基層社會治理研究匯總十篇

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篇（1）

十八屆三中全會提出了創新社會治理體制的新觀點新要求新部署。從傳統的社會管理轉向時展要求的社會治理，必須在發揮政府主導作用的同時，鼓勵和支持社會各方面參與，尤其要注重發揮社會組織的獨特作用。在基層的治理實踐中，政府與社會組織已經開始了更為廣泛而深入的合作，社會合作治理這種新型社會治理結構已初見端倪。要實現二者合作治理的常態化、規范化、科學化，有賴于諸種體制、機制的建立和健全。

一、社會組織發展機制

社會組織作為獨立的合作治理主體地位的真正確立，無疑與社會運行機制及行政管理體制改革存在直接的因果關系，但更為重要的還是社會組織夯實基礎，以適應社區發展的需求。

（一）建立多元籌資機制

地位獨立的重要基礎是經濟的獨立，為此，必須有效解決資金不足這個制約社會組織發展壯大的最大瓶頸。政府雖然已經開始通過購買服務等方式加大對社會組織的資助，但政府投入畢竟有限，最根本的途徑是大力拓展籌資渠道，聚合社會資源，爭取各種形式的社會資助，形成多元的籌資機制。例如香港的社區民間組織，其豐富的經濟資源、社會資源使其成為支撐香港經濟和社會事業發展的重要力量。除了政府資助這一重要資金來源外，香港的社區民間組織的收入也包括大型基金會的資助、民間人士的捐獻和自身的有償收入、據分析，在民間組織的經濟收入構成中，政府資助達65%，非政府基金資助及市民捐獻占14%，收費和其他收入點占21%。香港經驗充分表明了多元籌資機制對于社會組織發展的重要性。為此，首先應當適度放寬其從事經濟活動的限制，允許并鼓勵社會組織開展與自身業務相關且不以營利為目的的合法經營性活動，維持自身運轉，做到自食其力。

（二）完善社會組織自身建設

社會組織自身建設，包括制度建設和隊伍建設。制度建設的重點是完善理事會這一內部治理機制，使理事會成為社會組織的最高決策機構。隊伍建設對未來社會組織的生存和發展具有決定性的意義。譬如在香港，社會工作者已經成為香港社區建設的重要力量。目前全港1.3萬注冊社工擁有完善的工作機構和完備的法制環境，社工一般都具有強烈的敬業精神，專業的知識，并獲得有效的社會認可。相比而言，內地的社工專業性不夠，解決社會問題的能力不強。借鑒香港的社工管理經驗，應當加大培養人才、引進人才的力度，實現社會組織的可持續發展。

二、社區整合機制

社區合作治理是社區內各種組織、機構及社區居民全體相互作用、合力行為的持續過程，是社區內各種群體、各個階層的利益訴求在經過充分表達，經由動態博弈后的協調與均衡。其推動者是政府、社區社會組織等，但其參與者必定是全體社區民眾，無論富裕階層還是弱勢群體，無論本地居民還是外來居民。失去了這種“廣泛性”和“多元性”，合作治理就失去了民眾基礎。而當前面臨的一個關鍵恰恰就是社區民眾基礎過于脆弱，群體關系紐帶過于松散。基層政府和社會組織應當擔負起“聯系”與“整合”的功能，編織、連結合作治理所急需的社群網絡和階層關系紐帶。為此，要積極適應民眾思想活動的獨立性、選擇性、多變性和差異性，策劃、開發高質量、有市場，社區居民樂于參與、便于參與的社區活動，提供豐富多樣、生動活潑的經濟、政治、文化產品和服務。

三、平等協商機制

社會合作治理在本質上是各種不同的甚至相互沖突的利益在社區公共領域內經過博弈、協調后形成的一種新型治理結構。它需要的不是政府的控制或強制，而是多元主體之間的博弈、協調與主動精神。“要依靠多種進行統治的以及相互發生影響的行為者的互動”。平等協商機制是合作治理的基石。

（一）暢通訴求渠道，擴大居民參與

真正使社會組織成為社區居民提供互助、自治的組織方式和參與公共決策、參與社區發展的渠道，提高居民參與公共決策和社區事務的積極性，培養民主的生活方式。 因此，基層政府有必要建立健全居民利益表達與訴求機制，重視民意調查。社會組織應當從辦公室“走出去”，廣泛聯系居民、采集信息，及時聽取居民意見，準確掌握居民需求。同時，要重視民意反饋，對居民提出的意見和要求，自身能解決的盡力解決，不能處理的則及時向有關部門反映，敦促其解決。

（二）積極參政議政，影響公共決策

近年來，中國社會組織已經逐漸顯示出其對于社會公共事務的影響力，在一些重大事件中，社會組織勇敢擔負起了促使公共決策科學化、民主化的職責，甚至開始影響公共決策。2005年夏季，“地球村”為促進節約能源發起了呼吁使用空調時室內溫度不超過攝氏26度的活動，更是直接促使了中央政府部門建設“節約型社會”政策的出臺，社會組織對公共政策的影響可見一斑。 在社區層面，社區社會組織參與社區公共決策的實踐也在推進。譬如，上海市黃浦區五里橋社區就有一個真正能夠代表社區各階層利益的社區共治平臺――五里橋社區委員會。其人員構成來自社區各階層、各方面，包括了黨代表、人大代表、政協委員、社區單位和兩新組織代表、居委會代表、殘疾人士代表和刑釋解教人員代表等。委員會設立了決策監督、民意反饋、績效評估、促進和諧、政風評議5個專委會，其中的決策監督專委會，根據規定可以列席街道黨工委會議和街道黨政聯席會議，對涉及社區重大事項的決策和執行有建議和監督等權利。

參考文獻

[1]葉艇：《香港的社區民間組織》，載《社會工作》2008.11。

篇（2）

作者簡介：田雨，女，漢族，吉林大學哲學社會學院博士研究生，黑龍江社會科學院社會學所助理研究員，主要研究方向社會保障與社會政策

【摘要】隨著城市社區的變遷，我國出現了城市社區階層化趨勢。這一變化對于社會管理及帶來了機遇也帶來挑戰，城市社區階層化將有利于社區管理、社區服務專業化和產業化以及政府社區建設工作的針對性。另一方面也將帶來新社區的建設難題，加大了社會整合的難度。這無疑給城市管理提出了新課題，要求在城市管理過程中，要加強對房地產市場的指引和監督、加強對城市公共空間資源的有效控制、遏制貧民區化，同時，注意調適各階層的心態以及地位秩序，針對不同階層社區采取不同的社會政策。

【關鍵詞】社區階層化； 社會管理

社區是構成社會的基本單位，對其變遷和發展的研究具有重大的現實意義。尤其是我國八十年代中后期以來，隨著人口流動和城市化進程的加快，居民收入分化和居住空間分離，社區的空間和內部構成要素都發生了很大的改變，城市社區正處在重構的關鍵時期。在當前城市社區階層化的發展趨勢下，探討社區社會管理的新機制對引導社區良性發展有著重大的現實意義。

1 城市社區階層化的基本涵義及其表現

說起城市社區階層化的概念，目前大多數人還比較陌生，但是如果提起今天我國大城市中已經出現的越來越多的“富人區”、“白領小區”、“高檔社區”現象，相信人們并不陌生。雖然在我國城市中出現這種現象已有多年，但似乎還未引起學界的足夠重視，所以至今還沒有統一和確切的定義。為了討論的方便，先做一個初步界定：所謂城市社區階層化，指的是由內部異質性高的原生態社區向內部同質性高的階層型社區轉化，最終城市逐漸分化出一個個空間上相互隔離的地段或單元。對其發展趨勢進行分析并作出正確的判斷。

2 城市社區階層化的發展趨勢

雖然目前還未形成社區階層化的普遍性事實，但它預示或代表著一種趨勢，一種勢不可擋的趨勢。這正是我們今天探討這個問題的意義所在。

2.1 城市居民的收入分化越來越明顯。一方面極化的趨勢將進一步加劇，另一方面占人口絕大多數的中間層次的人群將進一步分化成若干層次。收入的階層化雖然并不必然導致居住空間的階層化，但它肯定是是前提。

2.2 城市商品房價格進一步分化。未來城市住宅建設肯定會揚棄今天這樣千樓一面、百區一面的格局，無論是住房本身還是居住環境，都將實現徹底的分化，以滿足對住房的各種層次的需求。盡管目前國家在采取各種政策和辦法限制別墅區的開發，鼓勵經濟適用房的建設，但住宅品格以及和品格相適應的價格的分化是必然的。

