，多做典型引導工作，不搞硬性攤派，千方百計減少工作阻力，擴大覆蓋面，提高參合率。五要規范籌資程序。*年，將建立和完善新農合的網絡信息系統，實現新農合電腦信息系統與各定點醫院的業務網對接，提高結報效率，方便群眾現場結報。對此，各鄉鎮一定要抽調素質較高的人員對新參合人員進行登記造冊和已參合對象信息的核對工作，確保參合對象的信息填寫完整清楚，做到不錯登、不漏登、不缺項、不漏項、不重復，確保錢、人、戶、票、冊、證六個環節相一致。籌集的資金要做到日清日結，及時、全額存入到縣財政專用賬戶，嚴禁截留、擠占或挪用。六是落實籌資的責任。從目前來看，鄉村干部是負責宣傳發動群眾積極參加新農合的主體，各鄉鎮要加強宣傳發動、落實籌資工作的責任機制，并落實到人、到戶，確保這一“民心工程”人人知曉、戶戶皆聞，對工作不力、不到位的要給予批評教育，甚至效能告誡。

（四）全面加強基金管理。管好、用好新農合基金，充分發揮基金的效益，是建立新農合制度的關鍵所在。要堅持“以收定支、收支平衡、保障適度、略有節余”的原則，不斷加強制度建設，完善管理措施，落實補償公示制度，保證參合農民的參與權、知情權和監督權，增強基金使用的透明度，堅決杜絕任何單位或個人弄虛作假、套取、挪用新農合基金現象的發生。

（五）嚴格控制醫療費用不合理增長。*年我縣新型農村合作醫療試點工作在縣衛生局、縣農合辦的具體運作中，全面實行醫療費用控制和藥品招標采購限價等一系列重要舉措，有效地控制了醫藥費用的不合理增長，有力地減輕了參合農民醫療費用負擔。為不斷提高參合農民受益水平，擴大受益面，讓有限的新農合基金發揮最大的效益。在*年中，我們要在確保基金運行安全的前提下，進一步了解農民的愿望和醫療需求，在減化報銷程序、完善服務體系、平抑醫藥費用增長等環節上，不斷探索新的工作方法和工作思路，完善新農合費用控制機制。各醫療衛生單位做為提供服務的關鍵一方，必須密切配合新農合工作，堅持新農合政策規定，嚴格遵守定點醫療機構管理辦法，本著“為農民群眾服務，讓農民少花錢”的宗旨，要讓農民有錢看病、有地方看病、方便看病、能夠看好病，而且要價格低廉，全面提高醫療服務質量，創新服務理念，切實讓參合農民享受到新農合政策的溫暖。

篇（2）

根據省物價局《關于對“物價部門為建設社會主義新農村服務調研活動”進行總結的通知》（川價電發[2006]14號）要求，現將xxx市物價局就開展“物價部門為建設社會主義新農村服務調研活動”情況總結如下。

一、做法

xxx市物價局收到國家、省上《關于深入開展“價格部門如何為建設社會主義新農村服務”大型調研活動的通知》后，高度重視，克服時間緊、任務重、工作量大、人員緊張的困難，明確責任人、責任科室，制定調研方案，明確調研要求，立即開展工作。整個調研活動由市物價局綜合科牽頭，原創：收費科、農價科抽調人員參加，與縣物價局調研組一道，走村入戶，深入到xxx雙河鄉新農村、慶符鎮黃桷村和xxx巡場鎮余家村、底洞鎮百合村進行調研。形成的調研成果內容祥實，不僅吸收了此次專題調研調查了解的情況，而且吸收了平時了解掌握的情況，使調研成果更具代表性。

二、特點

一是領導重視。市物價局領導高度重視此項調研活動，把它作為物價部門進一步了解掌握農村價格（收費）現狀、明確物價部門服務社會主義新農村建設工作方向、工作重點的重要途徑和形式，要求高標準、高質量地完成此項調研任務。二是調研機構分工明確、工作高效。經研究，調研活動由市物價局綜合科牽頭，農價科、收費科抽調人員參加，與縣物價局調研組一起組成統一的聯合調研組，深入到農村開展調研，最后由綜合科統稿。綜合科、農價科、收費科負責相應的調研課題，并印制《關于深入開展“價格主管部門如何為建設社會主義新農村服務”大型調研活動調查表》，把農戶收入、支出及農資價格、農業用水用電價格、農機和其他農業技術服務收費、農產品檢驗檢疫認證收費、農村教育收費及農村中小學教材、農村衛生院收費、計劃生育收費、有線電視收費、殯葬收費、培訓收費等列入調查范圍。三是選點具有代表性。在征求市、縣物價部門領導意見基礎上，確定了具有代表性的xxx、xxx為實地調查點，每個縣又分別確定情況不同的兩個鄉鎮為調查對象。四是形式多種多樣。專題調研采取了召開座談會、走村入戶、問卷調查、重點訪問等形式。五是調研總結具有一定代表性。形成的《xxx市農村價格和收費現狀調查》主要來自于這次深入細致的專題調研活動，同時也吸收了市物價局在農資價格檢查、價格舉報投訴、價格監測、定點扶貧村幫扶、指導聯系村開展第三批先教活動等工作中調查了解到的情況。

三、啟示、經驗以及相關建議

（一）農村價格工作任務艱巨，存在的問題不少，農民對價格工作提出很多新要求。物價部門應該高度重視農村價格工作，進一步加強對農村價格工作的調查研究，與時俱進，增添措施，富有創新性地作好農村價格工作，把物價部門在社會主義新農村建設中的重要作用充分發揮出來。

（二）加強農村價格監管。各級黨委、政府重視關心支持物價工作，理順基層物價機構關系，切實解決基層物價機構在人員、經費、編制、待遇等方面的困難和問題，支持物價部門依法行政、依法治價。原創：以涉農價格和收費公示工作為著眼點，搞好農村價格法律法規、價格政策宣傳，擴大價格政策、價格信息在農村覆蓋面，增強農民群眾價格維權意識，解決農民群眾價格政策、價格信息不對稱問題。推進農村價格三級監督網絡體系建設，逐步搞好鄉鎮、農村市場明碼標價工作，擴大12358價格舉報投訴電話在農村覆蓋面，及時查處農村價格和收費違法案件。

（三）農資價格。建議省上對尿素實行全省統一零售限價政策，督促相關部門落實對化肥企業的優惠措施。建議各級政府設立價格調節基金、落實好農資儲備制度，加大農資儲備量，多運用經濟、法律手段干預農資市場價格。建立國家經營農資直達鄉鎮、農村的銷售渠道，發揮國家對農資經營銷售的主渠道作用，對其它農資經營戶實行嚴格的準入制度，保證農資供應質量。將政府對農資生產經營環節的補貼改為直接對農戶補貼。加強農資價格政策宣傳、監測預警和查處力度，維護正常的農資市場價格秩序。

（四）農村醫療收費。各級政府應繼續加大對農村醫療衛生事業的投入，深化農村衛生醫療體制改革，保障農村非營利性醫療機構正常經費。盡快出臺鄉鎮、農村醫療機構收費標準，督促其落實好醫療服務收費、藥品價格公示制度。增加農村新型合作醫療可報銷醫療項目、藥品品種，合理布局農村定點醫療機構。加強鄉鎮、農村醫療機構醫德醫風建設，完善農村藥品配送機制。

（五）促進農村產業結構調整。穩定農村居民生活用電價格，穩定糧食、烤煙、蠶繭等價格政策，促進農民增收。對農村用汽油、柴油特別是農排用油給予一定補貼或優惠，減輕農民負擔。切實推進商務部“萬村千鄉市場工程”，盡快形成以城區店為龍頭、鄉鎮店為骨干、村級店為基礎的農村消費經營網絡，使農民群眾在家門口就能買到貨真價實的商品，促進農村消費增長，逐步縮小城鄉消費差距。加強農產品價格信息監測分析預警，擴大在農村覆蓋面，引導農民及時調整生產、尋求市場；對農產品加工用電實行優惠；降低動物防疫檢疫費、動物產品檢疫費收費標準或改為免費服務（費用由國家支出）；對農副產品加工、農民經商、龍頭企業在貸款、稅收、收費、電價等方面予以扶持，促進農村二三產業、農產品深加工、龍頭企業發展壯大。

（六）鄉鎮機構改革。繼續推進鄉鎮機構改革，精簡鄉鎮工作機構、工作人員，規范鄉鎮機構和涉農部門依法行政行為，推進鄉鎮行政審批改革、一站式服務進程，增強鄉鎮政府在農技推廣、技術服務、農民工培訓和權益維護等方面的服務職能、服務成效。

（七）農村義務教育收費。加強農村義務教育經費保障機制改革宣傳，督促學校執行好教育收費公示制度，加大對農村義務教育亂收費查處力度。

篇（3）

    二、兩委會定期召開,一般一月一次,遇到重大問題或特殊情況時隨時召開。

    三、兩委會召開必須有三分之二以上的成員參加,經到會成員過半數通過形成意見。

    四、兩委會議題般由黨支部選定,村委會十分之一以上村民

    聯名也可以提出議題,單村委會或十分之一上的村民聯名提出的問題,在兩委會召開前都要書面提交黨支部,黨支部在接到議題的15日內必須召開會議。

    五、兩委會的主要內容:

