鄉(xiāng)村治理的表現(xiàn)匯總十篇

序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇鄉(xiāng)村治理的表現(xiàn)范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

上世紀(jì)九十年代末期，我國就提出了鄉(xiāng)村治理的概念，而概念的提出也使得相關(guān)問題的研究不斷開展[1]。進(jìn)入二十一世紀(jì)之后，學(xué)界針對(duì)我國鄉(xiāng)村治理的模式和結(jié)構(gòu)等問題進(jìn)行了深刻而又全面的了解，其取得了非常深入的研究成果，不過，長時(shí)間鄉(xiāng)村治理在理論研究中還是一個(gè)非常薄弱的環(huán)節(jié)。在不斷深入的考量鄉(xiāng)村運(yùn)行以及設(shè)計(jì)等相關(guān)因素的情況下，還應(yīng)該研究來自主體自身因素影響。

一、鄉(xiāng)村治理主體作用發(fā)揮模式研究

就我國目前狀況而言，鄉(xiāng)村治理的主體還有很多類型有多重的界定以及多樣化的表現(xiàn)，在問題的實(shí)質(zhì)上絕對(duì)不能一概而論的討論鄉(xiāng)村治理主體的研究究竟是何人。其存在的影響因素范圍涉及廣，而究竟應(yīng)該以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是村委會(huì)為治療主體，也是問題的關(guān)鍵，在該問題上，必須盡可能的考慮作為治理基礎(chǔ)本土資源。不可否認(rèn)的是，我國鄉(xiāng)村不管是在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平亦或是地方文化問題等方面都有著極大的差異性，主要體現(xiàn)在非均質(zhì)性。也正是考慮了此種均質(zhì)性問題，我國很多研究學(xué)者都把村莊作為治理研究的關(guān)鍵突破點(diǎn)，根基于詳細(xì)樣態(tài)村莊，而鄉(xiāng)村治理主體的發(fā)揮作用模式也有著多樣化的發(fā)展，也有學(xué)者從村莊的基本秩序進(jìn)行分析，區(qū)分出集中可能存在的鄉(xiāng)村治理類型，即原生秩序型、鄉(xiāng)村謀和型以及次生秩序型、鄉(xiāng)村治理無序型。本文作者通過分析發(fā)現(xiàn)，應(yīng)該從社會(huì)視角等問題為出發(fā)點(diǎn)，立足于村莊的秩序形態(tài)。

（一）鄉(xiāng)村主導(dǎo)行政型

次種類治理結(jié)構(gòu)還是傳統(tǒng)意義上統(tǒng)籌治理結(jié)構(gòu)，在充分代表體現(xiàn)社會(huì)和國家關(guān)系鄉(xiāng)村關(guān)系中主要表現(xiàn)在強(qiáng)鄉(xiāng)弱村，此種類型的鄉(xiāng)村財(cái)政往往主要來自于工商業(yè)收入或者我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支配收入。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)在某種程度上說具備建立的分配型的財(cái)政制度能力，所以鄉(xiāng)村關(guān)系中往往處在優(yōu)勢地位，而所謂的村集體并沒有大量的受益來源，此種類型的主要結(jié)構(gòu)模式往往必須來自于工商業(yè)重鎮(zhèn)以及部分國家大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移資金。

（二）村莊主動(dòng)自治型

此種類型的治理結(jié)構(gòu)往往能夠直接反映出該地方村民的自治實(shí)踐成果。在充分代表和體現(xiàn)社會(huì)以及國家關(guān)系鄉(xiāng)村上則主要表現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧以及若鄉(xiāng)強(qiáng)村的格調(diào)中，該種類型的村莊往往具備非常強(qiáng)烈的自主生產(chǎn)能力，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度能夠直接體現(xiàn)出來，部分村莊的集體經(jīng)濟(jì)往往較為發(fā)達(dá)，很多村莊有著來自于村莊自己所創(chuàng)立的企業(yè)，或者部分土地出讓的收入。也正是因?yàn)榇迩f集體的財(cái)力相對(duì)較弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)政府對(duì)村莊的直接控制以及影響力就會(huì)更加的薄弱，主要體現(xiàn)在村強(qiáng)鄉(xiāng)弱方面。

（三）鄉(xiāng)村治理無序型

在此種治理結(jié)構(gòu)方面，所謂的無序主要體現(xiàn)在沒有統(tǒng)一的發(fā)展趨勢，而在鄉(xiāng)村的關(guān)系中則有可能體現(xiàn)在鄉(xiāng)強(qiáng)村若等方面，而后面的各種體現(xiàn)則為一種常態(tài)性。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)在某種程度上沒有較為穩(wěn)定的外部經(jīng)濟(jì)來源以及來自特殊的政府撥付，往往會(huì)面臨各種債務(wù)危機(jī)，在和村莊的關(guān)系上往往也只能維系一種最為基本的智能。另外存在本身因?yàn)榈乩憝h(huán)境或者人才的流失等因素，往往日益破壞。在此過程中鄉(xiāng)村的治理運(yùn)行類型只是一種形式，不能真正意義上的取得鄉(xiāng)村治理達(dá)到繁榮的目的。

二、我國鄉(xiāng)村治理的主體行為關(guān)系和研究視角

就鄉(xiāng)村治理主體問題而言，需要正視的問題就是，鄉(xiāng)村治理主體完全不相同的主體之間的關(guān)系，由于對(duì)于該問題研究，為分析鄉(xiāng)村治理模式和績效評(píng)價(jià)內(nèi)在的機(jī)制，現(xiàn)階段對(duì)于鄉(xiāng)村治理主體的各種界定也完全不相同，所帶來的治理主體行為關(guān)系也各不相同。就高角度而言可以從村委會(huì)以及村黨委會(huì)等組織，把宗族當(dāng)成鄉(xiāng)村治理的主體實(shí)施研究，在分析鄉(xiāng)村治理主體關(guān)系的過程中大多數(shù)的重點(diǎn)考察為兩隊(duì)關(guān)系，即鄉(xiāng)村以及兩委關(guān)系，實(shí)際上該關(guān)系的本質(zhì)還是社會(huì)和國家之間的深層次關(guān)系，盡管在某種程度上說黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村民自治權(quán)有一定關(guān)系，不過在現(xiàn)階段政治格局中還是能夠歸于社會(huì)以及國家關(guān)系。現(xiàn)階段，我國很多地方就鄉(xiāng)村治理提出了自己不通過看法，圍繞宏觀主體之間的鄉(xiāng)村關(guān)系以及兩委關(guān)系研究，目前存在的觀點(diǎn)往往從制度主義出發(fā)，從法律制定以及政治體制設(shè)計(jì)等相關(guān)角度實(shí)施研究，同時(shí)就問題提出了自己解決問題的方法[2]。

就微觀行為者的個(gè)體角度而言，其對(duì)鄉(xiāng)村治理主體實(shí)施界定也有一定的區(qū)別，正常情況下均把鄉(xiāng)村治理的主體界定是普通的村民以及村干部，而同時(shí)圍繞次三層的群體行為關(guān)系探討重點(diǎn)分析鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，普通村民、村干部以及鄉(xiāng)村精英之間是怎樣影響的。很多研究人員往往從選取田野的調(diào)查方式入手，從個(gè)案進(jìn)行分析。在研究重點(diǎn)領(lǐng)域往往也是從鄉(xiāng)村治理方面實(shí)施研究。

三、我國鄉(xiāng)村治理的主體關(guān)系模式向著多中心治理發(fā)展

興起于上世紀(jì)八十年代治理理論內(nèi)涵主旨為一種多種的公共或者私人的個(gè)體與機(jī)構(gòu)的管理方式總和，該方式主要強(qiáng)調(diào)多中心的參與以及多主體的信任合作，這是此種治理模式的全新要求。我國相關(guān)研究人員最早就使用了鄉(xiāng)村治理一詞進(jìn)行替換，同時(shí)被泛化使用的鄉(xiāng)村政治發(fā)展中的村民自治一詞，此種轉(zhuǎn)變的過程在某種程度上說就涵蓋了對(duì)治理模式的追求以及認(rèn)可，同時(shí)也必須承認(rèn)我國鄉(xiāng)村社會(huì)政治的實(shí)踐局限性，在傳統(tǒng)理論研究以及實(shí)踐的操作中我們可以發(fā)現(xiàn)，很多情況下仍然為鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)單一的治理方式，要不就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、要不就將村委會(huì)默認(rèn)為治理的主要客體，而未從市場、社會(huì)以及國家的宏觀層次進(jìn)行界定，不得不承認(rèn)的是，在民族以及國家建構(gòu)的統(tǒng)一大趨勢下，市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展需要一定的外力推動(dòng)，如果僅僅依靠單一的企業(yè)或者政府模式，往往不能直接的避免市場失靈或者政府失靈的現(xiàn)象[3]。在我國民主建設(shè)的基礎(chǔ)試驗(yàn)場鄉(xiāng)村社會(huì)里，相對(duì)較為單一的統(tǒng)籌與治理模式走向多主體的治理模式是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，也正是在這樣一種發(fā)展趨勢的大背景下，我國圍繞鄉(xiāng)村治理主體逐漸凸顯。不可否認(rèn)的是，鄉(xiāng)村治理必須以農(nóng)民組織作為主要的資源，以農(nóng)民群眾為主要力量的新農(nóng)村建設(shè)治理模式出發(fā)。

結(jié)語

在我國市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的大背景下，加之民主化進(jìn)程不斷推進(jìn)，我國鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐也一定會(huì)日益突破為單一范本的解說空間，另外鄉(xiāng)村治理的研究也一定要從現(xiàn)階段以靜態(tài)治療為主向著動(dòng)態(tài)治理轉(zhuǎn)變。要以鄉(xiāng)村治理作為主要客體的研究向著多元化的立體研究邁進(jìn)。把鄉(xiāng)村治理真正的放置于寬廣與開放的市場經(jīng)濟(jì)下，這是我國鄉(xiāng)村治理主體的基本關(guān)鍵性問題。（作者單位：南昌大學(xué)公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

篇（2）

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-0863（2015）03-0080-06

鄉(xiāng)村治理是治理理論與鄉(xiāng)村實(shí)際相結(jié)合、解決鄉(xiāng)村問題的新模式。在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，如何通過制度安排促成治理網(wǎng)絡(luò)的一體化行動(dòng)是特別值得關(guān)注的問題。由于當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中存在的問題主要不是缺少制度規(guī)范，而更多是制度權(quán)威不強(qiáng)、制度效率較低、制度失靈頻繁，所以在推進(jìn)中國鄉(xiāng)村治理機(jī)制轉(zhuǎn)型的過程中，必須增強(qiáng)制度運(yùn)作的有效性，重構(gòu)制度權(quán)威。黨的十八屆三中全會(huì)提出到2020年要形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，四中全會(huì)進(jìn)一步提出了依法治國的制度安排，都凸顯了鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的緊迫性和重要性。

制度權(quán)威是衡量制度發(fā)揮作用和有效性的重要標(biāo)尺，表現(xiàn)為人們對(duì)制度的服從關(guān)系。鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威是指以正式制度規(guī)范作為鄉(xiāng)村社會(huì)管理的基本準(zhǔn)則，它包含兩個(gè)方面的基本內(nèi)涵：一是管理行為的基本準(zhǔn)則，不是個(gè)體的或者少數(shù)人的意志，而是與現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求相適應(yīng)的制度規(guī)則，這些制度規(guī)則是人為制定的、組織和社會(huì)成員熟悉和知曉的正式規(guī)則，不是習(xí)俗、慣例等非正式的制度規(guī)范；二是管理行為的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和常態(tài)化，它能夠使組織和社會(huì)成員理解、認(rèn)可和認(rèn)為合法。從這個(gè)界定可以看出，雖然制度分為正式制度與非正式制度，但本文所指的制度權(quán)威系以正式制度為基礎(chǔ)。

一、鄉(xiāng)村治理與制度權(quán)威的契合

鄉(xiāng)村治理作為國家多層治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，是在地方層次和制度上實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展能力的改革過程。[1]而制度作為鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作邏輯和規(guī)則體系，既要界定多元參與主體的權(quán)能邊界，又要明確治理體系的根本價(jià)值。以此來建構(gòu)多元行為主體的共同愿景，聚合人們的理性共識(shí)，進(jìn)而保證治理體系的合法性和穩(wěn)定性。

（一）鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的可能性

“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個(gè)人利益行為”。[2]就其功能而言，制度本質(zhì)上是一種規(guī)范，它在一定意義上約束著人們的行為；就其內(nèi)容而言，制度本質(zhì)上是一種關(guān)系，它表征著人們之間關(guān)系的某種結(jié)構(gòu)性和秩序性。

治理的各種界定大多都涉及對(duì)制度及其權(quán)威的強(qiáng)調(diào)。比如全球治理委員會(huì)在其定義中強(qiáng)調(diào)，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[3]我國學(xué)者俞可平認(rèn)為，治理的基本內(nèi)容是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。[4]法國學(xué)者皮艾爾?卡藍(lán)默提出了以制度倫理為正當(dāng)性“內(nèi)核”的合作關(guān)系原則，認(rèn)為治理機(jī)制必須具有相應(yīng)的理論規(guī)范或品質(zhì)。[5]

治理概念中對(duì)制度的強(qiáng)調(diào)表明，制度是保障治理的基礎(chǔ)性要素。公平、有效的治理必須以一個(gè)穩(wěn)定、有序的制度框架為支撐，否則空談治理將沒有任何意義。[6]另一方面，治理作為改變傳統(tǒng)社會(huì)管理體制、實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)所采取的一種新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的認(rèn)同和共識(shí)。這與制度權(quán)威的內(nèi)在要求是完全一致的。正是在此意義上，治理結(jié)構(gòu)可以被視為制度框架[7]，制度權(quán)威的建構(gòu)被視為檢視治理成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。

理論層面的觀察揭示了治理與制度權(quán)威的內(nèi)在一致性。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村治理過程中的同構(gòu)性也為制度權(quán)威的建構(gòu)提供了可能。目前，雖然我國鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)各異、地方差異較大，但各地的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了大體相同的發(fā)展階段、面臨相似的發(fā)展問題、具有相似的發(fā)展要素、呈現(xiàn)出相似的利益結(jié)構(gòu)。在頂層設(shè)計(jì)作為鄉(xiāng)村治理發(fā)展的重要?jiǎng)恿C(jī)制下，鄉(xiāng)村治理中的同一性特點(diǎn)決定了其制度化發(fā)展的水平與大體進(jìn)度，有助于“建立、維系或強(qiáng)化一個(gè)共享性制度權(quán)威”。[8]此外，對(duì)制度的尊重和服從也內(nèi)在的包含了對(duì)體現(xiàn)為差異性的不同區(qū)域制度安排的服從關(guān)系。

（二）鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的必要性

制度既是多元行為主體進(jìn)入治理的規(guī)則空間，也是治理行為的發(fā)生場域。制度權(quán)威在鄉(xiāng)村治理中的作用，是要防止治理行為與公共利益的脫節(jié)和對(duì)立，從而避免社會(huì)沖突和治理困境。

1.制度權(quán)威是鄉(xiāng)村治理的秩序化保障。社會(huì)公正、合理的前提在于所有社會(huì)成員獨(dú)立于不同個(gè)體之外的、客觀公正的標(biāo)準(zhǔn)――即制度，并賦予它權(quán)威。[9]在社會(huì)急劇變革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，面對(duì)復(fù)雜的利益紛爭，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在秩序難以自覺生成，由外而內(nèi)的制度權(quán)威就成為影響鄉(xiāng)村治理變局的重要基石。首先，制度權(quán)威能夠增強(qiáng)未來預(yù)期，消除人們的社會(huì)焦慮。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，鄉(xiāng)村成員的焦慮情緒更多來自于對(duì)未來不確定性的憂慮，這一憂慮情緒又會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致人們之間的矛盾和沖突。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠幫助社會(huì)成員消除遠(yuǎn)期無知、強(qiáng)化行為的穩(wěn)定性和合法性。其次，制度權(quán)威能夠最大可能地消除基層社會(huì)矛盾，保持社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式下，基層社會(huì)矛盾往往表現(xiàn)為人與人之間的矛盾，從而導(dǎo)致了基層矛盾的多樣性和復(fù)雜性。而制度能夠提供獨(dú)立于社會(huì)個(gè)體之外的客觀標(biāo)準(zhǔn)，并通過聚合多元治理主體對(duì)未來共同愿景的展望和共同利益共識(shí)的達(dá)成，成為解決鄉(xiāng)村社會(huì)問題的功能性資源基礎(chǔ)。

