社會治理的主體責任匯總十篇

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篇（1）

中圖分類號：D63-39 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）03-0008-05

網絡化治理是一種互動的社會政治治理方式，這種方式既包含高程度的公私合作，又意味著政府對公私合作網絡的管理能力強。在我國公共管理實踐中，隨著政府所運用的治理工具的發展與多樣化，政府與非政府組織、準政府組織、私人部門、志愿組織、社區之間存在合作伙伴關系，這是客觀存在的事實。特別是就地方政府層面而言，國內的相關研究成果表明，在我國一些地方或局部公共事務治理中確實存在著多元主體模式及“地方治理”格局。改革開放30多年來，我國政府所進行的一系列分權化改革、中央與地方的府際關系調整、政府與市場和社會關系的建構，以及基層組織的發展與地方自治，構成了當代地方治理的核心內容。與此同時，作為承擔“元治理”角色的地方政府，在現階段地方公共事務治理進程中的網絡管理能力并沒有達到網絡化治理所要求的理想狀態，這在一定程度上既阻礙地方政府與其它社會主體之間公私合作程度的提高，也影響地方治理的績效。因此，要進一步鞏固、加強地方政府與其它社會主體之間的合作伙伴關系，適應公共管理發展趨勢、建立網絡化政府新模式，就必須加強地方政府網絡管理能力建設。

一、政府網絡管理能力的基本內涵與構成

治理是20世紀90年代以來國際社會的一種普遍現象,也是社會科學領域中的流行思潮。所謂治理，就是“對合作網絡的管理，又可稱之為網絡管理或網絡治理，指的是為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程”。[1]本文對政府網絡管理能力的分析亦是基于上述對治理內涵的理解。因此，政府網絡管理能力即政府治理能力或網絡治理能力，是指政府在對網絡治理模式進行戰略思考的基礎上，整合多元社會主體及其資源，創建網絡治理結構并對其進行維護與管理的能量或力量。政府網絡管理及其能力建設旨在克服網絡治理遇到的各種問題，消除網絡治理的各種障礙因素，提升網絡治理績效，最終推動經濟社會可持續發展。

關于政府網絡管理能力的構成內容，目前學術界并沒有形成一致的觀點。斯蒂芬?戈德史密斯和威廉?D?埃格斯認為，政府網絡化管理能力包括六個方面，即“調整目標、提供監督、防止溝通失敗、協調多個伙伴、管理競爭和合作之間的緊張關系、克服各種數據不足和能力缺陷”。[2]格里?斯托克認為政府治理能力主要體現為構建和消解聯盟與協調的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制能力。[3]國內學者孫柏瑛認為，當前地方治理急需領導者戰略管理與思維能力、變革與創新的能力、把握機遇的能力、動員和調集治理資源的能力以及協調、斡旋與沖突解決能力。[4]此外，國內還有學者將政府治理核心能力概括為目標識別與整合能力、資源整合能力、組織協調能力與合作治理的責任控制能力。[5]

網絡化治理既表現為一定的制度化結構，也表現為一個不斷對社會環境做出回應與行為調適、適應社會變遷的發展進程。故本文從網絡治理進程與管理環節角度，將網絡管理劃分為籌備、構建、運行、終結四個階段，并分別探討每個階段政府網絡管理的關鍵要素或核心能力。其中，網絡籌備階段的核心能力主要是網絡管理人才開發與儲備能力、戰略思維能力；網絡構建階段的核心能力主要包括網絡召集能力、目標識別與整合能力、協商與談判能力；網絡運行階段的核心能力主要包括資源整合能力、網絡維護與監管能力；網絡終結階段則主要包括績效測量與運用能力、責任控制能力。當然，按照網絡管理環節所做的類型劃分并不是絕對的，上述分類方法只是突出了各個階段的核心能力。事實上，上述能力中有些能力在網絡管理的多個階段都有體現，而有些能力則貫穿于網絡管理的始終。

二、地方治理對政府網絡管理能力建設的挑戰

20世紀八、九十年代，隨著技術的進步以及經濟社會廣泛而深刻的變革，行政改革的浪潮席卷全球。特別是在西方國家，傳統等級制官僚體制在實踐中產生的負面影響日漸顯現，管理危機日趨嚴重，這不斷地推動人們對傳統行政模式進行認真思考與反省，并促使人們對新的治理模式開展積極的探索與嘗試。“變革”隨之成為政府部門的一種常態和慣例，使得“在過去的幾十年中，很少國家的政府沒有受到席卷政府部門的改革浪潮的沖擊”。[6]在此背景下，催生出一種新理論即治理理論，并且使各國政府改革實踐迅速朝著治理方向發展。

作為當今國際社會普遍存在的一種公共管理的實踐模式和政府轉型過程中引人注目的現象，地方治理無疑屬于當今世界多水平、多層次治理體系的重要組成部分――它運用治理的理念和精神，重塑地方公共事務管理的制度和進程。地方治理模式是在批判傳統公共行政模式的基礎上建立起來的，它與傳統公共行政模式有著質的區別。這種區別首先表現為后者把地方政府看成是公共事務治理的唯一合法權威，排斥社會與公民各種形式的參與活動；前者則認為地方公共事務的治理不僅僅取決于組織的正式結構，更主要地依賴于地方政府所處的一系列正式和非正式的制度背景，它包括了一個地方政府在內的各種類型的公共組織橫向與縱向聯結所構成的網絡，即多元組織或網絡的治理模式。

值得注意的是，網絡治理模式也不是萬能的，它同樣存在著很多局限和失敗的可能性，甚至充滿風險。格里?斯托克認為，“即令是在政府業已養成適宜的運作規范之處，治理仍然有可能失敗……與市民社會各種機構體制之間的矛盾和緊張關系，連接公、私、志愿部門的組織未盡完善都可能導致治理失敗。領導者的失誤、關鍵性的伙伴在時間進度和空間范圍上的意見不一以及社會沖突的深度等，都能給治理播下失敗的種子。”[7]鮑勃?杰索普系統論述了治理取得成功的條件，指出了治理遇到的問題、限制因素及其失敗的風險,還分析了治理在四個方面表現出來的兩難困境:合作對競爭、開發對封閉、可治理性對靈活性、責任對效率。[8]羅伯特?羅茨則在肯定網絡彌補市場與等級統治之不足的同時，深刻地分析了網絡對可治理性構成的挑戰以及可能導致民主責任流失等風險因素。[9]喬治?弗雷德里克森也指出，治理既存在概念精確方面的問題，也存在著包括對秩序、預見力、穩定性、責任和公正的忽視，改革建議言過其實和過于夸張、治理的領導風格等實踐或應用方面的問題。[10]

可見，網絡治理模式即便是在西方國家也仍然屬于一個備受爭議的話題，它不僅受到了來自理論界持續的責難和抨擊，在實踐中也遇到了較多的阻力和障礙。對于我國這樣的體制轉型國家而言，通過引進網絡化治理的理念推動地方公共事務管理改革和經濟社會的發展，又面臨著不同于西方發達國家的困境與挑戰，“新治理理念的引入對當代中國的行政管理產生了巨大沖撞，無論是在理論還是在政府實踐中，人們在認識上都存在著一些差異。……而納稅人意識的覺醒、非政府組織的逐步壯大、社會階層團體的多元分化、政治要求的愈發強烈以及社會治理中的新問題的不斷涌現等，又給地方的治理能力提出了挑戰。”[11]

就網絡治理模式的構建而言，我國地方政府面臨的挑戰無疑是巨大的。姑且不論學術界為了證明治理的中國適應性所引發的現代國家構建是否完成的問題，單就從治理的基礎性條件來看，中國公民社會與社會組織的發育程度還遠沒有達到治理所要求的理想狀態，現代國家與社會關系的調整和構建還遠沒有完成卻是不爭的事實。我國構建地方公共事務網絡化治理模式的進程是在政府與社會、市場的關系調整還不到位的條件下開始的，政府在地方公共事務網絡治理模式構建過程中仍處于主導地位。在這種背景下，“政府的合作態度、合作能力和資源投入對網絡治理效果都會產生顯著影響。”[12]這就必然使我國地方治理面臨著治理理念轉變、網絡管理人才開發、治理規則與制度建設等一系列任務，而首當其沖的就是加強地方政府網絡管理能力建設，這也是網絡治理模式中政府的責任之所在。

為了讓網絡治理模式在地方公共事務管理中發揮其潛力與優勢，克服其不足，特別是防范與化解其可能帶來的風險，就需要強化地方政府的領導和管理能力，使地方政府真正承擔起“元治理”的角色，充分發揮地方政府在網絡治理中的積極作用。實踐表明，“大凡經濟發達、增長快速的國家，無論是資本主義國家，還是社會主義國家，都有一個治理能力強大的政府權威存在，這構成了經濟增長和發展的制度基礎和前提。”[13]我國地方政府要在網絡化的行政生態環境中實施管理首先要培養和發展一系列截然不同于傳統模式的能力和才干，這樣才能取得網絡治理的績效，推動地方經濟增長和發展。

三、加強地方政府網絡管理能力建設的思路

地方治理范式的轉變突顯出政府與社會伙伴關系構建與維護的重要性，但這只是問題的一個方面，問題的另一個方面是如何維持與發展這種伙伴關系，即，政府靠什么去維系它與社會的關系？凱特爾指出，“全球公共管理改革運動的核心問題是政府與社會的關系，政府改革的戰略戰術就是試圖加強政府的能力以滿足公眾的需要，它的成敗取決于改革嵌入國家治理系統即政治制度、盈利性和非盈利性的合作伙伴關系、公眾期望與市民社會的深度。”[14]可見，政府能力不僅是一個公共管理改革戰略戰術的問題，而且是一個能否使改革嵌入國家治理系統的問題，一個關系改革成敗的問題。就地方政府網絡管理本身來看，它既是一種活動，也是一個由網絡籌備、網絡構建、網絡運行與網絡終結所組成的完整過程。這個過程的每個階段和環節均有其不同的任務，也有其內在能力構成內容及核心能力要求。當前，地方政府應加快網絡管理各階段能力特別是核心能力建設，以適應管理政府與非政府社會主體之間合作伙伴關系、提升網絡化管理績效的需要。

1.網絡籌備階段及其核心能力。網絡籌備階段是整個網絡化管理的起始階段，它關系到網絡化治理的成敗。作為整個網絡化治理過程的組織者、促動者，地方政府在構建網絡伊始，就必須考慮：為什么要構建網絡？在什么領域構建網絡？怎樣構建網絡？誰來實施網絡管理？這些問題的思考與回答，直接決定于地方政府戰略思維能力與網絡管理人才開發能力。

（1）戰略思維能力。戰略思維能力是地方政府從戰略的高度思考社會公共問題，選擇網絡實施領域，確定網絡構建的具體方式與方案，以回應公民和社會多元化需求并確立、實現、維護與促進公共利益的能力。換句話說，戰略思維能力就是地方政府明確目標與使命的能力。“為什么構建網絡”的問題就是構建網絡的目的與目標問題。在現代社會政治治理過程中，“沒有一個單一的行動者――公共的或私人的――擁有解決復雜的、動態的和多樣化的社會挑戰所需的知識和信息。”[15]因此，地方政府首先應明確構建網絡的目的是為了調集各個網絡主體擁有的資源，共同致力于地方公共事務治理，促進公共利益的實現。組織網絡及構建合作互動關系應以實現公共利益與公共價值作為最終目標，而不是實現目標的手段。其次，地方政府應明確構建網絡的領域。通過分析社會多元化的需求，找出關鍵性的問題和核心任務,選擇網絡實施的領域。再次，地方政府應思考如何構建網絡的問題，亦即采取什么方式、方法構建網絡的問題。在這個過程中，地方政府應明確自己的職責與角色，選擇構建網絡的方法并設計網絡構建方案。

（2）網絡管理人才開發能力。那么，在網絡構建之初以及網絡運行過程中，誰來管理網絡？網絡治理要取得成功，既有賴于一定的基礎性條件，也有賴于治理對象以及有關角色據以協調活動實現目標的環境。就網絡化治理的未來發展趨勢來看，政府在整體上所需的公務人員將會越來越少，特別是在中低層面上更是如此，但在高級層面上將會增加對高技能人才的需求。因此，高層次的網絡管理人才理應屬于這些基礎性條件之一。沒有政府參與的治理是很難想象的，沒有高素質、高技能人才實施管理的網絡治理則不可能是高效的。網絡管理人才開發同樣是地方治理環境中地方政府遇到的嚴峻挑戰，它直接決定了網絡管理行為能否高效實施、網絡管理戰略能否順利實現。因此，加強高級管理人才培養力度，加快高級管理人才開發速度，為地方治理開發與儲備相當數量和質量的高級管理人才，是地方政府成功實施元治理、完成全球化時代賦予的各種使命的必由之路。

2.網絡構建階段及其核心能力。經過網絡籌備階段的戰略思考并選擇了網絡化治理的實施領域與方案之后，網絡治理進程便進入網絡構建階段，它是網絡治理模式得以形成的過程。網絡構建的過程既依賴于前一階段地方政府對關鍵問題、目標與使命以及具體任務的準確判斷和定位，又直接影響后一階段網絡運行的有效性。該環節涉及地方政府的幾種核心能力，即網絡召集能力、目標識別與整合能力、協商與談判能力。

（1）網絡召集能力。網絡召集能力主要是指政府動員、號召、聚集政府之外的治理主體參與網絡的能力。地方政府召集能力的強弱直接影響甚至決定了非政府組織、社會組織等治理主體參與網絡治理的積極性、網絡參與主體的數量與質量。社會主體的參與程度，在某種程度上既取決于參與主體的自主性，也取決于政府、市場與社會之間關系調整和組合過程中為社會主體參與公共事務治理所提供的空間。因此，地方政府應通過制度建設，創造社會主體成長的良性環境，建立并不斷完善公私互動合作的良性機制,為社會主體參與地方公共事務治理提供可靠的渠道和制度保障，從而吸引眾多社會主體參與到網絡結構中去。參與網絡主體數量越多，公共關注度越高，公共事務的治理越容易獲得其所需的資源，公共目標也越容易實現。

（2）目標識別與整合能力。多元社會主體本身就是利益主體，在參與網絡治理的過程中，無疑會懷揣各自的利益與目標，不僅這些目標之間可能存在沖突，而且它們與公共利益目標之間也可能存在沖突。因此，對共屬于一個網絡的各個社會主體或組織的利益目標加以識別與整合是十分必要的。地方政府的目標識別與整合能力是網絡構建階段的關鍵能力，也是整個網絡治理的關鍵能力。為了聚合各種類型治理主體的力量，創新公共事務治理方式，提高公共事務治理績效，地方政府首先必須識別、彌合多元利益目標，并明確表達和陳述公共利益，為各行動主體展現它們各自所追求的利益與公共利益目標得以實現的愿景。總之，地方政府在網絡構建過程中的角色應定位于“確保公共利益居于支配地位，即確保這些解決方案本身以及公共問題解決方案的產生過程都符合民主規范和正義、公正與公平的價值觀”。[16]地方政府對網絡主體的目標識別是目標整合的基礎，直接決定了公共利益目標的形成與確立及其實現程度。