    1、總結前一階段村里工作,安排近期或下階段工作。

    2、研究落實上級黨委政府有關精神和工作部署的方案。

    3、討論黨支部提出或受理的議題,并形成決策意見。

    4、研究確定召開村民會議或村民代表會議的有關事項。

    5、研究議題所涉及的重大事務及有關準備工作。

    6、研究村民會議或村民代表會議決定實施過程中的有關問題。

    六、兩委會對重大問題(如宅基地劃撥;計劃生育指標的安排;

    征用土地補償費使用方案;財物分配方案;村上的公共項目建設)

    提出意見,交全體村民會議或村民代表會議討論通過后,由村委會負責實施。

    七、兩委會人員半年或全年的評議要擴大到村組以上干部。

    村民代表會議制度

    一 、村民代表會議由支村兩委成員和村民代表組成,村民代表總數不得少于村民代表會議成員總數三分之二,村民代表會議實行例會制度,由村委會主任召集和主持,一般一季度召開一次,必要時可隨時召開,出席會議人員不得少于應到會議人數的三分之二,它討論決定村民會議授權的事項,所作決定應當由到會人數半數以上通過。表決結果要在村務公開欄或村里顯要的位置公布。

    二、村民代表由村民按每10戶左右推選1人組成,其中必須有婦女代表,多民族的村應當有各民族的代表,每屆任期三年,可連選連任。

    三 、村民代表會議的議事內容主要有兩個方面:一是黨支部和村委會根據上級的要求和本村實際確定;二是五分之一的村民提出的問題。

    四、村民代表會議的職責:

    1、討論決定村委會年度工作計劃和村級財務預決算,以及村委會提出涉及村政村務方面的重要問題。

    2、監督村委會工作。

    3、向群眾宣傳村民代表會議決議,并帶領群眾執行。

篇（4）

二是試點先行，科學制定實施方案。在綜合各方面情況的基礎上，確定鎮為選舉工作先行鄉鎮，并明確目標要求，突出試點先行、典型引路，指導面上選舉的重要作用。9月下旬，制定了村委會換屆選舉工作調研方案和調研提綱，同時嚴密制定選舉實施方案。我市第九屆村委會換屆選舉工作從10月下旬開始至12月底結束，分選舉準備、選民登記、提名確定候選人、投票選舉、建章立制、總結驗收六個階段進行。

三是精心組織，構建工作指導網絡。我市成立了領導指導小組，組織、農工、司法、等18個部門為成員單位，明確各部門工作職責。各鄉鎮領導分別掛鉤一個村，市民政局領導按五個片分工掛鉤聯絡指導，自上而下形成了一個換屆選舉組織指導網絡。同時，從選舉6個階段工作中梳理出53個“是否做到”，確保檢查有重點，了解有內容，督促有要求，指導有路子。

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（二）申請承諾階段

無論是否城鄉低保對象，凡有申請享受城鄉低保待遇意愿的家庭，都要向村委會遞交書面申請，在村委會如實填寫申請表并作出承諾。受理人要利用此機會，向申請人宣傳低保政策和評議報批程序，盡可能地讓其了解已申請戶的名單并發表看法。

（三）評議申報階段

要推選好民主評議小組人員。民主評議人員要兼顧到各個方面，由文化素質較高的村組干部、村民代表、人大代表、政協委員、黨員代表、優撫對象、退休人員等組成，一般不得少于20人（評議小組人員以每村民小組至少2人為宜，現任村組干部不得超過4人）。每次出席的人員不固定，要采取隨機抽樣的辦法，確定此次評議人員9至13人（奇數為好）。如果抽取的評議人員中與被評議對象有親屬關系或其他利益、利害關系的，應實行回避。由村委會干部和評議小組人員分組對所包的申請戶進行調查，通過了解和入戶調查等形式全面掌握情況。各組將所包戶的情況向評議小組會議匯報，評議小組全體人員認真討論并采取無記名投票的方式進行投票，當場開箱記票，得贊成票三分之二以上的作為上報鎮低保對象人選。上報鎮的名單及相關內容，在村委會村務公開欄及村民聚集處張榜公示一周。

（四）審核上報階段

鎮接到村委會的申報材料后，對每份申請內容、評議記錄、公示情況等認真審核，對存在的疑點和公示期間反映出來的問題進行核查并進行集體評議審核。完全符合要求的上報縣民政局。隨后將上報縣民政局的名單及相關內容，第二次在村委會村務公開欄及村民聚集處張榜公示一周。

（五）審批認定階段

縣民政局、財政局對鄉鎮上報的名單按一定的比例抽查到戶，對上報材料、公示等環節發現的問題，全部核查清楚，逐一審批。審批情況及時反饋到鎮、村委會，批準的名單第三次在村委會村務公開欄及村民聚集處張榜公示一周，未被批準的要書面說明原因。公示無異議或雖有反映但重新認定仍符合條件的，被認定為低保對象，城市低保于次月、農村低保于次季度開始享受低保待遇。

（六）歸檔立制階段

篇（6）

隨著村民自治制度的實行和村民委員會的成立，農村基層社區公共權力結構發生了巨大的變化，這對新型的農村社會秩序和社會治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會這一新型農村社區組織的出現使得傳統的農村社會組織形式發生巨大的轉變，促使農村社會結構發生了巨大的變遷，農村社會的這種結構性變遷也正是我國社會轉型發展的一個重要方面。

從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現實意義。在當前村民自治制度實行過程中的一個十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會在實際運作中的職能偏離，即其實際行為對于其職能實施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現，比如：并非行政機構的村民委員會過多執行行政任務，社區公益職能實施不力；村委會越權代行集體經濟組織的職能；村委會及村干部僭越村民會議的決策權，變村民自治為村委會自治或村干部自治；對國家政策法規歪曲執行等。村委會職能實施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發展帶來不良影響，也對農村社會生產和生活造成一定的現實危害，有必要研究這一現象產生的結構性原因，從而通過對這種現象的分析發現村民自治制度實行中的某些結構瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治問題已經引起了包括社會學、政治學、法學、經濟學等在內的諸多社會科學研究者的重視，對于村委會運行中出現的問題現有研究主要有兩種思路：“國家與社會”視角和“村干部角色”視角。

“國家與社會”視角的研究僅僅用國家與社會二分的框架來解釋村委會與村黨支部的行為差異或村委會與鄉鎮政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現實中各方之間關系的復雜性，因此不足以解釋村委會行為中存在的問題。比如：村委會的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務，那么它在多大程度上具有相對于鄉鎮的獨立性？村委會在完成各項組織目標時存在著很大的選擇性，那么它在實踐中的行動依據是什么？在大多數時候和大多數地方村委會與村黨支部并未表現出立場上的對立和利益上的分離，村委會與鄉鎮政府的關系更多地也表現出一種若即若離的態勢而不是截然的分立，那么村委會與二者的關系在多大程度上可以用其權力合法性來源來解釋？

另一些從微觀角度進行的研究彌補了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農村社區精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監護人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認為村干部在主觀上也無暇做好村民的監護人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統，就其本質而言，和普通農民一樣。這使他們在市場經濟的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進行的研究彌補了國家與社會二分法的不足，用更加具體生動的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會作為一個組織的存在，只關注村干部的行為。村委會作為一個正式組織具有獨立的行動能力和獨立的組織目標、組織原則。為了獲得更加準確的認識，應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會看成一個獨立的行動者來分析村委會的行動邏輯，以期展現出村干部的個人行動與村委會的集體行動之間的關系，從而對村委會的職能偏離現象提出一個探索性的解釋框架。

二村委會職能實施中的偏離

在村委會實際工作中，制度規定的職能并不一定能夠得到貫徹執行。歐博文（O’Brien）在研究村委會組織法時談到了許多中央的政策得不到充分實施的情況，其他一些政策在實施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實施[2]。這其中最為普遍的一種現象是村委會職能實施的偏離，這種偏離并不是對制度規定的公然違抗和反對，而是對其策略性執行。在表面看來，各項職能都得到了實施，但實施的實際效果卻是職能內容未能有效貫徹，職能實施的目標未能實現，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會的法律性質為其規定了一組特有的權利和義務，這些權利和義務構成了村委會職能的核心。村委會職能實施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權利和義務在履行中的偏離。

2.1村委會的權利偏離

就村委會的權利行使來看，其偏離表現在兩個方面：一是權利的缺失，即制度規定的權利在職能實施中被侵犯而得不到行使；二是權利的僭越，即在職能實施中超出制度規定范圍行使權利。以下分別從這兩個方面來看村委會職能實施中權利的偏離。

2.1.1權利的缺失

村委會在實際工作中經常會遇到的問題是其自治權利受到來自鄉鎮政府的侵犯,使其權利發生缺失。一些鄉鎮政府仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進行行政干預，這特別突出地表現在鄉鎮政府對村委會事務權、財務權、人事權等屬于村委會的自利的非法干預上：

第一，事務權。主要表現為兩點：一是鄉鎮政府不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權利，用行政命令代替村民會議（或村民代表會議）決定屬于村莊自身的事務，如鄉統籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經濟收益及使用、分配，村辦學校、村建道路等公益事業的經費籌集，村集體經濟項目的立項、村民的承包經營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，本該由村民會議決定，但在不少地方，村提留、鄉統籌都是由鄉鎮政府決定征繳，統一管理和使用的。二是鄉鎮政府干涉農民生產經營自，即以下達生產任務指標、簽訂經濟發展計劃責任書甚或通過行政命令的形式，強制村委會和農民如何生產、生產什么以及達到什么樣的指標要求。例如，時常見諸媒體的“逼農致富”事件就反映出鄉鎮政府干涉村民和村集體的經濟自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉鎮對村委會的控制在方式上還表現為，鄉鎮黨委(鄉鎮長一般任鄉黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。