2.制度權(quán)威有助于整合鄉(xiāng)村治理的多元要素。在快速多變的后現(xiàn)代社會(huì)中，隨著鄉(xiāng)村成員權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)和資源配置的離散化傾向，其公共參與和利益博弈能力不斷提高。承載著不同的利益訴求和行動(dòng)目標(biāo)，鄉(xiāng)村治理中的多元主體極力掙脫傳統(tǒng)的社會(huì)角色定位，形成利益紛爭的各色場面，多元化的利益訴求隱含著鄉(xiāng)村治理的諸多矛盾，由此，制度通過確定鄉(xiāng)村利益的統(tǒng)一性和公共性規(guī)范著鄉(xiāng)村成員追求自身利益的行為方式，從而維護(hù)鄉(xiāng)村的穩(wěn)定性和可治理性、另外，具有權(quán)威的制度體系是組織和動(dòng)員多元力量有序參與鄉(xiāng)村社會(huì)各方面建設(shè)的前提條件。鄉(xiāng)村治理通過特定程序把個(gè)人偏好轉(zhuǎn)化為社會(huì)決策，對(duì)于整合離散的鄉(xiāng)村社會(huì)，輸入現(xiàn)代性要素，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)新的治理秩序，有著重要意義。[10]

3.制度權(quán)威有助于鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)發(fā)展。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠切實(shí)推進(jìn)中央政府關(guān)于鄉(xiāng)村改革的政策措施。中國的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線，頂層設(shè)計(jì)是鄉(xiāng)村改革的基本指導(dǎo)原則，保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。為此，遵循制度規(guī)則，嚴(yán)格程序，是穩(wěn)步推進(jìn)改革的基本前提。制度的廣泛規(guī)束還有助于降低鄉(xiāng)村治理中的交易成本和治理風(fēng)險(xiǎn)。交易成本存在于所有的治理轉(zhuǎn)型中，但這個(gè)問題隨著鄉(xiāng)村治理中參與主體的規(guī)模增加、結(jié)構(gòu)復(fù)雜和制衡機(jī)制的缺失而被放大和加劇了。制度設(shè)計(jì)通過規(guī)定有關(guān)行為規(guī)則和角色期待的治理框架，來滲透和連接鄉(xiāng)村治理所覆蓋的各個(gè)層次和不同角落，維系相應(yīng)的治理機(jī)制。這種整合機(jī)制減緩了日益分化的社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)，維護(hù)著鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，有助于其持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威缺失

“鄉(xiāng)村社會(huì)的沖突問題，根源在于實(shí)際運(yùn)行的一系列制度規(guī)則的缺陷，這些制度在構(gòu)造基層政權(quán)的角色、權(quán)利義務(wù)及其和村民的社會(huì)關(guān)系方面，存在著內(nèi)在的價(jià)值、目標(biāo)和利益緊張。[11]應(yīng)該承認(rèn)，當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理在很大程度上是農(nóng)村舊的制度規(guī)范消解和新的制度規(guī)范重構(gòu)的過程。但一直以來，中國鄉(xiāng)村都是社會(huì)傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，正式制度權(quán)威并沒有真正地建立起來。目前，鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威存在以下問題：一是制度失靈，即現(xiàn)有的制度規(guī)范無法有效解決鄉(xiāng)村治理中存在的問題；二是制度懸浮，即現(xiàn)有的制度規(guī)范未被有效地遵守和執(zhí)行；三是制度權(quán)威碎片化，即不同來源、不同主體制定的制度規(guī)范彼此分割與獨(dú)立，制度效果差異性較大；四是制度權(quán)威替代，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理中的非正式制度權(quán)威對(duì)正式制度權(quán)威的替代。

從一定程度上講，制度權(quán)威是一個(gè)客體性概念，它取決于鄉(xiāng)村治理的多元主體對(duì)制度合法性的認(rèn)同，也取決于制度的性質(zhì)、動(dòng)員能力、執(zhí)行條件等綜合性條件。具體分析，鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威無法有效建構(gòu)的主要原因如下：

（一）制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理之間的內(nèi)在緊張

制度權(quán)威的核心目標(biāo)是保證制度安排的有效實(shí)施，以相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)行規(guī)則和程序來應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理中的復(fù)雜性、降低治理成本。但從實(shí)際運(yùn)作的角度來看，鄉(xiāng)村治理往往以問題解決為中心，要求以更加靈活和彈性的制度框架來應(yīng)對(duì)多元反復(fù)的利益博弈、對(duì)話與協(xié)商：事實(shí)上，鄉(xiāng)村治理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)更多關(guān)注具體問題解決的可行性、有效性，尤其是解決實(shí)際問題的能力：在這樣運(yùn)作邏輯下，制度的穩(wěn)定性、封閉性特點(diǎn)與鄉(xiāng)村治理所強(qiáng)調(diào)的適應(yīng)性、靈活性無法有效兼容，形成二者之間的矛盾和緊張。

另一方面，制度權(quán)威是剛性的合法性象征，但是有效治理更強(qiáng)調(diào)合理性的調(diào)適。在現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村治理中，制度的剛性程度越高，鄉(xiāng)村治理的靈活性就會(huì)越少，其回應(yīng)民眾需求的有效治理程度就會(huì)越低，此時(shí)二者間的矛盾主要體現(xiàn)為制度權(quán)威約束下鄉(xiāng)村治理的保守與呆板；而從有效治理的視角看，治理能力的增強(qiáng)意味著治理主體自由裁量權(quán)的增強(qiáng)，但由于治理的“靈活性”與治理過程中的制度“偏離”常常是同一現(xiàn)象的不同標(biāo)簽，在這個(gè)意義上，有效治理是以弱化權(quán)威體制的正式制度為代價(jià)的。[12]所以，無論是治理失效還是制度偏離，都會(huì)對(duì)制度權(quán)威的建構(gòu)產(chǎn)生巨大的威脅。

（二）制度權(quán)威的碎片化

鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威碎片化是指由于權(quán)力分化、沖突缺乏協(xié)調(diào)和利益統(tǒng)一，導(dǎo)致制度相互分割、無法有效整合引發(fā)制度性的利益割裂，造成制度運(yùn)行低效或目標(biāo)偏離等低效治理現(xiàn)象。導(dǎo)致制度權(quán)威碎片化的原因有：

一是科層體制的影響。傳統(tǒng)官僚體系是按照功能分化原則建立起來的，過于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工及標(biāo)準(zhǔn)化工作流程。這不但造成了行政機(jī)關(guān)的本位主義，組織之間壁壘森嚴(yán)，而且由于缺乏利益協(xié)調(diào)與權(quán)責(zé)整合導(dǎo)致各行政部門出現(xiàn)條塊分割和職能割裂。不同部門各有利益訴求，各有表達(dá)手段，圍繞鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)眾多的“文件打架”。另外，自上而下的制度貫徹也要要經(jīng)過這些部門層層過濾。在不同層級(jí)的執(zhí)行中，資源損失和效率損失不斷放大，制度不斷變形。[13]

二是我國的改革屬于漸進(jìn)式改革，問題驅(qū)動(dòng)的特點(diǎn)較強(qiáng)，缺乏整體性治理的思路。這在很大程度上導(dǎo)致制度回應(yīng)的滯后性，制度設(shè)計(jì)目標(biāo)各異、前后不一。另外，這種“臨時(shí)性”與“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割與獨(dú)立的制度結(jié)構(gòu)，政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和文化制度之間并沒有實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均等，這在客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)的價(jià)值觀念、倫理規(guī)范和利益取向的沖突，并進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)各主體選擇行為的沖突，引發(fā)制度性的利益割裂。[15]

（三）正式制度與非正式制度缺乏相容性

按照諾斯的界定，非正式制度是在人們長期的社會(huì)交往中自發(fā)形成、并被人們無意識(shí)接受的行為規(guī)范，主要包括意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念、道德觀念及風(fēng)俗習(xí)慣等。[16]在我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)文化生態(tài)中，個(gè)人權(quán)威以及各種習(xí)俗、慣例等非正式制度形式在社會(huì)管理中居于主導(dǎo)地位。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，正式制度的權(quán)威依賴于它與非正式制度的兼容和協(xié)調(diào)程度。[17]但從我國鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境來看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)封閉保守的生產(chǎn)方式和家族倫理觀念與正式制度權(quán)威所要求的產(chǎn)業(yè)化分工、開放經(jīng)濟(jì)以及建立在平等基礎(chǔ)上的獨(dú)立自覺意識(shí)之間存在著深刻的差距與矛盾。正式制度的運(yùn)行機(jī)制與鄉(xiāng)村治理的社會(huì)文化生態(tài)相互抵牾，導(dǎo)致正式制度無法通過嵌入非正式制度而發(fā)揮其積極作用，非正式制度也無法建立與正式制度的接續(xù)與轉(zhuǎn)換，制度權(quán)威的建構(gòu)受到很大限制。

需要注意的是，非正式制度并不都發(fā)揮積極的作用。其內(nèi)含的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則與正式制度相互沖突會(huì)阻礙人們對(duì)正式制度的認(rèn)同，增加正式制度的運(yùn)行成本，從而成為弱化正式制度權(quán)威和作用的重要因素。特別是在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌交疊的大背景下，經(jīng)濟(jì)利益的追逐放大了非正式制度的運(yùn)作空間，而政府“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”[18]則在舍棄正式制度權(quán)威的組織化資源的同時(shí)，將鄉(xiāng)土游戲規(guī)則等非正式制度的運(yùn)用進(jìn)行了消極的擴(kuò)散。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇

在鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政階梯序列中的基層政權(quán)組織，既是國家形象的代表，也是民眾利益的最直接反應(yīng)者。這種雙重角色要求在國家與社會(huì)之間構(gòu)建起一套利益共享和責(zé)任互賴的制度聯(lián)結(jié)體系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要在科層組織體系中遵循制度規(guī)則以保障自上而下政策體系的嚴(yán)肅性和連續(xù)性，又要及時(shí)回應(yīng)民眾利益訴求、修改完善制度規(guī)則以獲得更多民眾的合法性支持。但是在實(shí)際的鄉(xiāng)村治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于理性自利人的角色發(fā)揮往往突破制度的限制與約束。特別是伴隨著改革開放而來的行政權(quán)力下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再只是科層體制末梢的政策貫徹者和執(zhí)行者，而更多開始運(yùn)用各種策略拓展自身的權(quán)力邊界和利益空間。由于傳統(tǒng)的科層組織制度是通過嚴(yán)密有序的制度貫徹建立和強(qiáng)化了對(duì)制度的認(rèn)同，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利角色調(diào)整使得制度對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的下滲失去了可以依托的載體，從而出現(xiàn)了制度權(quán)威弱化的現(xiàn)象。之后的稅費(fèi)改革在一定程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運(yùn)作空間，這雖然有助于其職能轉(zhuǎn)變，但“被邊緣化”的境遇也使其失去了回應(yīng)民眾利益訴求的動(dòng)力和基礎(chǔ)，制度供給鏈條在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到梗阻。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇使其在實(shí)際運(yùn)作過程中脫離制度的限制、獨(dú)立于外在的社會(huì)需求，成為現(xiàn)有治理體系中的懸浮角色，既不是中央的基層政府，也不是當(dāng)?shù)厝嗣竦幕鶎诱19]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的破壞割裂了制度供給與制度貫徹的鏈條，被置換成破壞制度權(quán)威的一個(gè)負(fù)面標(biāo)桿。

（五）制度環(huán)境的約束

制度權(quán)威有賴于民眾的廣泛認(rèn)同和遵守。所以，各種制度安排只有與鄉(xiāng)村民眾的利益訴求相契合，才能植根于人們的日常生活和心理結(jié)構(gòu)之中，才能被人們所接受和擁護(hù)。[20]但中國鄉(xiāng)村是中國社會(huì)傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，長期較為封閉的生產(chǎn)方式和交往形式，使社會(huì)成員和社會(huì)治理主體對(duì)舊有的制度規(guī)則習(xí)以為常，對(duì)新情況、新問題熟視無睹，對(duì)新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在治理和被治理的過程中出現(xiàn)非規(guī)范。

伴隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的生活節(jié)奏受到?jīng)_擊，人們開始重新建構(gòu)對(duì)利益的追求。于是，凡事必經(jīng)過理性計(jì)算，利益成了衡量事物價(jià)值的主要尺度。人們開始關(guān)注制度、政策、政府行為對(duì)自己利益的影響，對(duì)無利于自己的制度規(guī)定不再積極響應(yīng)，也不再被動(dòng)、簡單地服從政府的決定。需要注意的是，利益多元化導(dǎo)致利益邊界的不確定，人們經(jīng)常根據(jù)利益的游移而允許不同的規(guī)則在鄉(xiāng)村中被轉(zhuǎn)換運(yùn)用。由于利益紛爭的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度權(quán)威的形成、轉(zhuǎn)換，所以周而復(fù)始的利益紛爭無法建立制度并防止下一次制度失靈的發(fā)生。在這種治理背景下，漠視制度權(quán)威的投機(jī)行為強(qiáng)化了鄉(xiāng)村民眾的行動(dòng)邏輯，很難推進(jìn)制度進(jìn)步或者推行一套不同以往的治理規(guī)則。

三、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu)

我國鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu)，既要遵循制度權(quán)威建設(shè)的一般要求，又要從實(shí)際出發(fā)尋求制度權(quán)威建設(shè)的有效路徑。

（一）制度權(quán)威重構(gòu)的基本原則

當(dāng)代地方治理發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)是形成開放、應(yīng)對(duì)變化的治理制度和機(jī)制。[21]但是需要注意的是，鄉(xiāng)村治理的權(quán)力中心轉(zhuǎn)向法理化的基本制度安排，并不是意味著對(duì)鄉(xiāng)村治理靈活性的否定和排斥，而是要將鄉(xiāng)村治理問題納入到法理化的制度框架之中，為日益增多的多元治理主體提供一種公平競爭、良性合作的新機(jī)制，防止和避免通過非制度化手段而獲得公共權(quán)力與利益資源的行為。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，未來鄉(xiāng)村治理中重構(gòu)制度權(quán)威需要遵循三個(gè)基本原則，即整體性原則、彈性原則和回應(yīng)性原則。

所謂整體性原則，主要是指鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威建構(gòu)應(yīng)該著眼于中國改革的全局和整體，通盤考慮治理體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)、不同政府層級(jí)和部門的職能分工與機(jī)構(gòu)整合，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多個(gè)層面綜合推進(jìn)，避免鄉(xiāng)村治理的單兵突進(jìn)或者是鄉(xiāng)村治理某個(gè)層面的孤立進(jìn)行。也就是說，鄉(xiāng)村治理是利益重新整合的過程，制度權(quán)威所涉及的運(yùn)作環(huán)境、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、組織機(jī)制等等必須相互配合，既要注重中國改革的實(shí)際，又要兼顧?quán)l(xiāng)村的民情。

所謂彈性原則，是指制度權(quán)威建構(gòu)要追求適應(yīng)性和有效性來適應(yīng)高度分化、復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理環(huán)境。具體說來，由于鄉(xiāng)村治理環(huán)境變動(dòng)不居，制度必須能夠適應(yīng)這一動(dòng)態(tài)的變革過程，并在保持自身的開放性和適度剛性的基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)益訴求和政治生態(tài)的變化來進(jìn)行動(dòng)態(tài)的制度調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)體系的適應(yīng)性和穩(wěn)定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化鄉(xiāng)村治理各主體的行動(dòng)邏輯，而是為其行動(dòng)提供標(biāo)準(zhǔn)和框架。制度權(quán)威的逐漸強(qiáng)大并不意味著鄉(xiāng)村治理模式的趨同性和人們行為的簡單重復(fù)；恰恰相反，制度權(quán)威在保證鄉(xiāng)村治理基本價(jià)值的基礎(chǔ)上往往會(huì)塑造和延續(xù)村莊間的多元狀況。