2.3 社區的分化將更加明晰。目前我國城市的居民區之間雖然有差別，但除了一些特殊社區外（比如某些權力單位的家屬區、個別的所謂高檔居住區），大多數居民區的品格其實并無質的差別。差別更多的是體現在住房的面積和質量上。但未來的社區將會出現質量和品位的高度分化，不僅住宅的品格不同，而且小區的設施、管理、文化氛圍將大有差別，真正的社區階層分化而不是住宅階層分化將出現。

3 城市社區階層化對社會管理帶來的影響

城市社區階層化對社會管理帶來的影響可以從兩個方面去看。從積極的方面去看：

首先，有利于社區管理。相同階層的居民必然會有更多的相通之處，相互之間也容易達成共識。這對于社區管理是一件好事。今天的社區，由于大多數處在過渡階段，給社區管理工作造成一些困難。比如，社區委員會組織的活動，層次高的人不屑于參加，層次低的人沒有能力參加。許多事常常因為眾口難調而無法舉辦。而階層化的社區就可多少避免這類問題。

其次，有利于社區服務專業化和產業化。今天的社區，由于成員的異質性，為了照顧大多數人的需求，社區服務業很普遍但層次低，專業化程度差，所有的社區服務大同小異，小而全，一些居民的特殊需求無法在社區得到滿足，而同時一些有特色的服務因為居民分散、效益低下而無法開展。如果形成階層化的社區，這類情形就可得到一定程度的改變，這種趨勢一旦得到快速發展，對城市第三產業的發展也將產生重大影響。另外我國目前的社區服務主要側重于無償和微償的福利，服務的對象主要是孤老殘幼等民政對象，服務的形式和內容比較單一，這種狀況已不能適應城市發展的需要。今后，隨著現代化進程的加速，民眾對物質、精神生活需求還將不斷提高，這必然要求社區服務進一步擴大服務對象和范圍、擴展服務形式和內容、提高服務水平和質量，以適應城市現代化建設的需求。

第三，有利于政府社區建設工作的針對性。近些年政府對城市社區建設工作不可謂不盡心，但有兩個問題一直困擾著政府：一方面經費不得不“撒胡椒面”，一方面對社區的指導缺乏針對性，導致本來應該是高度多樣化的社區建設工作也和其他工作一樣，上下一般粗，左右一樣大。出現這種問題的原因與社區居民沒有分化有關。社區階層化后，這類問題可以得到緩解，有的社區可以放手使其實現高度自治自管，有的社區則需要重點扶持，大力投入；有的社區重點抓好扶貧濟困，有的則鼓勵引導社區文化。

然而，城市社區階層化可能給社會管理帶來的困擾也不可輕視。主要包括：

第一，新社區的建設難題。階層性的社區，居民之間的相似點多但相關性并不強，社區成員是“一盤散沙”，缺乏傳統社區建立在業緣、地緣、親緣基礎上的那種有機聯系和緊密關系，因此，盡管社區的物質條件和人員素質不低，但社區活動不一定就容易搞。地位越高的階層越不熱心社區活動，這個“規律”已經得到許多研究的證明。所以，本文前面所說的“有利于社區管理”并不是絕對的，在社區意識的培養、社區活動的參與等方面，階層性社區將面臨新的問題。

第二，加大了社會整合的難度。社區的階層化形成封閉的階層意識和社區意識，在階層間發生沖突時，為了階層共同的利益而聯合，這不僅強化了這種封閉，同時也加大了認同性整合的難度。封閉的階層及社區意識的形成又給不同階層成員貼上了該階層及社區的標簽，使階層間交往難度加大，階層間的隔離又強化了這種封閉的階層意識，從而形成一種惡性循環，結果是階層內部趨于平等，而階層間的距離拉大。“在一個普遍存在不平等的社會，各個大社會圈的近似平等會抑制階層之間的社會交往，因此阻礙這些階層的整合”，“各社會階層間的空間隔離會增強不平等對不同階層的人們的交往所產生的消極影響”，使社會整合愈加困難。

4 應對城市社區階層化的社會管理機制建設

綜上所述，城市社區階層化是諸多因素綜合作用下的必然趨勢，它給社區建設和城市發展帶來機遇的同時，又帶來諸多挑戰。我們既要認識到城市社區階層化趨勢的不可避免性，同時也要求社會和政府以政策力量來控制管理。只有這樣才能在順應城市社區階層化趨勢發的同時也保證社會公共資源的合理分配，實現功能互補，互惠共生，促進社會的穩定和發展。

首先，要加強對房地產市場的指引和監督。這樣才能防止住宅市場對弱勢群體微妙或公然的歧視，確保根據居民的經濟收人層次確定不同模式的住宅生產和消費。對高收入者按市場價供應商品房，不限住房的規格和面積數量；對中上等收人階層供應微利、無利住房；對中等收人的工薪階層，供應有一定補貼的解困房；而對根本沒有能力購買廉價房的弱勢階層，供應一定數量的住宅，以低于成本的租金租賃居住，真正做到“居者有其屋”。

第二，要加強對城市公共空間資源的有效控制。防止市場為迎合高收入階層所謂對品位、環境等方面的追求而對城市稀缺資源的侵占和蠶食，以免引發各階層間的不滿和對立；政府應繼續加大對高級住宅區建設的調控力度，防止出現大面積的“富人區”。這樣做，不僅僅是從土地利用角度考慮，也是從社會后果考慮。在目前我國城市還存在大量貧困人口，各種社會矛盾越來越尖銳，社會風險越來越突出的情況下，放任住宅領域的兩極化，存在著引發社會沖突的危險。

第三，遏制貧民區化。所謂貧民區化就是指一些社區由于居民的不斷遷出而變得越來越衰敗的過程。這個問題目前在我國城市還不是特別嚴重，但從發達國家城市發展的歷史看，十分普遍。要強化在老城區和“城中村”改造中的指導作用。充分維護弱勢階層的權益，根據實際情況對弱勢階層進行實地或異地安置，防治弱勢階層被完全過濾出去而導致“貧民窟”的產生。對于一些由于各種原因而走下坡路的社區，政府不應任其自生自滅，也不宜簡單地用所謂改造的方式一拆了之，拆遷改造換來的是新的建筑，但丟失的是長期積淀下來的社區文化。國外學者主張用非貧民區化解決這個問題。這里的“非”不是在物質方面去否定貧民化，而是遏制貧民化趨勢，“成功的非貧民化的過程是指有足夠多的人愿意呆在這個地方，表現出對這里的依賴，而且也是指現實條件能夠讓他們在這里待下去。”[1]這種非貧民區化的思路值得我們借鑒，我們的城市不能永遠處在拆了建、建了拆的循環中，通過設施改造、提高服務等辦法解決老社區的問題，應該是城市住宅建設中值得考慮的選擇之一。當然對那些新形成的以外來流動人口為主的貧民區，可采取另外的辦法。

第四，針對不同階層社區采取不同的社會政策。對較低階層及其社區采用更多的優惠政策和鼓勵政策，如由政府財政資助進行公共設施的管理和建設、建立社區文體活動基地、對社區就業提供更多的機會，低收入階層型社區享有滿足基本生活需求和提升生存能力制度性保障；對高收入社區，則完全社會化，包括有針對性的征收用于本社區的公共管理及建設費用；對各級社區努力完善社區安全和綜合治理機制，完善業主委員會制度或物業管理制度；推進社區自治制度發展，探索“兩極政府，三級管理”模式；大力發展社區經濟，通過開征社區稅收來保證政府對不同的階層社區調控并較多投向中下層社區，以緩和社區之間的緊張和對立。

篇（3）

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.35.060

1 前 言

黨的十報告提出，要加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設。目前，我國基層社會管理中不和諧、不平衡問題不斷涌現，如基層社會管理職能轉變滯后、主體結構單一、機制創新不深入、方式方法不當等。績效評價不力正是導致諸多困境存在的重要原因之一。因此，推動基層社會管理職能創新，必須構建科學的績效評價體系。