第二，財務權。鄉鎮政府越權干涉村級財務管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財政。目前在許多地方實行的“村財鄉管”或“村帳鄉理”辦法就是頗受爭議的現象。一些地方的鄉鎮政府以清理、整頓村級財務，加強村級財務監督、管理為名，實行“村財鄉管”或“村賬鄉理”干涉乃至控制村級財務管理，最終達到間接支配村委會的目的。從各地的情況來看，鄉鎮經常通過以下幾種方式對村級財務進行監督和控制：一是鄉鎮對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性意見，進行間接監控；二是由鄉鎮統一收取鄉村稅費后，向村干部發放工資或獎金，進行直接監控；三是實行“村財鄉管”制度，對村委會財務收支進行全面監控。

第三，人事權。鄉鎮政府越權干涉村級人事安排。為了達到支配或控制村委會的目的，一些地方鄉鎮政府在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環節直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設法使自己看中的候選人當選。如果還不能達到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。從筆者實地調研的兩個村的情況來看，在村委會選舉中也都存在著鄉鎮政府的影響和作用。除了影響和控制村委會選舉之外，鄉鎮政府干涉村委會人事權的另一個做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。

2.1.2權利的僭越

村委會權利行使中的偏離還表現為權利的僭越，即村委會在職能實施中超出制度規定范圍行使權利，也就是越權行事，其中主要是僭越村民會議（或村民代表會議）的權利以及僭越集體經濟組織的權利。

1.村委會僭越村民會議（或村民代表會議）的權利。

《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規定“村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。”這就是說，村民會議是村民實行自治的權利機構，村委會是村民實行自治的執行機構和工作機構。二者的關系首先體現在：一是村委會執行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。對于涉及全體村民利益的事項，村委會必須提請村民會議討論決定[3]。關于需由村民會議討論決定的具體事項，村組法也做了規定。另外，村組法第二十一條規定“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”由此可見，村民代表會議是特殊情況下村民會議的補充形式，其行使的權利來自村民會議的授權。所以，總地來說，關系村民利益的重要事項的決策權利在村民會議，至少應該在由村民會議授權的村民代表會議，而不在村民委員會。

但是，在實際工作中，村委會時常僭越村民會議的決策權，形成虛置村民會議的局面，

這種現象被一些學者稱為“村委會自治”[4]，有的實際上就是少數村干部的自治，其實質是侵犯了村民的自治權利。

2.村委會僭越集體經濟組織的權利

依照制度規定，村委會具有一定的經濟職能，但作為農村社區公共權力執行機構，村委會并不具有直接參與和從事經濟活動的權利，村級組織中集體經濟組織依法享有這種權利，而村委會依法應當尊重集體經濟組織獨立進行經濟活動的自，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條對此有明確規定。但在當前的村民自治實踐中，村委會常常僭越集體經濟組織的經營權，直接參與和從事經濟活動。

在農村改革前，既是基層政權組織又是基層經濟組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產大隊也同時具有政治組織和經濟組織雙重身份，因而是農村經濟活動的直接參與者。與此不同，農村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉鎮政府只作為基層政權組織，而村委會也只是農村社區組織，并不具有直接從事經濟活動的資格，農村的基本經濟主體是集體經濟組織、農戶、農民個人以及其他經濟實體。但有一點是村委會與生產大隊的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權。與生產大隊相比，雖然由于農戶自利的增加，村委會所控制的資源范圍有所縮小，但作為農村社區公共權力執行機構，村委會仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實際控制權。《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規定“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”。在改革后經濟市場化的背景下，村委會的這種村莊公共資源控制權為其直接參與市場活動提供了便利，而社會主體的逐利化傾向又使得村委會及其干部具有了從事牟利活動的沖動，兩方面情況結合的后果是村委會自覺地作為直接參與者加入到市場活動中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經濟組織經濟合作社，但人事上幾乎都與村委會和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔憂。這種組織結構的后果是實際工作中集體經濟組織被虛置，經濟活動由村兩委越俎代庖。村經濟合作社實際上沒有獨立的機構和活動，需要由經濟合作社從事的活動均由村兩委相關人員直接從事。村委會的這種行為實際上是得到上下各方認同的。對于上級而言，只要地方經濟能得到發展，村委會的經濟活動主體資格問題并不重要，實際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區組織當作經濟組織運做的模式已經被作為先進典型。對于村民而言，只要經濟活動能夠給自己帶來更多的福利，也不會追究村委會的行為是否越權，只有當經營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時才會表示不滿。在這種情況下，村委會運用村莊公共資源進行經營的經濟活動是受到鼓勵的。

村委會直接從事經濟活動的行為雖然出于自我生存與發展的沖動，但實際上卻極大地損害了其職能的有效實施。村委會直接從事經濟活動可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業家角色一樣，對地方經濟的發展起到推動作用（例如增加工作機會和收入）；另一方面，則與其他經濟行動者形成利益競爭乃至沖突關系（例如資源、資金、機會和市場控制權的競爭）”[5]。

第一個方面的后果只有經濟活動不斷成功才會實現，但經濟活動是具有極大風險的，一旦失敗，不但這種經濟上的好處不能實現，還會帶來經濟上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會作為社區公共權威的正當性受到質疑。因為，村委會從事經濟活動時與其他經濟行動者的身份有所不同，村委會作為社區公共權威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會運用市場信譽和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會的經濟活動的責任轉嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會作為社區公共權威的正當性將受到村民的質疑。第二個方面的后果總是存在的，即使村委會的經營活動很成功，而且越是這樣，這種與其他經濟行動者的沖突越深。這還是因為村委會與一般經濟行動者所不同的身份造成的。由于其公共權威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會關系等方面享有比其他經濟行動者更有利的條件，從而在經濟競爭中造成了不平等的競爭關系。并且，作為公共權威的身份與作為市場競爭者的身份是內在矛盾的，前者的性質是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利。基于這樣的原因，村委會直接從事經濟活動將會有損其公共性。現實中，這種損害的一個重要表現便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經濟發達的村莊表現得由為突出，這時往往村支書或村主任出任村集體最大經濟實體的法人代表，而村莊公共事務也成為了企業內部的行政事務，其管理方式也相應地成為了企業管理的方式。村干部的逐利化主要表現為，干部職位的吸引力不在其升遷機會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經濟利益的便利。很多地方，特別是村集體經濟資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質利益。

2.2村委會的義務偏離

村委會職能一方面通過其各項權利體現出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務體現出來。村委會的義務，用徐勇教授的分法大致包括村務和政務兩部分。村務涉及本村村民利益的村莊公共事務；政務是上級政府下派給鄉鎮政府的任務延伸到村一級的事務[6]。從村委會的性質來看，作為農村基層群眾性自治組織，村委會的義務應該首先體現自治性，因此其主要義務應該是與村民公共利益緊密相關的村務。這一點已經體現在相關法律規定中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村委會的主要任務是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務范疇的事務，而對于鄉鎮政府的政務，村委會的義務只是協助開展工作。但是，從村民自治實踐情況來看，村委會日常工作任務在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應履行的義務沒有得到有效履行。這種情況表現在相反相承的兩個方面，一個方面是村委會過度代行政務，另一個方面是村委會對村務的忽略。

2.2.1村委會過度代行政務

實行村民自治后，在很多地方，鄉鎮政府仍然將村委會當作自己的“腿”，村委會更像是鄉鎮政府的下派機構而不是群眾性自治組織，日常的主要任務成了完成鄉鎮政府下派的政務，用老百姓總結的話來說是“催糧派款，刮宮引產”；相反，本來屬于其主要任務的村務卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現象總結為村委會的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會實際工作中過度代行政務的問題。

對于鄉鎮政府下派的任務，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務也成了村干部的負擔，特別是一些完成起來有困難的任務，而往往越是困難的任務鄉鎮越是需要村級組織的協助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉鎮為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉鎮下達的任務以及更自覺地按照鄉鎮的意志辦事，鄉鎮政府往往通過控制村委會的財務權并將村干部的報酬與其完成任務情況掛鉤的辦法。由鄉鎮決定發放報酬的數量與結構，鄉鎮的事情就好辦了。當鄉鎮有求于村一級的事情不是很多的時候，鄉鎮的結構報酬制度可以做得平均一些。若鄉鎮有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時，鄉鎮便將村干部應得報酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項任務完成得不好，就得不到這項工作的結構報酬。村與村之間干部報酬的差距就拉開了[9]。

2.2.2村委會對村務的忽略

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，村委會的核心任務應該是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關的事務。但是，村委會的日常工作主要是完成鄉鎮下派的各項任務，過度代行政務，其結果便是，在另一個方面，村委會對于本該是其工作重心的村務的忽略甚至是荒廢。這主要表現在以下兩個問題：村莊公益事業辦理不力；對村民利益表達缺乏關心。以下分別對這兩個問題加以說明。