所謂回應(yīng)性原則，是指制度設(shè)計(jì)必須能夠積極敏感地回應(yīng)鄉(xiāng)村治理的社會(huì)需求、化解社會(huì)沖突，使制度成為鄉(xiāng)村民眾所共享的價(jià)值理念。在很大程度度上，依據(jù)制度所負(fù)載的權(quán)力資源來加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村治理的約束，形成的只是被動(dòng)的強(qiáng)制性服從意識(shí)。所以制度“回應(yīng)于環(huán)境的變革，將新的外部需要和價(jià)值判斷滲透、滲入內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性的變革發(fā)展”[23]，既是制度能被鄉(xiāng)村民眾廣泛認(rèn)同并獲得價(jià)值的基本前提，也是實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)制度認(rèn)同從工具理性權(quán)威到價(jià)值理性權(quán)威轉(zhuǎn)變的核心要素。

（二）制度權(quán)威重構(gòu)的路徑設(shè)計(jì)

治理與制度的同構(gòu)性使得制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的再造密不可分。制度權(quán)威是是多次認(rèn)同效果的積加，所以制度權(quán)威的重構(gòu)需要多層面的努力。具體看來，制度權(quán)威建構(gòu)需要從以下方面進(jìn)行：

1.整合政府職能，完善制度設(shè)計(jì)。制度權(quán)威以權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系為基礎(chǔ)，并影響鄉(xiāng)村治理的進(jìn)展、為建構(gòu)整體型鄉(xiāng)村治理，需要在權(quán)力結(jié)構(gòu)的兩個(gè)方向進(jìn)行整合：一是橫向的公共管理職能整合，要破除權(quán)力和資源配置的碎片化，建構(gòu)無縫隙的整體性政府。由于鄉(xiāng)村治理面臨的問題具有整體性特點(diǎn)，所以建立共識(shí)是各部門朝著整體目標(biāo)協(xié)調(diào)一致行動(dòng)的前提。應(yīng)該圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心，著力理順部門職責(zé)關(guān)系，從中央政府的層面上繼續(xù)探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，逐步建立科學(xué)合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，為增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的制度化轉(zhuǎn)型奠定權(quán)威基礎(chǔ)。二是縱向的制度體系整合。中國的同情和傳統(tǒng)治理模式?jīng)Q定了貫徹落實(shí)好頂層設(shè)計(jì)是中國鄉(xiāng)村改革的基本前提。所以，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威首先要在頂層設(shè)計(jì)方面形成卓有成效、高效嚴(yán)格的制度規(guī)范，保證鄉(xiāng)村治理的全局性、戰(zhàn)略性、根本性的正式制度優(yōu)先，避免上有政策、下有對(duì)策的投機(jī)行為，同時(shí)也要關(guān)注配套制度的設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，整合與完善鄉(xiāng)村治理制度的中層設(shè)計(jì)和底層設(shè)計(jì)。[24]

2.增加制度供給，整合正式制度與非正式制度。制度權(quán)威的建構(gòu)要求增加能有效滿足民眾需求的制度供給。但中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展致使規(guī)則制定出現(xiàn)滯后性，即現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理一方面要“摸著石頭過河”，另一方面又要受舊有規(guī)則的制約。這種陳舊規(guī)則與現(xiàn)實(shí)的矛盾在一定意義上會(huì)形成制度不遵從的狀況，從而影響制度權(quán)威性的確立。為此，鄉(xiāng)村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規(guī)范，創(chuàng)新制度供給，用適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展要求的新制度形式來規(guī)范組織和個(gè)人的社會(huì)行為。另外，制度供給中要注意正式制度與非正式制度的整合。鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐表明，正式制度無法完全替代或者消除非正式制度的運(yùn)行空間，必須要以正式制度的價(jià)值取向?yàn)橐龑?dǎo)，“因地制宜”、“因時(shí)制宜”地加強(qiáng)對(duì)非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內(nèi)的相互支撐、相互補(bǔ)充的動(dòng)態(tài)開放治理體系。[25]

3.多元民主參與，回應(yīng)制度需求。鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)的形成意味著多元利益主體通過權(quán)力分享，獲得了參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的權(quán)利和機(jī)會(huì)。多元利益主體的權(quán)利表達(dá)打破了政府對(duì)規(guī)則和政策制定的主導(dǎo)權(quán)，需要在利益博弈和積極互動(dòng)中尋求政策共識(shí)。而且，制度以一種總體化的方式規(guī)定了社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中每一個(gè)具體角色的權(quán)利與義務(wù)要求。因此，合理、規(guī)范的制度必須來源于社會(huì)民眾的持續(xù)同意。從這個(gè)意義上說，構(gòu)建適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的治理制度，必須在承認(rèn)各參與主體利益差別及其訴求合理性的基礎(chǔ)上，建立開放的、促進(jìn)公民權(quán)利和機(jī)會(huì)平等的民主參與制度和公共需求的有效表達(dá)機(jī)制。這種制度化框架內(nèi)的開放討論和平等參與，能夠在制度設(shè)置不能平衡各方利益需求的情勢下，傳播一種平等、協(xié)商、理性討論社會(huì)問題的價(jià)值觀，有助于尋求共識(shí)、化解分歧、疏導(dǎo)情緒、減少非制度化行為的作用機(jī)會(huì)。另外，多元主體參與的理性商談機(jī)制能夠克服政府主導(dǎo)形成程序的局限性，并在真實(shí)反映民眾利益和尊重其意愿的過程中培育制度權(quán)威堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

4.明確政府定位，規(guī)范政府行為。作為社會(huì)行動(dòng)的標(biāo)桿和表率，政府行為規(guī)范與否對(duì)社會(huì)行為規(guī)范化至關(guān)重要。為此，需要厘清政府與社會(huì)關(guān)系，明確政府行為的規(guī)范化必須建立在其職能明確的基礎(chǔ)之上。同時(shí)，也要在政府行為的程序性、公務(wù)人員行為的規(guī)范性方面嚴(yán)格要求，并且要提倡政府行為的社會(huì)監(jiān)督，爭取社會(huì)認(rèn)可。作為鄉(xiāng)村治理中的重要角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮與制度權(quán)威的建構(gòu)之間具有極強(qiáng)的同構(gòu)性。從制度結(jié)構(gòu)安排的視角來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的理順表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是處理好政府與市場、社會(huì)的關(guān)系，明確不同主體的治理價(jià)值和權(quán)能邊界，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回歸公共服務(wù)的核心職能，以制度規(guī)范為前提釋放鄉(xiāng)村社會(huì)的治理空間；二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府體系中的職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家與社會(huì)互動(dòng)鏈條的末梢，其角色沖突是村民自治和壓力性體制兩個(gè)治理背景的摩擦與沖突，折射出國家自身在處理鄉(xiāng)村問題上的搖擺不定。[26]為此，必須從法律制度層面明確事權(quán)關(guān)系，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他組織權(quán)力分配關(guān)系、動(dòng)力機(jī)制和利益結(jié)構(gòu)，建構(gòu)鄉(xiāng)村治理協(xié)調(diào)整合的運(yùn)行規(guī)則和激勵(lì)機(jī)制；三是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。沒有一個(gè)在制度上和能力上與治理結(jié)構(gòu)相配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不具備承擔(dān)維護(hù)公共利益和自主管理地方公共事務(wù)的責(zé)任。所以，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)和功能是否符合鄉(xiāng)村治理的客觀要求，改組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的組織和功能結(jié)構(gòu)，有效組織鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作。

5.增強(qiáng)服務(wù)保障，消除路徑依賴。制度權(quán)威的保障還依賴于其運(yùn)行所需的傳統(tǒng)淵源和社會(huì)資本。目前，利益多元化使社會(huì)競爭加劇，出現(xiàn)“搭便車”的投機(jī)行為便不可避免。同時(shí)，社會(huì)矛盾又使社會(huì)競爭進(jìn)一步加劇，反過來刺激制度失靈的投機(jī)行為。另一方面，制度變遷過程中會(huì)存在一定的“路徑依賴”，即社會(huì)成員和社會(huì)治理主體對(duì)舊有的制度規(guī)則習(xí)以為常，對(duì)新情況、新問題熟視無睹，對(duì)新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)非規(guī)范。[27]原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其各項(xiàng)制度的存在造成了人們生活習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)的“路徑”適應(yīng)，對(duì)這種制度權(quán)威的消除必然帶來人們制度權(quán)威的“無意識(shí)”狀態(tài)和“機(jī)會(huì)主義”行為的加劇。當(dāng)新制度的需求沒有得到滿足的時(shí)候，這種狀態(tài)還會(huì)進(jìn)一步發(fā)展。針對(duì)此問題，應(yīng)該加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、休閑等公共服務(wù)的發(fā)展，消除鄉(xiāng)村社會(huì)成員基本社會(huì)生活憂慮，為社會(huì)成員規(guī)范行為提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保障；還可以充分利用現(xiàn)代信息手段，加快社會(huì)信譽(yù)制度在鄉(xiāng)村的實(shí)施，為鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)提供規(guī)范行為的有力社會(huì)環(huán)境。

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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance

Li Songyu

篇（3）

中圖分類號(hào):F303 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-4161(2012)04-0109-04

我國的鄉(xiāng)村治理模式是建立在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的,隨著城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展及市場化的逐步推進(jìn),傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式已經(jīng)不能適應(yīng),轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理模式已成為鄉(xiāng)村發(fā)展繁榮的當(dāng)務(wù)之急。筆者不辭淺陋,現(xiàn)對(duì)此問題略陳管見。

一、新形勢下我國鄉(xiāng)村治理模式面臨轉(zhuǎn)型的迫切任務(wù)

我國古代社會(huì)皇權(quán)不下縣,縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社實(shí)行鄉(xiāng)紳自治、宗族自治。這種鄉(xiāng)村治理模式適應(yīng)自給自足的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式的需要,成本低而且高效。建國后,出于建立蘇聯(lián)式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的目的,伴隨著社會(huì)主義改造、,我國建立了政社合一、權(quán)力高度集中的體制。這種體制在集中力量辦大事方面具有優(yōu)勢,在修建農(nóng)田水利設(shè)施、整修田地、修建道路方面發(fā)揮了巨大作用,但鄉(xiāng)村居民的自主性、創(chuàng)造性卻受到了極大限制,嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,在改革開放后逐步退出了歷史舞臺(tái)。改革開放三十年多年來,我國的鄉(xiāng)村治理模式、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)過改革,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代替,確立了家庭聯(lián)合生產(chǎn)的承包責(zé)任制,建立了明確的產(chǎn)權(quán)制度和集體所有、共同發(fā)展的合作制。在此過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為我國的基層行政機(jī)關(guān),鄉(xiāng)以下則用村委會(huì)和村民小組代替了時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì),實(shí)行村民自治。這種鄉(xiāng)村治理模式基本適應(yīng)鄉(xiāng)村主要進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的鄉(xiāng)村情狀,但隨著城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展及市場化的逐步推進(jìn),鄉(xiāng)村不僅已與城市結(jié)成密切相關(guān)的共同體,而且本身也日益城鎮(zhèn)化,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的地位日益降低,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化迅速推進(jìn),從事工商業(yè)的人越來越多,已成農(nóng)民主要的收入來源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也異軍突起,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的主要支柱。這種狀況使得傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式難以適應(yīng),面臨轉(zhuǎn)型的迫切需要,一方面需完善鄉(xiāng)村管理體制,另一方面需積極培育鄉(xiāng)村各種社會(huì)組織。

近年來,我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及它的格局發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化,尤其一些鄉(xiāng)村辦起了企業(yè),而且辦得有聲有色,幾乎成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的主體。如我國廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總收入已超出一千億元,大約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總產(chǎn)值的60%。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠快速發(fā)展,就得保障企業(yè)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)構(gòu)的扶持,切實(shí)得到政權(quán)機(jī)構(gòu)的服務(wù)。那么為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠更快更好的全面發(fā)展,促使其走向大城市,甚至走向世界,那自然就得全面完善我國的鄉(xiāng)村管理體制。

進(jìn)入新世紀(jì)以來,隨著科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高,越來越多的由農(nóng)民自主創(chuàng)辦的專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)產(chǎn)生了。這些技術(shù)協(xié)會(huì)以科技為導(dǎo)向,以各個(gè)院系、科研機(jī)構(gòu)以及科技學(xué)會(huì)為支柱,以科技人員、農(nóng)民技術(shù)員為領(lǐng)頭人,有力推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。我國農(nóng)民根據(jù)市場發(fā)展的需求,借助商品的生產(chǎn)與銷售,創(chuàng)辦了多形式、多層次的社會(huì)服務(wù)組織,使科技、資金和資源等多方面的生產(chǎn)要素得到了充分利用。同時(shí),由于商品經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中不斷進(jìn)步,很多農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)都進(jìn)行了跨地區(qū)、跨行業(yè)的重組,逐漸實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合發(fā)展。這些鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)展壯大,也需要鄉(xiāng)村治理模式的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。

二、當(dāng)前我國的鄉(xiāng)村治理存在的問題

隨著網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的明顯加速、社會(huì)中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟(jì)一體化的迅速推進(jìn),我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制普遍不能適應(yīng),使得黨的方針政策不能貫徹實(shí)施,并影響了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。當(dāng)前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制明顯存在一系列問題,突出表現(xiàn)為兩個(gè)方面,一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制存在諸多弊端,不能及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)當(dāng)今鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)的各種問題;二是鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)育不足,無法有效填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的不足,也不能形成合力以有效抵御市場風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)談判能力。就我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制而論,盡管在不斷改革、完善,但仍不能滿足鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,存在諸多問題。這些問題大致可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面:

(一)分工不明,責(zé)任不清,難以調(diào)動(dòng)職員積極工作、承擔(dān)職責(zé)和協(xié)調(diào)配合

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府管轄的區(qū)域比較廣泛,但對(duì)其管理的只是縣級(jí)政府,這就不能建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu),不能促使責(zé)任、權(quán)利的統(tǒng)一管理。機(jī)構(gòu)比較臃腫,機(jī)構(gòu)人員不能很好地服務(wù)人民、貢獻(xiàn)社會(huì),不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部基本都是在混日子。各政府機(jī)構(gòu)、職員職責(zé)界定不清,部分事業(yè)單位總是依靠業(yè)務(wù)主管部門行事,財(cái)政撥款基本成為經(jīng)費(fèi)的唯一來源。這些情況導(dǎo)致了相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職員、機(jī)關(guān)缺乏競爭和服務(wù)意識(shí),不能承擔(dān)起相應(yīng)的民事責(zé)任及法律責(zé)任。

(二)財(cái)政體制不完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重

篇（4）

中圖分類號(hào)：C916.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2014）05-0123-06

引言

集權(quán)的簡約治理由來已久，成為傳統(tǒng)中國社會(huì)治理的有效形式。自秦始皇一統(tǒng)天下以來，中央集權(quán)成為中國社會(huì)的常態(tài)治理，這種治理形態(tài)匯集韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制于一體，其治國理念即法家主張的高度認(rèn)同國家的權(quán)威，但是，它卻無法解決官僚體系復(fù)雜化和自我延伸帶來的國家與地方的隔閡問題，這是法家在治理過程中遭遇的困境。因此，在社會(huì)治理上，儒家成為解決這一困境的有效武器，儒家主張社會(huì)在差別規(guī)范“禮”的指引下，通過非正式的社會(huì)機(jī)制進(jìn)行自我治理，官方主要負(fù)責(zé)在社會(huì)自我治理失敗時(shí)的非常態(tài)性介入。儒家踐行的就是一種集權(quán)的簡約治理模式，即半正式治理。因此，傳統(tǒng)而言，這種治理模式高度認(rèn)同中央的集權(quán)特性，認(rèn)為中央的權(quán)威是絕對(duì)和不可分割的。同時(shí)，這種治理模式又是利用半正式官員的簡約形式，治理效果良好。

簡約治理一般不依賴正式的法律制度，而主要依靠道德、風(fēng)俗、習(xí)慣以及在實(shí)踐中總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)，這種簡約治理可以達(dá)到節(jié)制國家官僚體系和節(jié)約社會(huì)治理成本的雙重目的。這意味著簡約治理不可能是一種社會(huì)對(duì)抗國家意義上的治理機(jī)制，而是一種國家與社會(huì)實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)和合作的治理機(jī)制。一直以來，簡約