2 基層社會管理關鍵績效指標體系的基本內容

借鑒國內外已有研究成果，客觀體現基層社會管理績效的內涵特征與構成，依據科學性、系統性、可操作性、導向性等原則，從客觀和主觀兩個方面構建基層社會管理關鍵績效指標體系。客觀方面主要通過統計年鑒、統計報表和相關的事實資料獲得所需數據，通過實證研究得到績效評價結果；主觀方面主要通過滿意度調查了解公眾對基層社會管理績效的滿意度。

應用模糊數學隸屬度分析方法對主客觀關鍵績效指標進行初步篩選，然后通過SPSS19.0對其進行相關分析、信度和效度檢驗，最終，得到基層社會管理關鍵績效指標體系，如表1所示。

3 運用層次分析法確定基層社會管理關鍵績效指標的權重

層次分析法（AHP）是運用多因素分級處理來確定指標權重的一種定性和定量相結合的決策方法。[1]

（1）建立層次結構。在明確了基層社會管理關鍵績效指標體系的層次及各層級之間的關系的基礎上，建立一個由目標層（提升基層社會管理績效）、維度層、因素層和指標層組成的層次模型（各級指標如表1所示）。

（2）構建判斷矩陣并賦值。運用德爾菲法，請各位專家對各層次每個元素的重要性程度按“1-9標度法”進行賦值，并經過多次修正反饋，得到最終結論。賦值時，一定要結合當前基層社會管理狀況，對于提升基層社會管理績效這一戰略目標影響較大的指標，應當增加其賦值。

（3）層次單排序與一致性檢驗。層次單排序是確定各元素對上級元素影響程度的過程。

舉例說明：

篇（4）

前言

我國正處于經濟社會發展的關鍵期、矛盾凸顯期，在農村基層也存在著各種危機，且有的時候、有的地方還比較激烈，政府作為公共事務的管理者，推進農村基層社會綜合治理責無旁貸。農村基層是我國體制架構的基礎環節，但人們對于基層規范治理和法治治理的關注相對來說還遠遠不夠，強化農村基層社會綜合治理中的政府責任是有效推進農村基層社會治理、實現農村基層社會治理現代化的重中之重。

1、推進農村基層社會治理現代化的政府責任機制存在問題的原因

1.1政府管理部門及官員責任意識欠缺

第一，體制性因素對政府管理部門和官員意識產生影響。政府現有的以由上級集中控制和統一分配資源的體制決定了推進農村基層社會綜合治理中的機制結構要素是向上級負責，而這一責任體制的形成使得政府責任的實現方式與實際工作情形發生斷裂，突出對上級責任的認識與注重，而忽視了對民眾責任的重視。第二，對責任內涵認識不清導致責任意識的缺乏。部分政府管理部門及官員沒有形成正確的責任觀念，對推進農村基層社會綜合治理的政府嚴峻責任認識不到位，甚至認為責任制度是用來約束被管理者而不是約束自己的。第三，責任的執行觀念不強、責任執行力不夠是責任意識缺乏的突出反映。責任的落實需要較強的執行理念，將責任部署到位、落實到位、實施到位是對責任意識最好的詮釋，提高責任執行力和履職能力是增強責任意識的根本。

1.2政府管理過程封閉及信息溝通不暢

第一，政府推進農村基層社會綜合治理的過程公開和信息暢通的體制不健全。從形式上來看，近年來頒布了一些法律法規，雖然有很多涉及到推進農村基層社會綜合治理的過程公開和信息暢通的相關內容，但比較零散、規定抽象，沒有形成一套完善健全的體制機制。第二，缺乏對推進農村基層社會綜合治理中政府管理信息公開的特別規定，操作性不強。第三，政府在推進農村基層社會綜合治理中過程封閉及信息溝通不暢的責任得不到追究。現有的制度和體制對政府部門不公開過程、不暢通信息應付的責任規定不明確，過于抽象和含糊，沒有形成嚴格的制度保障機制和責任追究機制，使得政府推進農村基層社會綜合治理過程封閉和信息溝通不暢成為常態。

1.3政府責任管理體系不健全

第一，沒有建立一個“橫向到邊、縱向到底”的政府責任管理體系，加強農村基層社會綜合治理的責任管理體系比較粗糙，管理每一個環節的責任沒有做到具體化、規范化和制度化。現有的加強農村基層社會綜合治理的責任管理體系沒有以現實為基礎，不是針對現實中的薄弱環節制定出來的國家層面的政府責任管理總體設計。第二，責任管理體制因循守舊，缺少革新，政府在推進農村基層社會綜合治理的手段和方法探索上積極性不高。事實上，作為承擔管理責任的政府及其工作部門，是管理的主要機構，親自擔任農村基層社會綜合治理的領導組織工作，對農村基層社會綜合治理工作的問題和缺陷也是最清楚的，是最有能力實現基層社會治理制度創新和方法創新的主體，而現有的責任管理體系限制了部門和責任人員創新精神的發揮，不能有效激勵部門和人員的積極性和創造性。第三，責任管理體系不能隨著經濟社會變化而不斷變化。政府的責任管理體系是國家權力運行體系和行政管理體制的重要部分，它應當在國家不斷變化的政治、經濟、社會環境中，實現自己的更新、變換、調整與升級。

2、推進農村基層社會綜合治理政府責任機制的落實

2.1推進農村基層社會綜合治理的政府內部責任機制的落實

第一，政府在加強農村基層社會綜合治理中的矛盾防范和準備責任機制的落實。農村基層社會綜合治理工作做得到位，能夠最大限度的避免危害社會穩定的事件爆發，或者在基層社會治理過程中能夠最大限度的將社會矛盾帶來的危害程度降到最低。居安思危，切實抓好準備。有些矛盾不可避免，必須為之做準備，如同諾亞在下雨之前就造好方舟。這意味著政府管理者在推進農村基層社會綜合治理中就必須積累可用資源和提升處理能力，降低個人、組織和社會的脆弱性，在矛盾發生以后做到快速反應、有效處置，從而能夠降低矛盾的損害程度，及早達到社會的有序治理狀態。第二，政府在加強農村基層社會綜合治理中的監測與預警責任機制的落實。科學研究表明，社會矛盾爆發之前的臨界期是處理社會矛盾、規范社會治理的最有利時機。盡早發現矛盾跡象爆發苗頭，并在早期將其消滅，能夠阻止矛盾向社會危害蔓延，能夠最大限度地避免或減少矛盾給社會穩定、社會秩序及政府管理活動帶來的威脅與損失。

2.2推進農村基層社會綜合治理的政府外部責任機制的落實

第一，健全和完善推進農村基層社會綜合治理的法制體制。首先，要完善憲法條款。“憲法的內容及其地位和作用決定了憲法和憲法的至上權威是保證權力服從法律，從而實現法治的關鍵。”要在憲法中增加關于政府推進農村基層社會綜合治理的條款。此外，還要逐步完善其他與政府推進農村基層社會綜合治理密切相關的法律制度。當然，法律法規的制定、修改要注意增強針對性和可操作性；各種制度規定要統一、配套、協調，相關措施要落實好，按照法治要求，做到推進農村基層社會綜合治理的法制的執行到位。第二，建立推進農村基層社會綜合治理的問責制。建立問責制的主旨，就是通過問責來落實政府的責任，強化政府的責任意識，避免產生“不負責任”現象。問責即“追究責任和承擔責任”，其核心在于要求政府及其官員必須對其行為負責。推進農村基層社會綜合治理問責是對全過程中政府行為及其后果的問責，包括過錯問責（決策問責、政治問責、法律問責）和績效問責。這些問責方式意味著，政府日常決策失誤或強行推行農村政策而引發矛盾或造成重大損失，政府在推進農村基層社會綜合治理過程中未能維持社會穩定、導致事態惡化并造成惡劣影響，政府在推進農村基層社會綜合治理中沒有履行法定職責和義務并有失職失責或違法行為，政府組織或其工作人員在推進農村基層社會綜合治理中未達到應有的績效水平，均被追究責任。

3.結語

強化推進農村基層社會綜合治理中的政府責任是有效推進農村基層社會綜合治理的重中之重。在推進農村基層社會綜合治理過程中，政府不要懼怕直面現實問題，要勇于承擔政府應承擔的責任，這樣既可以推進農村基層社會綜合治理的有序發展，又可以實現政府公信力的提高和良好政府形象的構建。