1關于村莊公益事業

關于村莊公益事業的問題，目前的研究多是從經濟的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經濟上的匱乏，從而在這個基礎上認為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經濟發展了，村民富裕了，而集體的公益事業卻荒廢了？這就及到涉另一個“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業的關心程度以及對現有公益資源的動員能力的問題。這顯然已經不是一個經濟問題而是政治社會問題。從這一視角來看村莊公益事業的問題不難看出這樣兩類現象：一是村干部對于村莊公益事業缺乏應有的關心，二是村委會對于現有的村莊公益資源缺乏足夠的動員能力。這兩個問題實際上是聯系在一起的，并且很多時候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業缺乏關心，必然導致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會的信任，這又必然會削弱村委會對于村莊資源的動員能力；另一方面，由于村委會缺乏對村莊資源的動員能力，對于村干部而言，公益事業成為一項十分費力的工作，在當前村干部任務繁重（主要是鄉鎮下派的任務）的情況下，這又會降低村干部對于村莊公益事業的熱情。

這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會很難自覺地提供公益事業供給，所謂的外來壓力主要是鄉鎮下達的關于公益事業達標的任務，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術、規劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現象是目前很多地方的村莊公益事業是靠外力啟動的，村莊內部的資源動員能力并未得到增強，村干部也并未培養起承擔公益事業組織任務的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業又將面臨困境。在這種外力啟動的村莊公益事業中，村委會并沒有成功扮演其應有的角色，也沒有通過組織公益事業提高其資源動員能力和組織公益事業的熱情，村民與村干部的信任關系也沒能通過這樣的機會得到增強。很多學者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發展模式的弊端給予重視[10]，并認為這是造成目前農村公益事業建設中效果差和形象工程多的重要原因。

2關于村民利益表達

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，村委會有義務調解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應通過村委會得到表達和實現，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認可的主要標準。然而，在村民自治實踐中，村委會對村民利益缺乏關心的現象仍然很多，被設計為村民自治組織的村委會并沒有起到維護村民權益的作用，有的時候，它的現實作用甚至與其制度設計構想相反。當然，在本村與其他村發生山嶺、土地所有權以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時候，村委會一般還是會與村民同心協力地一起維護本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發生矛盾，如遇到縣、鄉亂攤派、亂收費、亂罰款、亂征地等情況，村委會往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會并不十分關心。當然，有的時候、有的地方的村委會也會為村民說幾句好話，爭取一點利益，個別村委會甚至會做得更好。

三對村委會職能偏離現象的解釋

3.1村干部的行動與村委會職能的實施

要對村委會職能實施中的偏離現象做出解釋首先有必要考察村委會職能得以實施的基本過程，即村委會作為一個組織的集體行動是如何產生的。應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？

3.1.1村委會“法人行動”的實現

本文解釋村委會的行動的研究策略是將村委會看成一個獨立的行動主體，并通過考察村干部個人行動與村委會集體行動之間的關系找出村委會集體行動的產生機制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動理論”是一個十分合適的理論工具，這一理論正是關于個體行動與由這些個體組成的集體的行動之間關系的理論。法人行動理論認為，法人是通過自然人將其權利轉讓給一個共同的權威機構而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，現代法人行動者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨立的權利和義務，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負法律責任（科爾曼，1999）。根據法人行動理論，一個基本的法人行動系統是由一個委托人和一個人組成的統一的行動單位，其中作為委托人的行動者追求自身利益時有足夠的資源而無適當的能力便要盡力尋找具有相當技術與能力的其他行動者作為人為自己服務并以支付報酬為交換手段。

實行村民自治后的村民委員會正是一個現代法人行動者，村民通過民主選舉將一部分權利轉讓給村委會，村委會的宗旨是為維護和增加全體村民的共同利益。村委會是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會主任等一系列職位組成。根據《中華人民共和國村民委員會組成法》，村委會擁有一組獨立的權利和義務；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會可替代自然人的功能并對其組織行為負法律責任。實際上，村委會是另一個法人行動系統中的人，這個法人行動系統是村民會議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會結合而成，而村委會又作為委托人其權利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔當者即村干部。

村委會的職能如何能夠落實到村干部的行動中呢？這一點是由村干部作為村委會法人行動者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權利和義務關系。實行村民自治后，從法律上看，村委會的權威關系通過村民選舉行為自愿授予。實際中，村委會的建立有部分政府行為，如上級政府倡導、指導，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權和罷免權，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權威關系。在這種關系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報酬的情況下轉讓自己對行動的控制權，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動目的即是維護和增進村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務。基于村民與村干部的共同權威關系，村干部有其作為人的利益、規則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報酬；規則包括各種法律、法規中對村干部行為的規范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉讓給村干部的那部分權利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質資源的控制權和支配權。所有這些要素，包括共同權威關系，人的利益，規則和資源共同構成了作為人的村干部行動的結構性要素，正是這些結構性要素規定了村干部行動的適當性。村干部的這種身份規定其應該通過自己的工作實施村委會的各項職能，并且為其工作提供了必要的資源。

3.1.2村干部個人行動在村委會“法人行動”中的特殊地位

法人行動者是一種無形實體，其行動意志需要通過其人的行動得以實現，為此必須把使用法人資源的權利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動者擁有權力與效率的基礎。這樣，在法人行動者內部，權力從資源所有者的手中轉移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會法人行動者內部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質資源、人力資源、社會資源）的處置權轉移到村委會的各個管理職位中去，并最終由占據這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數，而對于作為個體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權利，也就是說，在村委會法人行動者中，村干部處于一種相對特殊的地位。

作為人的村干部在村委會法人行動者中的這種特殊地位，使得村干部的個人行動對于村委會“法人行動”的結果起到特殊重要的作用。雖然法人行動屬于系統行動，其行動決策是集體意志的體現，應該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會法人行動產生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個村民要大得多。因為，法人行動的決策基礎是法人行動者內部交換活動中形成的各種利益[11]。而在法人行動者內部交換活動中，利益格局的形成是與交換各方的談判實力分不開的，這種談判實力是由各自占有的資源及其相對價值決定的[12]。在村委會法人行動者內部交換活動中，村干部顯然占有了更多的有價值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強的談判實力，所以其利益和意志更容易影響到村委會的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權利以及其他物質資源處置的權利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現實中很多地方農村出現家長式領導的重要原因。即便是村莊公共事務的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現，從而為其個人意志尋找正當性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張在集體決策中體現。

3.2村委會職能實施中村干部的策略行為

鑒于村干部的個人行動對于村委會職能實施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會職能得到有效實施就顯得十分重要。那么，在村委會職能實施過程中村干部個人行動的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執行相關制度規定還是相反？其行動依據是什么？

3.2.1村干部策略行為的基本原則

村干部作為一般理性行動者,其行動的基本原則是最大限度地實現個人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構成,包括物質的、精神的、社會的需要和偏好，比如其個人和家庭收入的增加，物質條件的改善，其個人以及家人同鄉親們的友好關系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價和更好的聲譽等都屬于村干部的利益。但是，這些構成利益的各種需要和偏好在村干部的認知體系中具有一定的排序，排序的依據則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動者所認識到的利益才會對其行動起作用，被其認為更重要的利益對其行動具有更大的作用。比如，對于一個更看重個人物質利益的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地實現其物質利益；對于一個更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個更看重上級領導認同的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得上級領導的認同。當然，個人對自己利益的認知并不是一成不變的，而是會因具體情景的不同而不同。

村干部的理性行動是為達到一定目的而通過人際交往或社會交換所表現出來的社會性行動，這種行動需要理性的考慮（或計算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標準，而是要行動者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動服從規則和資源等結構性要素的制約。但同時，村干部也具有能動作用，這種能動作用一方面表現在具有認知能力和選擇能力，可以對其行動情境做出判斷并提出適當的行動策略；另一方面表現在行動者可以反思性地監管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動決策。這里所說的后果大概分為獎勵和懲罰兩種。村干部會根據后果來肯定、否定或是矯正其行動策略，而其判斷的依據仍然是其自身利益。比如，如果村干部認為嚴格執行有關村委會職能實施的制度的行動會受到獎勵，就會強化他的這種行動，相反則會對這種行動進行修正；如果村干部認為其違反規定的行為可以為自己帶來利益而不會受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價，就會鼓勵他繼續違反規定；如果村干部認為對制度變通執行會更有利于自己，則會尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。

3.2.2村干部的策略行為與村委會的職能偏離

總地來看，作為理性行動者，村干部在村委會職能實施過程中采取的行動策略主要包括兩點：一是從職能實施的內容來看，村委會的職能是被選擇性實施；二是從職能實施的方式來看，村委會的職能是被變通性實施。

（一）從內容來看，村委會的職能被選擇性實施。

實際上，在目前村委會職能實施中，村干部采取的策略既不是完全不執行相關制度，也不是完全實施各項制度，準確地說，村干部是對村委會職能選擇性實施。為什么村干部有時是恪守職責的人，有時卻又是藐視規則的投機者？實際上這種現象是村干部的策略行為造成的。其行為依據主要有兩點：

第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實現自身利益有幫助的職能內容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實現自身利益會有阻礙的職能內容，村干部就不會太積極，甚至會千方百計阻礙這些職能的實施。當然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標準來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時彼地的具體情境有關。比如：村干部之所以對鄉鎮下派的任務不敢怠慢，與鄉鎮政府掌握著村干部的工資分配權有關。村干部的報酬與其完成鄉鎮任務的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎勵，完成情況不好則會被扣發部分工資。這種情況在前面第三部分中已經詳細說明過。正是通過這種辦法，鄉鎮政府成功地將村干部的物質利益與其工作內容緊密聯系起來，因此村干部在村務與政務之間選擇時會更加積極地完成政務而忽略村務。這里所舉的只是一個事例，類似的利益激勵任務還有不少。