治理仍然是中國治理的一個(gè)重要特色。只不過中央集權(quán)被賦予了民主的理想，這個(gè)治理模式被總結(jié)為民主集中制[1]。

但是以上所述卻與作者在村莊實(shí)踐中得出的判斷迥異。2013年清明前后，筆者跟隨“三農(nóng)”研究團(tuán)隊(duì)，對(duì)位于宜昌市的一個(gè)城郊村進(jìn)行了20天的駐村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村干部利用各種非正式人員和非正式組織進(jìn)行村莊半正式治理的現(xiàn)象十分突出。糾紛調(diào)解和拆遷公司參與征地拆遷是其簡約治理的主要治理實(shí)踐，然而，從后果來看，半正式治理帶來的卻是村莊治理乏力、混亂和灰色化。經(jīng)驗(yàn)證明，簡約治理越來越不可維系，田野調(diào)查表明，它們需要對(duì)近年來持續(xù)不斷的基層治理困境負(fù)主要責(zé)任。

這是一個(gè)非常有意思的話題，圍繞這一學(xué)術(shù)敏感性話題，我們對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行更深層次的理解和分析，從半正式治理的角度出發(fā)，以求探索出城郊村莊治理困境的原因所在。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)基層政權(quán)的性質(zhì)和鄉(xiāng)村治理的邏輯是理解中國基層治理變化的關(guān)鍵。在總結(jié)中國特色的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)時(shí)，半正式的治理實(shí)踐一直受到眾多學(xué)者的關(guān)注。半正式的治理實(shí)踐既是傳統(tǒng)中國社會(huì)集權(quán)的簡約治理的主要表現(xiàn)形態(tài)，又是近代以來國家政權(quán)建設(shè)的主要領(lǐng)域。其相關(guān)研究可以追溯到經(jīng)典理論社會(huì)學(xué)家，而后，中國學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)論證。

韋伯對(duì)兩種不同的治理類型進(jìn)行了的劃分，他認(rèn)為世襲君主制強(qiáng)調(diào)“家長式”的權(quán)威主義，科層官僚制則強(qiáng)調(diào)“經(jīng)驗(yàn)式”的實(shí)用主義，它們原本是兩個(gè)獨(dú)立的治理模式。然而，當(dāng)運(yùn)用到對(duì)的分析時(shí)，韋伯發(fā)現(xiàn)的治理不屬于這兩個(gè)治理類型中的任何一個(gè)，而是二者的結(jié)合，因而他用“君主世襲的官僚系統(tǒng)”（patrimonial bureaucracy）來定義的治理模式[2]。但是韋伯的研究限定了簡約治理的產(chǎn)生，他能夠考慮到士紳和宗族在鄉(xiāng)村治理中扮演的角色，但是他最終的研究都局限于政府的正式機(jī)構(gòu)的治理功能層面。因此，他對(duì)中國國家治理形態(tài)的概括并不到位。

在韋伯之后，Michael Mann在政府正規(guī)權(quán)力中區(qū)別了“專制權(quán)力”（despotic power）和“基層滲透權(quán)力”（infrastructural power）[3]。和韋伯的分析一樣，Mann 的分析也不能闡明政府正式機(jī)構(gòu)之外的治理。他的雙向區(qū)分的權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然只是一種與民間權(quán)力對(duì)立的正式機(jī)構(gòu)的權(quán)力，并不能說明筆者所要討論的半正式治理。但是這些理論資源卻很好地為中國學(xué)者提供了重要的參考。

關(guān)于鄉(xiāng)村基層政權(quán)的性質(zhì)與鄉(xiāng)村治理的邏輯的研究，較多學(xué)者以非正式或半正式的治理實(shí)踐作為分析對(duì)象。圍繞半正式治理，目前有兩種不同的理論預(yù)設(shè)與經(jīng)驗(yàn)證明。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，半正式的治理實(shí)踐承載了諸多歷史和地方的智慧，這是具有中國特色的一種治理模式，成為現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型的有益因素。如，黃宗智通過對(duì)傳統(tǒng)中國明清時(shí)期的司法實(shí)踐、稅務(wù)管理及行政實(shí)踐等領(lǐng)域的研究表明，政府與社會(huì)的關(guān)鍵匯點(diǎn)的實(shí)際運(yùn)作，寓于半正式行政的治理方法、準(zhǔn)官員的使用以及政府機(jī)構(gòu)僅在糾紛發(fā)生時(shí)才介入的方法，這一方法的部分內(nèi)涵在近代國家政權(quán)建設(shè)的過程中仍廣泛存在[4]。他不僅很好地揭示出晚清以后中央高度集權(quán)與簡約治理官僚制、高專制權(quán)力和低基層滲透權(quán)力，以及法家和儒家相結(jié)合的特點(diǎn)，同時(shí)還提煉出了行政實(shí)踐的特征即“簡約治理”。李懷印認(rèn)為非正式制度安排即是在國家權(quán)威和村民共同體的需求下產(chǎn)生的內(nèi)生性制度安排，從治理的效果來看，這是一個(gè)官民兩便的“實(shí)體治理”[5]。談蕭從中西比較的角度出發(fā)，得出了中國治理模式的特點(diǎn)，即中國治理以善政為導(dǎo)向，其要素包括人事關(guān)系的模糊治理、中央集權(quán)的簡約治理和意識(shí)形態(tài)的教化治理。中國的治理模式首先是中央集權(quán)的，……同時(shí)，中國的治理模式是簡約的，這種簡約治理一方面可以使國家節(jié)制官僚體系，另一方面可以使社會(huì)節(jié)約治理成本。所以，從治理結(jié)構(gòu)上看，中國特色的治理可以總結(jié)為中央集權(quán)的簡約治理[6]。賀東航認(rèn)為，黃宗智的“簡約治理”理論在對(duì)解釋林改公共政策落地具有重要的說服力[7]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，半正式的治理實(shí)踐是“現(xiàn)代”國家政權(quán)建設(shè)需要改造的領(lǐng)域，因?yàn)槠渲苯訉?dǎo)致國家治理陷入困境。杜贊奇通過對(duì)華北農(nóng)村的研究，提出的鄉(xiāng)村治理機(jī)制的“經(jīng)紀(jì)機(jī)制”以及國家政權(quán)在基層的建設(shè)問題，他將其視野放在了國家與社會(huì)遭遇的鄉(xiāng)村二級(jí)，關(guān)注的是鄉(xiāng)村治理中扮演重要作用的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”。他的研究試圖表明，國家政權(quán)建設(shè)并沒有有效地改造傳統(tǒng)中國的基層治理體制，卻破壞了權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，并最終使得國家政權(quán)建設(shè)為國家經(jīng)紀(jì)體制內(nèi)卷化[8]。陳柏峰通過改革開放以來鄉(xiāng)村混混的生存狀態(tài)的變遷的研究，成功地論證了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序是如何一步步瓦解，轉(zhuǎn)而變成為灰色化的社會(huì)[9]。

“簡約治理”是黃宗智研究中國鄉(xiāng)村治理邏輯的一種嘗試性解讀，他從另類角度解讀出中國基層治理的特點(diǎn)，那就是正式治理之外還存在一種半正式治理的結(jié)構(gòu)形態(tài)，這種行政實(shí)踐誕生于一個(gè)高度集權(quán)卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府，在伴隨人口增長而擴(kuò)張統(tǒng)治的需要下，所做出的一種適應(yīng)。這種簡約治理實(shí)現(xiàn)了“低投入、低負(fù)擔(dān)，且高效率”的治理績效，他進(jìn)而認(rèn)為這可能成為國家治理的有效形式和一種制度遺產(chǎn)。由此可知，黃宗智遵循的是一種樂觀主義的治理路徑。也有學(xué)者指出非正式體制的優(yōu)勢，與體制性主體相比較，他們的政治性、組織性治理資源較弱，他們主要依靠經(jīng)濟(jì)資源、文化資源和社會(huì)資源獲得權(quán)威，較多地獲得了村莊內(nèi)部村民的支持和認(rèn)可而得以參與治理[10]。

然而，20世紀(jì)90年代以來，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)發(fā)生了改變，從鄉(xiāng)村社會(huì)的簡約治理的實(shí)踐后果來看，這種簡約治理并不十分有效，甚至直接引發(fā)基層治理的乏力和癱瘓。這就充分應(yīng)征了半正式與正式的行政實(shí)踐并不必然互補(bǔ)且有效融合。

基于村莊調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)，筆者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了這一半正式治理引發(fā)的嚴(yán)重后果，并試圖通過對(duì)糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的治理實(shí)踐的分析來佐證這種判斷。最終，我們得出了半正式治理在村莊基礎(chǔ)發(fā)生改變后陷入困境，這種困境在沒有國家及時(shí)介入的情況下，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村秩序混亂和鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化等問題。

二、半正式治理及社會(huì)后果：基于江漢平原的經(jīng)驗(yàn)

半正式治理在改革開放后的鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐后果是極其嚴(yán)重的，這種社會(huì)后果主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜化、灰色化和內(nèi)卷化等問題，這是基于村莊調(diào)研得出的基本判斷。因此，筆者擬通過對(duì)村莊糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的深度分析，來進(jìn)一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社會(huì)后果。

（一）半正式治理的村莊場景

大洋村文中所有人名和地名都是按照社會(huì)科學(xué)研究的匿名原則，經(jīng)過了字名化處理，并不是真名。位于宜昌市，是一個(gè)典型的城郊村，距城區(qū)3.7公里，轄區(qū)面積14.5平方公里，1 235戶，3 514人，3 100畝耕地，10個(gè)村民小組。宜萬鐵路和翻壩公路穿村而過，地理位置優(yōu)越，引進(jìn)的項(xiàng)目較多，如磁電子、月亮灣、金苗科技等項(xiàng)目。作為城郊村，大洋村擁有其他城郊村類似的所謂資源密集型村莊的共同特點(diǎn)，大型項(xiàng)目不斷的下鄉(xiāng)進(jìn)村，村莊的利益不斷密集，尤其是近十幾年來的征地拆遷更是直接導(dǎo)致大量糾紛和矛盾產(chǎn)生。圍繞征地拆遷，村干部花費(fèi)大量精力來治理糾紛，當(dāng)治理無效時(shí)就引入“第三方”，即拆遷公司。

（二）半正式治理的“復(fù)雜化”：關(guān)于糾紛調(diào)解的分析

1.糾紛的產(chǎn)生及治理。隨著中國城市化進(jìn)程的不斷加快，許多城郊村不斷被納入到城市規(guī)劃中來，征地拆遷成為村莊常態(tài)。圍繞征地拆遷，各種矛盾和糾紛不斷產(chǎn)生和激發(fā)。這種態(tài)勢以2004年國家宜萬鐵路在村莊中征地為開端，目前為止，村莊共經(jīng)歷了2008年的翻壩高速和2010年的磁電子兩次大型征地活動(dòng)。村莊被征地潮流所席卷，由此引發(fā)的矛盾和糾紛也在不斷飆升。下面是2004～2008年涉及到的土地糾紛（含承包地、宅基地和林地及田界等）數(shù)量的統(tǒng)計(jì)。

村莊糾紛隨著征地拆遷不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)內(nèi)生規(guī)制力量的缺失使得村干部、小組長、村民代表及黨員等扮演“調(diào)解員”的角色。國家利用非正式人員嵌入熟人社會(huì)的特性來開展基層治理，這樣，鄉(xiāng)村社會(huì)的半正式治理就基本成型。

2.村莊糾紛調(diào)解機(jī)制及矛盾“不出組不出村”。城郊村的一個(gè)典型的特點(diǎn)是利益不斷密集，在這個(gè)過程中，國家關(guān)于基層治理秉持的理念是“將矛盾和糾紛化解在村莊內(nèi)部，做到‘小事不出組不出村’”，意即構(gòu)建出以村莊為基礎(chǔ)的調(diào)解機(jī)制而不是以國家法院為主導(dǎo)的判決方式。地方政府對(duì)鄉(xiāng)村治理的態(tài)度如同黃宗智所說的“縣令基本像在民事案件里一樣作為，他的優(yōu)先選擇是讓社會(huì)機(jī)制解決糾紛”[11]。

由于缺乏家族和宗族力量的調(diào)解，村莊只能依賴于村委會(huì)，村委會(huì)則依靠村組干部、黨員、村民代表及信息員等非正式力量。村莊中的調(diào)解程序一般是由小組上升到村一級(jí)。然而小組長能調(diào)解小矛盾和小糾紛，村民代表和黨員作用也日漸式微，這樣矛盾“不出組”的愿景就無法達(dá)成。而村對(duì)組的要求是矛盾“不出組”，因此，許多矛盾會(huì)被強(qiáng)制壓在組內(nèi)，小組內(nèi)部就就形成一種矛盾越積越多的怪圈。僅當(dāng)組內(nèi)的矛盾危及到村莊治理時(shí)，村干部才親自出面解決。村干部參與調(diào)解，仍然需要借助非正式力量。糾紛盡量遵循“不出村組”和“不出事”的邏輯。村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政壓力和制度激勵(lì)下，采用擺平理順的策略，利用人情、面子和私人力量執(zhí)法。但是村莊治權(quán)在稅費(fèi)改革之后也不斷弱化，村級(jí)層面調(diào)解失效。矛盾需要上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要通過司法所、派出所和辦進(jìn)行專門調(diào)解，但是這些部門在調(diào)解的過程中，同樣也陷入困境，他們?nèi)匀粫?huì)多次與村干部商談，了解事情的原委，并與村組干部一起開展對(duì)糾紛的治理。司法局只有調(diào)解而無判決的權(quán)力，當(dāng)他們的調(diào)解作用失效時(shí)，事件才會(huì)走訴訟的程序，最終由法院判決。法院是糾紛的最后一道解決線，通過法院的判決大多是很有效的。但法院一般不會(huì)輕而易舉地接受這類案子，尤其是涉及到征地拆遷引發(fā)的糾紛。僅只有法院判決才能保障村莊治理的連續(xù)性和平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，法院才會(huì)受理。但是在基層社會(huì)，法院的判決與基層的實(shí)踐是錯(cuò)位的，即法院的執(zhí)行力得不到有效貫徹。真正能上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的案例是不多的，通過法院判決的案例更是少之又少。因此，為了節(jié)約治理成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)會(huì)盡量將案件壓在村里，村在無正式治理支援的情況下，只能尋求各種擺平理順和“正式權(quán)力非正式利用”的治理策略和技術(shù)。

總之，在糾紛調(diào)解過程中，“矛盾不出組不出村”的地方性規(guī)則成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“不作為”的幌子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)擠壓村一級(jí)，而村一級(jí)就擠壓組一級(jí)。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)發(fā)生了變化，半正式治理失效，繼而引發(fā)出一系列問題。

3.糾紛調(diào)解的社會(huì)后果：治理的高成本和村莊的無序化。非正式力量和村干部踐行的群眾路線對(duì)于糾紛的調(diào)解作用幾乎是微乎其微的，這是由于鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生變化，而直接導(dǎo)致半正式治理的失效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)將糾紛壓在村里，村干部“花錢買平安”的“權(quán)宜性治理”方式成為治理常態(tài)。利用人情、面子、私人力量等治理資源，他們通過“磨”和“纏”的方式，通過多次做工作的形式來實(shí)施治理。同時(shí)，他們也熱衷于運(yùn)用各類非正式的權(quán)力技術(shù)與策略“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”關(guān)于“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”等治理技術(shù)和手段，吳毅在其編著的《小鎮(zhèn)喧囂――一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》一書中對(duì)其有深刻的描繪。 以及“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等“擺平術(shù)”“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等是應(yīng)星在《大河移民上訪的故事》一書中提出來的幾種“擺平術(shù)”。 ，其中的一些運(yùn)作技術(shù)具有“不計(jì)成本、不惜代價(jià)”的非理性特點(diǎn)。國家為了節(jié)約治理成本，盡量將糾紛壓在村莊層面。村莊對(duì)案件處理則常常陷入循環(huán)調(diào)解的境地，當(dāng)村莊對(duì)糾紛的調(diào)解無效，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)又消極行政時(shí)，糾紛就只能在村莊內(nèi)部打轉(zhuǎn)，簡約的半正式治理在基層社會(huì)的實(shí)踐中就表征為一種復(fù)雜治理，這種治理需要?jiǎng)佑么罅苦l(xiāng)土社會(huì)的資源和規(guī)范，從而導(dǎo)致村莊治理呈現(xiàn)出高成本、復(fù)雜化和無序態(tài)勢。