參考文獻：

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本文為河北省社會科學基金項目

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

城市基層社會管理既涉及到地方政府管理，又涉及到居民自治，是多元參與的動態復雜過程。實現政府社會管理和社區自治有效銜接，有利于促進基層自治組織成熟，實現真正意義上的“社區自治”，為構建和諧社會打下堅實基礎。

一、基層社會管理理論分析及階段模型

就社會發展的總體方向而言，擴大社會化管理和民主政治、減少政府行政控制是必然趨勢，但是要遵循社會發展的規律性，根據社區自治組織的自治能力和發育狀況，相應調整和轉變地方政府社會管理職能，適時地縮小干預領域、調整干預力度、變換干預方式，扮演好政府不同階段的角色。

在政府和社會力量共同管理基層社會的過程中，政府充當著“監護人”角色，尊重社會力量的獨立性并適時地培養扶持和監督指導，與其互補共治。如圖1所示，政府作用的發揮會經歷“撫養培育-輔助成長-指導監督”三個時期，在完全實現社會自治之前，政府不僅要承擔社會治理的一部分責任，而且應積極培育和強力促進社會力量的成熟。社會自治力量在成長的不同階段經歷與政府相對應的“索取依賴-學習進步-成熟獨立”三個時期。圖1中顯示了二者相互對應的不同時期以及各自在社會基層管理中發揮作用的程度。（圖1）

我國社區自治組織的發展尚處于初始階段，功能尚不完備，存在官方色彩濃重、自主獨立性差、影響力不強、經費來源難以穩定以及內部治理體系不完善等諸多問題。這種自立能力尚弱的“幼小”主體急需“監護人”（政府）營造良好的環境，給予必要的幫助，以適度的干預形式組織、協調和推動其迅速健全成熟。當前階段，地方政府不僅不應放手，而且應發揮主導作用，將關注的重點從事無巨細、親力親為轉到重點培養基層自治組織發育成熟上來，主動承擔相應責任，積極輔助和培育社會自治能力，視社會力量的發展狀況及時調整干預的程度和領域。當基層自治組織發育成熟、功能完備、有能力實現社區“自治”時，政府必須放眼于對基層社會管理的宏觀指導，放權于基層自治組織，將現行“強政府”性質的政府主導管理結構轉變為社區自治為主、政府僅做必要引導和嚴格監督的治理模式，實現社區管理服務與政府監督指導的有效銜接和良性互動，直至完成“政府主導-二元治理-社會自治”的過渡和交接。

二、基層社會管理實踐探索及評價

在我國，曾先后出現過行政主導的“上海模式”、社區自治的“沈陽模式”、半行政半自治的“江漢模式”以及多種機制綜合運用的“杭州模式”等城市社區治理模式。它們或將社區建設的重心放在街道辦事處，以行政支持、加強地方政府作用為導向，或界定責任和功能邊界，“多中心”組織保證，或以政府下放權力、注重社區自治為特色，或注重社區結構性體制創新，構建“選聘分離”的管理體制。這些模式各具特色、各有側重，在不同程度上理順了政府與社會的關系，展示并推動了我國公民社會的發育，在我國社區管理和建設中具有重要地位。通過各類治理和相應成效之間的關聯看，基層社會管理呈現出較為明顯的規律性，經歷了不同階段的探索和嘗試。

（一）政府組織與社區組織的分權。1998年民政部在全國選定26個國家級社區建設實驗區，開展社區建設實驗和社區體制改革，并于1999年至2000年先后出現了“沈陽模式”和“江漢模式”。沈陽的“自治型治理模式”提出了政府與社區分權的課題，但是沒有破題。當時，全國社區體制普遍存在的突出問題是：居委會沒有自治性，僅僅是區街政府的“一條腿”。與“沈陽模式”相比，“江漢模式”注意從初始制度的創設上著力消除“沈陽模式”未觸及的“體制瓶頸”，是探索有中國特色城市基層社會管理體制的一次有益嘗試。“江漢模式”體現了不少科學理念和價值取向，但由于沒有觸動城市行政體制，隨著政府職能社區化進程的加快，出現了許多新問題、新情況。

（二）逐步讓權社區的探索。2000年以來，有的城市開始了社區體制改革的新探索，試圖彌補江漢區社區體制改革的不足。理論界把這一新的探索成果稱之為“社區工作站模式”。從學術角度來看，社區工作站模式是政府職能社區化模式，是為實現政府職能社區化，在社區設置承接社區行政事務和社區公共服務的制度安排。許多城市紛紛掀起了創建社區工作站的浪潮。與“沈陽模式”、“江漢模式”相比較，社區工作站新模式表現出極大的創新勇氣，不同程度地理順了政府與社區關系，但并沒有從根本上實現社區行政管理與社區自治管理、社區行政管理與社區公共服務的真正分離，走出社區行政化困境需要探索合理的替代性選擇。

這些基層社會管理的實踐，也充分表明相對成熟、成功的社區建設都以資金投入為健全基礎設施和宜居環境的重要保障，以創新、完善體制機制為重要基礎，以非營利組織特別是居民自治組織為重要力量，以人文關懷為重要感情維系。而這些條件的實現都離不開政府的高度重視、關心支持和引導投入。這些實踐也充分驗證了在現階段，經濟欠發達地區采取政府主導基層管理的必要性和有效性。

三、地方政府現階段的主導作用

政府應弱化具體細致的管理，加強監督，鼓勵并培育社會力量的發展，根據社會自治力量在當前階段呈現出的特點，調整對其干預的程度、形式和領域，特別應注重對社會力量的培育，扮演好政府現階段在社會治理中的“監護”角色。

（一）出臺政策規章，保障社區法制化管理。面對社區管理的新形勢和基層社會的深刻變化，必須健全相關法律法規，使社區管理走上法制化軌道，以制度的力量依法治理社區。一是制定和不斷完善發揮市場機制、共建機制、志愿機制作用的政策，特別是支持社會組織參與社區管理和服務的政策、扶持企業參與社區管理和社區服務的政策以及鼓勵志愿服務深入持久開展的政策，使政府從“包攬一切”的狀態中解脫出來，做更加需要政府關注和下工夫的事；二是制定和完善向新建社區、人口密集社區、困難群體聚集社區、基礎設施建設薄弱社區傾斜的政策，促進平衡發展。

（二）抓好組織整合，凝聚社區建設力量。長期以來，存在于社區的單位和其他組織，由于對社區事務不夠了解，又往往得不到有效的社區服務，不愿也難以參與社區管理和建設。政府應發動各類社區組織積極參與社區管理和建設。首先，整合地方政府力量，組建由政府負責人掛帥、民政部門牽頭、多部門參與的社區管理辦公室，統籌規劃社區建設，形成合理的領導體制和工作機制；其次，在地方政府主導下，鼓勵社區所有成員參加的社區建設聯席會議，整合區域所有成員和資源，協調區域內各群體的利益關系，并服務于各群體，使轄區內的社區管理有秩序進行，和諧統一。可以整合基層政府的工作機構，在街道層面設置“一站式服務”，改進提供基礎公共服務的方式；通過政府購買的方式提供養老等福利項目。

（三）創新管理體制，提供有力制度保障。在制度層面，地方政府擔負著加快社區配套制度建設、切實保證社區組織自治性質的使命，應通過完善各項制度，解決社區居委會的職能界定、權利義務以及與各個方面的關系，用制度保障社區管理。充分發揮社區自治作用，地方政府要著重做好幾個轉變：一是把與社區群眾關系密切的事項交給社區，提升社區組織管理地位，實現由微觀具體向宏觀統籌的轉變；二是主動幫助社區排憂解難，搞好服務，做好協調，實現由行政命令向協調、指導、服務轉變；三是對社區建設成效考評中，居民滿意度指標要占合理權重，促使社區組織對民負責、為民辦事，實現由上而下垂直考核向兼顧上級認可和群眾滿意的綜合考評轉變。

（四）培養扶持NGO，提高社區自治能力。隨著政府職能的不斷調整和角色的重新定位，從政府轉移出來的大量公共服務職能需要更多微觀主體來承接和具體實施。與此同時，公共產品和服務的數量和質量也因為參與主體不夠多元而受到制約。這些問題的解決，需要大量政府之外的NGO存在并有效發揮作用，承擔從政府集權式管理向社區治理過渡的中介角色，促使政府職能轉換，完成政府與社會市場的銜接。因此，地方政府必須大力鼓勵、促進、推動基層社區領域NGO建設，在其建立、發展過程中進行適度培育和合理引導，使其與社區自治組織一起進行社區管理和建設。可以通過建立機制營造環境來培植NGO，促進NGO在公共產品和服務供給方面發揮作用。