（3）協商與談判能力。網絡治理結構是政府與非政府組織、社會組織、市場組織等主體構成的多中心治理結構。多元治理主體之間存在著一種權力依賴與互動的伙伴關系，談判協商關系即是其中之一。所謂協商與談判，是指多個平等的組織通過平等交流、友好協商、談判對話，利用各自的資源與技術在某一公共項目上進行合作以達到各自目標的活動。為了維護多元治理結構的穩定，聚集各種技術和資源，達成公共事務治理目標，在政府組織內外對話、討價還價、協商和談判等活動是網絡構建階段的重要活動，而網絡主體之間的對話、協商與談判活動及其過程，本質上是一種彌合利益分歧、確立公共利益的過程。在這個過程中，地方政府占據著十分重要的地位，它既是這些網絡共同體對話、協商與談判的組織者，又以網絡主體身份平等參與對話、協商與談判活動。因此，訓練一套有利于營造公平、活躍的氛圍并在其中開展公開、公正的協商與談判活動的技能與藝術，開發相關協商談判的技能技巧，對于地方政府真正承擔起網絡組織者角色意義重大。

3.網絡運行階段及其核心能力。網絡治理結構建立起來后就需要投入運行，為了保護治理結構的穩定及維護多元主體之間的合作伙伴關系，作為網絡管理者的地方政府必須培養和發展一系列核心能力。這些核心能力主要包括資源整合能力、網絡維護與監管能力，它們共同影響甚至在某種程度上決定網絡能否按照所確立的規則和制度成功運行。

（1）資源整合能力。網絡的建立與運行首先依賴于治理參與主體擁有的各種技術和資源，網絡主體的互動合作亦是擁有各種不同資源的主體之間的互動合作。因此，網絡運行階段地方政府的首要任務就是聚合各種分散在社會主體中的資源，包括財物、信息、勞動力、權威、技術等。資源整合能力便成為地方政府的首要能力，各個網絡主體所擁有的資源如果不能集中起來，整個網絡的運行以及公共問題的解決與公共利益目標的實現就成了無源之水、無本之木。特別值得注意的是，知識是網絡參與主體所擁有的一種重要的資源，它不僅對于各個參與主體調整價值觀、建立信任與克服文化差異具有重要意義，而且能為參與主體協同工作創造價值提供條件。作為網絡管理者的一個重要責任，地方政府應通過強化資源整合能力來達成共識、實現各個主體之間的知識共享并通過網絡促進組織學習，這也是地方政府資源整合行為的重要組成部分。

（2）網絡的維護與監管能力。網絡的維護與監管能力是網絡運行過程中地方政府必須具備的又一項核心能力。網絡的良性運行主要取決于參與主體之間親密的合作伙伴關系，而這種合作伙伴關系的基礎是信任。網絡伙伴之間既是一種合作伙伴關系，又是一種競爭對立關系。伙伴之間信任程度高則可以增強他們的共識，有利于他們之間的溝通，深化他們之間的合作；不信任或者信任程度低則影響他們之間的溝通與對話，最終影響他們之間合作的廣度與深度。因此，作為網絡管理者的地方政府應及時發現并消除網絡伙伴之間在公共價值、個體利益等方面存在的分歧，維護內部正常的競爭態勢，為網絡的運行創造某種適宜的環境。這就要求地方政府一方面要強化調控能力，加強對網絡運行的監管，及時發現并糾正網絡參與者違反網絡規則的行為，確保網絡運行原則得以嚴格遵守。另一方面要強化沖突處理能力，及時解決網絡中因資源分配等各種問題引發的爭議與沖突，減少與消除網絡運行的障礙。歸根結底，政府對網絡的維護與監管就是要營造一個有利于保護網絡參與主體積極性、維持網絡伙伴之間合作競爭的公平環境。

4.網絡終結階段及其核心能力。網絡終結是網絡管理的最后一個環節，盡管網絡治理結構并不總是有效的，同樣充滿了失敗的風險，但無論網絡運行成功與失敗，網絡終結工作都是網絡管理者必須做好的核心工作。從地方治理實踐來看，“網絡管理最基本的問題受困于我們評估有效性、然后用某種準則來衡量網絡是否負責任的能力。”[17]因此，地方政府必須開發和掌握網絡終結階段的管理能力特別是績效測量與運用能力、責任控制能力等核心能力。

（1）績效測量與運用能力。地方治理網絡結構的構建，在很大程度上是要彌補傳統科層結構在績效方面存在的缺陷，以聚合多元主體及其資源，通過多元主體共同參與地方公共事務治理，提高治理的績效。網絡結構是否完成了網絡治理的使命和任務，實現預期的治理目標，取得預期的治理績效，只有通過績效測量的手段才能得出結論。因此，地方政府需要通過權衡地方治理的不同層面和方向上的價值和目標，建立一套科學的績效評估體系，并運用這一套體系對網絡治理的績效開展科學的測量和評估。為了提高績效測量的技能，網絡管理者尤其要重視現代科學與信息技術在績效測量與評估過程中的運用。現代科學和信息技術既是當代地方治理興起及其成功實踐的基礎，也是提升地方治理績效，推進地方治理發展，實現地方治理轉型的重要保障。不過，應該看到，績效測量只是實現治理的手段，其目的是要通過運行績效測量的結果，不斷消除網絡治理的障礙因素，進一步轉變治理的理念，提高治理技能，推動更大范圍、更多公共事務領域和更高層次的網絡治理。

（2）責任控制能力。責任控制能力既是網絡終結階段的一項重要能力，也是貫徹整個網絡管理全過程的一項重要能力，并且在很大程度上體現了地方政府網絡管理能力的高低強弱。責任控制能力與績效測量密切相關又同等重要，當政府越來越依賴第三方提供服務的時候,其績效也會越來越依賴于管理各種合作伙伴關系并讓網絡參與者承擔責任的能力。而責任控制能力不強、責任的缺失恰恰是地方治理進程中地方政府面臨的最嚴峻挑戰，也是治理的不可治理性之根本原因所在。網絡化治理模式中公共事務參與主體是多元的，政府不再是最高權威，在傳統行政模式下賦予政府的公共責任被部分轉移到非政府組織、社會組織乃至公民等主體身上。這種網絡模式中體現出來的“組織邊界的不確定性”、“公共責任界限的模糊性”以及“轉嫁財政、績效甚至是政治風險”的現象，使得其他參與主體對政府的責任訴求更加強烈，也進一步增加了政府履行其責任的困難。“在公共治理的進程中，政府、市場和公民社會作為治理體系主要的行動者，其相互之間的結構關系特別是責任關系，對于治理的成敗具有結構性的意義。”[18]責任是一個控制問題，就網絡終結階段而言，由于網絡參與主體表面上都是公共責任的主體，但實際上往往由于責任邊界的模糊性使得沒有人承擔完全責任。網絡管理過程中責任的不明確與分配不當、無人負責的現象，成為地方治理績效的主要障礙之一。

責任問題是網絡化管理所面臨的最艱巨的挑戰。因此，建立健全責任控制機制，強化地方政府的責任控制能力，對于整個治理合作網絡規則的形成與有序運行具有十分重要的意義。地方政府一方面要明確解決由誰負責的問題，對網絡治理主體的責任進行恰當分配，明確行動主體的責任界限與范圍并加以嚴格控制，防止責任流失。另一方面要明確對誰負責的問題，治理的最終目標指向是公共利益，因此各行動主體的負責對象無疑是公民。總之，地方政府既要勇敢承擔起作為網絡平等參與主體應有的責任，又要承擔起作為網絡化治理的“元治理”角色所應有的責任。只有具備良好的責任控制機制與責任控制能力，公共責任才不會流失，公共利益才有保障；也只有依賴良好的責任控制機制，網絡治理的實踐才不會流于形式，才能建立起真正的公共事務多元主體共治模式，才能推動地方治理進程，實現地方經濟和社會的可持續發展。

四、小結

地方網絡化治理，成功的關鍵在于多元參與主體治理結構的構建以及政府與社會主體之間的信任與合作伙伴關系的維護。地方治理的績效水平受到諸多因素的影響，一項研究結果指出,影響包括中國等轉型國家公私伙伴關系有效治理的因素包括知識獲取、成本、不確定性、政府信用、決策參與、融資成本和政府能力七個方面。[19]可見，政府網絡管理能力狀況是影響治理績效的核心要素之一。地方政府在網絡治理過程中的戰略思維能力、網絡召集能力、目標識別與整合能力、協商與談判能力、資源整合能力、網絡維護與監管能力、績效測量與運用能力、責任控制能力等核心能力，直接決定地方網絡化治理的成敗。因此，在地方治理實踐中，提升網絡管理能力，克服網絡治理模式給地方政府帶來的處理各種網絡管理問題的挑戰，是地方政府適應新的網絡治理模式，推動地方公共事務治理創新的內在要求與現實需要。

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篇（2）

2008年曝光的三鹿奶粉事件再次引發了廣大民眾對企業社會責任的極大關注。針對社會責任問題，人們一般傾向于道德規范的反省，卻很少從理性上去追究怎樣提升一個企業的社會責任。企業社會責任的缺失，與我國經濟轉型期過分強調企業經濟效益而忽視社會績效有一定關系，而社會各個層面，包括政府、企業和公眾的容忍和無意識，則導致了必要的監督與約束機制的薄弱。企業社會責任的治理與實現必須依賴于宏觀治理機制的推動作用和微觀治理機制的促進作用。本文從復雜適應系統的視角，對企業社會責任的上述治理機制進行分析。

一、基于復雜適應系統與企業社會責任治理

(一)復雜適應系統概述

復雜適應系統(Complex Adapttve System，以下簡稱CAS)理論是美國霍蘭(John Holland)教授于1994年在圣塔菲(sFl)研究所成立十周年時正式提出的。復雜適應系統理論的基本概念包括4個特性和3個機制。4個特性是：聚集、非線性、流、多樣性；3個機制是：標識、內部機制和積木塊。該理論的核心思想是適應性造就復雜性，即CAS的復雜性起源于個體的適應性(李士勇，2006)。由此可見，復雜適應系統更加強調復雜性的一個側面——適應性。所謂具有適應性，是指單個主體能夠與環境及其它主體進行交流，在這種交流的過程中“學習”或“積累經驗”，并根據經驗改變其結構和行為方式。

CAS理論的提出對于人們認識、理解、控制和管理復雜系統提供了新的思路。在微觀方面，CAS理論最基本的概念是具有適應能力的、主動的個體，簡稱主體。這種主體在與環境的交互作用中遵循一般的刺激——反應模型，表現在它能夠根據行為的效果修改自己的行為規則，以便更好地在客觀環境中生存。在宏觀方面，由這樣的主體組成的系統，將在主體之間以及主體與環境的相互作用中發展，表現出宏觀系統中的分化、涌現等種種復雜的演化過程。

(二)社會責任響應的復雜適應系統機制

按照復雜適應系統理論，企業社會責任響應是由公司主體與其利益相關者(投資者、職工、消費者、供應商和債權人)構成的一個復雜適應系統，同樣存在標識機制、內部模型機制和積木機制。

標識機制：主體之間的聚集行為并非任意的，在聚集體形成過程中，始終有標識機制在起作用。

內部模型機制：內部模型是主體在適應過程中建立起來的。主體在接受外部刺激，做出適應性反應的過程中能合理調整自身內部的結構。

積木機制：基于規則的主體不可能事先準備好一個規則，使它能夠適應所遇到的每一種情況。主體通過組合已檢驗的規則來描述新的情況，那些用于可供組合的活動規則就是積木，使用積木生成內部模型，是復雜適應系統的一個普遍特征。

(三)社會責任響應的復雜適應系統學習行為

按照復雜適應系統理論。個體主動與環境之間不斷地相互作用，個體根據一定的規則對環境的刺激作出反應。這些規則以所謂“染色體”的方式存放在個體內部。它們在一定的條件下被選中并且被應用，這種選擇既有確定性的方面(按一定的條件挑選)，也有隨機性的方面(按一定的概率選擇)。刺激一反應模型是用來描述不同性能的適應性主體的統一方式，它說明了主體在不同時刻對環境的反應能力。

在企業社會責任響應的復雜適應系統中，要生成企業主動履行社會責任的學習行為，并遞延遺傳，需要兩個方面的交互作用。

二、企業社會責任的外部治理機制

按照CAS理論，企業社會責任外部治理的功能是企業必須履行社會責任的刺激信號，并通過法律、行政和市場手段強化企業的社會責任遵從意識。其外部治理機制包括如下措施：

(一)立法明確企業社會責任

在我國2006年1月1日起開始實施的《公司法》中，雖然要求“公司從事經營活動，必須承擔社會責任”，但如何承擔、承擔到何種程度卻沒有進一步說明。此外，我國的相關法律雖然都要求企業承擔保護職工和消費者權益、控制污染排放、保證產品質量、安全生產經營等社會責任，但基本上也是原則上的規定，沒有具體的實施細則。深圳證券交易所于2006年第一次針對上市公司了《企業社會責任指南》，不過作為規章制度，其約束力和調整范圍都比較有限，因此，在上述法律和規章的基礎上，國務院應該以《企業社會責任條例》的行政法規形式，對企業承擔社會責任的原則、范圍、內容以及相關的報告、披露和評價等予以具體、詳細的規定，便于企業和相關部門在實踐中實施和執行。

(二)開展企業社會責任認證

目前國際上已經出現了許多社會責任認證標準，其中社會責任國際(SAI)2001年版的SA8000標準影響較大。我國的企業社會責任標準建設滯后，已經給社會責任管理造成了障礙。雖然國際上廣泛采用的這些認證體系對我國制定企業社會責任標準具有重要的借鑒意義，然而，由于國情、文化和經濟發展階段的差異，國外的標準尚不能完全照搬到我國。在參照國際相關標準的基礎上，應結合我國實際情況，盡快制定符合行業特點的企業社會責任標準，組織專門機構開展企業社會責任認證工作，對通過認證的企業給予市場準入等方面的優惠政策。同時，鼓勵政府或民間的企業社會責任評估機構，對企業的社會責任績效進行評估，定期以社會責任指數為代表的企業社會責任排行榜，舉辦“最具社會責任企業”評選等活動。為企業各利益相關者的行動提供社會責任指南。