從表面上看，依靠半正式的行政實(shí)踐似乎是節(jié)約了國家治理的大量成本即國家利用最小的成本，達(dá)到最好的績效。但是，從鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部來看，一旦簡約治理需要?jiǎng)訂T大量的資源，則這種治理方式實(shí)際上是復(fù)雜的。國家基礎(chǔ)性權(quán)力不斷滲入鄉(xiāng)村社會(huì)，國家治理成本就轉(zhuǎn)嫁給村莊，村莊承擔(dān)著一種較高的隱形治理成本。即便糾紛和矛盾在鄉(xiāng)村社會(huì)中得以解決，但這種矛盾也是經(jīng)過了數(shù)次甚至是數(shù)百次的回合，由此產(chǎn)生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理資源的同時(shí)，只能被迫選擇各種擺平理順的手段，而這種治理實(shí)踐極易導(dǎo)致村莊結(jié)構(gòu)混亂和治理的內(nèi)卷化問題。

（三）半正式治理的“灰色化”：拆遷公司參與征地拆遷的分析

1.拆遷權(quán)的下放及村莊遭遇釘子戶。拆遷權(quán)位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以預(yù)留工作經(jīng)費(fèi)，有巨大的利益空間。但是，隨著征地拆遷工作進(jìn)展的難度加大及和諧拆遷口號(hào)的提出，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村莊的“去熟悉性”而引發(fā)的對(duì)釘子戶的瞄不準(zhǔn)現(xiàn)象，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接將拆遷權(quán)下放到村一級(jí)。責(zé)任權(quán)下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考慮的是，村干部做工作更容易，可減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理成本，同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的部分轉(zhuǎn)移。

責(zé)任主體的下放并沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)預(yù)想的那樣好。村莊一級(jí)囿于自身的事務(wù)繁多和治權(quán)的弱化，拆遷工作老是做不下來，涌現(xiàn)出越來越多的釘子戶。這樣，在具備權(quán)力的同時(shí)，村級(jí)承擔(dān)的義務(wù)也加大，村莊運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)超負(fù)荷態(tài)勢。村組干部自身在治理釘子戶上是失效的，村里就只好引進(jìn)拆遷公司。因?yàn)樗麄兙哂胸S富的經(jīng)驗(yàn)，且精通各類“擺平術(shù)”。因此，村民與村干部之間的博弈就演變?yōu)榕c拆遷公司之間的博弈。

2.拆遷公司的“軟硬兼施”和符號(hào)暴力。拆遷公司被引入，實(shí)際上是政府在和諧拆遷壓力下將村莊的治理行為轉(zhuǎn)換為一種市場行為。拆遷公司的前身是勞務(wù)公司，經(jīng)驗(yàn)豐富。村民說，“他們常常是談到深更半夜，非得談，不談是不行的”，這種磨和纏的方式顯然讓村民不得不用大量的時(shí)間來應(yīng)對(duì)，這顯然已經(jīng)演變?yōu)橐环N軟暴力。同時(shí)，村干部看重的還有拆遷公司的硬暴力，村干部說，“沒有策略是不行的，搞得實(shí)在沒有辦法了，就會(huì)請(qǐng)外面的人進(jìn)來，混混能講狠話，幫忙做工作，效果很好”。對(duì)于那些實(shí)在很難纏的人，講狠話和威脅是很管用的。據(jù)村里的治保主任介紹，拆遷公司在市里有“”，他講的“”其實(shí)就是指涉混混的圈子，這部分人很受拆遷公司或基層干部的歡迎。

村莊依賴拆遷公司展開對(duì)釘子戶的治理，這只是村莊應(yīng)對(duì)其治理能力衰弱的一種策略，是村莊實(shí)現(xiàn)其行政和治理目標(biāo)的一種重要手段。原本屬于基層治理范疇的征地拆遷在面臨釘子戶失效的情況下，激發(fā)出的一種集市場與行政于一體的半正式治理，而這種市場權(quán)力又將黑灰勢力裹挾其中，他們甚至介入到基層治理政治權(quán)力的談判范疇，成為一種隱蔽的治理。

3.半正式治理的社會(huì)后果：隱蔽治理與鄉(xiāng)村社會(huì)的“灰色化”。引入拆遷公司，是村莊在治權(quán)和治責(zé)雙重弱化的境況下采取的權(quán)宜之計(jì)，這種半正式治理的實(shí)踐是建立在重復(fù)做工作甚至使用灰色符號(hào)的基礎(chǔ)之上。后稅費(fèi)時(shí)代的混混不再是以裸的暴力展現(xiàn)在村民面前，而是隱蔽在制度和規(guī)范范疇中，呈現(xiàn)出一種隱退和監(jiān)控的后臺(tái)景象，操控著鄉(xiāng)村的前臺(tái)。這是一種隱蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆遷公司成為混混隱藏其中的有效庇護(hù)所。而這樣的公司在基層社會(huì)遵循的是一種人治和私人治理的邏輯。從國家治理層面而言，借用這樣的力量進(jìn)行軟硬兼施，達(dá)到了治理釘子戶的目的。但是從鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序與基礎(chǔ)方面來看，這種隱蔽治理打破了鄉(xiāng)土邏輯和地方性規(guī)范，挑戰(zhàn)著法律和政治原則，直接導(dǎo)致基層治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。村莊利用拆遷公司的符號(hào)暴力開展對(duì)治理釘子戶，取得了短暫的治理效果，但是，從長遠(yuǎn)來看，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)和建立其上的村莊治理將會(huì)徹底遭遇異化，進(jìn)而村莊治權(quán)與治責(zé)就會(huì)更加弱化。同時(shí)，非正式權(quán)力溢出監(jiān)督之外，這會(huì)對(duì)中國基層民主和基層法治建設(shè)起到釜底抽薪的瓦解作用。

三、結(jié)論

黃宗智給我們描繪出一幅簡約治理有效性的圖景，但是這種半正式治理卻有極強(qiáng)的情境性。20世紀(jì)90年代之后，囿于村莊基礎(chǔ)發(fā)生了變化，半正式治理呈現(xiàn)出越來越不可行的發(fā)展態(tài)勢。在對(duì)糾紛調(diào)解及引進(jìn)拆遷公司參與治理的行動(dòng)邏輯進(jìn)行分析，我們可以得知，半正式治理在基層社會(huì)引發(fā)的系列社會(huì)后果：

一是，基層治理的內(nèi)卷化。糾紛調(diào)解的手段目的化，注重策略和治理技術(shù)，造成村組干部權(quán)力的虛置和基層治理的乏力，簡約治理失效和更趨復(fù)雜化。混混等地方非法勢力嵌入到基層治理中來，成為一種典型的隱蔽治理力量。隱蔽治理是半正式治理無效的一種表現(xiàn)，而在國家不及時(shí)介入或回避的情況下，隱蔽治理不但瓦解半正式治理的基礎(chǔ)（鄉(xiāng)土性），而且還瓦解正式治理的基礎(chǔ)（政治性和規(guī)則性）。因此，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)灰色化和內(nèi)卷化更為明顯。

二是，基層民主的萎縮和法治根基的破壞。村組干部在“矛盾不出村組”的壓力下，采用各種治理技術(shù)和治理策略，他們實(shí)踐的是一條策略主義的邏輯而不是治理的邏輯，這樣的策略性治理極易扭曲國家規(guī)則治理的本意。半正式治理的失效問題得不到正式力量的支持，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。這樣，國家基層民主表達(dá)機(jī)制受到損害，國家法治根基也遭到侵蝕。

因此，鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)發(fā)生了改變，半正式治理的基礎(chǔ)不存在。國家政策的“頂層設(shè)計(jì)”經(jīng)過半正式治理環(huán)節(jié)后化為“村莊實(shí)踐”，直接造成了鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜化和灰色化，進(jìn)而導(dǎo)致國家基層政權(quán)合法性的喪失及鄉(xiāng)村治理和治權(quán)的混亂和弱化。如果放任不管，不僅“混混治村”成為鄉(xiāng)村社會(huì)的常態(tài)，更為嚴(yán)重的是當(dāng)代中國基層民主法治建設(shè)的根基將永不存在。我們必須警惕這種現(xiàn)象，并推動(dòng)國家基層民主法治社會(huì)的建設(shè)。因此，半正式治理在基層社會(huì)遭遇的異化現(xiàn)象提醒我們，鄉(xiāng)村社會(huì)更需要國家正式權(quán)力的引導(dǎo)和干預(yù)。

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篇（5）

雖然協(xié)商民主理論興起于西方，但是協(xié)商民主在中國早已得到了廣泛的實(shí)踐。黨的十報(bào)告中明確提出，社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”作為我國政治體制改革的重要內(nèi)容提出來[2]22。農(nóng)村是探索協(xié)商民主發(fā)展的基礎(chǔ)，如何充分保障農(nóng)民的參與權(quán)，如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民有序地參與協(xié)商民主，如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中協(xié)商民主制度化，是我們首先必須考慮的問題。

一、鄉(xiāng)村協(xié)商民主的含義

簡單地說，鄉(xiāng)村協(xié)商民主就是在廣大的農(nóng)村地區(qū)，利益攸關(guān)方的村民通過平等的對(duì)話、討論等方式，圍繞鄉(xiāng)村社會(huì)中的公共問題達(dá)成共識(shí)，從而賦予決策以合法性的過程。在協(xié)商民主框架下，村民之間、村民與政府之間、村與村之間的協(xié)商地位是平等的。

鄉(xiāng)村協(xié)商民主最早的實(shí)踐形式是浙江溫嶺的民主懇談，隨后在我國中西部地區(qū)，協(xié)商民主得到了廣泛的發(fā)展。在河北地區(qū)，鄉(xiāng)村協(xié)商民主呈現(xiàn)了多樣化的發(fā)展趨勢，主要包括咨詢會(huì)、議事會(huì)、談心會(huì)等多種協(xié)商形式。正如馬克思對(duì)民主給予的高度評(píng)價(jià)：“民主制是一切形式的國家制度的已經(jīng)解開的謎。在這里，國家制度不僅自在地，不僅就其本質(zhì)來說，而且就其存在、就其現(xiàn)實(shí)性來說，也在不斷地被引回到自己的現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)的人、現(xiàn)實(shí)的人民，并被設(shè)定為人民自己的作品。”[3]39-40作為民主形式的協(xié)商民主同樣是人民的作品，鄉(xiāng)村協(xié)商民主是村民在實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利過程中不斷探索出來的。

二、河北鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商民主

（一）鄉(xiāng)村治理中協(xié)商民主的探索

由于中國地區(qū)之間發(fā)展不平衡，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡會(huì)在一定程度上制約政治發(fā)展。例如，江浙地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民生活水平相對(duì)較高，公民組織發(fā)展迅速，這些因素使得公民政治參與得以有效進(jìn)行。不可否認(rèn)的是，在一些貧困地區(qū)，村民的參與意識(shí)和參與能力也較高，但是從整個(gè)民主運(yùn)行環(huán)節(jié)來看，經(jīng)濟(jì)因素對(duì)民主參與起到了更為基礎(chǔ)性的作用。

在河北，協(xié)商民主形式是隨著河北社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷豐富起來的。與江浙地區(qū)相比，河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于中速發(fā)展?fàn)顟B(tài)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度看，河北農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依然以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)村大量的青壯年流入城市，或者外出到北上廣等大城市打工，農(nóng)村空心化比較嚴(yán)重。這些現(xiàn)狀導(dǎo)致河北鄉(xiāng)村協(xié)商民主的發(fā)展依然處于一種探索的狀態(tài)，但是在黨的十之后，河北鄉(xiāng)村協(xié)商民主獲得了快速的發(fā)展，探索出了許多形式。比較典型的鄉(xiāng)村協(xié)商民主治理形式主要有以下兩種。

1.月協(xié)商制度

月協(xié)商制度是河北基層協(xié)商民主的一種形式，主要通過月協(xié)商座談會(huì)形式開展，每個(gè)月舉行一次。大名縣和寧晉縣在探索月協(xié)商制度上取得了有益成果。大名縣和寧晉縣政協(xié)為了進(jìn)一步發(fā)揮政協(xié)在協(xié)商民主中的作用，搭建了政協(xié)委員常態(tài)化履職平臺(tái)，建立了月協(xié)商制度。特別是大名縣政協(xié)正式出臺(tái)了《關(guān)于建立月協(xié)商座談會(huì)制度的意見》，這是大名縣政協(xié)拓展人民政協(xié)協(xié)商民主形式、增加協(xié)商深度、提高協(xié)商成效的有益探索。

一般來說，月協(xié)商制度主要是每月上旬，以專題協(xié)商座談會(huì)的形式，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問題和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題開展協(xié)商，每次就一個(gè)專題達(dá)成共識(shí)，最終形成科學(xué)決策。月協(xié)商制度在河北各縣得到了很好的發(fā)展，并且月協(xié)商制度已經(jīng)擴(kuò)展到鄉(xiāng)村一級(jí)。月協(xié)商制度類似于農(nóng)村一事一議制度，同樣是圍繞農(nóng)村治理過程中出現(xiàn)的問題展開的，“作為農(nóng)村基層社會(huì)的一種民主實(shí)踐形式，一事一議制度也是一種農(nóng)村基層民主決策和民主治理的形式，它主要采用協(xié)商、討論、對(duì)話的方式來決定農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，‘注重的是討論而不是投票’。”[4]二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是協(xié)商的議題，月協(xié)商制度的議題主要是農(nóng)村中重要經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題，是農(nóng)民當(dāng)前關(guān)注的主要問題;二是協(xié)商的主體，月協(xié)商制度是基層政協(xié)探索出來的協(xié)商形式，在向農(nóng)村開展過程中縣級(jí)政協(xié)及政協(xié)委員發(fā)揮著帶頭作用。

2.搭建三個(gè)平臺(tái)

隆化縣政協(xié)為了更好地實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主功能，充分搭建獻(xiàn)諍言、出良策的三個(gè)平臺(tái)，為全縣改革發(fā)展穩(wěn)定獻(xiàn)計(jì)出力。具體來說，搭建了協(xié)商議政平臺(tái)、建言獻(xiàn)策平臺(tái)、履職盡責(zé)平臺(tái)，這三個(gè)平臺(tái)有效地將協(xié)商民主從縣級(jí)擴(kuò)展到村級(jí)。

搭建協(xié)商議政平臺(tái)，主要是從縣級(jí)政府層面對(duì)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題開展協(xié)商，進(jìn)一步完善、深化專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商和基層民主協(xié)商，進(jìn)一步完善各項(xiàng)協(xié)商工作機(jī)制;深入開展以專委會(huì)議、常委會(huì)議、主席會(huì)議為平臺(tái)的協(xié)商議政活動(dòng)。搭建建言獻(xiàn)策平臺(tái)，主要是圍繞教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保等問題，以專題形式開展調(diào)研，政協(xié)委員充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，深入鄉(xiāng)村與群眾建立聯(lián)系，通過撰寫調(diào)研報(bào)告、提案和社情民意信息等形式，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。搭建履職盡責(zé)平臺(tái)，主要是完善政協(xié)聯(lián)絡(luò)工作制度，表現(xiàn)為橫向和縱向兩個(gè)維度進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通。從橫向上看，加強(qiáng)政協(xié)常委成員與政協(xié)委員之間、專委會(huì)與政協(xié)各個(gè)界別委員之間、政協(xié)委員與政協(xié)委員相互之間的聯(lián)系;從縱向上看，加強(qiáng)政協(xié)委員與人民群眾之間的聯(lián)系。通過三個(gè)平臺(tái)的搭建與建設(shè)，有效地搭建了鄉(xiāng)村與政府、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間的溝通平臺(tái)，充分發(fā)揮了隆化縣政協(xié)的協(xié)商民主功能。

（二）鄉(xiāng)村協(xié)商民主存在的問題

河北省在鄉(xiāng)村治理過程中對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行了有益的探索，但是從前文分析的兩種典型協(xié)商民主形式看，我們認(rèn)為，月協(xié)商制度和搭建三個(gè)平臺(tái)主要體現(xiàn)了一種自上而下的推動(dòng)，這在一定程度上反映著村民主動(dòng)參與或參與協(xié)商過程中主動(dòng)性與積極性不足。主要表現(xiàn)在以下兩方面。