（五）搭建溝通平臺，建立有效溝通渠道。建立高效便捷的溝通渠道，打造信息交流平臺，對社區居民的情緒宣泄、意見表達、問題反饋進行快速收集和及時回應。對矛盾進行化解，對或憤怒或悲傷的情緒給予撫慰，對群眾意見、建議充分考慮和負責任地處理，提高公民參與社會管理的可能性和有效性，更好地完善政府自身建設的同時，推動基層社會健康發展。

無論是從理論分析的角度，還是社區建設管理的實踐，都明確和驗證了當前我國基層社會管理應堅持政府主導的模式。地方政府不僅應在當前階段介入和干預社會基層管理，而且應該將培育社會自治作為一項重要工作，力爭在法制建設、規劃設計、組織整合、體制創新、培育NGO以及搭建溝通平臺等方面有所突破和成效，為最終實現基層社會管理中的社會自治“修好路”、“加滿油”。

（作者單位：1.河北行政學院；2.河北建筑工程學院）

主要參考文獻：

[1]鄭杭生.社會學視野中的社會建設和社會管理.中國人民大學學報，2006.2.

[2]鄧名奮.論社區自治進程中城市基層組織建設的新思路.學習論壇，2007.1.

[3]石慶玉.城市社區管理體制創新.中國集體經濟，2007.7.

[4]陳伯濤.構建和諧社區的主體及途徑.領導干部網，2007.8.10.

篇（6）

從建國到改革開放，我國城市化進程進行相當緩慢，1950年到1980年的這30年里，全世界城市人口比重從28.4%上升到41.3%，而我國卻僅從11.2%上升為19.4%。可是隨著改革開放的開始實施，國民經濟的高速增長使得我國城市化進程得到迅速推進。按2010年第六次全國人口普查的主要數據公報，我國城鎮人口比重已為49.68%。2012年10月31的一份報告更顯示我國內地2011年城鎮居民的比例已超過農村居民，城市化率首次突破50%，達到51.3%。這標志著我國從以農村發展為主進入到以城市社會為主的新成長階段。正因此，如此迅猛發展的城市化進程、整個社會結構的極大變化，帶來諸多新的社會問題，無論主觀還是客觀的因素都促使和要求城市社會的管理必須要適應新的發展，從而推動基層社會治理模式在發展中求變。

二，社會人口的結構性變化，促使基層社會治理模式變革創新。

社會人口的結構性變化產生的影響，主要體現在兩方面：一是城市流動人口的急劇膨脹。伴隨勞動人事、流通體制、社會保障、戶籍等制度的改革，前所未有的自由活動空間在我國社會出現。城鄉之間，原來附著于農田的農民大量流入城市，出現一波波全國規模的民工潮；單位之間，職員的流動已日漸頻繁，大量國企職員流入外企私企，大量內陸人才流入沿海城市。這些城市流動人口的劇增，給城市基層管理與社會治安帶來了極大壓力，城市原有社會系統及其與自然環境之間的既定平衡被打破，以行政隸屬關系與行政命令建立起的傳統基層管理體制也受到嚴峻的挑戰，原有社會治理模式在應對新情況與新問題時的捉襟見肘和無能為力也暴露無疑，這些都逼迫著對基層社會治理模式進行變革和創新。二是人口的迅速老齡化。我國現有老齡人口已超1.6億，且每年還以近800萬的速度遞增。老年人口的快速增加，尤其是失能老人和高齡老人年均百萬的增長速度，使全社會在對老年人的生活照料、醫療保健、康復護理等方面的需求日益凸顯，養老問題已日趨嚴峻。因此這種形勢也要求新的治理模式能在社區范圍內為老年人們提供良好的生活條件與生活環境，完善文體娛樂、醫療保健以及公共安全等多項服務，以便滿足人們安度晚年的需要。

三，單位制的瓦解，客觀上要求街居或社區發揮更多的社會整合功能。

在改革開放后的社會轉型過程中，我國的所有制結構發生了變化，打破了原來單一的所有制結構，形成了以公有制為主體、多種所有制共同發展的格局，基層社會的管理模式在經歷了一段單位制管理后，也逐漸朝街居制和社區制發展，這主要是因為：隨著社會經濟的發展，資源由國家依靠行政指令計劃配置的局面一去不返，職工的生活也不再由單位來全面控制，而社會主義市場經濟體制的確立，更帶來國有企業和政府事業單位的全面改革。國有企業開始學習和建立現代企業制度，并按照市場規律辦事，努力提高自身市場競爭力；政府事業單位則改革管理體制，提高工作效率，一步步開始推行政企分開、政社分開和事社分離。因此，由計劃經濟向社會主義市場經濟的過渡，使得單位制的運行基礎不復存在，也同時產生了更多、更新的社會問題，讓原本依靠單位制進行控制的基層社會治理模式出現了社會控制的真空。而伴隨單位制的弱化，這些從企業、單位剝離出的社會職能以及政府轉移出來的服務職能，迫切需要由新的城市社會管理機構來承接。而無論是基層社會管理問題，還是下崗失業問題，抑或是社會信任問題，又都與街道、社區密切相關，所以需要街居和城市社區來發揮作用。

四，街居制的職能超載和職權局限，迫使在更廣泛的社區范圍內構建治理模式。

篇（7）

2015年《中國留守兒童心靈狀況白皮書》（以下簡稱“《白皮書》”）指出，全國6100萬留守兒童中，近1000萬（15.1%）常年與父母分離，導致70%存在心理疾病，其中34%有自殺傾向。由于家庭教育缺失、隔代監護不力、教師管理乏力和社區治理有限，留守兒童存在意外傷害、吸毒、犯罪和自殺等社會風險。目前，治理留守兒童問題的觀念理念、技術手段、治理能力等相對薄弱。英國學者佩里?希克斯提出：若要發揮出整體性治理的力量，應進行多元治理主體治理功能的整合和公私部門的整合。要治理留守兒童問題，應創建多元主體培訓體系，提升綜合治理能力，形成“共治”效應。

一、留守兒童治理主體功能發揮障礙

1.留守兒童家長監護監管缺位

據權威調查顯示：如果父母在3個月內都沒有與孩子見面，孩子的“煩亂情緒”會迅速升溫。兒童與父母長期隔離，缺少父母的言傳身教，缺少父母的情感陪伴，缺少父母的貼身監護，兒童易出現行為失范、心理失衡、安全意識差等問題。

2.祖輩隔代監護相關常識缺乏

相關資料顯示，留守兒童中隔代監護占53%。本課題組在重慶市石柱縣某小學調研發現，隔代監護1457人（50～70 歲），其中1089人（75%）受教育程度只有小學及以下文化水平，他們僅僅只能滿足馬斯洛需求層次理論中的最低層次――饑餓需求。我國每年有近5萬兒童死于意外傷害，其中多數為留守兒童。在緩解留守兒童問題上的一些做法中，往往關注留守兒童本身，而缺乏對祖輩隔代教育的培訓。

3.學校教師專項管理培訓缺乏

社會生態系統理論指出：若家庭功能缺失，學校教師和社會應進行有機地整合和補償，使留守兒童的負面影響最小化。青少年問題研究專家娜妮?J?西格爾指出：由于青少年大部分時間（60%）在學校度過，青少年犯罪和學校存在某種關聯是符合邏輯的。

但是，我國絕大多數學校缺乏針對留守兒童的心理疏導課程，缺乏輔導留守兒童的且具有專業素養的師資力量，缺乏輔導留守兒童的教育培訓體系。

4.基層社區治理能力缺乏

非洲有一句關于描述社區對兒童發展影響的格言：“撫養一個孩子需要整個村莊。”孟子指出：“出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦。”現代社會的兒童照顧與支持應強調社區這一主體的重要作用。留守兒童活動的三大區域為家庭、學校和社區，社區是兒童最初接觸社會的區域。留守兒童是一個龐大的特殊群體，而基層社區缺乏對留守兒童的關注關愛，尤其是農村社區，受經費和傳統落后思想意識的限制，社區及其相關人員對留守兒童的治理能力受限，無法有效發揮作用。