(三)推行企業社會責任報告制度

篇（3）

緒論

當傳統的災害風險與現代性導致的風險社會在中國“全面深化改革”的關鍵時期相遇，加重了校園危機的頻發、多樣、跨界以及復雜性。在社會情緒暴戾化、人情關系冷漠化、危機意識趨零化、風險類型多樣化、危機發展常態化的現實中，傳統的管制型、行政型、全能型的危機管理模式因“低效”和“失靈”而難以為繼時，以多元主體有效參與、平等協商、良性互動、共管共治的協同治理模式將因運而生。

一、理論基礎

二戰后，隨著凱恩斯主義的廣泛影響，政府的擴張達到了前所未有的境地，為此不但未能解決好“市場失靈”，反而導致了“政府失敗”。為遏制政府的擴張，和應對全球性危機等問題的挑戰，上世紀七八十年代，西方掀起了一場聲勢浩大的，以自由化、民主化為標志的公共管理改革浪潮。在此浪潮中，一些學者倡議打破傳統官僚系統一元統治的模式，而推行以政府、市場及社會等多中心協同的一種全新治理模式。

（一） 治理理論

“治理”理論源于上世紀的公共管理改革浪潮。由于傳統公共領域中的科層制與私人領域的理性模式都已不能解決日益復雜的社會問題，這種新的統治模式，“治理”被詮釋出來。它“出自于政府、但又不限于政府；參與主體間的界線和責任趨于模糊；肯定涉及集體行為的各主體間存在權力依賴；主體間的互動最終會形成自主自治的網絡；政府能力和責任不在于下命令或運用其權威，而在于開發新的工具和技術來控制和指引”[1]。“與統治相比，治理是一種內涵更為豐富的現象，它既包括政府機制、但同時也包含非正式、非政府的機制……”[2]。“治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；其過程的基礎不是控制，而是協調；它既涉及公共部門，也包括私人部門；其不是一種正式的制度，而是持續的互動……”。治理雖好，但也會失敗，因此，需要”善治”。善治就是“使公共利益最大化的社會管理過程……，善治實際上是國家權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程”[3]。

（二）多中心治理理論

“多中心”最早由英國學者邁克爾?博蘭尼提出，他發現人們在商品經濟活動中的“多中心性”選擇構成了自由的邏輯。但這種選擇能否適應社會管理的需要，博蘭尼并沒有作出解釋。直到上世紀七八十年代文森特?奧斯特羅姆等學者對美國大城市地區的治理、公共池塘資源和美國立憲秩序以及公共行政體制等方面問題的進行深入研究后，“多中心才逐步從一種思維方式和理論框架提升成為公共物品的產生與公共事務的治理模式之一”。為此，在公共治理中，除了傳統的“極端私有化”和“超級利維坦”這兩個極端模式外，還存在著“多中心”協作治理模式[4]。這種治理模式意味著公共物品的多個生產者，公共事務的多個處理主體；也意味著政府、市場及其它主體的共同參與和多種治理手段的應用；它要求政府轉變自身的角色與任務[5]。

（三） 協同治理理論

“協同”，最早是德國物理學家赫爾曼?哈肯用來描述支配不同物理系統之間相互關聯的一種規則。近年來一些學者將協同理論引入社會科學研究中，與治理理論相結合，構建成協同治理理論。它是“個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和[6]”，它具有公共性、跨部門、互動性、正式性、動態性等特征。

（四） 危機管理理論

危機管理自古有之。現代危機管理理論的淵源，最普遍的說法是20世紀六七十年代一些學者對古巴導彈危機等事件的研究。隨著社會需要，其研究已更廣泛、更深入了。何為“危機”？不同的學者有不同的定義，但歸納起來就是“危險與機遇的并存”，用菲克的話來說，就是“轉機與惡化的分水嶺”，它強調的不是事物發展的某個點，而是過程、狀態。校園危機管理就是對影響學校正常運轉的這種過程、狀態而進行的管理。

二、傳統高校校園危機管理誤區

中國的高校基本上是政府的延伸，高校的危機管理幾乎繼承了當地政府的危機管理模式。幾年前在“9?11”與SARS等國際性公共危機事件的沖擊下，各高校根據國家《突發事件應對法》的要求，結合“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的原則，基本建立起了以“一案三制”為主要內容的應急管理制度。但是受傳統危機管理制度“路徑依賴”影響，其危機管理仍存在著一些誤區。

（一）從危機管理意識上看，存在主體危機意識淡薄，僥幸心理嚴重

1、在危機預警階段，缺乏居安思危的意識，危機預警機制建設不足。缺乏社會化的風險識別體系，危機監測系統建設不健全；對風險評估認識不夠高，危機預警機制建設滯后；風險信息的傳導渠道不暢，危機預控機制建設缺位等。

2、在危機準備階段，缺乏居盈思虧的意識，危機準備不足。“一案三制”的建設與演練不足，使得危機治理無法可依、無章可循；對危機公關準備不到位，在危機治理中易陷輿論漩渦；危機宣傳教育不力，致使利益相關者的危機意識培養與危機治理能力訓練不足；人財物等資源準備不充分，危機治理成為無源之水等。

3、在危機舒緩階段，缺乏居優思劣的意識，對危機舒緩重視不夠。危機規劃設計、實施與評價存在虛位或缺位，使危機治理缺乏系統的行動綱領；范圍內危機基礎數據挖掘、整合與集成力度不夠，難以形成決策支持；危機治理必需設備檢查、維護、保養與更新不足，限制危機治理有效率。

4、在危機應對階段，缺乏居進思退的意識，導致危機應對不力。危機信息溝通渠道不暢，嚴重降低了危機決策的時效性；指揮決策體系設置不科學，危機應對中容易就重避輕，從而喪失治理的主動權；與利益相關者的協調與溝通機制不暢，無法快速有效地整合與調度各方應急資源；危機公關治理薄弱，易陷入信譽危機等。

5、在危機重建評估階段，缺乏居勝思敗的意識，對危機學習與訓練不夠。恢復重建領導部門設置不盡合理，嚴重影響后期的重建評估工作；危機損失評估不夠科學、客觀，責任落實不到位，危機重建常變成慶功會；恢復重建資源配置不合理，監管缺位，易被挪作它用；利益相關者參與性不足，參與渠道不暢，危機重建困難重重；不重視危機學習的長效機制建設，危機治理的收益甚微等。

（二）從危機管理模式上看，治理主體單一，體制僵化，手段落后，方法單一等問題

1、在目前的高校校園危機治理中，治理主體單一。在涉外的危機治理中，校方和政府常唱獨角戲，其它主體參與較少；在涉內的校園危機治理中，部門分割嚴重，表現為直接責任部門的獨角戲，其它部門、學生與教師群體參與性不足。因此出現，當校園危機發生時，學校都似如臨大敵，但又本能地排斥其它主體的治理價值，習慣性地采取行政動員的形式獨自承擔起治理的責任。誠然，在現實生活中，危機的產生與影響，學校已無法獨立解決，單一的主體介入、獨立資源的利用，只會使危機影響的深度與廣度更加不可控，不利于其它利益群體的自救、互救意識和能力的培養，抑制了其它治理主體與學校協作的主動性或積極性，甚至導致他們與學校的對立。

2、 在目前的高校校園危機治理中，各高校普遍缺乏一個系統、科學與高效的危機管理體制機制。眾所周知，當前我國高校危機治理體制機制基本上都是政府危機治理體制的復制品，它特別依賴于行政命令維序。當然這這種體制機制在傳統的危機管理中的效果是可見的，但在現代的危機管理中可能弊大于利。如人們更強調即時的反應或被動應對，而缺乏主動出擊的動力；具有法律責任的治理主體（部門）間更強調類別管理、部門管理，而輕視相互之間的溝通、協調與整合；各治理主體間職責劃分不合理、相互協作的基礎缺失，導致相互推諉、扯皮現象時有發生，進而影響治理的效果；常設機構健制不全，使常態管理與危機治理工作脫節嚴重。

3、 在目前的高校校園危機治理中，存在治理手段落后，方法單一等問題。危機治理是一項系統工程，其牽涉的不是人、財、物以及信息的簡單疊加，而是在于采取適當的方法與手段使其有機互動。但在目前的高校危機治理中，則普遍存在關手段落后、方法單一等問題。具體表現為：在應急處置中，強調獨立作戰而忽視相互協作；在危機決策上，重視感性判斷而輕視理性分析；在人文關懷上，注重功利主義后果而缺少人本主義關懷；在動員行動中，偏重思想政治動員，而漠視業務管理激勵；在治理理念上，重校園的維穩控制輕協作創新；在治理的方法上，重行政的指揮、控制輕民主的協調、溝通；在治理手段上，重人員編制輕現代科技的綜合應用等。

三、 貴州高校校園危機治理的方向

自古以來，中國就有“家長作主”的傳統，特別是當遇到危機時，習慣性將危機決策的主動權寄托在家長身上。但是當危機發生時，其突發性、緊迫性及資源的缺乏性等迫切要求危機管理者能在非常短的時間內調用各種資源，此時而再龐大的組織也會顯無力。眾所周知，當前中國當前正“處于一個社會急劇變動、社會體制轉軌的現代化過程之中，各種災害、風險以及社會沖突和動蕩相互交織[7]”。社會公共危機呈常態化發展，校園已不在是寂靜的“象牙塔”而獨善其身，校園危機治理模式必須作出全新的調整，多中心協同治理成為未來校園危機治理的最佳選擇之道。

1、從治理責任主體角度，應建立健全有機互動的校園危機治理多元主體系統，如行政責任主體系統、利益責任主體系統以及道義責任主體系統。所謂校園危機治理的行政責任主體系統主要指在法律上具有行政責任關聯的行為主體及其構成集合，如學校的上級主管部門、學校的責任部門和個人、導致危機發生的組織或機構，與危機產生有關聯的其它組織與個人。所謂校園危機治理的利益責任主體系統主要指在經濟利益上具有一致性的行為主體及其構成的集合，如學校師生、政府、校友、學生家長、醫院、設備供應與管理企業，以及其它利益相關者等。所謂校園危機治理的道義責任主體體系主要指既沒有法定責任、又沒有經濟責任，但道義責任和義務的行為主體，如自愿者組織與個人、新聞媒體、慈善機構、校友等。

2、從治理過程角度，應建立健全系統、有效的全過程危機治理系統，如危機預警、準備、舒緩、應對以及重建評估等有機銜接的系統。危機預警系統指通過監控危機（風險）源，甄別、收集、處理和評價危機（風險）相關資料信息，并向決策層發出預警信息并提前采取預控對策的人機交互系統；準備系統是指為了縮減危機的發生及沖擊力，提升危機治理（或應急）能力而做如如制度（預案制定）建設，公共關系的構建，宣傳教育的準備，人力、財力、物力及設施（備）的準備，預案的演習，以及其它治理技巧（或能力）訓練等方面而做系統性工作；舒緩系統指任何可減少危機產生以及危機產生后造成生命及財產風險（損失）的行動，如危機治理行動計劃的管理、潛在危機風險的評估、基礎設施的檢查維護等；應對系統是指治理主體根據正在發生的危機觀察，結合預警系統、準備系統以及舒緩系統建立中的有價信息，作出旨在控制或消除危機事件，降低危機帶來的損失，以及保持民眾的生命財產安全的一系列行為或措施，如啟動預案、處置危機、開展救援、引導輿論、形象管理等；重建評估系統指危機被控制住后，為使社會經濟生活趨于正常并配合減災而進行的如評估危機造成的損失，總結危機治理過程中的經驗與教訓，恢復被打亂的社會經濟秩序，縫合撕裂的社會心理，重建受損的基礎設施等各項活動。

3、從治理技術基礎角度，應夯實資源支持與技術保障兩大支撐基礎系統。正如陳安等說，資源支持與技術保障系統是保障應急處置有效性和穩定性的必要基礎和架構。兩個系統不是獨立存在的，是一個交互、聯系的有機體。資源支持系統主要是基于一些如危機（風險）源數據庫、應急預案庫、危化品庫、機構治理人員庫、專家庫、危機救援物資庫、案例庫、危機治理知識庫、空間數據庫等多個基礎數據庫的集成與整合，其主要功能是促進人力、物資、財產、信息等資源的合理布局、配置、調度和補償等，為危機治理需求提供支持。技術保障系統包括軟（硬）件的技術保證與技術維護，它是高效管理與科學技術有機結合，目的是為在危機治理中使各類人、財、物及信息的調配與處理提供技術支持，它是不僅是一個技術平臺，還是一個互動平臺，它同時還是危機準備和減災活動的重要手這一。

4、從危機緊急應對的角度，應健全防御避難與救護援助系統。當危機發生時，直接考驗人們的主要還是防御避難與救護救助系統的效度，這兩大系統是考驗危機治理成敗的關鍵。防御避難系統分為防御系統和避難系統。防御系統是危機發生前，預先建設防止危機發生或減緩危機擴大的工程性或其它類型的設施，如消防設施，應急供水、供電系統，危機信息預警系統，心理干預機制等；緊急避難系統指在危機發生的緊急情況下可保障人、財、物及信息安全的工程技術設施，如地震時的學校操場，洪澇災害時的學校樓宇，中的校園圍墻或隔離帶等。救護援助系統是危機不可避免的發生并對人們的生命健康以及財產安全造成影響后，延緩或消除這種影響的系統。具體而言包括醫療援助、消防援助、心理援助等系統。

參考文獻：

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中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）06-0047-02

近年來，世界范圍內的重大公共衛生事件時有發生，國內則更是頻繁。如：2014年的西非埃博拉疫情和2015年的中東呼吸綜合征（MERS）疫情，國內廣東地區登革熱疫情異常高發，這類疫情傳染力很強，并且具備有限的人傳人的能力，一旦發生，就嚴重威脅著全世界范圍內的人民生命健康和社會安全。因此，完善公共衛生事件管理，積極預防并及時應對重大公共衛生事件已日益成為政府應對突發事件的重點工作。然而傳統的單一政府主體權威管理模式已經無法適應公共衛生事件這類公共問題的管理要求。因此，在這樣的大環境下，找尋一種適應當前公共衛生事件發展趨勢的管理模式就成為國內學者和實務者的研究使命。黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理”的概念，這里的“治理”就是強調的以共同利益為目標的多元主體協同治理。

近年來，協同治理理論已經滲透到我國社會管理各領域，并發揮了不錯的效果。但是，協同理論作為一個以研究系統內部各要素及子系統之間的相互影響以及相互合作為目標的理論，是否能夠在治理公共衛生事件這類突發性事件中發揮真正的實踐作用，弄清以下三個問題是必須的：一是在理論層面上，公共衛生事件協同治理是否具有可行性；二是在現實層面上，公共衛生事件協同治理在實踐中的現實困境；三是如何化解理論可行性與現實困境之間的張力，構建新形勢下公共衛生問題協同治理的有效路徑。