1.公共問題意識(shí)不足

協(xié)商民主是利益攸關(guān)方的村民通過平等的對(duì)話、討論等方式，圍繞鄉(xiāng)村社會(huì)中的公共問題達(dá)成共識(shí)，從而賦予決策以合法性的過程。公共問題是協(xié)商的關(guān)鍵因素，它背后體現(xiàn)著村民的公共意識(shí)問題。如果村民僅僅圍繞一些家長里短式的問題提出自身的利益訴求，那么這些訴求并沒有進(jìn)入公共問題范圍。例如生活垃圾問題，這是農(nóng)村社會(huì)一個(gè)重要的公共問題，即針對(duì)村民的生活垃圾亂扔、亂倒現(xiàn)象，村民與干部、村民與村委會(huì)就如何治理該問題進(jìn)行協(xié)商。但是，如果村民僅僅因?yàn)樽陨砝妫腿绾沃卫碜约洪T前垃圾問題進(jìn)行協(xié)商，那么這有悖于協(xié)商民主精神。在一些鄉(xiāng)村，村民自身利益問題時(shí)常超過鄉(xiāng)村公共利益問題，使得一些問題在公共協(xié)商的框架內(nèi)無法展開，這種公共問題意識(shí)的不足最終會(huì)損害村民自身的利益。

2.組織化程度不高

在河北鄉(xiāng)村協(xié)商治理過程中，組織化程度不高主要體現(xiàn)在缺乏必要的組織將相關(guān)利益整合起來。在一些農(nóng)村，村民的利益訴求始終處于一種碎片化形式進(jìn)行表達(dá)，而這種碎片化的訴求會(huì)同時(shí)發(fā)生在不同的農(nóng)村，那么這種碎片化的利益訴求如何整合到公共問題中？有的學(xué)者提出，可以通過村委會(huì)之間必要的協(xié)商進(jìn)行整合;也有的學(xué)者認(rèn)為，需要建立專門組織對(duì)某一公共問題展開協(xié)商。針對(duì)第一種解決方式，我們知道在村民自治過程中，少數(shù)村委會(huì)成員有時(shí)會(huì)追求自身利益，特別是政治精英掌控著很多資源，很難與村民進(jìn)行有效的協(xié)商，這是影響協(xié)商民主開展的重要因素。因此，通過建立一些專門組織將村民利益整合起來，同時(shí)該組織又能與政協(xié)委員建立聯(lián)系溝通機(jī)制，這有助于發(fā)展鄉(xiāng)村協(xié)商民主。

三、完善鄉(xiāng)村協(xié)商民主治理的路徑分析

鄉(xiāng)村協(xié)商民主是我國基層民主的重要組成部分，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效途徑。針對(duì)河北鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商民主問題，為了進(jìn)一步促進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展，提高鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，需要通過以下路徑解決。

（一）發(fā)展鄉(xiāng)村組織

改革開放以來，我國村民出現(xiàn)分化，形成了不同的利益群體，例如私營企業(yè)主、互聯(lián)網(wǎng)商戶等，這種結(jié)構(gòu)性分化造成村民針對(duì)公共問題會(huì)產(chǎn)生不同的利益訴求。在這三十多年的改革開放過程中，河北鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)也發(fā)生巨大的變化，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、農(nóng)村務(wù)工人員增加、農(nóng)村大學(xué)生流入城市。一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高;另一方面，河北農(nóng)村老齡化、空心化不斷加劇。如何在農(nóng)村開展有效的協(xié)商？如何在協(xié)商過程中保護(hù)老年人、婦女和兒童的利益？這是協(xié)商民主在河北鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的重要課題。

鄉(xiāng)村組織是發(fā)展協(xié)商民主的重要載體。從協(xié)商民主過程來看，鄉(xiāng)村組織能夠有效地將相同利益群體組織起來，從而更好地代表和表達(dá)群體的利益。針對(duì)某一公共問題，鄉(xiāng)村組織召集利益相關(guān)群體開展協(xié)商，在組織內(nèi)部首先達(dá)成共識(shí);同時(shí)，鄉(xiāng)村組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府進(jìn)行協(xié)商，表達(dá)該組織的利益訴求，通過有效溝通協(xié)商，最終達(dá)成共識(shí)。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)協(xié)商過程中，由于農(nóng)村問題的多樣性和復(fù)雜性，鄉(xiāng)村組織協(xié)商平臺(tái)需要進(jìn)行反復(fù)的溝通與協(xié)商才能達(dá)成共識(shí)，這可能會(huì)提高協(xié)商成本，但是從長遠(yuǎn)角度來看，鄉(xiāng)村組織能更好地發(fā)揮自身的協(xié)調(diào)優(yōu)勢。

（二）培育協(xié)商文化

篇（6）

賀雪峰著,山東人民出版社,2009

村莊治理模式,即村治模式,是華中鄉(xiāng)土學(xué)者鄉(xiāng)村治理研究的一個(gè)路徑探索。2009年1月出版的《中國村治模式研究叢書》(16本),可算作這一學(xué)術(shù)路徑的階段性成果。叢書作者分別選取湖北、安徽、江西、河南、湖南、四川、陜西、浙江、江蘇、吉林、福建等重要農(nóng)業(yè)大省15個(gè)村莊,駐村調(diào)查百余天,從生產(chǎn)生活、弱勢群體、村莊政治等角度進(jìn)行了深入調(diào)查。單就16本書的經(jīng)驗(yàn)材料本身來講,叢書就是一個(gè)不小的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn),是對(duì)轉(zhuǎn)型農(nóng)村社會(huì)的一次素描――“描繪巨變中的鄉(xiāng)村中國圖景”。另外,叢書的出版代表著農(nóng)村研究“集體學(xué)術(shù)”的進(jìn)展。作者均出自一個(gè)團(tuán)隊(duì),懷著同樣的理念,同樣的學(xué)術(shù)進(jìn)路。叢書不是16本調(diào)查報(bào)告的簡單疊加,而是一個(gè)學(xué)術(shù)理念的集體表達(dá),是一個(gè)學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)集體發(fā)出聲音,是對(duì)村治模式研究的多套經(jīng)驗(yàn)闡釋。其中,賀雪峰所著《村治模式:若干案例研究》一書,在敘述村莊經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),對(duì)村治模式的緣起、研究路徑等問題進(jìn)行了很好的闡釋。

一、村治模式研究的緣起

村治模式研究不同于普通的農(nóng)村田野調(diào)研,不是要理解一個(gè)村莊,而是要理解中國80%村莊的80%現(xiàn)象。這樣的學(xué)術(shù)抱負(fù)自然不能通過“普查”來實(shí)現(xiàn),而只能尋找一種方法,通過廣泛調(diào)查對(duì)中國農(nóng)村進(jìn)行區(qū)域化、類型化的解剖,或者說是要找到一條路徑,對(duì)中國農(nóng)村進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的理解。

在《自序》中,賀雪峰講述了村治模式研究的緣起。在從事“轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)研究”過程中,日益關(guān)注這樣一個(gè)現(xiàn)象,即中國農(nóng)村極其不均衡,相同的政策、法律和制度在不同地區(qū)的村莊會(huì)形成不同的過程、機(jī)制和后果。中國農(nóng)村不能一刀切(非均衡性),這雖然幾乎成了一個(gè)不言自明的集體共識(shí),但是非均衡性的深層原因卻一直是個(gè)懸而未決的學(xué)術(shù)難題。伴隨著調(diào)查的深入,研究者發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)村治理形態(tài)區(qū)域差異的根本原因在于村莊治理邏輯的不同,必須對(duì)“村莊治理的社會(huì)基礎(chǔ)”進(jìn)行討論。

探討村莊治理的社會(huì)基礎(chǔ),就需要對(duì)村莊進(jìn)行一個(gè)整體性考察。不是關(guān)注家庭結(jié)構(gòu)、老人贍養(yǎng)、村莊輿論、派性宗族等個(gè)別現(xiàn)象,而是要把這些小專題放在一起來理解,通過對(duì)村莊秩序的總體性考察,揭示復(fù)雜政治社會(huì)現(xiàn)象之間的關(guān)聯(lián)。這樣的調(diào)研成果就類似于一個(gè)相對(duì)翔實(shí)的民族志報(bào)告。通過村莊經(jīng)驗(yàn)的總體性意義來呈現(xiàn)村莊的內(nèi)在機(jī)制,進(jìn)而呈現(xiàn)村莊治理的邏輯。

但另一個(gè)問題出來了,是不是1000個(gè)村莊有1000個(gè)邏輯呢?還是有些村莊治理具有邏輯上的相似性?村治模式研究就是要從根本上回答這個(gè)問題,即在呈現(xiàn)個(gè)案村莊社會(huì)基礎(chǔ)和治理邏輯的同時(shí),對(duì)個(gè)案進(jìn)行比較,進(jìn)而將治理邏輯類型化,形成關(guān)于村莊治理模式的討論。

村治模式不僅僅是一種研究策略,同時(shí)也是一種調(diào)查寫作方案,調(diào)研者有統(tǒng)一的調(diào)研提綱和寫作框架,便于不同村莊的資料具有可比較性。這種調(diào)研方法與純粹的人類學(xué)對(duì)村莊的理解方式不同,是中度調(diào)查,不太追求村莊個(gè)案的絕對(duì)精細(xì)化,而是要通過1―3個(gè)月的調(diào)查呈現(xiàn)出村莊的結(jié)構(gòu)性特征。之所以不是特別注重經(jīng)驗(yàn)的絕對(duì)精細(xì)化,是因?yàn)樵诖逯文Ｊ窖芯恐?比較的不是具體現(xiàn)象,而是邏輯,比較的是村莊各種結(jié)構(gòu)性因素、事件和治理機(jī)制的異同。

二、村治模式研究的路徑

在村治模式研究過程中,存在以下三條路徑:

第一條路徑:選取某一個(gè)專題或視角,結(jié)合不同村莊經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較,理解和呈現(xiàn)村莊治理邏輯的差異性。本書共列示了20個(gè)專題:家庭結(jié)構(gòu)與老年人地位;婦女地位及其對(duì)公共生活的參與;生育觀念與生育行為;農(nóng)民的閑暇時(shí)間及其社會(huì)交往;人情往來;紅白喜事及其儀式;村莊中的競爭;村莊價(jià)值生產(chǎn)能力;地方性規(guī)范與地方性共識(shí);農(nóng)民認(rèn)同與行動(dòng)單位;公與私;積極分子與消極分子;村莊公共事務(wù)的“搭便車”;土地調(diào)整;農(nóng)民負(fù)擔(dān)、村級(jí)債務(wù)與農(nóng)村上訪;等等。這些專題,都是在長期農(nóng)村調(diào)查基礎(chǔ)上形成的對(duì)田野經(jīng)驗(yàn)的問題意識(shí),即以某些標(biāo)志性事件為切口,剖析村莊治理的內(nèi)在邏輯,同時(shí)強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村治理區(qū)域差異的認(rèn)知。這正是本書導(dǎo)論中《中國鄉(xiāng)村治理的區(qū)域差異――以在全國九個(gè)農(nóng)村地區(qū)調(diào)查為例》一文的問題意識(shí)和主要內(nèi)容。

第二條路徑:立足一個(gè)村莊,做一個(gè)相對(duì)翔實(shí)的調(diào)查報(bào)告,生動(dòng)呈現(xiàn)村莊治理的邏輯,形成一個(gè)模式表達(dá),同時(shí)在其他報(bào)告的比較中獲得意義。書中九個(gè)村莊村治模式報(bào)告的寫作就屬于此條路徑,不僅僅是關(guān)注村莊治理,還要特別關(guān)注村莊治理的社會(huì)基礎(chǔ),涉及對(duì)村莊政治社會(huì)諸多面向的結(jié)構(gòu)性理解,重點(diǎn)關(guān)注以下系列主題:

(1)社會(huì)關(guān)聯(lián)――家庭結(jié)構(gòu)、分家模式、糾紛及其解決、行動(dòng)單位、公與私,等等;

(2)生產(chǎn)生活――村莊歷史、自然環(huán)境、聚居類型、種植結(jié)構(gòu)、閑暇生活、副業(yè)、打工經(jīng)濟(jì)、電視下鄉(xiāng)、人情,等等;

(3)村莊政治――派性、上訪、鄉(xiāng)村債務(wù)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等,鄉(xiāng)村關(guān)系,等等;

(4)意義世界――生育觀念、面子競爭、喪葬習(xí)俗、自殺,等等。

雖然一些問題在第一條路徑中也曾涉及,但是此處更關(guān)注村莊經(jīng)驗(yàn)的總體性意義,理解其關(guān)聯(lián)性,進(jìn)而呈現(xiàn)個(gè)案本身的邏輯,呈現(xiàn)鄉(xiāng)土秩序的基本特征。這種村治模式的報(bào)告,信息量較大,并沒有過多的宏大理論解釋,而是力圖呈現(xiàn)村莊經(jīng)驗(yàn)的邏輯自洽性。所謂的村莊經(jīng)驗(yàn)的邏輯,意指村莊政治社會(huì)現(xiàn)象是邏輯性地關(guān)聯(lián)在一起并彼此作用,例如農(nóng)村老人的處境與代際關(guān)系、兄弟關(guān)系、村莊輿論等命題緊密相關(guān),村莊治理與宗族、派性、選舉和鄉(xiāng)村關(guān)系等主題高度關(guān)聯(lián)。理論可以呈現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)的邏輯,根本原因在于經(jīng)驗(yàn)本身是自洽的,可以自我闡釋。經(jīng)驗(yàn)研究的最高境界是用經(jīng)驗(yàn)來理解經(jīng)驗(yàn)。村治模式報(bào)告的寫作,可以使我們更好地把握農(nóng)村經(jīng)驗(yàn)的內(nèi)容和意義,進(jìn)而理解村莊經(jīng)驗(yàn)本身的邏輯和作用機(jī)制,這是村治模式研究的重要環(huán)節(jié),是村治模式研究的基本功。

第三條路徑:將諸多模式進(jìn)行比較,建構(gòu)更大范圍的模式概念。“村治模式不僅存在具體的小區(qū)域差異,而且存在大區(qū)域的差異”,而這正是書中關(guān)于“北方農(nóng)村、中部農(nóng)村和南方農(nóng)村”的討論。只是這里要強(qiáng)調(diào),村治模式類型化的標(biāo)準(zhǔn)不完全是“地理區(qū)域”。雖然地理空間的不同導(dǎo)致南北方農(nóng)村的種植結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)聯(lián)方式、國家權(quán)力滲入程度等方面的不同,但是村治模式類型化的根本標(biāo)準(zhǔn)是村莊治理邏輯的相似性。所以書中“南方農(nóng)村、北方農(nóng)村和中部農(nóng)村”的劃分并不是地理空間的簡單表達(dá),而是依據(jù)“離中央權(quán)力的遠(yuǎn)近、地方性規(guī)范、開發(fā)時(shí)期”三個(gè)因素對(duì)村莊治理邏輯的一種類型化理解。或者說,可以算作是更大范圍村治模式的類型建構(gòu)。

三、村治模式關(guān)鍵詞

所謂的村治模式關(guān)鍵詞,就是理解村莊治理的關(guān)鍵概念。

一方面,在村莊從事調(diào)查的過程中,往往會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象,即會(huì)有一個(gè)或幾個(gè)因素或事件,它們在紛繁復(fù)雜的政治社會(huì)現(xiàn)象中非常惹眼,影響著村莊治理的諸多面向,主導(dǎo)著村莊治理的邏輯。如賀雪峰在湖北荊門調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)的“原子化”,在關(guān)中調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)的“戶族”,在河南安陽調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)的“聯(lián)合家庭、門子與宗族”,在安徽中部調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)的“村民組”,徽州宅坦村的“積極分子”。以“積極分子”為例,安徽宅坦村雖然也有“原子化”的特征,但是在村莊中卻活躍著一個(gè)由退休人員等組成的“積極分子集團(tuán)”,他們成立了“公益事業(yè)委員會(huì)”,還刻了公章,積極行動(dòng),使村莊治理呈現(xiàn)為非原子化的特征。積極分子,構(gòu)成了理解宅坦村治理的關(guān)鍵詞。從這樣的一些概念出發(fā),就可以很好地理解村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)和村莊治理的邏輯,進(jìn)而概括村莊治理的模式。