第二，村干部對制度強硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴格監督機制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執行；相反，對于那些缺乏嚴格監督機制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執行的積極性。比如，鄉鎮政府與村干部簽訂了責任書的內容更容易得到村干部的自覺完成。這種責任書每一條指標都有數字標準。這種明確的指標促進了村干部對上級任務的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責任書，鄉鎮的責任書一般也不會有村務內容，這也就難怪他們忙于鄉鎮下派的政務而疏忽村務了。

（二）從方式來看，村委會的職能被變通性實施。

這里所謂變通包括兩個方面，一是非對抗，即村干部基本上不會明確反對執行有關村委會職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會利用制度作為其行動合法性依據；二是轉化，即村干部對于那些他們不愿意執行卻又不得不執行的制度往往會運用一定轉化技術，使制度在形式上得到實施，實際上卻使制度變質。

先說第一個方面，村干部對待各項有關村委會職能的制度的方式往往不會是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執行的制度，他們知道制度具有正當性，如果反對則自己的行動將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現的制度。無論其行動在實質上是否符合制度的要求，村干部都會為其行動做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。

再說第二個方面，這方面的事例也很多，其實一直以來基層干部對于那些不愿意執行卻又不得不執行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關于農民負擔問題，國家制定了嚴格制度，有明確的指標限制，但基層干部往往通過夸大虛報農民的收入來掩蓋過多的收費，或是在上級來檢查時做一些臨時性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會組織法》規定村中與村民利益密切相關的重要事項須召開村民會議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會議替代村民會議，而在“村民代表”人數和人選上村干部又可以進行變通，以有利于自己的利益和意志。

村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執行朝著更有利于自身利益的方向轉化。假如對自己有利，他們會把一條有益的中央政策如經濟增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費性的投資和壓榨的加重合法化，還會想方設法在收取合理稅收的時候搭便車加收許多不合理的費，并且這些不合理的費往往比合理稅收多得多。

3.3村干部行動的“自由”政治空間

從上一節的分析可以看出，村委會職能實施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動中所面臨的環境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個人或社區的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認為在1949年以后的中國，國家已經能夠完全深入農村社會基層，國家意志可以在農村社會完全貫徹的觀點提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實行村民自治后村干部的權力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力時仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。實際上，這里的“自由”政治空間是村委會職能偏離的重要結構性原因，它反映出在村莊政治結構中存在著的問題。聯系村干部作為村委會法人行動者人所面臨的內外關系來看，問題主要有兩個：一是村委會法人行動者內部權威關系的不平衡；二是村委會法人行動者外部控制的不完善。

3.3.1村委會法人行動者內部權威關系的不平衡

平衡的權威關系中，人以實現法人行動者的某一目標為委托人帶來某種利益，以此與委托人進行交換，獲得職位權利與報酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權，在交換中處于有利地位，因此常常出現過度要價。在村委會法人行動者內部，人的過度要價主要有：挪用公共物品、獲得或轉讓村辦企業承包權、壟斷對外聯系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會這種共同權威系統中，人獲得權利的條件是他必須為社區創造福利，而人得到的報酬往往不是經濟報酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經濟權利：諸如連任、信任、權威、上級獎勵、外部社會關系等。這些非經濟權利有的不能與職位分離，如權威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽、信任、聲望、關系等。因此人普遍存在一種心理：把非經濟權利轉換成經濟權利。優先占有集體企業承包權、挪用公共物品就成了普遍現象。

在村民自治制度設計中，為了防止村干部的權利過大帶來的腐敗行為，村民有權監督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監督村干部，這就突顯出村務公開制度的重要性。但是，村務公開的實際執行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財務帳目公布于布告欄中就算村務公開了。這種村務公開操作辦法的弊端很明顯：一是內容過于簡單，僅從公布的數字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務公開不僅僅是村務公布，應該是村民能夠了解到村務決策和執行中的每一個重要的有必要知情的環節而不只是了解最后的結果。因此，村務公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會議或村民代表會議參與到決策和村務執行的重要環節中。這又引出第三個弊端，周期過長。村務一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務及時公開相結合的辦法。當然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會議或村民代表會議。

村務公開還只是村民對村干部進行民主監督的一個方面，其它方面的監督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產生的，仍然會出現人權利過大的問題。

3.3.2村委會法人行動者外部控制的不完善

對村干部的監督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉鎮）對村干部的監督。雖然實行農村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進行一定監督。但是，這種監督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務，很難清楚知道村干部的行為，也正因為上級監督的困難，國家才會積極推行村民自治，期望通過村民的監督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。

不僅如此，鄉鎮對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉鎮的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務，而不是杜絕村干部的不當行為，只要這種不當行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責任書的形式加強控制。這里面的弊端是，責任書只能對可以量化的事物進行控制，主要是經濟指標，而很多與村民利益密切相關的事物由于無法量化就不在責任書的內容里。并且，責任書使得村干部與國家之間的關系簡化為一種經紀關系，即村干部只是替國家提取農村資源的工具，成為國家在農村的經紀人。這種情況下上級只會關心任務完成的結果而對于村干部完成任務的過程不感興趣，即使在完成任務的過程中存在不當行為，上級一般也會容忍，這種容忍就鼓勵了村干部的不當行為。

最后，在當前鄉鎮干部也普遍實行責任制的背景下，村干部的這種經紀身份使得他們與鄉鎮干部之間建立起一種微妙的個人關系。當前基層政府財政包干的情況下，鄉鎮干部普遍有任務在身，而他們要順利完成任務離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領導簽了責任書，他所包的村完成鄉鎮任務的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關系好壞會影響到村干部完成任務的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉鎮干部而言，他首先擔心村干部不肯賣力完成任務，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉鎮干部可以獲得政府的支持，可以發展與村莊以外的社會關系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉鎮干部特別是包村干部之間很容易產生一種“人情”關系，雙方基于這種“人情”關系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關系是一種非正式關系，在這種關系下，鄉鎮干部會把默許村干部在執行制度時的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發展這種“人情”關系的必要成本，從而鼓勵了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關系使得國家對村干部的監督發生異化，并且這種關系會造就跨越鄉村兩級的利益集團，這種利益集團的形成則會進一步增加國家和村民監督鄉村干部的難度。

總地來說，村委會法人行動者內部權威關系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。版權所有

篇（7）

按照云南省統計局局城鄉劃分工作會議

要求，結合景東縣工作實際，為了及時、全面完成“城鄉劃分”工作，縣統計、民政、建設、公安、國土、農業部門及時召開碰頭會，認真研究和部署全縣的“城鄉劃分”工作，做好部門間的緊密配合。

二、做好計劃，周密安排部署

根據國家和省、市的統一安排部署，結合時間緊、任務重和景東的工作實際，參照劃分方案，及時制定了景東縣城鄉劃分工作計劃，對業務培訓、劃分、審核、錄入和上報等工作步驟均作了詳細的時間安排和部署，使全縣城鄉劃分工作有條不紊的開展。

三、積極開展業務培訓，熟悉方案

召開了全縣“城鄉劃分”工作業務培訓會議，13個鄉鎮的綜合統計人員參加了培訓。綜合統計人員進行了業務主解，會議針對這次城鄉劃分工作的目的、意義、工作步驟、時間安排作了詳細說明，對“城鄉劃分”的概念、判別方法作了詳細講解，并結合景東縣各鄉鎮村、社區的實際建設連接實際，通過舉例說明、參照對比等方法，特別強調講解了各村數據收集表的收集方法和數據來源渠道。

四、認真錄入上報，抓好總結歸檔

在11月10日前，按照縣城鄉劃分領導組的工作步驟和時間安排，全縣13個鄉鎮的城鄉劃分階段工作已全部結束并將相關資料上報縣城鄉劃分工作領導小組辦公室。縣城鄉劃分工作領導組辦公室業務人員認真審核，嚴格把關，一一校對，針對有疑問的問題及時與各鄉鎮銜接，對模棱兩可的問題及時向市局請教，以認真負責的態度，把全縣166個村委會、3個社區的行政區劃、城鄉屬性代碼編制準確為止。我縣沒有涉及到特殊區域。及時調試全國城鄉劃分錄入和審核程序，及時加載文件，認真審核和修改，于11月8日將景東縣城鄉劃分屬性代碼相關資料上報市局。

篇（8）

以“三個代表”重要思想為指導，以“三法一方案”為依據，堅持在村黨支部的領導下，充分發揚民主，通過嚴格依法選舉，高標準、高質量地選好配強村委會班子，為我村的社會穩定和經濟發展提供組織保障。

二、時間、方法步驟

我村換屆選舉時間從2005年9月29日至11月末結束，具體分五個步驟進行。

（一）前期準備階段（9月29日——10月10日）

1、10月8日，村黨支部組織召集由村委會成員、村民代表、黨員、鎮駐村指導員參加的選舉工作會議。通過以下議程：

①傳達學習鎮換屆選舉會議精神和有關法律法規。

②原則上要按照－辦發[2005]13號文件精神執行，具體標準：1500人至3000人或者有4至5個自然屯的，可以設5人；根據以上標準確定新一屆村委會職數為5人，其中主任1人，委員4人。

③村選委會推選時間為10月19日晚19時至23時采取設流動票箱入戶，每戶一票的方式推選第七屆洋草村民選舉委員會，即派出5個流動票箱，由戶代表進行無記名投票，最后進行匯總確定。