一、公共衛生事件協同治理的分析框架

（一）公共衛生事件協同治理的內涵

協同理論是20世紀70年代由德國物理學家赫爾曼?哈肯創立的。他認為“協同理論是研究由完全不同性質的大量子系統（例如電子、原子、分子、細胞、神經元、力學元、光子、器官、動物乃至人類）所構成的各種系統。研究這些子系統是通過怎樣的合作才能在宏觀尺度上產生空間、時間或功能結構的。特別要注意研究那些以自組織形式出現的結構，從而找出與子系統性質無關的支配著自組織過程的一般原理。”[1]

公共衛生事件協同治理儼然已是大勢所趨，它是以政府為中心，非政府組織、企業、個人等多元主體協同參與治理，以新興的網絡技術為支撐，依據公共衛生事件的演化周期，在事件的發生、發展、消弭的各個階段，各參與主體協同合作采取有效的措施有效預防、處理和消除危機，解決單一主體不能解決或實現的目標。它主要包括以下內涵：其一，公共衛生事件治理主體的多元化。公共衛生事件本就屬于公共問題的范疇，公共問題的管理一直是以政府為主體，同時也是政府作為責任承擔者。但在公共衛生事件的協同治理中，政府作為唯一主體的情況已不存在，伴隨著的是社會中的非政府組織、民營企業、公民個人等在內的相關社會組織和利益相關者都可以是事件的治理主體，不同主體在溝通協商的基礎上，不斷達成共識，從而在事件處理中高效發揮作用，及時消弭危機。其二，治理權力的多中心化。公共衛生事件的應對是典型的公共問題的處理，它的協同治理需要權威，在國內，長期以來權威的主體都是政府，但在協同治理中，這個權威不一定是政府，其他治理主體都可以參與到管理中來，構建一個協同治理網絡，從而形成多個權力中心，共同協商、相互監督、相互激勵、相互制衡，實現治理中的權力共享。其三，公共衛生事件協同治理的精髓就是參與與合作。多元主體治理的基礎就是合作，它需要政府同其他參與主體在平等自愿的前提下進行協商對話，建立權力共享、利益共享的伙伴關系來共同治理事件。其四，事件治理的直接目的就是有效預防、處理和消弭危機，保證廣大人民群眾的生命安全和社會安全。在公共衛生事件的協同治理中，利用多方的優勢互補，實現“1+1>2”的高效危機處理結果，從而保證和增進公共利益。

（二）運用協同理論分析公共衛生事件協同治理的可行性

“協同理論是探尋復雜系統中各因素或者各子系統之間既相互競爭又相互合作的科學理論，其研究對象必須具有復雜性、開放性，以及遠離平衡狀態等特點。”[2]而公共衛生事件治理體系就是一個復雜的系統。首先就表現在事件產生的不確定性和處理的復雜性以及多元的利益相關體，使系統內部各成員相互影響、相互合作。然而，在公共衛生事件發生后，由于“經濟人”的特性，各治理主體所追尋的價值利益、價值目標不可能一致，那么這種情況下系統內部自組織的協調就變得非常關鍵；同時系統本身不僅受到其內部各子系統的作用影響，也會受到外部環境的影響，外部環境的變動必然導致系統內部各要素和子系統之間的關系變化，具有很強的動態性。其次，公共衛生事件協同治理體系是一個開放的系統。公共衛生事件治理的高成本和高難度，決定了必須不斷保持同系統外進行物質、信息以及資源的交換，不管是公共衛生事件協同治理的需要，還是公共衛生事件協同治理的功能輸出，都表明了公共衛生事件治理是一個開放的系統。最后，當前我國公共衛生事件治理體系處于一種非穩定狀態。我國傳統的以政府為中心的單一權威主體治理模式已經不能有效應對與日俱增的公共衛生事件，這一具體情況決定了治理體系的非穩定狀態。所以，必須對目前的治理體系進行機制的優化和結構的再造。綜上所述，運用協同理論分析公共衛生事件的協同治理是具有可行性的。

二、突發公共衛生事件協同治理的路徑選擇

（一）不斷完善公共衛生事件立法，促進事件治理的多元主體依法、高效、有序參與

2003年，依據《中華人民共和國傳染病防治法》，針對防治非典型肺炎工作中暴露出的突出問題，我國就出臺了《突發公共衛生事件應急條例》，這兩部法律對公共衛生事件的應對與管理做出了詳細的規定，使我國公共衛生事件管理進入法制化管理軌道。但是，相關法律法規并沒有對公民和社會組織在參與事件治理過程中的權利與義務做出明確規定，其治理主體的地位和作用并沒有得到重視。隨著自媒體時代的來臨，公民的聲音也越來越有影響力，公民和一些社會組織在社會治理中的角色也越來越突出。2013年，黃浦江上出現大量死豬，各大媒體積極報道，迅速引起了政府的高度重視，及時對死豬進行打撈和無害化處理，沿途廣大養殖戶也積極配合政府的應急措施，使事件迅速得到控制。在這一過程中，媒體和公民的主體責任得到充分的展現。但相關媒體在報道中各自為政，有失偏頗，力量沒有得到高效整合，給社會造成一些恐慌。因此，應完善公共衛生事件管理立法，確定公民和各類組織在事件治理中的主體地位，明確其在事件治理中的權利和義務，保障公共衛生事件治理多元主體依法、高效、有序地參與。

（二）規范公共衛生事件協同治理的權責體系

公共衛生事件取得協同效應的一個重要前提就是在公共衛生事件協同治理系統中，協同內部各要素相互協調、相互作用從而形成源于系統本身的內生動力機制和激勵機制。在公共衛生事件協同治理結構中，首先需要解決的就是明確包括政府在內的所有參與主體的權力與責任的劃分，只有明確了責任問題，才能保證協同治理的高效。因此，如何明確權責劃分就成為公共衛生事件協同治理的關鍵問題：首先，根據權力關系中的權責一致原則，明確參與主體的職責權限。其中的“權”，既包括政府在事件協同治理中的權力，也包括公民、私人團體、社會組織、媒體等在協同治理中的權利。權責一致原則就是既要保證各參與主體在事件協同治理中的權力行使，同時又要明確各自的責任邊界和自身的角色定位。其次，依據成本與收益對等的原則，在明確各參與主體權責一致的基礎上，使各主體在行動中各盡其責，發揮自身最大的效用，避免在協同治理中各主體各自為政，追逐自身利益而忽視整體利益，甚至有責推諉的現象。最后是建立責任考評體系和激勵機制，對各參與主體在公共衛生事件協同治理過程中所履行的職責進行考核評價，根據考核的結果對主體進行不同程度的獎勵與責罰，督促其在協同治理過程中最大效用地發揮自身的能力，各盡其責。

（三）構建公共衛生事件協同治理的運行網絡

完善的法規制度、明確的權責關系是公共衛生事件協同治理高效運行的保障，但在這些基礎上，還應加強參與網絡的多元化、規范化建設，同時也應保障協同機制的深度融合。第一，建立公共衛生事件參與主體的決策機制，完善的決策機制是保證事件順利解決的關鍵。在這個機制中，就必須體現主體有平等的參與機會和享有均等的權力。“權力均等意味著所有的人都有發表觀點的權力，沒有人能夠進行支配，且所有的人都能夠參與進來并相互影響。”[3]公共衛生事件協同治理本身就是一個開放的系統，那么其決策過程也必然不會例外，從決策制定、實施、考核、評估這一系列環節，都應保障各參與主體擁有平等的機會參與，并在決策過程中充分表達自己的意愿，科學的決策機制必須要能夠兼顧參與各方的利益，唯有如此，決策的科學性與民主性才能得到保障。第二，建立公共衛生事件參與主體間利益協調機制。利益是合作的基礎，利益在各主體間的契合度是協同協作高效運行的保障。一方面應在平等、自愿與協商的基礎上，建立合理合法的成本分攤機制，在公共衛生事件協同治理中，各參與主體的地位以及相應承擔的責任與義務都是不同的，應在這種區別上合理合法分擔治理的成本；另一方面，有效利用公共財政的支持，建立合理的利益補償機制。通過政府對公共衛生事件協同治理的各項補貼調節各參與主體的利益，從而達到增進公平的效果。第三，建立公共衛生事件參與主體間資源共享機制。公共衛生事件治理的復雜性、及時性，都要求各參與主體在協同治理中發揮優勢資源互補，從而實現資源協同發揮的增效，這就要求各主體分享資源、共享資源。一方面，完善資源共享法律法規制度，古人云：法者，天下之程式也，萬事之儀表也，唯有依托法律才能保障參與各方的優勢資源得到合法的整合，實現資源優勢互補；另一方面，建立以制度為保障，以新興的網絡為載體的大型信息交流互助中心和技術信息共享平臺，為各主體在公共衛生事件協同治理中進行更便捷的信息與技術共享搭建平臺。

（四）培育公共衛生事件協同治理的社會資本

公共衛生事件協同治理不僅仰仗于決策、制度、法規、技術、設備、資金等“硬條件”，也依賴非正式制度、社會結構、信息溝通、危機意識、社會心理、社會道德等“軟條件”，這就“需要社會公眾的共同參與，需要社會公眾共建新的公眾文化，需要以信用和承諾為基礎的經濟組織的相互依存，也就是需要社會資本的總動員和重建社會組織缺失的社會資本。”[4]“社會生活中那些表現為網絡、互惠規范和信任的特征構成了一個社會的社會資本。”[5]培育公共衛生事件協同治理社會資本，首先是要培育普遍的社會信任意識。信任是一切合作的基礎，也是重要的社會資本，合作主體間缺少信任，則很難實現高效的合作。社會信任的培育不僅需要構建誠信政府和不斷提升政府的公信力，同時也需要社會組織、廣大民眾守法守紀，共同營造社會的信任文化。其次是公共精神的培育。公共精神是孕育于公民社會中的基本道德觀念和統一于維護公共利益和保障社會和諧發展的價值取向，它包含著公民社會中的基本社會道德以及對公共利益、公共責任、公共規范、公共原則的認同與維護。公共衛生事件協同治理要實現協同增效，不僅需要正式規則的保障，同時也要形成以公共利益為目標的公共精神做后盾。最后是發展壯大社會組織的力量。近年來，隨著公民社會發育不斷趨向成熟，社會組織在社會治理中的地位不斷增強，在公共衛生事件治理中也不斷嶄露頭角。國家應當鼓勵和支持社會組織參與到公共衛生事件協同治理中來，社會組織自身也應當不斷完善，發揮在協同治理中的主體地位，成為實現公共衛生事件協同治理的重要推動力量。

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所謂社會合作規制，或社會合作管制，系指社會組織、個人等社會主體本著合作治理的理念，就社會公共事務或國家事務在社會自治的基礎上，平等地與國家或政府進行合作共治的一種規制模式。社會合作規制是整個合作規制體系關鍵的一環。原因在于：合作規制體系不僅包括通常理解的按照政府與社會的中心—邊緣模式構建的國家層面的合作規制，而且包括在合作規制結構中處于同樣重要地位的其他規制模式，諸如立于社會層面的合作規制、國家層面合作規制與社會層面合作規制之間的合作等。但是，從合作治理的理念來看，合作規制的基礎與其說在國家合作規制，還不如說在社會合作規制。社會合作規制的基本精神在于不斷探索社會自我規制體系完善的同時，亦應從合作規制的視野來探討社會主體與國家間的角色變遷問題。因此，社會合作規制實際上并非對以前社會自我管制的完全替代，也不是對高權管制的全盤拋棄，而是從社會這個中心切入、以合作治理的視角進行理論構建，以便彌補合作規制體系大廈中所偏廢的一隅。社會合作規制生成了由規制主體、規制行為、規制責任以及救濟機制等構成的運作機制。

（一）多中心的規制主體

社會合作規制主體既可以是社會組織甚至公民個人等社會主體，也可以是政府機關等傳統行政主體，還可以是傳統行政主體與社會主體的合作者，顯現出多元化、多中心的態勢。但是，在傳統行政主體與社會主體之間，社會主體特別是社會組織在其中占據首要和基礎的位置，是社會合作規制最重要的主體。這不僅因為在社會合作規制中，社會組織已經成為“自組織”［4］，按照組織邏輯和運行機制進行治理和自治自律，而且因為非政府組織等社會組織是任何社會的重要組成要素，社會組織的成熟度決定著該國社會的成熟度。但是“，自組織”并非完美無缺，一旦信任與合作機制出現危機，則需要“他組織”即國家或政府以規制主體的面目出現，不過國家或政府在其中的角色是合作伙伴，可能扮演倡導者、主持人、支持者、經紀人、框架規制的提供人、直接參加者等多重角色。除了主體多元化、社會主體優先之外，社會合作規制主體還具有以下三個特征：一是平等性。社會組織之間、社會組織與公民之間一般不存在上下級關系，都是權利獨立和地位平等的合作者；即使政府也成為與社會主體互相對等的“合作制組織”，也要尊重網絡化權威。二是自愿性。參加社會組織的成員以及公民承擔公共事務都不是強迫的，而是自愿選擇的結果，各社會主體之間是合作伙伴關系，獨立或與政府合作承擔起社會管理職能。三是開放性。社會合作規制主體不是封閉的系統，而是把與其他主體、其他環境的互動合作作為它自身合作機制的外向伸展，其他組織或個人為了合作規制社會或國家事務可以加入原有的主體系統中。總之，與傳統政府規制以政府機關“單中心”主體模式不同，社會合作規制主體充分體現了合作治理中“多中心治理”的精神實質。