另外一方面,在超出村莊個(gè)案層面,還可以發(fā)現(xiàn)一些概念具有更大范圍的比較意義,如“農(nóng)民認(rèn)同與行動(dòng)單位”。這是一個(gè)比戶族、原子化、聯(lián)合家庭、宗族更高一級(jí)的關(guān)鍵詞。其中“行動(dòng)單位”探討了農(nóng)民在生產(chǎn)生活中集體行動(dòng)的可能性。將農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的特征概括為“差序格局”,意指中國農(nóng)村社會(huì)關(guān)系“好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋,每個(gè)人都是他社會(huì)影響所推出去的圈子的中心。被圈子的波紋所推及的就發(fā)生聯(lián)系,且愈推愈遠(yuǎn),也愈推愈薄”。但是現(xiàn)實(shí)中,不同層次的“波紋”對(duì)村莊治理的影響是不一樣的,從核心家庭出發(fā),并不完全是越來越弱,而是在某一個(gè)層次表現(xiàn)出來較強(qiáng)的一致行動(dòng)能力,影響著村莊治理,表現(xiàn)為村莊水利、紅白喜事等事務(wù)中合作的形成,以及團(tuán)結(jié)一致政治行動(dòng)的發(fā)生,表現(xiàn)為選舉中的派性、上訪等等。影響“行動(dòng)單位”的關(guān)鍵因素是“農(nóng)民認(rèn)同”。雖然家庭核心化是農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)變遷的整體趨勢,小家庭構(gòu)成了利益的堅(jiān)固堡壘,但是除了“原子化”村莊外,我國其他農(nóng)村地區(qū)存在一個(gè)超出核心家庭的認(rèn)同單位,在黃淮海地區(qū)和安徽阜陽表現(xiàn)為小親族,在關(guān)中表現(xiàn)為“戶族”,在贛南表現(xiàn)為“宗族”。“認(rèn)同”建構(gòu)了農(nóng)民生產(chǎn)生活中的“行動(dòng)單位”,進(jìn)而影響村莊治理的形態(tài)和模式。

以“農(nóng)民認(rèn)同與行動(dòng)單位”這一村治模式關(guān)鍵詞為視角,利用“村莊價(jià)值生產(chǎn)能力”等概念,可以建構(gòu)一個(gè)區(qū)域比較的村治模型,進(jìn)而對(duì)生育觀念、非正常死亡率、住房競爭、老年人地位、村內(nèi)糾紛等政治社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行區(qū)域比較分析,概括出鄉(xiāng)村治理區(qū)域差異的基本特征。

四、結(jié)語

如果說“轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)”的關(guān)照代表著縱向?qū)ι鐣?huì)變遷進(jìn)行考察,那么村治模式研究則代表著橫向?qū)Σ煌瑓^(qū)域農(nóng)村社會(huì)性質(zhì)及其差異原因的關(guān)照。如果說先前以政策、法律的實(shí)踐為視角來理解村莊治理的區(qū)域差異,那么村治模式研究代表著視角從外部到內(nèi)部的轉(zhuǎn)換,即關(guān)注已經(jīng)不是差異本身,而是差異產(chǎn)生的原因。這種原因不是僅僅在外部,還扎根于村莊內(nèi)部,是村莊本身的特性決定了不同地區(qū)村莊治理的面貌的特殊性,即村治模式。

篇（7）

一、引言

“信息不對(duì)稱理論”是20世紀(jì)70年代美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治?阿克洛夫、邁克爾?斯賓塞和約瑟夫?斯蒂格利茨通過對(duì)舊車交易市場、保險(xiǎn)市場和勞動(dòng)力市場交易行為的研究而提出來的。所謂信息不對(duì)稱理論是指在日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，由于某些參與人擁有另一些參與人不擁有的信息，由此造成的非對(duì)稱信息下的交易關(guān)系和契約安排的經(jīng)濟(jì)理論。以布坎南為代表的公共選擇理論學(xué)派，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法去分析政治過程，認(rèn)為政治市場與經(jīng)濟(jì)市場有著許多的相似性。他們對(duì)政治市場中政府的看法，也應(yīng)該從“超凡入圣的國家這一邏輯虛構(gòu)中擺脫出來，將調(diào)查市場經(jīng)濟(jì)的缺陷和過失的方法應(yīng)用于國家和公共經(jīng)濟(jì)的一切部門”。根據(jù)公共選擇理論，經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法能夠廣泛地被應(yīng)用到政治生活領(lǐng)域中，顯然，信息不對(duì)稱理論也適合于鄉(xiāng)村治理的分析和研究之中。鄉(xiāng)村治理是我國一種特殊的政治現(xiàn)象，雖然與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中市場交易行為存在著本質(zhì)的區(qū)別，但它與委托-關(guān)系行為在發(fā)生和運(yùn)作機(jī)理方面十分相似。所謂委托――關(guān)系是指居于信息優(yōu)勢與處于信息劣勢的市場參與者之間的相互關(guān)系，在信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中，我們將信息占優(yōu)勢的一方稱為方，信息占劣勢的一方稱為委托方。本文試圖引入信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的信息不對(duì)稱理論，揭示我國鄉(xiāng)村治理中普遍存在著的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，探討了這種信息不對(duì)稱現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因及其對(duì)鄉(xiāng)村治理的消極影響，并就這些問題提出一些可行性的建議和對(duì)策。

二、鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱的表現(xiàn)及消極影響

信息不對(duì)稱是鄉(xiāng)村治理過程中無法回避的客觀現(xiàn)實(shí)，它對(duì)鄉(xiāng)村治理的消極影響是多方面的。如果不解決這個(gè)問題，勢必會(huì)影響“三農(nóng)”問題的有效解決和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，甚至?xí)绊懙綐?gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(一)信息不對(duì)稱直接造成了治理的低效

公共選擇理論認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)和官員與市場活動(dòng)中的個(gè)人一樣，都是有限理性的利己主義者，具有追求自身利益最大化的天然傾向。在鄉(xiāng)村治理過程中，方和委托方的信息是不對(duì)稱的，方可以通過策略地使用隱藏信息等手段來實(shí)現(xiàn)自己的私有利益。因此，村干部作為“理性的經(jīng)濟(jì)人”在管理村務(wù)時(shí)，不可避免地會(huì)從利己的角度出發(fā)，并不在意自身行為是否合理、是否在資源配置上實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，而只是利用自己所獲取的各種不對(duì)稱信息來權(quán)衡利益，追求自身利益的最大化。處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國鄉(xiāng)村社會(huì)，由于制度的不健全，法治體系不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革滯后，使得村干部在行使村莊公共權(quán)力的過程中，利用各項(xiàng)制度對(duì)他約束所存在的很多空隙，進(jìn)行，不但沒有去為村民服務(wù)，反而侵犯了村民的正當(dāng)利益，出現(xiàn)了道德敗壞行為。這樣，鄉(xiāng)村治理的效率會(huì)大大降低。

(二)信息不對(duì)稱引起了農(nóng)民的政治冷漠

當(dāng)前，由于村干部與村民之間存在著比較嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題，使得他們之間不但沒有建立起平等的信息交流平臺(tái)和對(duì)話機(jī)制，反而在信息的獲得和擁有上出現(xiàn)了難以逾越的鴻溝。村干部利用其自身處在信息的有利地位而故意隱藏或封鎖那些對(duì)自己不利的信息，村民則明顯處在信息的不利地位而只能聽之任之。這樣便導(dǎo)致了村干部與村民之間在溝通上存在著巨大困難，不可避免地引起他們在情感上的隔閡和行為上的對(duì)立。在這種背景下，由于農(nóng)民自身的局限性，他們常以政治冷漠和不合作的方式來回應(yīng)村干部和基層政府。如此一來，鄉(xiāng)村治理陷入了困境之中，農(nóng)民的政治冷漠會(huì)逐漸導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)黨和政府喪失信心，在中國這樣一個(gè)農(nóng)民占大多數(shù)的國家里，最終會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾，從而威脅到政府的合法性基礎(chǔ)。

(三)信息不對(duì)稱滋生了腐敗行為

根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，村干部作為鄉(xiāng)村治理的主體同樣具有追求私利的動(dòng)機(jī)。當(dāng)前，由于我國鄉(xiāng)村治理中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，各項(xiàng)法律法規(guī)不健全，對(duì)村干部的行為約束十分有限。在信息不對(duì)稱的情況下，民眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村治理中的有關(guān)信息了解得太少，從而不能對(duì)村干部進(jìn)行有效的監(jiān)督。村干部擁有和行使的公共權(quán)力不受監(jiān)督和制約，同樣會(huì)出現(xiàn)權(quán)力異化和濫用情況，因而必然會(huì)導(dǎo)致村干部腐敗行為滋生。

三、鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱的成因分析

(一)村干部自利性的存在

根據(jù)布坎南的公共選擇理論，村干部是理性的經(jīng)濟(jì)人，并沒有因?yàn)樗袚?dān)了行使公共權(quán)力的責(zé)任而比普通人的道德境界要高出很多，他在對(duì)村莊進(jìn)行管理和執(zhí)行上級(jí)政府任務(wù)的過程中，同樣具有自身利益的取向。基于經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，村干部在履行鄉(xiāng)村治理行為的過程中，具有天然的自利性，他們不僅追求個(gè)人職位的升遷、舒適生活的要求等目標(biāo)，而且還努力追求自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)利益的最大化滿足等目標(biāo)。村干部自利性的存在，直接導(dǎo)致了村干部在行使村莊公共權(quán)力的過程中，對(duì)信息的收集和使用存在著自私心理，他們故意隱瞞那些對(duì)自己不利的信息，只那些對(duì)自己有利的信息，這樣使村民和基層政府都不能了解治理過程的全部信息，直接導(dǎo)致了村干部與村民和基層政府之間的信息不對(duì)稱問題。

(二)信息傳遞機(jī)制不完善

在鄉(xiāng)村治理過程中，無論是政策的科學(xué)制定還是政策的高效執(zhí)行，都需要以充足而真實(shí)的信息作為支撐。沒有足夠而真實(shí)的信息，任何一項(xiàng)政策都不能真正地滿足村民的實(shí)際需求。然而，信息需要通過適當(dāng)?shù)耐緩絺鬟f出去才能被別人所了解。當(dāng)前，我國農(nóng)村地區(qū)的信息傳遞機(jī)制十分落后，特別是在中西部地區(qū)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是信息傳遞的方式單一。在廣大農(nóng)村地區(qū)，除了通過口頭傳播、廣播傳播等方式傳遞信息之外，基本上沒有其他的傳遞方式。二是信息傳遞手段落后，這主要集中在中西部的廣大農(nóng)村地區(qū)。由于資金的缺乏和技術(shù)的落后，有些農(nóng)村地區(qū)基本上沒有互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)的大眾傳播手段，有些地方甚至連廣播都沒有，更不用說互聯(lián)網(wǎng)了。三是信息傳遞過程中失真度比較高。不管是從村干部到村民還是從村民到村干部之間的信息傳遞，都存在著比較高的失真度。四是村干部與村民之間的信息傳播渠道受阻。由于受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，村干部往往高高在上，與村民之間沒有平等的對(duì)話平臺(tái)，這樣村民也不愿意把自己的信息告訴村干部。這些都引起了鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱現(xiàn)象。

(三)信息交易的成本太高

鄉(xiāng)村治理中所需要的一些信息必須通過收集、加工、整理、鑒別、轉(zhuǎn)換、輸出等環(huán)節(jié)來獲得，這些環(huán)節(jié)也是一個(gè)信息的交易的過程，它的有效運(yùn)行必然需要一定的人力、物力、財(cái)力等資源的投入與消耗，即存在一定的信息交易成本。當(dāng)前，我們處在信息社會(huì)的時(shí)代，信息的大量生產(chǎn)勢必導(dǎo)致信息的爆炸，社會(huì)公共事務(wù)涉及人們生活的每一個(gè)方面，要從“信息海洋”中搜集那些對(duì)處理村莊公共事務(wù)有用的信息，需要付出相當(dāng)巨大的成本，這一成本往往是普通公眾無法承擔(dān)的，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)的公眾更是無法想象的，只有政府或者代表政府的社會(huì)組織愿意并且能夠支付這一巨額成本。[8]正是因?yàn)樾畔⒔灰椎某杀炯s束，所以鄉(xiāng)村治理過程中所需要的各種信息往往難以及時(shí)傳播和獲取，從而造成了鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱現(xiàn)象的長期存在。

(四)農(nóng)村居民對(duì)信息的理解有限

改革開放三十多年來，我國政府不斷的加大教育投入，義務(wù)教育在全國范圍內(nèi)得到了普及。但是，當(dāng)前我國廣大農(nóng)民仍然沒有完全擺脫文盲半文盲的狀態(tài)，特別是20世紀(jì)80年代以前的幾代農(nóng)民，基本上沒有接收過教育。農(nóng)民素質(zhì)的不高影響了他們對(duì)信息的理解，從而導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理中產(chǎn)生信息不對(duì)稱現(xiàn)象。首先，農(nóng)民沒有文化知識(shí)，直接影響他們對(duì)信息的理解，即使基層政府或者村干部把信息傳遞給了農(nóng)民，大多數(shù)人對(duì)信息無法理解。其次，農(nóng)民的信息意識(shí)不強(qiáng)。一個(gè)沒有接受太多教育的人，信息是什么也許都不知道，更不用說該怎么去收集和利用信息了。最后，農(nóng)民的素質(zhì)不高往往容易被村干部或者基層政府蒙騙。當(dāng)前，很多基層干部或者村干部利用農(nóng)民的無知，肆意侵害農(nóng)民利益，中飽私囊。

(五)村務(wù)信息公開制度缺乏

實(shí)行政務(wù)信息公開制度，推行陽光政務(wù)，是我國各級(jí)政府改革的主要方向之一。然而，在廣大農(nóng)村地區(qū)特別是邊遠(yuǎn)的山區(qū)，由于受客觀條件的限制和傳統(tǒng)封建思想的影響，基本上沒有制定和實(shí)行村務(wù)信息公開制度。首先，村干部基于自利的角度，不愿意向民眾公布村務(wù)信息；其次，由于資金、技術(shù)等條件的限制，不能構(gòu)建有效的信息公開渠道；再次，各項(xiàng)法律法規(guī)建設(shè)的滯后，信息公開缺乏法律依據(jù)；最后，由于民眾自身的局限性，廣大民眾沒有意識(shí)去主動(dòng)了解村務(wù)信息。

四、改善鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱現(xiàn)象的對(duì)策思考

(一)轉(zhuǎn)變村干部信息觀念，樹立責(zé)任意識(shí)

現(xiàn)代社會(huì)，信息是一種重要的資源，誰掌握著較多的信息，意味著他就掌握著主動(dòng)權(quán)。在公共管理過程中，信息是否充分直接影響到行政管理效率的高低。任何一項(xiàng)政策的制定、執(zhí)行、控制、評(píng)估等都需要足夠的信息。由此可見，信息對(duì)政府管理是十分重要的，政府必須通過各種途徑去獲取盡可能多的信息。行政管理行為的有效性必須得到公眾的認(rèn)可，這就要求政府必須轉(zhuǎn)變觀念，將政務(wù)信息視之為公共物品而非借以獲取自利的私人物品。在鄉(xiāng)村治理中，村干部代表政府和村民行使管理權(quán)，欲要提高其管理效率，必須轉(zhuǎn)變其信息觀念，強(qiáng)化信息共享、信息交流意識(shí)，避免將信息私有化。同時(shí)，村干部作為村莊公共權(quán)力的行使者，必須樹立強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)自身修養(yǎng)，提高自身的道德水平，努力為村民謀取利益和滿足村民的需求。

(二)構(gòu)建有效的信息傳遞機(jī)制，促進(jìn)信息廣泛傳播

當(dāng)前我國廣大農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，給信息傳遞帶來了很大的障礙。建立一套系統(tǒng)的信息傳遞機(jī)制，是解決鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱問題的有效途徑之一。首先，我們要加大資金和技術(shù)投入，改善信息傳播的手段，建立一個(gè)包括廣播、電視、移動(dòng)通信、電話、互聯(lián)網(wǎng)等在內(nèi)的多元化信息傳遞網(wǎng)絡(luò)。其次，改善信息傳播方式，包括口頭傳播、書面?zhèn)鞑ァD像傳播等多元傳播方式。最后，拓寬村干部與村民之間的溝通渠道，有序地吸納廣大村民參與鄉(xiāng)村治理，搭建他們之間的平等對(duì)話平臺(tái)。

(三)實(shí)行村務(wù)信息公開制度，降低信息交易成本

當(dāng)前，信息不公開是造成鄉(xiāng)村治理中信息不對(duì)稱問題的主要原因，村干部往往把村務(wù)信息看做自身的私有資源，基本上不對(duì)村民公布。這使得村干部在行使村莊公共權(quán)力過程中容易進(jìn)行暗箱操作，在很大程度上加劇了道德敗壞行為和不良治理行為的產(chǎn)生。實(shí)行村務(wù)信息公開制度，推行陽光村務(wù)是避免信息不對(duì)稱現(xiàn)象出現(xiàn)的主要措施之一。只有把村務(wù)置于廣大村民的監(jiān)督之下，才能真正避免村干部行為，從源頭上解決信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。因此，在鄉(xiāng)村治理中，村干部要通過各種途徑把各種村務(wù)信息向村民公開，讓村民能夠及時(shí)、方便地了解有關(guān)信息，降低信息的獲取成本。

(四)提高農(nóng)民素質(zhì)，培育現(xiàn)代農(nóng)民

改革開放以來，我國政府大力推行義務(wù)教育政策，為教育的普及打開了一道閘門，國民的素質(zhì)大幅度的地提升。但是，當(dāng)前我國廣大農(nóng)民的整體素質(zhì)仍然不高，這是我國鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)重要制約因素。同時(shí)也是解決“三農(nóng)”問題和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要消極因素。因此，解決鄉(xiāng)村治理中的信息不對(duì)稱問題，必須大力提高農(nóng)民的素質(zhì)，培養(yǎng)有文化、有道德的現(xiàn)代化農(nóng)民。首先，要加大對(duì)農(nóng)村教育的財(cái)政投入，加大農(nóng)村教育公共服務(wù)的扶持力度，為廣大農(nóng)民接受教育創(chuàng)造良好的條件，努力提高農(nóng)民的知識(shí)文化水平。其次，要加強(qiáng)思想道德教育和政治教育，提高農(nóng)民的道德素養(yǎng)，培育農(nóng)民的公民意識(shí)和政治意識(shí)，使他們能夠主動(dòng)參與到鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中去。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 劉志鵬. 公共政策過程中的信息不對(duì)稱及其治理[J]. 國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(3):52-56.