5.留守兒童心理輔導相對缺乏

留守兒童缺乏父母的陪伴，普遍心理素質較差，情緒敏感，極易產生心理及行為方面的偏差。而留守兒童這一特殊群體，缺乏具有專業素養的心理專家或經過專門心理訓練的專業隊伍對他們進行專門的心理培訓、輔導，尤其是有針對性的、一對一的心理疏導。一旦風險突破兒童承受能力，留守兒童極易產生意外傷害、犯罪、吸毒和自殺等社會問題。

二、留守兒童問題多元主體培訓體系的創建

留守兒童問題多元培訓體系的創建，是緩解留守兒童問題極為重要的一個環節。其一方面涉及三個層面的培訓――政府主辦培訓、政府購買培訓和社會志愿培訓；另一方面涉及相關主體――家長、祖輩、學校、社區和社會，從而創建一種多元主體共同解決留守兒童問題的機制。

1.加強留守兒童家長培訓

一是在留守兒童集中地區，基層相關職能部門聘請教育心理專家，或通過政府購買培訓方式，定期地開展親子教育、兒童教育方法等講座，提升家長的教育監管能力，增強家長監護責任意識。二是依托留守兒童家長務工相對集中的企業，邀請兒童教育專家、心理學專家，每半年開展一次針對留守兒童家長的家庭教育責任和情感關愛技巧等培訓。三是依托相關社會志愿者，開展針對系列早期教育培訓、公益性培訓班與家庭教育巡講隊等。

2.促進長輩隔代監護培訓

首先，整合基層政府資源，政府購買“隔代教育”培訓服務。對隔代監護人開展專業性、多樣化和系統化的教育培訓，使他們掌握關愛兒童的正確方式方法，了解不同階段兒童心理特點等。其次，采用政府購買方式，聘請知名教育專家撰寫、出版發行通俗易懂且圖文并茂的“隔代教育”手冊。最后，采取政府購買或社會捐贈形式，在社區學校開設“祖輩學堂”“親子學堂”等專項培訓服務。項目師資來源于各類學校和社會各界力量的捐贈。

3.健全學校教師專項培訓

一是在留守兒童相對集中的農村地區，由各級教委及民政部門主導，針對中小學教師，在寒暑假期間進行師資培訓。二是建議由公益組織牽頭，聘請知名教育專家與專業心理學家，開展學習交流講座，交流留守兒童治理問題與教育輔導技能、心理發展特征與特殊群體教育策略等，提高治理留守兒童問題的能力。

4.改進基層社區教育培訓方法

首先，擴大基層社區參與留守兒童問題治理的志愿者隊伍。社區志愿者一般文化水平較高，可依據志愿者具體情況進行基本的培訓，使其勝任基本職責。其次，建議由基層教委牽頭，聯合婦聯、共青團、工會、民政部門等組織，協同調配物力資源，對基層社區工作人員進行專題培訓，增強他們關愛留守兒童的意識及監管留守兒童的能力，形成留守兒童照料長效機制。整合社區人力、物力、財力和場所資源，為留守兒童撐起一個“家”。

5.開展留守兒童心理輔導工作

首先，建立地區留守兒童信息網。建立區域性“留守兒童心理數據庫”，把握留守兒童整體心理趨勢，測試心理數據預警，優化疏導資源配置，有序開展心理疏導干預。鼓勵各高校志愿者組織及社會志愿者介入學校留守兒童心理監測輔導培訓。其次，由政府購買，聘請教育專家、兒童心理專家，對留守兒童進行專項教育培訓，調適留守兒童心理情緒，引導留守兒童合理宣泄不良情緒。最后，鼓勵心理管理培訓機構面向偏遠農村留守兒童舉辦公益心理講座、心理咨詢和生命教育等培訓。

參考文獻：

[1]葉 璇.整體性治理國內外研究綜述[J].當代經濟，2012，（6）： 110-112.

篇（8）

關鍵詞：基層矛盾；基層社會組織；利益機制；功能；定位當前，我國正處于社會轉型時期，各種利益主體和思想觀念日趨多元化，在這一背景下，基層矛盾的呈現了密集、易發、高發的特點。在社會治理機制尚不能完全跟上社會變遷的節奏的情況下，如果這些矛盾不能及時解決，可能會衍生出更廣、更深、更嚴重的矛盾。在和社會建設過程中，一個科學有效的，能夠化解矛盾的基層社會組織的作用尤其重要。

一、基層矛盾糾紛凸顯了基層社會組織的功能

任何社會均難求永久不變，在現今這樣經濟利益主體和思想多元化的社會中，建立健全社會矛盾的多元化解機制應該成為法律考慮的一個必要因素，只有這樣才有助于把矛盾化解于萌芽階段。美國的著名社會法學家斯科•龐德說：“吾人皆有許多欲望和需要，而欲得到滿足。...........個人的欲望常和他人的欲望沖突，或妨礙他人的欲望。法律的工作可以說是一種社會工程的艱巨任務，也就是一種致力使生活必需品能為眾人所分享的工作。”為使法律達成上述目的，龐德建議，法學家首先需要對特定文明社會的實際事項或眾人的實際需要做出調查，求得社會眾人行為的基本原則，也就是社會的法律基理。根據這些基理原則，再制定“利益綱目”，分列社會利益、公眾利益與個人利益。如此，在發生任何爭執，也就是不同的利益訴求發生沖突時，立法者和司法者可利用既定的“基理”與“綱目”，本著“最少數的利益遭受損失”的原則，確定一個相對合理的解決機制。[1]

但是，法治國家的建構并不意味著國家通過法律調控社會生活的一切，恰恰與此相反，它更意味著最大限度地通過個體以及各種基層社會組織的力量參與的方式來解決社會自身問題。[2]我們雖然應該強調法律在均衡社會沖突利益上的功能，求得特定的社會于特定的時間內能夠獲致社會公平，但是需要注意的是，法律只有在普遍意義上才能發揮作用，也是就說，并不能切實有效阻止利益沖突的發生。這就需要搭建這樣一個平臺，能夠具體問題具體分析，快速迅即地出一個合理的解決之道的平臺。這樣的平臺，只有內生于人民群眾的社會實際生活中才能有效的發揮這種職能――基層社會組織具有先天的這種特性。

基層社會組織作為一種新型機制，能夠充分發揮社會力量參與解決基層矛盾的糾紛。黨的十六屆六中全會通過的《關于社會主義和諧社會建設若干重大問題的決定》提出，“適應我國社會結構和利益格局的發展變化，形成科學有效的利益協調機制、利益訴求機制、矛盾調處機制、權益保障機制，對于統籌協調各種利益關系，妥善處理各種利益矛盾，加強和改進社會管理，維護社會和諧穩定，具有重大意義。

二、基層矛盾紛爭背景下基層社會組織的功能定位

基層社會組織是否能真正發揮其內在功能，取決于三個要件。第一，基層社會組織存在的前提是政府和基層社會組織間關系的順暢，基層社會組織不是“與政府爭權”，而是在“幫助政府更好的管理社會”[3]。第二，基層社會組織功能的有效發揮取決于其是否具備一個科學的決策層和比較合理的組織架構。第三，在具備前面兩個方面的同時，確立了問責機制，建立起了一個有效的社會監督體系十分的關鍵，能夠有效的完善基層社會組織自主管理能力的不足。在面對基層矛盾糾紛高發的情況下，基層社會組織在滿足這三個條件的基礎上，客觀上需要重新定位其內在功能。

首先，基層社會組織作為利益協調機制組織。基層社會組織作為一個與政府共同管理社會的機制，能夠更好的培育出正確的價值觀，能有效的發揮利益協調的機能。在眾多領域之內各個利益群體在其所組成基層社會組織中都有其話語權的存在空間。一方面是來自本群體的聲音，一方面是來自共同體的聲音，在兩種聲音合力之下的思想輿論更能真實的反應大眾的心聲，從而確認下來的價值觀也更容易被大眾所認可和接受。基層社會組織機能的發揮能夠引導人民正確處理多重復雜的個人和集體、局部與整體、眼前和長遠之間的利益關系，從而達到合理表達自己的利益訴求，避免利益矛盾糾紛的引發。