（二）協同合作的規制行為

由于受合作治理的統攝，社會合作規制的行為模式為協同合作行為模式。不同于國家居于規制者地位對規制對象為“外部式”的“他律”措施，社會合作規制行為則主要為社會主體之間“內部式”的“自律行為”以及社會主體與國家平等合意式行為。無論是“自律行為”，還是合意式行為，可以說都是合作治理主導下的合作行為模式的具體表現。由于社會合作規制通常涉及社會主體的行為限制與義務負擔，因此又可稱為“自負義務”，即社會組織及私人等自愿地擔負起實現超越自己利益范圍以外的公共福祉的作為義務。而對于有些公共事務，由于社會主體能力所限或者規制失靈等，需要與國家或政府一起采取合作規制行為方能順利完成。雖然協同合作行為是社會合作規制的主要行為模式，但是其具體實施機理卻具有多樣性和復雜性。一是大部分協同合作行為的實施主要基于規制主體之間的共識和信任。“信任的在場，可以使交往關系成為相互理解、互相尊重的關系，并能生成共同行動的合作行為。”［5］可以說，社會合作規制行為的實施是否成功、取得多大效果，與社會合作規制主體之間信任關系及其深度唇齒相依。不難想象，沒有會員的同意和信任，該社會組織是無法達成自治規章或章程這一“抽象合作行為”的。二是有的協同合作行為的實施主要依靠社會輿論、道德自律、內部監督、同行監督等產生的社會壓力。這種社會壓力迫使愛惜聲譽的社會主體自覺遵守社會合作規范，而無須依賴專設的國家機構來專門組織實施。三是有的協同合作行為則需要依靠社會自治力甚至國家公權力來實施。前者包括社會組織對其因成員身份而享有的各種權益進行處分，包括申誡罰、財產罰、行為罰等多種類型，直至包括剝奪其成員身份的除名處分；后者則體現了強制性與自愿性合作的特色。隨著合作關系的展開和法的進化，在社會合作規制的各種協同合作行為實施方式中，信任機制所占比重將上升到最高，國家強制實施將降到最低，由社會壓力和社會自治力等保障實施的行為方式將隨著時展而緩慢上升。

（三）復合多樣的規制責任

由于合作治理是一個分擔共同責任的治理結構，因此以合作治理為理論基礎的社會合作規制的責任也具有復合性。在社會合作管制責任中，不僅包括社會組織或個人濫用社會權力應承擔違法責任，而且包括國家機關或授權組織違法行使權力應依法承擔責任，而且從根本上說，國家或政府機關是最終的責任擔保人。比如，2003年成立的“歐洲因特網合作管制網絡組織”提議合作管制是一個政府代表、私人企業和市民社會等多方利益相關者的合作過程，他們分擔建立網絡管制規則的共同責任，并且政府機構、網絡供應商、網絡使用者都成為保護未成年人免受非法和有害內容的管制“責任鏈”（chainofresponsibility）的成員［6］。另一方面，社會合作規制的責任具有多樣性，即指責任形式、責任追究機制以及責任淵源的多樣性：責任形式不僅包括科層制下的國家補償、賠償、行政處分等，而且包括社會自治組織對會員身份的懲罰和體現在合作行為的道德責任等；責任追究機制的多樣性，包括國家層面的制度化責任追究機制方式，更包含了社會層面復雜的責任追究方式；責任淵源的多樣性，包括法定的責任，但更多的是意定的責任甚至倫理責任。

（四）合作高效的規制救濟

社會合作規制的救濟是一種合作型救濟，它在主體、途徑、方式多方面展開———從解決主體上看，不僅包括傳統國家或政府機關實施的救濟，而且擴展到社會組織依法進行的救濟；從救濟途徑上看，不僅包括行政復議、行政訴訟、行政賠償等，還應將自我調解、民事仲裁等多種途徑包括在內；從救濟方式上看，不僅包括法律法規規定的責令履行責任、賠償、補償等正式機制，還包括自我協商、談判、譴責、公布等非正式機制。比如，為了加強市場監管，克服無序競爭局面，溫州市五金商會維權委員會根據企業共同簽署的《鎖具維權公約》規定的條件、處置程序和處罰措施等，曾經保護了332件新產品，處理了十多起侵權行為，責成侵權企業停止生產、停止銷售、銷毀模具，并對不聽勸阻者予以登報公布，情節嚴重者還配合政府機關，予以經濟處罰。雖然隨著行業的成長，該委員會的職能已經“退隱”，但這些措施彌補了地方政府在創新產品外觀設計等方面的維權不足，被國家專利局認為是“對專利法的有益補充”。同時，社會合作規制的救濟還是一種高效型救濟，即指權利救濟及時高效、成本低廉。社會合作規制爭議發生后，一般首先通過自我協商調解、內部化解來解決沖突，由于自我救濟程序簡單、當事人自愿接受，所以它是各方樂意采行的方案，即使自我協調失敗而導致行政救濟或司法程序介入，其結果也更容易及時得到履行。

二、社會合作規制的行政法回應

社會合作規制的這種全新模式，無論對傳統行政法理論還是具體制度均構成了巨大的挑戰，同時也給傳統行政法的變革和回應帶來契機。為此，我們需要從行政法背后的國家與社會理論的發展、行政法的制度根基的重構、行政法的原則和制度的創新等方面對社會合作規制進行能動的法治回應，為社會合作規制的順利發展提供法治保障。

（一）發展行政法的合作國家與社會理論

美國學者阿曼曾言“：在任何時候，行政法都與時興的主流國家理論直接相關。”［7］這說明行政法與國家存在著極為密切的關系。自20世紀七八十年代以來，各國“政府失靈”和高權管制模式的僵化促使人們開始反思國家壟斷社會公共管理事務的正當性、有效性，于是，放松管制、解除管制、民營化等成為新的舉措和時代的主流。但是，放松管制等并非完全拋棄管制，其最終發展趨勢是國家與社會的合作規制。這種合作規制及其法制的背后蘊藏著一種合作國家的理論。當然這里所指的合作國家模型，只是從合作的角度得出的結論，并不意味著否定其他國家模型如法治國、行政國等的存在和意義。合作國家從國家的管制手段、國家任務的實現兩個角度觀察現代國家面臨的課題、國家活動以及國家與社會關系的轉變。其基本思想和特點是：實現任務的主體不限于國家，也包括私人；管制模式是立于國家與其他主體對等的多中心結構；法律理性為實質理性，重視政治系統對其他社會次級系統的運作邏輯的尊重；典型的行政行為是合意式行政行為；國家任務具有多種責任形態等［8］。合作國家理論對于我們革新傳統規制模式、建立社會合作規制以及發展當代行政法意義重大。如果說在公共權力與社會權力日益交融的當今時代，行政法背后蘊藏著合作國家的理論的話，那么從社會的角度觀察，行政法同樣蘊含著合作社會的圖像。這里的合作社會大體描述私人組織、個人等一切社會主體成為自主的合作主體這么一種狀態，不僅社會成員之間成為平等的合作伙伴，而且社會主體與國家之間也存在平等的網絡合作關系。合作社會的基本特點是：合作是兩個或兩個以上平等主體之間的合作；合作的支持系統是受公眾所承認的規則和程序，通過組織規范和程序規范來設計合作規制的社會系統；規制模式是立于社會主體與國家對等的無中心結構，進行本文意義上的社會合作規制；法律理性是反思理性，立足于協商民主的“回應性和責任性”框架，實現規制的合作性和內在反思；典型行為是各種合作正式與非正式的合作行為，等等。而且，社會合作不是構成性的而是建構性的，合作所表明的是對生產關系、社會關系以及社會制度的主動建構。由此可見，合作社會不僅引起了社會治理體系本身的構建，而且也導致了政府治理體系的革新和相應行政法治的變革，因此合作社會理論可以說是契合社會合作規制以及當代行政法的新理論。

（二）重構行政法的制度根基

為了適應社會合作規制帶來的公私利益合作化、公私權力網絡化，我國行政法的制度基礎必須進行轉換和重構。在行政法利益基礎上，要實現由單一公益向合作利益的嬗變。可以說，任何行政法制度和體系只能建立在特定的利益基礎上，利益基礎如何直接決定行政法制度體系的形態。由于社會合作規制可以說是一種追求個人利益最大化和公共利益最大化雙贏的規制模式，這使得它既區別于行政高權規制為了追求公共利益最大化而采取的行動方式，又有別于社會自我規制為了追求個人利益最大化而可能造成的自利行動，因此如果說將與高權規制相適應的行政法利益基礎界定為公共利益的話，那么適應社會合作規制需要的行政法體系的利益基礎就必須是由私人利益與公共利益二者融合而成的合作利益。正因為如此，從政府規制或社會自我規制的單方規制到合作規制特別是社會合作規制，必然帶來行政法利益基礎的重塑：要全面理解公私利益的互相依賴性，認識到私益對于公益的根本性和公益對私益的指向性；要淘汰那種將政府規制的行使等同于公共利益的利益觀，應將私人利益納入到合作利益當中，契合公私利益交融和多樣化實現的實際；要公平維護各方利益關系，通過行政法的具體制度來制約國家的非法侵害。由此可見，重塑行政法的利益基礎，就是要通過行政法制度平臺兼顧公益與私益，實現合作利益的最大化。在行政法權力結構上，要實現由線形結構向網絡化結構的發展。傳統行政法往往調整縱向權力關系，主要包括傳統通過發號施令、制定實施政策的自上到下的單向度關系、同時一定程度上包括行使社會權力的社會組織對社會事務的管理關系。而社會合作規制促進生成了各種權力伙伴關系，不僅包括縱向的權力關系，個人與社會組織之間以及社會組織之間的橫向權力關系，而且更重要的是包括網絡化權力關系。因為社會合作規制實現國家權力向社會的回歸，充分體現了多中心治理特別是以社會為中心治理的特色，促進了線形結構向網絡化權力關系結構的生成。網絡化結構意味著政府與其他主體之間從自上而下的等級制向平行組織之間互動轉變、從命令和控制向談判和協商轉變、從對立向合作轉變。為此，新行政法必須適應網絡化權力關系的挑戰，構建與這種相互依賴、相互協商、相互合作的多維權力結構相適應的新行政法制度體系。

（三）創新行政法的原則和制度

圍繞社會合作規制的挑戰，我國行政法要能動回應社會實踐，革新行政法原則以及創新行政法有關主體、行為以及救濟等制度。首先，要更新行政法基本原則。目前，我國學界對行政法原則的歸納不一，從合法性原則一個原則到幾十個原則不等，其中與社會合作規制密切相關的是輔原則［9］。社會合作規制是在自主治理和自組織基礎上實現與國家合作的規制模式，它不僅要求把輔原則原有的個人優先于國家的觀念拓展到社會優先于國家的觀念，把社會自我規制發展為社會合作規制，而且推動國家輔助的手段不再局限于傳統行政的干預、控制，而應擴展到柔軟、協商合作的手段。為此，行政法原則如要適應社會合作規制的發展需求，就必須對輔原則等既有原則的內涵進行拓展和重新闡釋，在此基礎上還要創造出“合作原則”，通過合作原則的精神指引，既力戒單一的社會自我規制手段，又避免國家直接命令禁止型的單方高權規制手段，努力實現兩種手段的融合與合作。其次，要重構行政組織法。在社會合作規制中，大量的社會組織甚至個人等共同合作主體獨立或者與政府行使公權力、履行公共職能，然而這些主體并未得到明確的法律、法規、規章的授權，因而如果用“法律、法規、規章授權的組織”進行解釋顯然不切實際。比如溫州眾多商會雖然被該市《行業協會管理辦法》規定行使多項超行業職能，但是由于該《辦法》只是一個規范性文件，不是地方性法規或者規章，所以商會的法律地位十分尷尬。隨著越來越多的社會組織甚至個人成為公權力的行使者，我國的行政法主體理論和組織法面臨著巨大的挑戰。為了適應社會合作規制中權力主體多元化、權力關系網絡化的需要，不僅要在理論上將只要行使社會公權力的組織和個人都要納入行政法的規范，研究其與現有行政主體理論的關系，要么將其作為新的主體，要么借鑒“公務法人”理論擴展主體內涵，而且更要在具體法律制度上加強建設，明確行使社會公權力的組織和個人的法律地位。再次，要拓展行政行為法。在社會合作規制中，最大量使用的行為是無法類型化的協同合作行為，而這些行為無法納入傳統行政行為法框架中，但它們有的卻具有行政活動的性質。基于共識信任、社會壓力、道德自律等展開的合作行為，很大部分屬于非形式化行政行為，因此，我國行政行為理論需要擴展，使之不僅囊括形式化行政行為，而且涵蓋非形式化行政行為。由于合作行為大多數是社會主體之間的協商合作以及社會主體與政府之間合意承擔的過程和結果，具有非強制性、合作治理性，這意味著未來的行政行為體系需要增加對非強制、弱權力行為的關注比重。此外，為了應對協同合作行為的挑戰，我國行政行為的性質、法律適用以及行政程序等都應作出相應的變革。最后，要完善行政責任與救濟法。面對社會合作規制主體已成為責任共同體的狀況，我國行政責任制度需要在完善國家賠償、國家補償責任的同時，建立社會責任追究機制，特別是要處理好各項責任形式的關系問題，認識到國家最終保障責任對于社會責任的擔保關系。與此同時，由于社會合作規制的救濟從根本上是一種由社會組織與政府機構合作、自我約束與法律約束合作、非正式機制與正式機制合作所組成的救濟機制，因此，為了適應社會合作規制救濟的法治需求，我國的行政救濟法需要打破國家或政府對救濟解決機制的壟斷，促進適合社會組織的救濟主體之確立；整合行政復議、行政訴訟、行政賠償等正式救濟機制，擴大救濟范圍特別是司法審查的范圍；發揮協商談判、輿論譴責等非正式救濟途徑和方式的應有功能和作用，實現非正式機制與正式機制對接和整合；實現司法審查標準真正由合法向合法合理方向發展。通過以上制度變革，為社會合作規制模式的興起和社會管理創新提供切實的法治保障。

篇（6）

一、社會治理的發展歷程

社會治理不是生來就有的，在中國，它經歷了“社會統治―社會管理―社會治理”過程，社會治理一詞來自于西方國家，但是在我們社會的日益發展中，社會管理不能滿足人民日益高漲的社會參與的意識與需求，具有中國特色的社會治理模式應運而生。

我國的社會治理，吸收了國外治理的經驗，結合我國國情，形成了政府及其他社會主體，為實現社會的良性運轉而采取的一系列管理理念、方法和手段，從而在社會穩定的基礎上保障公民權利，實現公共利益的最大化的這種模式。[1]

社會治理也不可能一蹴而就，需要各方治理主體的協同合作為社會的穩定與發展共同努力。

二、課題研究的必要性

1、眾所周知，我國市場經濟發展之后，社會一直處于嚴重不協調狀態，地區發展差異性大、不平衡。根據清華大學教授胡鞍鋼 2004 年 在中國高層論壇報告“關于綠色發展戰略問題”的演講中我們得出了對于當前中國的基本國情的三個高度概括[2]：

（1）“一個中國，兩種制度”，即：中國存在世界上最大的城鄉二元經濟社會結構。

（2）“一個中國，四個世界”，即：中國是世界上地區差距最大的國家。如果按實際購買力平價計算，將中國各地區的發展情況與世界上 200 多個國家和地區相比較，可以把中國劃分為“四個世界”：第一世界為北京、上海、深圳。這些地區的生活水平已經相當于世界高收入國家的水平。第二世界為東南沿海地區。這些地區的生活水平已經相當于世界中等偏上收入國家的水平。第三世界為黑龍江、吉林、山東、河北地區。這些地區的生活水平已經相當于世界中等偏下收入國家的水平。第四世界為占我國國土面積 50%的廣大的內地。這些地區的生活水平僅僅相當于世界低收入國家的水平。