④村選委會由7人組成，并推選主任1人，副主任2人，委員4人。

2、10月8日，村選委會召集村民代表會討論制定村選舉方案,確定村選舉日為11月18日。并確定候選人條件。

3、推選結束后及時公布第一號公告。

4、廣泛宣傳動員，充分利用廣播、標語、大字塊、宣傳單等形式，深入宣傳“三法一方案”做到家喻戶曉。選舉工作人員要認真學習有關法律法規，實現依法組織選舉。

（二）選民登記和資格審查階段（10月11日——10月25日）

1、選民登記應以所在派出所戶口底卡或微機打印的農業戶口薄中，本村年滿18周歲具有完全民事行為能力的村民為準。選民年齡記算時間為1987年11月19日前出生（含19日）

2、村選委會以本村居住人員為基數，依法對本村選民資格進行確認，并進行適當增減。

3、在選舉日20日前第二號公告，公布選民名單。同時公布年滿18周歲不具有選民資格名單、離開本村2年以上，選舉日前無法與之取得聯系的名單，無行走能力老弱病殘名單。

4、10月25日—11月11日，村選委會受理村民對選民資格有異議的申訴和辦理委托手續。由選舉委員會主任、委員根據要求認定。

5、11月8日前頒發選民證。

（三）醞釀確定候選人階段（10月21日—11月10日）

10月25日，村選委會召集會議討論確定：

1、舉行提名候選人會議時間為11月2日上午8點—19點。地點：。（第三號公告）

2、提名方式：設立流動票箱5個，選舉工作人員分成2組，每組三人，攜帶選民登記花名冊和提名票入戶發票，選民簽字領票并填好后投入流動票箱，將流動票箱原封不動地集中到村辦公室，公開唱票、計票，張榜公布提名結果。（第四號公告）

3、確定正式候選人的方式：按得提名票多少順序確定。村主任正式候選人為2人，委員正式候選人為6人。

4、于選舉日10日前公布第五號公告。即本屆村委會選舉大會正式選舉時間為：2005年11月19日8時至11時。設流動票箱3個，流動票箱投票截止時間為2005年11月16日11時。

5、于選舉日5日前第六號公告，即提名工作結束并公告結果后，村選委會首先應對按得提名票多少確定的正式候選人征求是否參選意見，如本人不同意參選、依次遞補，之后公告正式候選人名單（姓名筆劃為序）。

6、競職演說時間：2005年11月19日8時（正式選舉前）。地點：DD小學。要求主任候選人必須有書面競職材料，并提前交選委會審閱。

（四）直接選舉階段（11月11日——11月19日）

1、做好選舉前準備工作，布置會場，制做票箱，準備各種會議用品。除監票人、計票人、唱票人須經選舉大會推選外，事前安排好其他選舉工作人員。

2、正式投票結束后，公開唱票、計票，當場公布選舉結果，選舉結果報告單需監票人、計票人、唱票人及選委會成員簽名。并及時第七號公告，公告當選結果。同時將密封選票及選舉結果報告單報鎮政府。

3、推選村民小組長和村民代表。

4、公布第八號公告。公布新一屆村委會成員分工職責。

5、做好村委會換屆后的移交工作。

（五）總結工作階段（11月20日——23日）

1、材料歸檔立卷。

2、寫好工作總結。

三、有關選舉工作要求

（一）選民登記

1、因當兵、升學戶口遷出的村民不能計入選民名單，如戶口未遷出則計入選民名單。

2、非農戶口不予登記。

3、離開本村兩年以上，選舉日前無法與之取得聯系的不計入選民基數。

4、對非本村戶口但在本村連續居住一年以上的人員，經村選委會確認后，方可給予登記。

5、選民名單公布后，如有錯、漏、重登，請選民務于11月6日前向選委會出。選委會應及時糾正，逾期不提出，視為棄權。選舉日后不再受理有關選民資格的申訴。

（二）提名候選人。

1、村委會成員候選人由選民直接提名，不允許委托提名。

2、同一人被提名為多種職務候選人的，由候選人本人書面說明選擇一種職務參加正式選舉。

3、候選人自愿退出的，應書面說明，其缺額按得提名票多少依次遞補。

4、村委會成員候選人提名票中，女委員候選人提名欄中如填寫男性選民則此欄無效。

（三）確定正式候選人

1、正式候選人一經確定，不允許中途退出。選舉期間如觸犯刑律或有重大人身安全事故等情形除外。

2、正式候選人確定后，選委會及村民不得以以下緣由要求取消其候選人資格：

選舉期間舉報正式候選人有違法違紀問題，但未查實或時間來不及調查的。

3、父子、夫妻、兄弟姐妹不能同時做為正式候選人。

（四）委托手續辦理

1、為鼓勵選民直接參選，對選民外出距離范圍進行限定：

①要求在DD行政轄區內的外出選民必須由本人領票、投票，不允許委托他人投票（因大病需在鎮以上醫院住院治療的除外，但需就診醫院出具住院醫療證明）。

②在DD行政轄區以外的外出選民。可由本人申請，經村選委會同意，按村選委會印制的委托書加蓋本人名章后委托候選人以外選民代為投票。

2、委托書需加蓋選民外出所在村委會或社區居委會公章，證明未在居住地參加選舉。并附有當地公安機關出具的暫住證復印件、本人身份證復印件、否則無效。

3、委托書采用郵寄方式的，還要查驗郵戳。禁止電話委托。

4、正式選舉時辦理的委托手續，適用于另行選舉。

5、每個選民接受委托不得超過3人，每個選民最多只能為3人選票，被委托人不能是候選人。

6、村選委會受理委托相關事宜的時限為：選舉日10日前，逾期不予受理。

7、村選委會應在選舉日3日前召開選舉委員會會議，審核確認委托是否有效，并通告被委托人。

（五）投票辦法

1、投票方式：在村辦公室以召開選舉大會的形式，由選民直接差額無記名投票。

2、投票次數：主任和委員票兩種選票采取一次性投票方式進行。

3、選票的認定：

①有效票：按規定符號填寫，選民意愿表達清晰的選票。

②無效票：未按規定符號填寫，選民意愿表達不清晰的選票。

③棄權票：未作意愿表示的選票。

四、組織領導

為確保我村換屆選舉工作順利進行，經村民會議推選成立洋草村第七屆村民選舉委員會。

主任:DD

副主任：DD

DD

篇（9）

鄉村單位職員實踐工作總結一

說實話，在這之前我還不大清楚村委會真正意義上的工作是些什么，我心里有些忐忑，幸虧村委會的人們很熱情給了我很大的鼓勵和包容。

在我實踐的第一天，我就對村委會這個組織的來歷和它的本質做了一個較之前的深入了解。何為村委會?村委會是中國大陸地區鄉(鎮)所管轄的行政村的由村民選舉產生的群眾性自治組織。村民委員會是自我管理，自我教育，自我服務的基層群眾性自治組織。村民委員會它有自己的組織法和選舉法，大家都有積極的遵守規章制度來辦事。

在我們月塘鎮移居村民的眼中村委會一直是盡全力為大家服務的一個好組織。在未到村委會實踐之前，我壓根不知道村委會的工作那么的繁瑣，由于村民們的文化程度不夠，有許多都是文盲或是半文盲，所以在配合村委會工作的時候效率并不是很高，從中折射出應該加大對我們農村文化教育程度的扶持力度，只有農民的文化程度高了，那么對于發展農村的經濟才能有一定的推動作用。然而，即使村民們的文化程度不高，有些事需要一而再再而三的反復的提示或叮囑，但是我們的村委會成員們都是很耐心的，用心不厭其煩的講解和指導。或許正是因為我正處于年少輕狂的年齡，我很容易浮躁，在遇到需要用恒心和耐心去完成的事情的時候我就很難堅持住，但是我看到了村委會里的所有人都很和氣的對待村民們，那份用心把我震撼了。當時，我已不知道是愧疚還是欣慰了!

第二天，我跟隨我們村村委會領導探望了貧困戶，發放貧困金送去新年的祝福，聆聽他們所面臨的困難，以及對20xx年的愿望。看到村里貧困戶得到貧困金感動流淚的場景，心里說不出的溫暖和心酸。

第三天，他們讓我負責打打字，處理文件和寫些簡單的信息，這些工作聽起來簡單，但是要想真正的做好做得完美那還是有些困難的。在打字的時候如果你少打了一個字或是漏了一個句子那么會對村委會的工作進度直接造成影響。在理文件的時候，如果你一不小心將文件處理錯了，放錯了地那么著或許不僅僅是關系到工作進度的問題了很有可能關乎到村民們的個人利益等問題。在寫簡單的信息時，你不僅僅要注意語言詞匯的表達更要注意你所要表達的意思和主題是否清晰明了。因為要處理很多的細節方面的事情，第三天的實踐就讓我有點吃不消了，甚至還沒有做完被安排的工作。當時，我很怕被大家責罵但是他們都沒有，在此次的實踐生活中我收獲了一份感動和久違的動力。第四天，我更是努力地工作了，功夫不負有心人，雖然工作時還時不時的出現一些小的失誤和不足，但是比昨天好多了。村委會里頭的所有人對我真的都很好，只要我一有什么不懂的地方請教他們時，不論他們有多忙，他們仍然會很耐心的點撥我，從他們眼中受到的鼓舞是我前進的最大動力。