其次，基層社會組織作為利益訴求機制組織。基層社會組織架構出了制度性的平臺，它不僅僅是一個從屬附庸的組織，而是一個可以和政府處在同一個平臺上進行對話的利益訴求機制組織。一方面它對群眾的利益要求能夠正確及時的作出對應的回應，完善信息披露制度；另一方面它能正確的定位出人民群眾利益沖突的性質，很好的克服了把矛盾糾紛盲目政治化或形式化的風險；再一方面它能掌握好妥協和讓步的尺度，使調解和互助成為解決糾紛的理想化形式，提高其解決相似基層矛盾糾紛的效率；最后它還采取了認錯與相關責任相結合的處理方式，改變了以往“全對”或“全錯”式令人難以接受的做法。通過這種基層社會組織來表達自己的利益訴求，不僅能使訴求得到相關應當的關注以外，而且從利益表達者來說，也很好的提高了利益表達的理性化程度。

再次，基層社會組織作為矛盾調處機制組織。為人民群眾更好地化解矛盾提供了更多的選擇：一是基層社會組織得以建立起來的群眾基礎比較好，這種通過民主程序建立起來的制度，能更好的找出利益沖突的焦點，更有利于社會公平分配的實現，可以預防和減少糾紛的發生機率；二是由于基層經驗信息比較充實，有充實的糾紛解決資源，能為當事人提供相應的便利和幫助，使糾紛發生后能夠及時妥善的得到解決；三是能夠起到鼓勵民眾合理選擇糾紛解決的途徑，規范化的基層社會組織程序，能夠保證糾紛解決處在一個獨立和公正的環境下得到解決；四是基層社會組織本身的特征在突發事件、和公共安全事件發生時，能夠及時采取應急措施穩定社會秩序、對受害人提供直接救助，并在事后能夠及時的啟動責任追究機制。

最后，基層社會組織作為權益保障機制組織。基層社會組織在社會保障體系中也能找到發揮自己機能的一席之地，促進權益保障機制職能的有效發揮。一方面隨著市場經濟體制的建立和對外開放的擴大，為了防止貧富差距過分懸殊，保障廣大勞動者的基本權益，基層社會組織在建立和完善最低工資保障制度方面能夠切實發出不容忽視的聲音。另一方面隨著社會生產力的發展和人民收入水平的提高，基層社會組織極力呼吁逐步提高城鎮居民最低生活保障標準，在建立農村居民最低生活保障制度方面有效的貢獻了自己獨具優勢的功用。最后表現在在健全公共財政制度方面上，基層社會組織能夠利用其所占有的大量豐富的基層群眾資料，來反映民眾對公共產品的需求狀況，從而有益于把更多的財政資金投向需求比較急迫的相應的教育、衛生、社會事業等領域中。

三、結語

只有充分發揮基層社會組織的功能，社會自身化解矛盾的能力和效率才得以提高，才能更大程度地激發了社會的活力和動力，保障社會的穩定和有序進行。在社會體制改革中，國家政府職能應從以前的“大包大攬”的狀況中掙脫出來，應把一些社會能夠自我管理的事務逐步轉移給相應的基層社會組織來管理，提高全社會的公民意識。政府只需必要的管理、引導和服務，以便基層社會組織自我發展能力得到進一步的發展和完善，進而促使基層社會組織實現人民自己的矛盾自己解決的局面。

參考文獻：

篇（9）

“百姓說事點”是在基層司法行政工作實踐中產生的，是“楓橋經驗”在的生動實踐，深入推進“百姓說事點”創新發展具有重要意義。深入推進“百姓說事點”創新發展是堅持發展新時代“楓橋經驗”的重要舉措。“百姓說事點”是在群眾經常聚集的地方，為百姓搭建的說事、議事、調事平臺。通過這個便捷的平臺，暢通百姓的訴求表達渠道，就地解決問題。通過“百姓說事點”的創建，能夠實現居民自治良性互動。實踐證明，“百姓說事點”的創建是加強基層社會治理的有效實踐，深入推進“百姓說事點”創新發展是推進基層社會治理現代化的現實需要。

二、深入推進“百姓說事點”創新發展應該堅持的基本原則

（一）堅持黨的領導。深入貫徹新時代中國特色社會主義思想和黨的精神，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，把黨的領導貫徹到“百姓說事點”創新發展的全過程各方面，確保“百姓說事點”工作始終沿著正確方向發展。

（二）堅持服務為民。認真貫徹黨的群眾路線，堅持以人民為中心，尊重人民主體地位，著力解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，把人民群眾滿不滿意作為衡量“百姓說事點”工作的根本標準。

（三）堅持傳統和現代治理理念相結合。在“百姓說事點”的日常工作中要把中華傳統治理智慧和現代治理理念結合起來，著力預防、化解人與人、人與自然的矛盾沖突，努力促進“百姓和順、城鄉和美、社會和諧”。

三、深入推進“百姓說事點”創新發展建設的工作目標

（一）推進“百姓說事點”規范化建設

1、在鞏固縣原有百姓說事點的基礎上，縣局決定在每個鄉鎮打造2個百姓說事點示范點，不斷加強“百姓說事點”規范化、標準化建設。統一制作上墻信息處理流程，制作統一規范的調解文書，配備相應的電腦、卷柜、專業調解書籍、調解桌椅等辦公設備，加大資金投入力度，加強全縣“百姓說事點”軟硬件建設，努力做到建設一個、規范一個的要求。同時積極促進具備條件的“百姓說事點”向個人調解室過度。

2、計劃在加強對“百姓說事點”硬件設施投入的基礎上，同時加強對人員隊伍的建設，注重選擇鄉賢社賢、特別是從黨政機關尤其是政法機關退休的人員中黨性強、熱心公益事業、熱愛人民調解工作的同志參與到“百姓說事點”的工作中來。充分發揮他們懂政策懂法律的優勢，既能幫助調解矛盾糾紛，又能起到傳幫帶的作用。加強對“百姓說事點”調解員（信息員）的業務培訓，提高基礎法律素養和處理問題的能力，努力打造一批“做得好、信得過、叫得響”的“調解員（信息員），為“百姓說事點”和個人調解室融合發展創造條件。

（二）充分發揮“百姓說事點”的職能作用

“百姓說事點”作為基層社會治理的實踐探索，解決基層人民群眾矛盾糾紛的工作機制和平臺，要重點通過以下5方面發揮職能作用。

1、社情民意收集點。要注意收集小到家長里短、鄰里矛盾，大到房屋拆遷、土地糾紛等與百姓生產生活息息相關的各類問題，通過“百姓說事點”反映出來，為政府服務改善民生和推進基層社會治理提供參考。

2、矛盾糾紛化解點。要注意通過"百姓說事點”積極搜集民情信息、化解矛盾糾紛,以其更早掌握信息來源、更貼近群眾、更讓群眾樂于接受的形式，及時化解大量矛盾糾紛，有效維護基層社會和諧穩定。

3、公共法律服務點。邀請律師、基層法律服務工作者等法律專業人員現場解答咨詢，宣傳普及與群眾生產生活密切相關的法律法規，教育和引導群眾既要懂法守法，又會用法，依法維護自己的合法權益。

4、致富信息傳播點。基層司法行政機關要會同各相關部門利用這一平臺積極宣傳黨的方針政策，為群眾提業信息，聘請專家講解種養殖以及外出務工、就業等方面的知識和信息，為群眾提供生產生活所需幫助和服務。

5、干群關系聯系點。司法行政機關要積極引導基層司法行政工作人員經常到點上走訪，與群眾保持溝通聯系，及時解決群眾利益訴求，不斷提升和政府特別是基層干部在群眾心目中的形象和威信。

四、深入推進“百姓說事點”創新發展建設的工作方法

要積極探索及時、便捷、有效解決人民群眾矛盾糾紛的科學方法，強化為人民服務，著力在以下5個環節上下功夫。

1、事前問事。村（社區）調解員每周到“百姓說事點”排査走訪一次，及時掌握“點兒”上收集上來的村（社區）的重點人思想動態、可能發生的矛盾糾紛，將矛盾糾紛排査梳理結果報告給司法所，及早采取防范措施。

2.隨時說事。說事點要開通“說事電話”，設立"說事記錄本"，信息員每天在點上現場傾聽百姓說事，群眾可以隨時隨地到說事點來，提意見、說建議、談看法，反映需要迫切解決的問題。

3、及時調事。建立“百姓說事點”內容登記制度，根據不同情況對群眾反映的問題進行分類梳理。能夠當場答復處理的，由信息員、村（社區）調解員或司法所工作人員當場答復，使群眾訴求得到及時解決。