（3）“一個國家，四個社會”。一是農業社會。二是（包括工業和建筑業的）工業社會。三是傳統服務業社會。四是知識社會。這些不協調都亟待解決，以防重大社會矛盾的發生。

2、改革開放以來，我們一直都只為改革政府與社會關系做著努力，但是我國的社會管理改革仍然處于比較初步的階段：首先，社會中介組織或第三部門沒有能夠幫助政府完成智能轉移；其次，民間組織為主的社會團體很少能有發揮作用的機會；再次，公眾的社會管理覺悟不夠，公民社會發育緩慢；特別是各級官員沒有樹立新的治理觀念。[2]

順應時代的發展，本世紀頭20年，我們政府管理就有了新的改革要求：盡快形成全社會重視社會發展的氛圍，關鍵就是要提高公民的社會參與程度，改變現有的這種公民參與缺失的情況，基本形成公民社會。[3]

3、我們為什么說要從制度上提高社會治理的效果，因為有些事成敗與否，制度很重要。“制度的關鍵是維護好的秩序，只有我們的社會有秩序，形成一種公平、正義的社會氛圍，人與人之間信任度上升，那么我們的社會性互動就會大大地提高效率，并減少合作的成本。[4]

可見，為了使得社會資源的有效利用、社會建設的順利開展，必須用法律、制度的形式來維護合理、有序的社會秩序，使得社會建設的參與者強化自身法治理念、明確自身的社會責任，并真實地投入到各種建設活動中。[5]

三、從制度上達到以下要求

1、要想很好地實現社會治理，政府首先要提供一個可以多元治理的社會環境，我國要強化政府的社會秩序管理職能。第一是要建立產權秩序。主要從建立健全法律上入手，嚴厲打擊侵犯產權。第二是要完善市場秩序。鼓勵市場的公平競爭，完善市場監管體系，做到政府的執法、行業自律以及民眾共同努力。第三是要建立社會信用秩序。建立以道德為支撐的社會信用制度，建立信用監督和失信懲戒制度。第四，完善政府危機管理職能。健全預警和應急機制，從而提高政府應對突發事件和風險的能力。[6]

2、確立社會治理的宗旨，使其走上制度化的軌道，樹立全民共同協作的理念和目標。努力達到公民社會。讓公民理解：實現以人為本的社會發展過程為我國政府社會管理的根本目標。政府的一切權力來自于人民的授予，政府的作用就是保障公民行使權利的權利，社會治理應該實現政府與社會想合作的狀態。通過這種社會共治來實現公民社會的目標。

3、社會治理不再是單一的政府管理而是多元主體參與治理，所以要做到社會主體多元化。政府要發揮社會組織的作用，與各種社會組織形成協作網絡，共同分擔社會責任、共享公共資源、參與公共治理，最終共同受益。治理就是一種持續地協調沖突和利益的過程。社會治理的多元主體就應該在利益協調的過程中達到最終的統一。[7]

4、社會治理的過程應該是公平、公正的，我們想要社會治理能夠達到好的效果，就必須保證社會治理的公正性。我國對于規范社會治理的過程方面的法律法規體系還不夠健全，大部分的社會治理隨意性強，程序多元且規范性不明顯，那么我們就要想辦法在這種情況下防止權力的濫用，確立社會治理公開制度：一是治理基本信息的強制披露。二是治理過程公開。三是治理結果的公開。[8]這一點可以說是最基本的公開了。

5、治理主體多元化之后就自然而然出現了責任誰負這樣的問題，所以我們還要確立治理主體責任化。雖然這是非常重要且必不可少的一項，但是不可否認，對于責任的確定，對于責任制的規范真是太難了。社會治理強調合作、強調互動，其治理主體就有很多，除了黨、政府、社會組織等等還包括一些自治組織以及民眾，所以說從主體上就很難確定各主體承擔責任的大小及范圍。[8]

所以我們必須正視社會治理是合作治理，據此來共同承擔責任，并在此基礎上明確各主體的責任。

6、治理方式要變發命令為協商討論，以合作與協商為治理方式。國家治理現代化的核心就是要實現政府與市場、政府與社會的協同共治，在加快經濟轉型中使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在社會體制創新中構建黨的領導、政府負責、社會協同、公民參與、法治保障的治理格局。[8]

四、結語

我國現今仍處于社會轉型期，社會管理向社會治理的轉變還沒有完全完成，我們的社會治理來源于西方，融合于我國實際，在治理的方方面面都需要在實踐的過程中不斷開拓創新、查缺補漏，首先就是要完善制度上的轉變，從制度上入手來加強社會治理的實施效果。建立程序規范，內容全面，措施適用的制度，用制度建設來保障社會治理體制創新的順利推進，是社會治理走上科學化、規范化、現代化的必然選擇。[9]（作者單位：南京工業大學）

參考文獻：

[1] 余軍華，袁文藝.公共治理：概念與內涵[J].中國行政管理，2013（12）：56.

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[3] 馬長山.國家、市民社會與法治[M].背景商務印書館，2003：156.

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[5] 周曉麗，黨秀云.西方國家的社會治理：機制、理念及其啟示[J].南京社會科學，2013（10）：77-78.

[6] 柴振國，趙新潮.社會治理視角下的社會組織法制建設[J].河北法學，2015（3）：35-36.

篇（7）

關鍵詞:公司社會責任 公司內部治理 強制性 股東

始于20世紀初期的公司社會責任理論,其要旨在于,公司的權力來源于利益相關者群體的委托,而非只是根源于股東的授權。公司的管理者應該對利益相關者群體負責,而非僅對股東負責。公司在追求股東利益最大化的同時,應該最大限度地維護其他利益相關者群體的利益。

對此理論,贊成與反對者均有之。其中,是否以及如何通過公司治理落實公司社會責任成為爭議的焦點。對于前者,我國學界給予了肯定性回答,并基本達成了共識(黎友煥、龔成威,2009)。對于后者,我國學界認識不一,其爭點在于誰應該成為公司控制權的主體。

我國公司社會責任的特點

研究表明,履行社會責任對企業績效和競爭力具有正向影響,社會責任是一項能給企業帶來豐厚回報的長期投資(黎友煥、龔成威,2009)。但由于股東利益和利益相關者群體利益、公共利益之間的異質性,在現有公司治理機制下,社會責任不可能成為公司的自覺行動,更多體現為社會對公司的一種外在強制,這一點在我國尤為突出。

在我國,大多數企業處在產業鏈的末端。對企業而言,履行社會責任更多意味著成本投入,而這種投入往往在短期內是看不到收益的。尤其是那些勞動密集型的制造企業,要達到像SA8000這樣的標準需要較大的投入。對于以價格為競爭優勢的企業而言,這將會削弱其產品的競爭力(龍曉楓,2008)。為了生存,企業必須使用不同方式將其成本外部化至社會或其他處于更弱勢的非股東利益相關者身上,甚至不惜犧牲環境利益(王全興、黃昆,2008),即使是那些治理比較好的上市公司也不例外。根據2008年中國上市公司100強公司治理評價報告,高達63%的公司對環境保護和社區發展等公益事業貢獻甚微,只有23%的公司在履行包括環保和社區發展等內容的社會責任方面做出了一定的努力(魯桐、鐘繼銀、孔杰,2008)。

由此可見,在我國現有經濟結構下,公司社會責任的目的在于緩和股東、公司和利益相關者群體之間的利益沖突,實現社會可持續性發展。這意味著,公司社會責任的落實,關鍵在于解決公司各類成員之間的利益沖突,也就是要解決以下二者之間的矛盾:第一,誰從公司決策中受益;第二,誰應當從公司決策中受益。這實際上涉及到公司治理機制的建構問題。

關于公司治理,一般有廣義、狹義之分。廣義的公司治理,是指通過一套包括正式與非正式的內部制度或機制來協調公司與利益相關者之間的利益關系,其包括外部公司治理機制和內部公司治理機制。其中,內部公司治理機制也稱之為狹義的公司治理,是指所有者對經營者的一種監督和制衡機制,即通過一種制度安排,來合理配置所有者與經營者之間的權利與責任關系(李維安、武立東,2002)。

關于公司社會責任的實現問題,我國已有研究表明,公司外部治理對我國企業社會責任行為的影響并不顯著。其主要原因是:與發達國家相比,我國缺乏一個相對成熟的資本市場、公司控制權市場、經理層市場、產品市場、會計市場,缺乏一批富有經驗的法官、證券分析師、會計師事務所、投資銀行、律師、股票經紀人、公司信譽評估行等機構或執業人員,社會無法形成對公司的有效壓力。因此,在我國現有經濟結構、文化傳統、市場機制之下,公司社會責任的落實很大程度上依賴于公司內部治理機制的完善,其中,如何配置公司的控制權是問題的關鍵。因為,只有合理地分配公司控制權,才可能有序、有效地協調各利益群體的利益,進而為各利益相關者群體利益的實現提供制度保障。如果沒有這樣的制度保障,公司社會責任的落實就是一句空話。基于此,本文公司治理以狹義公司治理或者公司內部治理機制為研究主體。

我國公司控制權的主體

國家只有在實現了社會的和平穩定之后才能進行生產。不同的國家通過不同的途徑達到社會的和平穩定,這些途徑均根植于商業企業、公司所有權模式以及公司治理結構。實現并維持社會和平的途徑具有多樣性,而且也正是這種多樣性很好地解釋了為什么世界上的公司治理結構會存在差異性(馬克•羅伊,2008)。因此,在對一個國家公司治理機制進行建構時,政治影響是一個不容忽視的因素。

一般而言,政治可以從以下幾個方面影響公司治理結構:它決定誰擁有公司以及公司權力的分配等。在我國,政治對公司治理機制的影響最終體現為以人為本的科學發展觀。以科學發展觀論,公司治理機制必須堅持經濟效率和社會公平相統一的原則。其中,經濟效率是第一要務。

從經濟效率的角度看,股東既是公司的初始出資者,又是公司風險的最終承擔者,自然是公司控制權的主體。在公司處于破產狀態時,債權人成為公司風險的承擔者和實際的剩余索取者,也成為公司控制權的特殊主體。這一點已為公司立法所認可,故本文對此不做過多論述,而是著重論述社會公平問題。

從宏觀上講,社會公平是社會整體的利益平衡(楊思斌、呂世倫,2008)。它涉及政府、企業、社會和環境等各方面的利益,而作為實現社會公平的一個環節和一種手段的公司治理機制,不應該承載過重的責任,更不應該成為實現社會公平的唯一通道。公司社會責任的落實更多是通過市場機制的完善,通過政府立法、政策引導、信息披露等措施予以實現的(羅殿軍、李季,2007)。因此,不應該將各利益相關者群體視為公司控制權的當然主體,并以社會公平的旗號捍衛之。

從微觀上講,社會公平實際上是一種社會期待。一般而言,社會期待在于保護社會中的弱勢群體。如果沒有對弱勢群體權力的保護,整個社會的公平、正義就得不到保證。以美國和德國為例。在美國,股東非常分散,以個人股東為主的大多數股東處于弱者地位。社會期待保護這些弱勢股東。因此美國的公司利益相關者中,重視股東的利益保護是社會期待的結果。而公司的社會責任也根據這種社會期待而形成,并進一步形成了美國獨特的公司治理模式。而德國社會期待中保護職工權利和防止環境污染兩個方面比較明顯,與社會期待相對應的公司社會責任也特別關注職工利益和環境保護,德國職工與投資者共同治理模式正是這一社會期待的反應(佐藤孝弘,2008)。

在我國,重視消費者、勞動者等弱勢群體的利益以及環境利益,既是社會對公司的期待和要求,也是社會公平的具體內容所在。但筆者認為,消費者和環境利益代表者分享公司控制權存在技術上的困難。由于無法準確確定消費者、環境利益代表者擁有的專用性資產的數量,公司控制權的安排也就難以進行,以公司形式動員和聚集的經濟力量就會輕易地、低效率地轉移到管理者手中。對于內部人控制相當嚴重的我國公司來說,由此產生的問題是,在公司出現虧損時,董事會以維護消費者利益為借口,為其辯解。在出現損害消費者利益的情形時,又會以維護環境利益為由,為其開脫。對社會公平的維護最終變更為對經濟效率的一種合法害。因此,按照效率與公平相統一原則,消費者、環境利益的代表者不應該成為公司控制權的主體,其利益可以通過契約的完善、經濟結構的升級、市場競爭機制的完善以及公司社會責任意識的提高等制度性和非制度性措施予以維護。

據此,筆者認為,按照效率與公平相統一原則,股東、職工應成為公司控制權的主體,在公司處于破產狀態時,債權人可以成為公司控制權主體。至于其他利益相關者的利益,則通過外部約束機制、司法救濟機制以及公司經營者社會責任意識的提高等予以實現。

這里需要說明的是,與職工相比,股東在公司治理中應該處于主導地位。這是因為:公司的主要財產來自股東的投資,公司是股東行使財產權的一種方式,在現有財產權的邏輯體系之下,股東應該具有主導性權力;其次,在我國,與人力資本相比,物質資本仍然處于短缺狀態,為了鼓勵投資,解決社會就業問題,需要給擁有物資資本的股東以充分實現資本增值的信心和制度支持;再次,根據歐盟公司法律第4號指令的規定,歐盟曾經試圖推行德國股東和職工共決制,但最終未能實現。這一事實表明,德國公司治理模式并不具有普適性。非但如此,隨著歐盟法律一體化的不斷推進,德國股東和職工共決制的命運令人堪憂;最后,關于公司目的,歷來有股東主導型和利益相關者主導型之爭。英國2006年修改公司法時,立法者認為,公司的主要目的是為股東創造利潤,但評估利潤的時間應該是長期的、而不是短期的。最終,英國公司法采取“開明股東價值”模型(葛偉軍,2008)。根據該法,董事主要對股東負有義務,對其他利益相關者利益的考慮也是出于對股東長遠利益的維護。這意味著英國公司法最終選擇了股東主導型的公司治理機制。

我國公司治理機制的建構

(一)從股東會中心主義轉向董事會中心主義

根據我國公司法的規定,股東是公司的最終所有者,股東會或者股東大會是公司的最高權利機關,而董事會只不過是公司的人并受股東會的控制。因此,我國目前仍然屬于股東會中心主義。在此權力結構下,其他利益相關者群體利益很難通過公司治理得以實現。因此,為了實現公司社會責任,必須從股東會中心主義轉向董事會中心主義,這是因為,在董事會中心主義下,董事會作為業務執行和經營意思決定機關,享有獨立的經營決策權,不受股東會或股東大會的限制,股東會或者股東大會也就不能否決其依職權作出的決議。這樣,董事會作出的有利于實現公司社會責任的決策才可能得到執行。