以后的日子里，我一直做著整理文件，清潔衛生，接打電話等一些較容易較輕松的工作，雖然中間也有一些小摩擦，但最終都圓滿解決。

在村委會進行了將進一個星期的實踐鍛煉活動，我不僅在實踐中深化了知識，而且學到了書本上沒有的知識和受到了深刻的教育，了解了我們村里的一些民情和青年的一些現狀。通過我的觀察，我感受到了農村基層黨員干部務實的工作態度和全心全意為人民謀利益

的無私奉獻精神。此外在這次實踐中，據自己親身所感、親眼所見、親耳所聽，我對村上的現狀有了更多的認識，進而進入了更深入的思考。也得到了村委的好評。我既開拓了眼界，增長了知識，鍛煉了能力，也豐富了許多工作和生活上的經驗，自己的認識和理論水平也明顯有了較大提高，讓我對以后的生活和工作充滿了信心，我會用飽滿的熱情去迎接即將到來的大學新學期的生活和未來的挑戰。感謝這次的社會實踐活動，不僅讓我鍛煉了自己的一直也讓我變得更加的勇敢，還收獲了那么多的溫暖。

雖然我做的都是一些不起眼的工作當，但是從中我也總結出了不尋常的經驗：小事情也不能馬虎，一頁文件整理錯了，到需要它的時候就會很難找到;衛生打掃的不干凈，就會給上級領導和人民留下不好的印象;接電話的語言不得體，傳達事情表述不準確，就會影響到工作效果。在日后我一定加強對自己的要求，不放過每一個細節，多點細心和耐心，要以飽滿的熱情投入學習和工作當中，感恩他人，感恩社會。

鄉村單位職員實踐工作總結二

一個從農村走出來的大學生。農村這兩個字對我來說是那么親切，那么溫暖，因為我在那里已生活了十幾年，那是孕育我美好的回憶的地方。今年的寒假，為了響應學校的號召，也為了鍛煉自己，提高自己的社會實踐能力，為將來的就業打好基礎，我在我村的村委會進行了將進一個月的實踐鍛煉活動。放假前幾天我就讓我家人聯系我們村委會，表明自己希望參加和幫助村委會的日常工作，從而鍛煉自己，同時也可以為鄉親們服務。村干部們商量后很高興的同意了。作為一個在校大學生，能夠在農村中參加社會實踐，深入到農村基層，這對我以后的人生道路來說是一筆寶貴的財富。

從7月20號8月10號，我在我村的村委會進行了將進一個月的實踐鍛煉活動，通過此次在村里的社會實踐活動，我不僅在實踐中深化了知識，而且學到了書本上沒有的知識和受到了深刻的教育，了解了我們村里的一些民情和青年的一些現狀。通過我的觀察，我感受到了農村基層黨員干部務實的工作態度和全心全意為人民謀利益的無私奉獻精神。此外在這次實踐中，據自己親身所感、親眼所見、親耳所聽，我對村上的現狀有了更多的認識，進而進入了更深入的思考。

“上任”第一天，我就遇到了問題。村里的王大媽手腳不好，兒女都不在身邊，平時有什么事也都是鄰里幫忙。那一天大媽居然自己提水，結果重重的摔了一下。鄰居跑到村委會來說明情況，并要求立刻送王大媽到醫院。正在值班的我立刻聯系了村長和書記，大家趕緊叫了車去醫院。讓人欣慰的是，醫生說沒什么大事，好好休息，以后注意就行了。回來后我向村長建議說，對于像王大媽這樣的老人，村干部們應該輪流幫忙負責他們的生活起居。村長笑著說他們也在商量這個事，還夸我懂事。

還有一次負責寫會議記錄，我記住了上句記不住下句，而且為了趕時間，字跡十分潦草，整個會議過程我都手忙腳亂的，鬧了不少笑話。但是會后村主任找我談話，并沒有批評我的“錯誤”，反而對我進行了鼓勵，并告訴了我一些他的工作經驗和教訓，讓我受益匪淺。一天下來，我深感工作的不易，但是我學會了怎樣調整自己的心態，學會了怎樣盡快的融入到新的環境當中去

以后的日子里，我一直做著整理文件，清潔衛生，接打電話等一些較容易較輕松的工作，但是即使從這些不怎么起眼的工作當中，我也總結出了不尋常的經驗，小事情也不能馬虎，一頁文件整理錯了，到需要它的時候就會很難找到;衛生打掃的不干凈，就會給上級領導和人民留下不好的印象;接電話的語言不得體，傳達事情表述不準確，就會影響到工作效果。我加強了對自己的要求，不放過一個微小的細節，每件事都做到出色和完美。我明白，以后我的工作內容將會提升一個檔次，更需要我的細心和耐心。

最終，我在村委會完成了我將近一個月的社會實踐。這些天，我收獲了很多很多東西，許多都難以用語言來形容和表達。回到學校后，我的心情久久不能平靜，我想，我需要更多的努力來幫助村里的人實現他們的夢想。現在我們想脫貧致富的心情十分的強烈，我們需要的只是一個機會，我想我應該作出自己的努力。這是生我養我的家鄉，我一定要盡我所能把它建設的更好!

通過這次活動，我既開拓了眼界，增長了知識，鍛煉了能力，也豐富了許多工作和生活上的經驗，自己的認識和理論水平也明顯有了較大提高，讓我對以后的生活和工作充滿了信心，我會用飽滿的熱情去迎接即將到來的大學新學期的生活和未來的挑戰!

鄉村單位職員實踐工作總結三

今年的暑假，為了響應學校的號召，也為了鍛煉自己，提高自己的社會實踐能力，為將來的就業打好基礎，我在平度市崔家集鎮周家村的村委會進行了將進一個月的實踐鍛煉活動，具體工作主要為撰寫稿件，會議紀錄，廣播通知，撰寫稿件，列席部分會議并發表意見，協助村干部搞好和進行各項工作!

放暑假后，我立即聯系平度市崔家集鎮周家村村委會，表明希望參加和幫助村委會的日常工作，以期鍛煉自己，同時為鄉親們服務的誠意。村主任經于部分村干部商量后，同意我在村委會掛名并開展工作，主要負責基礎的日常工作。聽到消息后，我異常的興奮，不僅因為自己可以順利的參加社會實踐工作，完成學校指定的任務，還因為自己找到了一個能夠很好的鍛煉自己、提高自己能力的機會，更主要的是終于可以運用自己的能力為家鄉的人們服務了，這是我20多年來的一個夢想!!!

在農村里，我們學到了好多書本上學不到的東西，同時也看到了一些問題。這是我們這些大學生第一次如此熱衷于農村問題，并且如此深入地思索農村問題。其中大家關心最多，也是討論最多的，就是農村經濟的發展問題。進入二十一世紀，我國將開始實施第三步戰略部署，全面建設小康社會，加速推進現代化進程，對農業將提出更高的要求。我國的經濟結構能否順利調整，國民經濟能否發展的更快一些、更好一些，在很大程度上取決于農業基礎是否穩固。只有加強農業基礎，確保農產品供給，才能順利推進工業化和城鎮化;只有加強農業基礎，開拓農業市場，才能支持國民經濟的快速增長。

農業效益和農民收入問題不僅關系到農村的改革、發展和穩定，而且關系到國民經濟和社會發展的全局。十五計劃綱要提出，必須高度重視農民收入問題，把千方百計增加農民收入作為做好新階段農業和農村工作、推進農業和農村經濟結構調整的基本目標。

靠天吃飯是幾千年來中國農民祖祖輩輩唯一的謀生手段，但是隨著時代的發展，這種方式顯然已經不能滿足時代的需要。農業發展進入新階段后，農業生產受到資源和市場的雙重約束，市場風險增加。在經濟全球化的大背景下，我國農業將面臨更大的競爭壓力。根據______同志“三個代表”的思想，周家村兩委在調整農業和農村經濟結構，拓寬農業增效農民增收的領域上做文章。吸引外資和引進國外先進技術，帶領全村人走上了致富之路在產品供求關系發生變化、市場競爭加劇的情況下，必須對農產品的品種結構進行調整，面向市場，依靠科技，進一步加強優質品種的引進、選育、繁育和推廣工作，盡快淘汰和壓縮劣質品種，全面優化農作物品種結構，發展優質高產高效種植業。他們為村民們聯系了南韓的育種辣椒和西瓜，辣椒__元/畝，西瓜4000元/畝，西葫蘆5000元/畝,環繞村子還重了5000棵柿子樹，每棵樹收入200多元，年人均收入3800元。

雖然取得了這么大的成績，但村兩委并沒有固步自封，他們清楚地知道地，也就種成這樣了，要想再發展農村經濟，還是要想辦法，上項目。我覺得要想拓寬農業增效農民增收的領域，還要在以下三點上想辦法：

(一)發展農業社會化服務鼓勵農民服務組織創新，培育經紀人隊伍，加強農業質量標準體系、農產品質量檢測檢驗體系和市場信息體系建設，加快制訂或修訂農業行業標準和重要農產品質量標準，推廣采用國際標準，創建一批農產品標準化生產示范基地。加強農村市場體系建設，有計劃地興建或擴建一批農副產品批發市場和科技、勞務等要素市場。搞好農業服務，大力推廣優良品種，引導農民發展優質高效經濟作物;搞好對農民的科技教育和培訓，組織技術人員深入到農戶，及時為農民提供技術指導和服務。