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中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2014）02-120-02

我國古代，調解主要為官府調解和民間調解。清代又產生了一種特殊的方式，即“官批民調”，類似現代的法院委托調解制度。此種糾紛解決的主體介于民間私權力與國家公權力之間，并在官民間通過法律實踐活動起到溝通和橋梁的作用，是調解制度社會化的表現。

一、清代官批民調制度的主體

通過對清代四川巴縣、天津寶坻、臺灣淡新、浙江黃巖等地方訴訟文書的研究，官批民調是指官府在接到案件后，認為事關家庭倫理、親族關系、當地風俗等，不便公開傳訊，或認為情節輕微，不值得傳訊、審判，則會批令鄉保，或交給宗族、局紳等進行調解，自己只進行原則性指導并對其效力進行官方確認。這種調解方式實現了官府審判與民間調解處理糾紛的契合。

（一）官批主體

清代基層行政組織以“縣政”為依托，其是訴訟第一審級，州縣官則為這一審級的最高裁判者。由州縣官將其職能管轄范圍內的案件批令給民間力量調解，因此官批主體較為特定。

（二）民調主體

相對于官方力量來說，民調主體是官批主體的承受方。按調解人身份的不同分為：

1.鄉保、保甲長、坊廂長調解。清代地方基層組織呈二級結構，以自然村為一“甲”，甲設甲長；數村為一“鄉”，鄉設鄉保，鄉保有時被稱為鄉約，主要征收皇糧國稅、維持地方安治。甲在保之下，有時也被稱為甲約。這種頗具官方色彩的身份使其在許多民事糾紛中充當調解人的角色，他們或發還鄉紳、宗族，或會同親鄰等解決，不能解決的上告知縣。此外，按清代地方編制，城中曰坊、近城曰廂，分別設立坊、廂長管理轄區事務。坊、廂長職能與保甲長大體相當，官府也常將本轄區內的民事糾紛批令他們調解。

2.族長、親友、地鄰、局紳調解。清代統治者還推行族正制來彌補保甲制的不足，以完善基層制度。此外，當事人的親友、地鄰因對當事人的情況、糾紛產生的原因及地方風俗較為了解，有利于矛盾化解，因而此類主體也較常見。糾紛當事人請求局紳調解的案例在浙江黃巖訴訟檔案中亦有，也有的案例是知縣將民事案件發回民間交由局紳調解。

3.會首、中人調解。隨著清代商品經濟的發展，促進了手工業、商業從業者行會的劃分和建立，這些行幫設有“行首”或“客長”作為頭目來維持行幫秩序。官府往往批令這些主體調解行幫內部行戶合伙清算等與行幫有關的糾紛。“中人”在清代民間買賣、典當、借貸等民事關系中，具有為當事人介紹、提供交易信息、證明甚至是承擔交易正當合法的保證作用，“憑中理處”、”憑中集理”的記載在清地方司法檔案中也常見。

二、清代官批民調制度的流程與特征

（一）官批民調制度的流程

1.官府如何與民間力量發生交接。安徽徽州發現的一份空白格式批文便是清光緒年間歙縣知縣敦請族長調處法律糾紛的批文，反映了“官批”階段，官府不僅就調解成功與否的后續事項做了安排，還明確向族長提出“兩造息訟，最為上策”的調解指導思想。

2.民間力量如何調解，又如何再次與官府發生交接。清司法檔案中有關于“和息狀”、“復狀”的記載。即調解成功的調解人向官府呈遞“和息狀”，請求官府準予銷案并說明調解的經過及結果；調解不成則向官府提交“復狀”，懇請官府給予訊斷并說明調解的經過及調解不成的緣由。

由此可知，流程為“官批”、“民調”和“呈稟”三階段：先由官府依職權將訴至衙門的糾紛批令給各類民間力量主體；再由接受批令的主體調解；最后由主持調解的主體將調解結果呈稟官府審查；若經調解雙方達成協議，請求官府銷案；若調解不成，鄉保則須察告州縣官并通知原告于一個固定時間赴縣重告，官府依法提訊堂審。

（二）官批民調制度的特征

1.案件的民事導向性。官批民調案件多是民事案件和輕微刑事案件，常涉及宗族、倫理及本地風俗，不便公開傳訊。清統治者真正目的在于借助官批民調解紛將眾多民間細故排除在官府外以減輕訟累，從而維持地方穩定并提升政績。因而調解范圍也有限度，危及政權及社會秩序等案件不允許調解結案。

2.較明顯的官方意志性及不完全自愿性。只要在州縣官管轄范圍內的案件必須受理，否則要受相應處罰甚至是刑事責任。然而實踐中州縣官常因各種因素利用法律其他規定，將民間細故批令給民間調解，且并不考慮當事人意愿，有時即便調解失敗，若當事人再次訴至公堂也仍會批令繼續調解。這種調解往往教化式且非基于當事人自愿，而這種強行息訟的意圖正是封建調解的本質所在。

3.約束效力的半強制性。若調解成功，調解人應向官府呈遞“和息狀”請求官府準予銷案，當事人則需出具甘結，呈送官府備案，此時案件應為當事人申請撤訴而終止。但官府以“甘結”形式達到抑制兩告反悔之目的，當事人須申明是“依奉結得”，顯屬“遵命和息”，反悔會受相應處罰，由此可見其約束效力的半強制性。

三、清代官批民調制度的產生的原因

（一）政治因素

清代司法體制之目的是為維護政權穩定，因此統治者只關注危及政權、社會秩序的刑名要案。古代選拔官吏考察的也是儒家經典非法律知識，官員為彌補自己不懂刑名律例的缺陷、規避錯判可能引發的政治風險，往往將民事糾紛甚至一些輕微刑事案件推諉于民間力量調解。清代官員“訴訟少則高升，訴訟多則撤職”的考核標準也造就了地方官吏“聽訟不如無訟”的心理，通過調解達到息訟的目的由此成為其解決糾紛首要選擇。

（二）經濟因素

我國封建社會時期一直是自給自足的小農經濟社會，和諧人際關系的維護是基層民眾生存的重要前提，這種內生的人際關系基礎為糾紛發生以調解方式解決提供了必要性和可能性。即便訴至公堂，自古以來形成的“無訟”、“和諧”的儒家思想，“不撕破臉、講情面”的心理取向根深蒂固，而官批民調在很大程度上契合了這種鄉土社會的生存邏輯。

（三）社會因素

中國古代以血緣關系為紐帶，宗族家庭為基礎，形成了家國一體的社會結構。統治階級通過鄉保、宗族等制度來體現其統治原則和思想并對基層社會進行管理，所以古代基層權威實際上是一種皇權、集權統治控制下的內生權威，這也在一定程度上為非訟糾紛解決方式創造了條件。同時中國民眾自古以來重土安遷，社會流動性極小，紛爭發生時將親鄰、族長等納入到糾紛解決中更有利于化解紛爭，較好的實現雙方利益，抑制民事案件進一步惡化，從而維持地方安定。這是官批民調制度構建與運作的社會基礎。

四、清代官批民調制度在基層社會治理中的效果評價

官批民調制度在君主專制主義中央集權體制下，不可避免的存在著局限性：宗法社會下，“人有差等”的客觀社會現實極易導致調解中的偏袒與不公。且官府濫用官批民調壓制訴訟，既淡化了司法權力在定紛止爭過程中應有的作用，又妨礙了當事人訴權的正確行使。這些在客觀上妨害了相關實體法的發展與完善及司法程序化觀念的形成，不利于糾紛真正有效的解決。

但官批民調制度也在一定程度上反映出清代基層社會治理的主體及方式的多樣性。因調解人能做到“耳目所聞所見”，亦可用官方力量發動民間力量參與到糾紛的化解與平息中去，緊密協作辦案，既可讓問題在民間自行消亡，又可在必要時動用國家暴力機關進行刑事處罰，最終對社會進行有效治理與控制，維持了基層社會的安定。讓我們感受到民間規則（家族法規、道德禮教、人情世故）在基層社會中的巨大力量，甚至比國法更貼近現實，有利于問題的根本解決。

官批民調不但節約了司法成本，還豐富了清代“官民合作”的方式和內容，并最終對清代基層社會控制與治理方式的認識與實踐產生了重要影響。這一適應于清代的基層社會治理方式，對今天我國基層社會矛盾的解決仍有重要的借鑒價值。

參考文獻：