(二)增設社會責任委員會以完善公司決策機制

根據我國現行公司法的規定,董事會是公司的決策機關。為了維護股東利益,消除成本,我國公司法設立了董事的忠實義務和注意義務。因此,一般情況下,董事會在決策時,主要考慮的是股東的利益,而不會顧及其他利益相關者群體的利益。為了落實公司社會責任,有必要在董事會下增設社會責任委員會。該委員會由獨立董事組成,其基本職責是審查公司的決策是否損害社會公共利益、環境利益,從而保證公司社會責任的落實。

(三)強化職工參與權和監督權

根據現行法律規定,除國有獨資公司之外,有關職工董事的法律規范均為任意性規范。同時,雖然公司法明確要求普通有限責任公司的監事會中必須有職工監事,并且職工監事的比例不得低于1/3。但公司法將職工監事在監事會中具體比例的決定權授予了公司章程。這意味著股東可以通過公司章程將職工監事的比例限定在1/3,職工監事對公司經營決策的影響變得極為有限。特別是在監事會人數增加的情況下,更是如此(魯桐、鐘繼銀、孔杰,2008)。

針對上述問題,文章認為需要改變現有法律的任意性規定,增加職工監事的人數,將職工的參與權和監督權落到實處。另外,可以考慮在國有企業中實行股東與職工共同治理機制,以充分實現社會主義民主,落實公司的社會責任。

參考文獻:

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[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.42.151

1 問題的提出

當今社會是一個由多元化元素構成的更加開放的社會。隨著社會組織、企業以及其他機構的發展，它們開始承擔起社會公共服務的職責，由政府單獨承擔社會公共服務職責的形式逐漸被打破。在當前新形勢下，政府機構、企業以及社會組織組成的服務體系將對社會公共服務提供更加高效、優質的服務。在新的社會服務體系形成的過程中政府機構與其他社會服務機構的職責邊界不再分明。雖然在這個新的社會服務體系中政府仍然擔負著社會資源的管理職責，但是社會中也出現了許多擔負一定管理職責的組織機構。曾經政府作為管理者，企業、社會組織作為被管理者的單一線性的管理關系變成了復雜的網狀管理關系。[1]我們現在所遇到的問題是：在政府、企業、社會組織以及公眾多主體協同的基礎上，政府如何避免強勢領導，建立起多種主體平等、信任、權責分明的協同合作公共服務體系成為研究的重要方向。

2 政府購買社會服務多主體協同與合作的內涵

2.1 多主體協同之要義

“協同”是為了使協同系統整體達到預期目標，而令協同系統中的各個子系統相互協助、配合，最終在整個較為復雜的系統內構成一種高效的循環狀態，而這種高效的循環狀態使得協同系統能夠發揮出超越系統的各個組成部分之間單純的效能之和的協同效應。在當今這個強調協作共贏的社會背景之下，“協同”思想得到了廣泛的關注和應用。社會科學這一領域之中，“協同”思想主要強調的是不同的社會主體之間進行協助、配合，例如跨地區、跨部門的協同運轉以及企業之間的協同。

政府購買社會服務多主體協同是指在公共生活過程中，政府、企業、社會組織和公眾等子系統構成開放的整體系統，以法律法規為行為規范，充分利用各自所擁有的資源、知識、技能等優勢，有效匯聚多種力量，通過非線性的相互協調、共同作用，產生局部或子系統所沒有的新能量。[2]

2.2 多主體合作之要義

多主體合作是對多主體協同的升華。張康之認為，合作是指在協同的基礎上公民個人與民間組織以一種互動的伙伴情誼共同參與、共同主持公共服務，突破了以往自上而下的專家指導和政府全能范式。[1]因此，合作強調各主體之間的關系平等，多方共享權力、共擔責任，互補資源與信息，共同參與社會公共服務，打破且超越了以往以政府為中心的行為方式。[3]多主w合作可以說是一種開放式的范式，政府不再強勢領導其他主體，使其失去自主性，而是發揮著引導作用。其他主體在整個過程中也逐漸由被動地配合變為主動地協調，具有高度獨立性，各自都肩負著相應的職責，平等地參與對話，發表意見、發揮優勢。通過建立合作伙伴關系實現社會服務的有序、有效、合理供給，實現多方共贏。[2]

3 政府購買社會服務多主體協同合作模式

3.1 政府購買社會服務多主體協同的網絡結構

在政府購買社會服務過程中，實現多主體的協同，網絡結構的形成是其必要條件。因此，多主體參與政府購買社會服務的結構應當是網絡治理結構。基于能力定位和角色分工，以互補和協同為紐帶，除了政府之外，社會組織、企業以及公民個人同時擁有權力、能力和責任，形成一種權責對等、制度化、常規化的公共服務有效供給協同治理網絡，[4]見圖1。

在以政府為主導的前提下，政府主動協同企業、社會組織及公眾，共同形成上下聯動、協同應對的格局，盡全力維護和增進社會公共利益，最終達到整體大于部分之和的功效。多主體協同的過程中，政府通過維護公共秩序、制定實施政策法規、保障公共權益、給予財務補貼和稅收優惠等影響社會供給主體；企業和社會組織通過與政府訂立合同建立契約關系提供社會服務，與居民發生生產與消費關系而介入其中。與此同時，在企業和社會組織主體之間存在著技術支持、財務支持，社會組織要積極主動與企業進行合作，廣泛吸納企業的捐贈，發揮靈活性和創造力，推動社會管理機制創新。政府、企業、社會組織和公眾等多元主體通過資源和信息交流，用現代網絡與信息技術，打破傳統的合作方式，克服自身有限理性和有限能力等缺陷，以更靈活更便捷的方式促進多元主體彼此間的配合。在相互尊重對方利益的基礎上采取協同行動實現共同利益，從而為達成有效的集體行動提供了可能。

綜上所述，利用具有以上特點的網絡結構進行協同，能夠使一些政府部門與社會群體之間已經分割為獨立個體的要素重新整合。將“公民―社會―政府”構筑成為一個具有快速的動態響應性、較強的環境適應性的協同網絡系統。通過該網絡系統，最終實現投入最小成本獲取最高收益的目標。[5][6]

3.2 政府購買社會服務引入多主體合作模式

當進入工業社會的發達階段后，社會生活的每一個領域中都建立起了穩定的協同系統。但隨著協同行為的鞏固和擴散，協同系統中的行為體可能失去原動力，從而受到一種外在性的力量所支配，行為體被系統的結構、制度和規則等因素驅使著在協同系統中開展行動。在這種情況下，協同系統中的行為體更加需要強調合作的理念。因而引入多主體合作則成為社會治理理論不斷發展壯大與公共治理范式不斷發展成熟的必然結果，并日益成為主流。[7]

3.2.1 建立平等合作機制

多主體合作模式強調政府與社會力量的平等合作，打破了多元主體參與政府購買服務過程的中心主義結構，在合作體系中政府是以其中一元的形式出現的，作為服務型政府，指導多元主體以合作的方式提供服務。[8]政府應轉變管理思維，摒棄過去父權主導的老大心態，為企業創造良好的市場環境，引導和扶持社會組織的發展，為公民提供參與社會管理的途徑，將多種力量召集起來解決具體社會問題，促進合作行為的產生。[9]詳見圖2。

社會組織相比于政府，自身能力還存在差距較大、規模較小、籌集資金的能力不足等。如果不及時加強社會組織建設，提高自身能力，當其同政府進行合作時，不可避免地存在地位上的不平等。社會組織只有提高自己的能力水平，才能確保合作的平等和持久。

3.2.2 建立信任機制

信任既是合作的前提，又是合作的支撐。信任是建立合作關系，維護合作秩序，提高合作能力的前提所在。企業和社會組織作為社會中一個重要實體，它需要政府和公眾的信任，尤其是政府的信任，因為政府對其的信任程度，往往決定了它們權力的大小，以及獲取社會資源的數量。得不到政府的信任，企業和社會組織提供公共服務的成本就會大大增加，自身的能力就會受到無形的限制。[10]因此企業和社會組織要積極提高自身服務水平，做出有價值的工作，贏得政府的信任。同時為構建良好的合作環境，政府部門也要做出積極努力，首先要保障內部各部門、分支機構的工作人員和諧有序地開展工作；其次，政府應合理運用自身權力，共同承擔風險，努力降低合作者的顧慮與成本。

3.2.3 優化權責體系機制

責任是合作的保證，清楚明確的責任界限一方面能有效減少政府部門逃避責任、濫用權力；另一方面還能充分發揮其他主體的主觀能動性，更好地承擔起自身的責任。為了完善多主體合作的權責體系，政府應根據社會的發展和需要，合理調整職權范圍，正確界定和行使政府權力，消除“官本位”的思想，打破部門壟斷利益，還權于社會。但政府歸還權力，“企業能做政府就不做”或“社會組織能做政府就不做”并不代表政府放手讓民間來承擔責任，而應解釋為政府要有更強的實務操作與協商溝通的能力來誘導與勸服企業與社會組織配合，共同參與政府購買行為。其他主體同樣要承擔起相應責任，對政府負責、對資金提供者負責、對自身負責，更要對公眾絕對負責，以公眾利益為出發點和落腳點，不逃避，不退縮，為自己的行為承擔后果。

3.2.4 建立信息共享機制

搭建多主體合作的互聯網信息平臺，在指定的平臺上政府公開公共服務采購招標流程，企業、社會組織公開相關信息，在不同主體間建立整合與一體化的信息交流系統和匯報系統，實現各方信息共享的信息運行環境。信息平臺的搭建有利于政府部門間以及政府與其他主體間的順暢溝通，促進各主體信息的公開化和透明化，有利于各主體的相互監督，并且有利于獲得企業、社會組織的大數據，進一步完善各組織的功能和作用。該機制對于我國當前通過政府信息化，提升公共服務水平具有重要的實踐指導意義。

參考文I：

[1]張康之.論主體多元化條件下的社會治理[J].中國人民大學學報，2014（2）：2-13.

[2]顏佳華，呂煒.協商治理、協作治理、協同治理與合作治理概念及其關系辨析[J].湘潭大學學報，2015（2）：14-18.

[3]康偉.我國公共危機協同治理的路徑選擇[J].學習與探索，2009（4）：176-177.

[4]張立榮.協同治理與我國公共危機管理模式創新――基于協同理論的視角[J].華中師范大學學報，2008（2）：11-19.

[5]何煒.協同治理視野下的地方政府與社會組織之間的良性合作關系[J].山東省經濟管理干部學院學報，2010（6）：17-20.

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[7]王名，蔡志鴻，王春婷.社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創新[J].中國行政管理，2014（12）：16-19.

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上世紀七十年代以來, 歐美各國面臨的治理困境日漸加重, 層出不窮的經濟問題和社會問題讓政府的治理出現了失靈的現象, 政府開始意識到單純依賴官僚制無法解決這些牽扯方面眾多的復雜社會問題。西方國家開始漸漸嘗試, 試圖讓社會分擔政府的治理工作, 體現在國家層面的決策不再是政府一言堂, 即出現了分權化的趨勢, 社會去中心化開始初現端倪。政策網絡治理也是從那時開始萌生的。

(二) 政策網絡治理的基本概念

政策網絡的起源于鐵三角模型。所謂鐵三角是行政機關、立法機關和有關利益方三者組成一個執政聯盟, 負責指定各種公共政策。但是社會在不斷發展, 社會情況變得日益復雜, 任何一個社會問題都牽扯眾多的利益相關方, 這就給公共政策的制定帶來了諸多困難, 此外, 民眾意識的覺醒也給官僚機制的運行提出了很大輿論壓力, 政府越來越難以單獨完成一個公共政策的整個制定過程, 政府必須與利益相關者合作來整合社會資源才能推動政策發展。鐵三角模型在日益復雜的社會顯示面前作用有限, 后來在此基礎上誕生了政策網絡。

現代公共政策牽扯眾多的利益相關方, 制定過程也離不開各方的參與, 否則即便政策推出也難以執行, 政策制定的各方參與者共同構成了一個網絡。政策網絡還代表著一種利益關系, 網絡中的各參與者都代表著各自的利益, 在網絡中的目的就是維護自己的利益。政策網絡治理模式不是立體式的頂層到底層的治理模式, 也不是完全的扁平化治理模式, 而是以政府為居中協調模式下的各方共同協商推動問題治理的模式。

(三) 政策網絡治理的要素

1. 治理主體

傳統的社會治理主體是政府, 其他社會組織、私營機構、廣大公民都是政府占絕對支配地位之下的合作資源。但是在政策網絡治理理論中, 治理主體并不只有政府, 其他社會組織、私營機構等也屬于主體的一部分, 政策制定要由這些主體共同參與。但是, 不同于多中心治理理論, 政策網絡理論中政府的地位依然占核心地位, 政策的推動離不開政府的主導, 其核心在于政府能否與其他主體通力合作。

2. 治理結構

政策網絡中, 各個治理主體圍繞某個議題, 通過對話協商等方式共同推動問題的治理, 出臺相應的公共政策來解決問題。在這個治理過程中, 各個主體之間形成一個橫縱交織的組織網絡, 網絡的節點就是各個主體。主體之間對資源的占有不是各自獨占, 而是共存共享, 彼此之間互相通力合作共同形成一個組織結構。

3. 治理機制

政策網絡的治理機制是一個群策群力的集體行為, 這其中有一套治理的機制, 分別是政治互信、協商探討以及學習機制。政治互信是政策網絡能發揮作用的前提條件, 眾多治理主體必須要具有高度的政治互信才能夠一同協作。政策網絡是由多元化的主體共同構成的, 因此一個公共政策的誕生到執行都必須有一個有效的協商探討機制才能完成。各主體在公共政策制定執行過程中要處于動態的學習過程, 不斷通過學習來加強自身的業務能力, 有助于政策水平的不斷提升。

二、從科層治理模式到政策網絡治理模式

原有的官僚制政府整理體系在復雜社會問題治理方面力不從心, 從而出現了政策網絡治理。隨著社會經濟的發展, 多元化趨勢越發明顯, 出現了大量的社會組織、企業組織, 同時公民意識不斷覺醒, 政府不再是單一的決策中心, 逐漸開始與社會協作。如今的政府的行政已經與社會形成了垂直、扁平相互交織的治理網絡, 政府與社會已經從開始廣泛合作, 新的公私協同的治理模式開始替代原有的官僚制治理。