(二)大力推進農業產業化經營農業產業化經營，是在堅持家庭承包經營基礎上推進規模經營和農業現代化的有效途徑，也是加快農業結構戰略性調整的重要帶動力量。

1、鼓勵采取公司加農戶、訂單農業等多種形式。要采取財政、稅收、信貸等方面的優惠政策，扶持重點龍頭企業發展。從信息、技術、資金等方面為龍頭企業搞好服務，支持龍頭企業建設農產品生產、加工和出口基地，引進、開發和推廣新品種、新技術，支持農產品加工企業、銷售企業和科研單位帶動農戶進入市場，與農戶形成利益共享、風險共擔的經營機制。合理調整農業生產區域布局，發展特色農業，形成規模化、專業化的生產格局。推進農業機械化，提高勞動生產率，降低農產品生產成本。

篇（10）

2O世紀8O年代以來，我國農村基層管理體制和治理方式發生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構成我國農村社會“鄉政村治”的格局。一是自上而下的國家權力，具體表現為黨的政治領導下的鄉鎮政府行政管理權；二是存在于農村社會的村民自治權，村民通過自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進行管理，按照民主的原則實行選舉、決策、管理和監督。我國西部貧困地區由于經濟、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產生了諸多矛盾，鄉鎮行政權與村民自治權的沖突成為最為突出問題之一，而當前西部貧困農村農民收入增長緩慢、交通落后、土地分散、粗放經營效率低、公共衛生建設嚴重滯后、公共水利工程年久失修等現狀，急需充分發揮村民自治背景下村民的民主創造性和主動性，并且需要國家負責任的引導和幫助，絕不能將國家應承擔的責任和費用變相轉嫁于農民或壓制村民自治運行。所以正確協調兩者之間的關系十分必要和重要。

一、貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系現狀分析

根據《村民委員會組織法》第4條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。此規定明確界定了鄉鎮政府與村民委員會的關系，實質上是村民自治權與鄉鎮行政權關系在法律上的定位，他們應是“指導與被指導，協助與被協助關系”。但對西部貧困地區村民自治現狀而言，現實中的鄉鎮行政權與村民自治權關系常常與法律法規存在著種種偏離，突出表現在以下兩個方面：

一是鄉鎮政府對村民自治組織的頻繁干預與過度控制，將村民委員會當作鄉鎮政府的下屬機構進行行政領導，布置各項任務并下達行政指令，從而轉嫁鄉鎮行政權應承擔的責任和費用于村民自治組織和村民，造成國家行政權與村民自治權的空擋與錯位。一般表現為以下四種方式：

第一，鄉鎮行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規定，村民委員會成員由村民民主選舉產生，對村民會議負責，鄉鎮政府無權任免，但實際操作中鄉鎮政府通過在村干部中培植自己的人實行對村的間接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進行限制，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。將村民自治組織的“當家人”轉變成鄉鎮政府的“人”，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉鎮政府對村的管制和所屬行政責任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民主權利實現的構想與向往，實質上是對村民自治權的一種剝奪。

第二，在日常事務中進行行政干預。在現行壓力型體制下有時鄉鎮政府為了實現其行政管理職能，不僅是對村委會進行“指導”，它還直接“領導”村委會；要村民完成鄉鎮政府布置的各項任務，村委會僅僅協助是不行的，必須由村委會“負責”完成。所以實踐中村委會承擔著諸多鄉鎮政府應該履行的職能，使村委會成為“準政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務而無暇顧及村務的局面當中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。

第三，鄉鎮政府對村委會進行財政監控。西部貧困地區農村普遍存在著集體經濟薄弱，財政基礎有限的現象，而鄉鎮政府往往憑借自己的財政監控職能對村級財務進行管理，進而影響整個村的管理形式，缺乏經濟基礎的村委會也只能聽任鄉鎮政府控制。

第四，鄉鎮政府對村委會進行價值控制。貧困地區社會發展緩慢，需要國家提供各種貸款救濟及其它資源供給，使得鄉鎮政府可憑自己手中掌握的這些社會價值分配權對村委會進行調控。

二是村民自治的偏斜運行，導致村民自治功能萎縮。

按照《村民委員會組織法》規定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節。但貧困地區在村民自治運行過程中，只注重強調民主選舉，認為“對大多數村民而言，自治權利不過就是在三年中參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環節運行；自治組織結構中除村民自治中的執行環節存在村民委員會這個“實在”機構之外，民主決策環節及相關的民主監督和民主管理等環節都是“虛位”的，因此，在自治實際運作中出現失衡現象，造成村民自治呈偏斜狀態運行，使村務管理實踐中出現大量的非理性決策行為和損害村民利益的現象，降低了村民自治的實效。

三、實現貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系良性發展的思路

通過上述對西部貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系現狀的分析，為保證村民自治的健康運行和鄉鎮工作的順利開展，應該立足貧困地區現實，從改善鄉鎮治理和提高村民自治兩方面出發，努力尋求鄉鎮管理與村民自治的有機銜接。

(一)依法改善鄉鎮治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構，為村民自治提供廣闊的空間

首先，健全和完善相關法律法規，明確鄉鎮政府管理范圍，實行依法行政。《村民委員組織法》只是籠統的、原則性規定，缺乏明確性和具體操作，使鄉鎮干部很難把握。所以可在總結村民自治經驗的基礎上制定《組織法實施細則》，從實際工作考慮，對鄉鎮政府行為進行明確規范，明晰那些是屬于正常政府行為，那些是屬于不合理的干預。

其次，合理劃分二者權限，界定村務和政務。所謂政務是政府管理的事務，它具有國家意志性，是需要以國家強制力保障實施的事務。村務，是在一村范圍內的公共事務，它涉及的是一村范圍內村民的共同利益，是由一村之內的村民共同管理的事務，具有群眾自治性，體現的是一村范圍內村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉鎮政府要區別二者的范圍，凡是政府的職權，必須有法律法規的明確規定，法律法規沒有明確規定的，原則上不屬于政府的職權。因此，凡法律法規沒有規定屬于政府辦理的事情，如果是村的共同事務，就屬于村民自治范圍的事項；如果不是村的共同事務，就屬于村民個人事務。對自治領域的事務要給于指導和支持，要尊重農民群眾的選擇，不加干預；對非自治領域的事務要通過引導和監督的方式進行管理，以保證國家任務的完成和農村社會的穩定。

其三，轉變鄉鎮政府工作人員觀念，改進工作方法。首先，鄉鎮政府工作人員要提高認識，明確鄉村關系實質，將上下級隸屬、指令性執行觀念轉變為平等互助、民主協商觀念。其次，鄉鎮政府布置任務，要根據村民委員會職權和各村實際情況，與村委會協商，再由村委會組織村民或村民代表討論決定，改變過去指令性工作模式。再次，鄉鎮政府改進工作方法，學會指導村委會依法換屆選舉，尊重村民民主意愿，不委派干部，廣泛開展村民自治的宣傳、教育，積極引導形成健康、有序的村民自治氛圍，幫助貧困地區農村進行村民自治。

其四，西部大開發以來，國家對西部貧困地區公共產品供給越來越多、扶貧力度越來越大，國家政權越來越多地需要向村級滲透。鑒于此，對于西部特別貧困的地區國家可適當加大基層管理成本的投入，增設鄉鎮政府對村的派出機構和工作人員。以減輕困擾在村民自治組織頭上的現實行政壓力，從而使村民自治組織輕裝上陣，投入主要精力搞好村務。真正實現給村民自治組織“減負”。

(二)落實村民自治各個環節，努力提高村民自治能力

《村民委員會組織法》第2條規定：“村民委員會”是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。在四個以民主為主要內容的治活動中，民主選舉是基礎、民主決策是關鍵、民主管理是方式、民主監督是保障，四者相輔相成，缺一不可。所以針對西部貧困地區村民自治的偏斜運行方式，應該落實村民自治各個環節，構建科學合理的村民自治結構，平衡和規范自治權力內部關系，努力提高村民自治能力：

一是從權力制衡的角度，科學構建村民自治結構，成立村民會議或村民代表會議的常設機構，進行會議的有效召集，并代表村民會議或村民代表會議監督村民委員會，切實發揮村民議事權、決策權和監督權。一般情況下，西部貧困地區村民比較分散，經村民會議或村民代表會議授權，常設機構一方面開展調查研究，收集村民意見并向村民委員會提出村經濟發展計劃和項目的建議；另一方面，對村委會提出的村經濟社會發展的重大項目，進行咨詢論證，取得一致意見后再交村民會議或村民代表會議決策。這樣既有利于村民的利益訴求和意愿得到有效充分表達，也對村經濟建設項目起著科學參謀和嚴格把關作用。

二是定期組織進行村干部述職和民主評議，加強監督考核，提高村務公開透明度。可根據不同村的不同情況，村委會一季度或半年向村民會議或村民代表會議報告工作，報告村民會議決定事項的完成情況、報告村經濟發展和財務收支情況，村民會議或村民代表會議對其進行民主評議，村委會聽取意見后積極答復。由此可形成對村委會較強的約束和激勵，促使村干部積極工作，管好村務，避免出現過分關注選舉階段而選上后無所作為的現象。

三是對外積極尋求人才和智力支持。西部貧困地區村民自治嚴重的人才匱乏和知識供給不足，成為制約村民自治能力提高的關鍵因素，所以，村民自治“知識引援”迫在眉睫。目前可實現的途徑有：聯系志愿服務西部組織，求助大學生志愿服務西部計戈0，持續引進熱愛農村的知識青年深入基層，安排他們進入村民自治組織掛職鍛煉。同時積極與周邊高等院校合作，邀請大學生來村實踐活動，以各種形式參與村民自治活動。