原有的官僚制組織模式面對當前復雜多變的社會治理形勢, 出現平行分離以及權力分化的趨勢, 政府與社會組織之間的統治關系變成了一種介于正式與非正式之間的互動關系網絡, 與之而來的是政府的行政職責從單方面的統治變成了在網絡中與多方的互動。這種組織關系是政策網絡治理的基本出發點, 也就是多方共同形成網絡共同治理。

三、政策網絡治理的優勢和不足

(一) 政策網絡治理的優點

政策網絡治理為當前日益復雜的社會問題提供了一種新的解決思路, 代表著新的治理理論。眾多治理主體形成一個穩定的關系網絡, 政府與社會機構、公民個人在這個框架內廣泛合作, 推動政策的落地以及問題的解決。這種治理模式可以彌補傳統治理模式所面臨的失效問題。

在政策網絡中, 政府居中協調各方凝聚共識, 推動問題的解決。政策形成到落地的過程不是一蹴而就, 而是需要政府進行宏觀控制, 這個責任也只有政府能夠承擔得起。政府協調、激勵多方參與者一同推動問題的解決, 既能有助于社會治理, 也有助于讓人民群眾更加滿意。

(二) 政策網絡治理存在的問題

首先, 政策網絡是一種治理模式, 不同治理主體之間必須要有共識才有政策推動的可能。各治理主體代表著不同的利益群體, 要想通過正式的行政程序規劃出臺一個公共政策談何容易, 這背后可見的與無形的阻礙太大, 雖然政府在其中占主要地位, 但是政策網絡牽扯的相關方太多, 并不是說政策網絡就一定能解決政府的治理痛處。

其次, 由于政策網絡是眾多治理主體組成的一個非正式非官方的組織, 缺少必要的權威監督, 極有可能出現權力濫用以及爭權或者互相推諉的情況。政策網絡公共治理的前提條件是各治理主體之間共享社會資源、共享權力、各自承擔責任, 但是具體執行起來可能出現政府機關與社會組織之間權責交織難以分清的情況, 就會給政府執政合法性帶來沖擊。

最后, 由于各個治理主體之間要共享權力, 卻不可避免的會造成權力分化, 但是又會導致國家空洞化, 這是不可調和的矛盾[8]。政策網絡治理會一定程度上削弱政府權力, 也會降低政府承擔的責任, 如何在權責之間做好平衡是一個棘手的問題。

四、提高政策網絡治理水平的主要策略

政策網絡中的各個治理主體在政策制定過程中互相協商, 各主體之間沒有明確的上下級關系, 缺少一個占支配地位的領導主體對其他主體進行規范, 那么解決社會問題時可能會效率低下, 甚至可能出現治理失靈。為了最大程度的發揮政策網絡的優勢, 促進有關各方的合作、消弭各方間隙, 下面將給出幾點意見:

(一) 加強治理參與的廣泛度

政策網絡要政府與社會組織共同參與, 要想治理日益復雜的社會情況, 就必須要讓更多的主體參與到治理過程中來, 讓各方帶著各自的智慧與專業技術為問題解決提供建議。政府的角色也極為關鍵, 在制定政策應該廣泛采納更多主體的意見, 促進主體在網絡中的參與。

(二) 促進深入交流

各治理主體在政策制定過程中要保持深入的交流, 通過交流來減少分歧、強化共識, 公共政策的制定需要各個主體之間互相交流提供更多可供抉擇的信息。交流是政策網絡運行過程中非常關鍵的, 交流的方式可以會議的形式, 多方聯席會議是交流的絕佳途徑。除此之外, 在需要時也要利用各種通信技術保持主體之間信息的暢通。

(三) 強化政治互信

各治理主體之間能夠互相協作的前提是政治互信, 在信任的基礎上才能開展交流協作。政策的出臺、后續的執行, 都需要各主體的互相信任, 如果沒有信任將使得政策網絡的運行舉步維艱。各主體之間需要了解信任, 相互合作起來才更有效率。

(四) 消弭間隙加強共識

各治理主體代表著不同的利益群體, 在公共政策的過程中容易發生利益沖突, 因此為了避免因利益沖突而導致網絡失效, 政府作為政策網絡的主要主體, 要根據具體情況盡可能的消弭沖突, 尋找各主體之間的利益共同點, 促進有關各方以協商對話解決問題。

(五) 優化組織架構

政策網絡中各主體都會對政策產生影響, 如何組織這些主體不僅事關政策的制定, 也決定了政策網絡的社會治理效果。在這方面, 政府要承擔起主要責任, 優化網絡的組織架構, 建立一個以效率為導向的網狀網絡, 力求構建一個最優的網絡, 在制定政策時既準確又及時地解決問題, 提升人民群眾的滿意度。

(六) 建立恰當的激勵機制

政策網絡并不是一個官方的正式組織, 對各個主體不具備法律規定的強制約束力, 因此為了調動各個主體的積極性, 保持網絡穩定性, 就必須要建立一個合適的激勵機制。激勵的方式有多種, 可以對廣大公民進行宣傳教育、對主體進行一些獎懲機制等。通過激勵來最大程度的發揮政策網絡的執行效率。

五、總結

政策網絡理論為后現代的社會問題治理提供了一個全新的思路, 在社會問題越來越復雜的今天, 愈發能體現其優勢。這雖然是一種新的治理模式, 在具體社會實踐上還不足夠成熟, 但是在當前傳統官僚制治理難以應對社會問題的情況下, 政策網絡治理依然具有很強的現實意義。作為一種應對政府失效問題的治理方案, 政策網絡治理理論對我國政府體制機制改革具有一定的參考意義, 因此, 為了推動公共治理水平的進步, 應該進一步研究政策網絡的理論和實踐問題。

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中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）35-0074-02

環境污染第三方治理是國外生態環保實踐的先進經驗之一。目前第三方治理主要存在企企合作、院地合作、政企合作三種模式，其中企企合作是最大化利用社會資本的途徑，也是今后我國環境污染第三方治理的發展趨勢。“企業參與環境污染第三方治理”是指引入第三方市場主體參與環境污染治理，排污方與第三方企業主體簽訂合同，由第三方企業根據合同有償提供污染治理和管理服務，使排污方完成減排或污染治理義務。

一、企業參與環境污染第三方治理的可行性分析

（一）企業參與環境污染第三方治理的政策支持

黨的十八屆三中全會明確提出要建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。這是我國中央政府首次正式提出推行環境污染第三方治理，標志著我國環境管理制度的重大創新。隨后，國務院和發改委先后出臺《2014―2015年節能減排低碳發展行動方案》《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，其中都提到“環境污染第三方治理”問題。直接推動“第三方治理”進入環保實踐的是國務院辦公廳出臺的《關于推行環境污染第三方治理的意見》，該意見就第三方治理機制、治理市場、政策支持、組織協調等方面提出了指導性意見。隨后，各省紛紛出臺實施意見，貫徹落實環境污染第三方治理模式。

（二）企業參與環境污染第三方治理的優勢

企業參與環境污染第三方治理是環境污染治理的市場化途徑，并不違反環保法確立的“誰污染、誰治理”原則，相反，是對該原則的創新性實踐[1]。

第一，企業參與環境污染第三方治理可以拓寬環境污染治理的資本籌集途徑。即使是在經濟高速發展的情況下，單純依賴政府獨自承擔環境污染治理，也會出現資金短缺的瓶頸，而且實踐表明，政府承擔環境治理也存在資金利用率低的弊端。可見，在經濟發展的新常態下，必須拓寬環境污染治理的資本籌集途徑，將社會資本引入環境污染治理，彌補政府單獨承擔環境污染治理責任的弊端。目前我國正大力推行的PPP機制是引入社會資本的極佳契機。通過引入社會資本，讓第三方企業參與環境污染治理，可以實現投資主體多元化，也提高環保資金的融資水平。

第二，企業參與環境污染第三方治理有利于提高治污效率和治污質量。營利性決定了企業并未將排污作為企業的生產核心環節，因此在資金、人力投入等方面都相對薄弱，也導致企業自身承擔排污責任的效果差。而如果實施企業參與環境污染第三方治理將會由專門從事排污的企業通過專門的資金、技術、設備投入實現排污，這樣就大大提高治污的效率和質量，提高應急處理污染事故的能力[2]。

第三，企業參與環境污染第三方治理可以實現生態環保工作市場化。通過市場優化資源配置，實現排污效益最大化。并且，隨著排污權交易制度的完善，可以進一步實現生態環境治理的市場化。

二、企業參與環境污染第三方治理面臨的法律問題

目前，企業參與環境污染第三方治理在我國還處于探索階段，還沒有完善的與其配套的法律制度，因此，在實施中必然會面臨許多法律問題。

（一）第三方治污企業的市場準入問題

以前，我國對環境服務類企業實行資質行政審批制度，但是，現在已經取消了國家的行政審批權，也導致治污企業的市場準入程序簡化，條件降低[3]。隨之而來的問題是治污市場中治污企業層次參差不齊，很多治污企業設施不完備、技術不先進、資金不到位、治污效果差、履約能力低。因此，亟須通過法律專門規范第三方治污企業的資質、確保第三方治污企業規范運行。

（二）第三方治污企業的融資擔保問題

第三方治污企業在融資中遇到的最大問題即擔保問題。治污企業可提供的擔保物有限。首先，治污企業沒有土地使用權可供抵押，因為治污所占用土地屬于污染企業;其次，治污企業的治污設施不能作為抵押物，因為治污設施與污染企業的生產設施附著在一起。因此，亟需通過法律為第三方治污企業融資擔保提供制度支持。

（三）污染責任的承擔主體問題

污染企業與第三方治污企業一般通過簽訂治污服務合同的途徑建立法律關系，將治污責任轉移給治污企業，但是，這僅僅是存在于污染企業與第三方治污企業之間的合同關系。除此之外，尚缺乏專門的法律規范第三方治污行為。現有的環保法僅僅規定了國家環保部門對排污企業的處罰權，而如果第三方治污企業存在超排等行為，尚無法律規定支持環保部門對第三方治污企業行使處罰權。因此，亟須通過法律專門規范第三方企業治污行為。

（四）環境污染第三方治理的監管問題

通過環境服務合同將環境污染治理責任轉移給第三方治污企業，不可避免地增加了環境污染治理監管的難度。如果沒有嚴格的環境污染治理監管制度，則第三方治污企業可能會傾向于不履行或不嚴格履行治污責任，進而影響環境污染治理效果。我國在環境監管方面仍然存在基礎設施和技術落后、體制不順暢、人員素質不高等缺陷。因此，亟須通過法律專門規定第三方治理的監管辦法、程序等問題[4]。

三、企業環境污染第三方治理法律問題的解決

（一）完善環境污染第三方治理企業的市場準入

環境污染第三方治理企業的資金、設備、技術、人員等要素對污染治理效果起決定性作用，因此明確環境污染第三方治理企業的市場準入條件，是規范環境污染第三方市場的重要基礎性制度，也是確保治污效果的重要制度性保障。使環境污染治理進入市場領域，必然會出現低價惡性競爭的現象，從而導致很多污染治理企業的設施、資金、技術不到位，進而影響治污效果。因此立法應當按照治污類型明確環境污染第三方治理企業的市場準入標準，從源頭上為第三方治理市場規范化運行提供保障。

（二）拓展融資擔保渠道

針對從事污染治理業務的第三方治污企業，國家應當支持其通過債權、上市等方式融資。同時鼓勵銀行創新貸款模式，接受第三方治污企業提供的收費債權、應收賬債等權利作為質押標的物提供擔保貸款。

（三）立法明確相關主體法律關系

企業參與環境污染第三方治理主要是在污染企業與第三方排污企業之間存在環境服務合同關系，雙方按照合同的約定分別享有和承擔一定的權利和義務。該環境服務合同不同于一般的合同關系，合同履行的結果不僅僅只涉及雙方當事人，還涉及公共利益，是污染企業是否履行環境義務的標準。因此，環境監管部門要參與到污染企業與第三方排污企業履行環境服務合同的過程中，對合同雙方是否履行合同義務以及是否履行適當進行監管。綜上，亟須完善第三方治理立法，對三者的權力、權利和義務予以明確規定，以保證環境污染治理效果的實現。

尤其要明確污染治理責任主體。國務院出臺的《關于推行環境污染第三方治理的意見》也指出要明確環境污染治理相關各方的責任。因此，立法應當明確污染治理責任主體應當包括污染企業和第三方治污企業。就排污企業而言，其與第三方環境污染治理企業簽訂環境污染治理合同的目的即轉移治污責任。如果立法確定治污責任轉移給第三方企業，則污染企業將不再承擔監管責任，可能因為第三方企業的違約等行為不能達到預期合同目的;如果立法確定治污責任仍然由污染企業承擔，則污染企業可能不會選擇第三方治理，那么現有的污染企業自己治理污染的弊端將無法解決。因此要通過立法明確污染企業和第三方治污企業雙方同時為污染治理責任主體。雖然污染企業與第三方治污企業通過簽訂污染治理合同明確了第三方治污企業的治污責任，但這只是雙方合同的約定，在行政法律關系上，污染企業的治污責任仍然沒有解除，污染企業仍然要承擔環境污染治理的責任。如果第三方治污企業沒有履行環境污染治理的責任，則污染企業仍然要承擔環境污染治理的責任，這樣規定實際上是賦予污染企業對第三方環境污染治理的監管義務，以確保污染治理效果的實現。同時，第三方治理企業根據環境污染治理合同的約定承擔相應的合同責任。我國新修訂的《環境保護法》也明確了排污企業的環境治理責任。根據該規定，環境污染第三方治理并不能解除排污企業的治污責任[5]。

（四）立法完善環境污染第三方治理監管機制

建立專門性監管機制。為了確保第三方環境污染治理的模式的正常運作，政府部門應當建立專門性監管機制。根據第三方治污企業的經營狀況，由專門的政府監管部門對治污企業進行監控、評估，對沒有實現治污目標的企業做出警告處理并幫助改進治理方案，確定整改期限和措施，確保環境污染治理目標的實現。

成立第三方監測機構。由于污染治理具有高專業性，因此，單純依賴政府監管部門實現對第三方治污企業的監管并不現實。只有成立專業性強、技術性高的第三方監測機構，才能適應環境污染第三方治理的市場化運作形勢。對此，政府可以考慮聯合公眾、公益性組織、項目投資者等，形成環境污染第三方治理的社會共治機制。

目前，全國有很多省市都已經啟動開展環境保護第三方治理試點工作。在這樣的背景下更需要解決企業參與環境污染第三方治理所面臨的法律問題，為企業參與環境污染第三方治理掃清法律障礙并提供保障。

參考文獻：

[1]范占平.我國環境污染第三方治理機制構建的困境及對策[J].鄭州大學學報，2015（2）.

[2]駱建華.環境污染第三方治理的發展與完善建議[J].環境保護，2014（20）.