篇（8）

【中圖分類號(hào)】F321 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1674—0351（2012）04—0092—05

2009年，中央在大力推行城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，提出要建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)。新型農(nóng)村社區(qū)，不同于單純的農(nóng)村人口聚居，它是在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段所提出的以推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、提高農(nóng)民生活水平為目的，實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營為主導(dǎo)，以移民搬遷和住房建設(shè)為契機(jī)的農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式和基層治理模式的一次徹底的變革。在這次變革中，成都和濟(jì)寧兩地做了有益的探索。借鑒其經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也可以看到，新社區(qū)建設(shè)不可避免會(huì)陷入如何處理新的社區(qū)生產(chǎn)、生活方式與原有農(nóng)村基本的經(jīng)濟(jì)、組織制度的關(guān)系的困境，而且自組織程度不高已成為社區(qū)建設(shè)中普遍存在的問題。

一、我國鄉(xiāng)村治理和公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

公共服務(wù)均等化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本目標(biāo)之一,是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公眾共同享有公共服務(wù)的重要保障。然而,在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)發(fā)展中，公共服務(wù)的供給卻在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)，基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和不同群體之間的差距逐步拉大，特別是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的不均等，已成為我國建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中面臨的突出問題，并已成為影響社會(huì)公平公正的焦點(diǎn)問題之一。［1］因此,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的公共服務(wù)均等化的探索,需要對(duì)基層公共服務(wù)供給問題及基本路徑加以探討，以期找到公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑。

政府必須履行好公共服務(wù)責(zé)任，這是當(dāng)今社會(huì)的共識(shí),也是現(xiàn)代政府應(yīng)該履行的職能所在。然而，在現(xiàn)代社會(huì)生活中，人們的需求具有多樣性和無限性，而政府公共服務(wù)的能力則始終是有限的。在市場經(jīng)濟(jì)下，政府只能提供市場經(jīng)濟(jì)無法提供的公共物品和私人無力從市場上獲取的私人物品。這也是政府必須履行的公共服務(wù)責(zé)任。公共服務(wù)與農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)正是為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而采取的政府行動(dòng)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)發(fā)生巨大變化。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是村莊形態(tài)的開放性。農(nóng)民的活動(dòng)空間已大大超越傳統(tǒng)的村莊地域界限，村莊間的流動(dòng)與土地的靈活多樣的經(jīng)營方式是鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出一個(gè)信息開放、社會(huì)多元的狀態(tài)。二是人口遷徙的自由性。農(nóng)村人口不再限于本鄉(xiāng)本土生產(chǎn)生活和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或產(chǎn)業(yè)，而是大規(guī)模、高頻率地勞務(wù)輸出或者從事新的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。三是生活方式的變化性。農(nóng)村生活方式正在發(fā)生急劇變化，農(nóng)民已不是從前那種千百年一成不變的小農(nóng)形象，而是邊在田野上耕作，邊打手機(jī)的新式農(nóng)民。四是村莊結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性。農(nóng)村社會(huì)的變化使傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)迅速解體，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化發(fā)展及各種要素在道德、價(jià)值、情感方面不斷改變著舊有的傳統(tǒng)狀態(tài)。這些變化在帶來農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來了新的問題，使得鄉(xiāng)村治理也陷入了困境。［2］

而與此同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)治理能力和水平呈下降趨勢，主要表現(xiàn)在村委會(huì)職能弱化。村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)和公共設(shè)施建設(shè)發(fā)揮的作用越來越小，大量基于鄉(xiāng)村內(nèi)部，需要以自治的方式加以處理的公共事務(wù)常陷于無組織依托的困境。農(nóng)村有效資源大量流失。勞動(dòng)力大量外流，常住人口減少，留守兒童、老人、婦女成為鄉(xiāng)村的主體；農(nóng)村土地被大量征用，耕地減少，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)被不斷蠶食，發(fā)展缺乏動(dòng)力；村集體經(jīng)濟(jì)空殼化。2004年以來，隨著國家一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的提出，農(nóng)村的三提留五統(tǒng)籌、農(nóng)林特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅相繼取消，村集體的機(jī)動(dòng)地、集體林地等也都陸續(xù)承包到戶，雙層經(jīng)營體制中的集體經(jīng)濟(jì)部分逐漸消失。

篇（9）

要指導(dǎo)和規(guī)范貧窮山區(qū)土地適度規(guī)劃運(yùn)營，必需充分明確現(xiàn)期間的土地流轉(zhuǎn)方法，深條理分析其影響土地適度規(guī)劃運(yùn)營的緣由，才干科學(xué)指導(dǎo)其有序流轉(zhuǎn)、快速流轉(zhuǎn)。據(jù)查詢計(jì)算，年湘西州鄉(xiāng)村土地運(yùn)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)18.2萬畝，占總承包面積的9.2%；觸及農(nóng)戶7.36萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的13.8%。個(gè)中以轉(zhuǎn)包11.8萬畝、讓渡1.2、租賃3.3萬畝、交換1.3萬畝、代耕等方式0.6萬畝。為什么會(huì)呈現(xiàn)如斯項(xiàng)目繁復(fù)、內(nèi)容紛歧的流轉(zhuǎn)方法呢？究其緣由，首要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是土地流轉(zhuǎn)政策機(jī)制不明。自1981年施行以來，貧窮山區(qū)大局部土地山林均按那時(shí)人口數(shù)分派給農(nóng)民治理運(yùn)營，留成于集體歸村組治理的地塊為數(shù)不多。加之國家第二輪土地承包政策的出臺(tái)，而且將土地承包期直接延伸30年不變，林地和“四荒”等開發(fā)性生產(chǎn)的承包期50至70年不變，土地材料進(jìn)一步被相對(duì)固定下來。而當(dāng)前，鄉(xiāng)村鼓舞土地流轉(zhuǎn)的政策尚未出臺(tái)，規(guī)范流轉(zhuǎn)的機(jī)制不明，指導(dǎo)農(nóng)民自在流轉(zhuǎn)、健康流轉(zhuǎn)的氣氛不濃，可以借鑒的流轉(zhuǎn)模本沒有構(gòu)成，多數(shù)農(nóng)民擔(dān)憂土地流轉(zhuǎn)后難以回收運(yùn)營權(quán)，甚至?xí)p失土地，因此寧可土地撂荒也不肯意流轉(zhuǎn)，致使鄉(xiāng)村真正土地流轉(zhuǎn)的戶數(shù)不多、范圍不廣、比例不大。

二是土地行權(quán)人認(rèn)同感分歧。農(nóng)民是享有土地材料運(yùn)營治理權(quán)的詳細(xì)行權(quán)人，分歧的農(nóng)民本質(zhì)凹凸各不一樣，對(duì)土地材料的認(rèn)同感也各不一樣，然后所發(fā)生的行為、采取的辦法也不盡一樣。戀土情結(jié)嚴(yán)厲的則寧可土地疏棄也不肯流轉(zhuǎn)；戀土情結(jié)較重的則將土地材料交給鄰里治理或請(qǐng)人代耕；戀土情結(jié)普通的則轉(zhuǎn)包、租賃給別人治理，而思想相對(duì)解放的則盼望將土地材料質(zhì)押給別人，作為異地經(jīng)商從業(yè)的本錢。如斯一來，分歧的情結(jié)繁殖分歧的流轉(zhuǎn)方法，進(jìn)而構(gòu)成當(dāng)前鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包、租賃、代耕、交換、出讓等多種方式。

三是土地規(guī)劃運(yùn)作能力不強(qiáng)。貧窮山區(qū)土地材料多屬丘陵坡地，平洼紛歧，不方便于機(jī)械化耕種治理，且栽種業(yè)所需的生產(chǎn)周期長，短時(shí)間難以奏效益。加之受交通、區(qū)位等瓶頸制約，運(yùn)營土地的生產(chǎn)本錢偏高，綜合效益偏低，與房地產(chǎn)等貿(mào)易性開發(fā)比較，個(gè)人或公司規(guī)劃運(yùn)營土地開展栽種業(yè)獲利空間不大，農(nóng)產(chǎn)物加工企業(yè)情愿前來投資落戶的不多，無法產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作、規(guī)劃化運(yùn)營、集成化治理、高效化應(yīng)用土地材料，致使土地流轉(zhuǎn)工作滯后、速度遲緩。

四是土地撂荒糜費(fèi)約束不力。鄉(xiāng)村土地治理部分和村居委會(huì)因?yàn)閷?duì)土地流轉(zhuǎn)工作注重水平不夠，當(dāng)前整個(gè)工作基本上處于查詢計(jì)算、數(shù)據(jù)分析的較低層面，對(duì)棄耕撂荒的土地沒有開展本質(zhì)性地指導(dǎo)和監(jiān)管，征收荒涼費(fèi)和依法回收運(yùn)營權(quán)等工作流于方式，農(nóng)民對(duì)節(jié)省用地、顧惜土地、正當(dāng)用地的觀念淡漠，對(duì)棄耕撂荒、不合法用地的司法律例習(xí)認(rèn)為常，土地材料流轉(zhuǎn)和應(yīng)用與否無所謂，私自棄耕、撂荒、閑置土地和不肯流轉(zhuǎn)、隨意流轉(zhuǎn)、肆意糜費(fèi)的景象非常遍及。另一方面，參加土地流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人不恪守商定，不按章做事，擅自更改合同、竄改和談，私自改動(dòng)土地農(nóng)業(yè)用處的行為急劇增多,曾經(jīng)危及到鄉(xiāng)村的土地安全。

五是土地?zé)o序流轉(zhuǎn)隱患不少。現(xiàn)期間，貧窮山區(qū)土地流轉(zhuǎn)基本上以農(nóng)民自覺流轉(zhuǎn)為主，農(nóng)戶之間交換代耕所進(jìn)行的流轉(zhuǎn)，首要是口頭商定，絕多數(shù)沒有簽署流轉(zhuǎn)合同，少量農(nóng)戶既使簽署了，最多也只是一些簡略和談，合同內(nèi)容和條目極不規(guī)范。還，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶由于土地流轉(zhuǎn)的正當(dāng)性注重不夠，怕費(fèi)事，基本上沒有嚴(yán)厲實(shí)行請(qǐng)求、注銷和審核等司法順序，和談恍惚、合同不清、責(zé)任不明等景象遍及存在，合同文本司法效能極低，潛在矛盾非常突出。特殊是近年來退耕還林、糧食直補(bǔ)、移民后扶等“以地獲補(bǔ)”惠農(nóng)政策的施行，土地維權(quán)案件分明增多，恰是無序流轉(zhuǎn)土地埋沒矛盾爆發(fā)的詳細(xì)表現(xiàn)。

二、指導(dǎo)貧窮山區(qū)土地流轉(zhuǎn)適度規(guī)劃運(yùn)營的實(shí)際意義

一是緩解鄉(xiāng)村用地矛盾，指導(dǎo)土地健康流轉(zhuǎn)。隨著鄉(xiāng)村土地第二輪承包、林權(quán)準(zhǔn)則改革的深化推進(jìn)，鄉(xiāng)村土地承包運(yùn)營權(quán)權(quán)再延伸30年不變、林地承包運(yùn)營權(quán)再延伸30年至70年，整個(gè)鄉(xiāng)村土地山林自1981年施行今后，其承包運(yùn)營權(quán)相對(duì)不變，一些鄉(xiāng)村“增人不增地、減人不減地”的矛盾日愈突出，土地運(yùn)營權(quán)亟待流轉(zhuǎn)予以均衡。還農(nóng)民受后代入學(xué)、經(jīng)商、婚嫁等要素的影響，構(gòu)成無人運(yùn)營的充裕土地急需流轉(zhuǎn)。因而，必需實(shí)時(shí)指導(dǎo)，削減土地資源閑置、糜費(fèi)和撂荒，保證健康、有序、規(guī)范流轉(zhuǎn)。

二是優(yōu)化裝備土地資源，提高土地資源效能。隨著黨中心、國務(wù)院對(duì)“三農(nóng)”政策的不斷調(diào)整，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)體系體例改革的不斷深化，鄉(xiāng)村產(chǎn)物、產(chǎn)業(yè)構(gòu)造的不斷優(yōu)化和農(nóng)業(yè)組織化水平的不斷提高，加速規(guī)范鄉(xiāng)村土地承包流轉(zhuǎn)，加快土地資源優(yōu)化裝備，為高效益的農(nóng)產(chǎn)物加工企業(yè)和產(chǎn)物供應(yīng)寬松的發(fā)展情況，促進(jìn)鄉(xiāng)村土地規(guī)劃化運(yùn)營、集約化、高效化運(yùn)作，然后最大限制地提高其土地產(chǎn)出率和經(jīng)濟(jì)效益。

三是加快鄉(xiāng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，拓寬農(nóng)民增收渠道。據(jù)計(jì)算，年湘西地域有50余萬人外出務(wù)工，以人平1畝土地核算，至少會(huì)有50萬畝土地參與流轉(zhuǎn)。假如科學(xué)指導(dǎo)這些可以參加流轉(zhuǎn)的土地資源健康有序流轉(zhuǎn)，妥善處理外出農(nóng)民的后顧之憂，給農(nóng)民讓出空間、余出精神，解脫了土地的約束，安心外出就業(yè)經(jīng)商，甩手大干，既可以支持城鎮(zhèn)化建立，又可以到更寬廣的空間獲取更高的價(jià)值，為社會(huì)發(fā)明更多的財(cái)富。

四是加速產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)劃運(yùn)營。積極開展“縣政府指導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、農(nóng)戶參加”的土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，可以有用集中土地資源，加快充裕土地資源流轉(zhuǎn)和集聚，支持栽種大戶和農(nóng)產(chǎn)物加工企業(yè)運(yùn)營土地，引進(jìn)和推行高新技能和高效種類，有方案調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)構(gòu)造，積極運(yùn)用農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備替代人力，迅速推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三、指導(dǎo)貧窮山區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃運(yùn)營的有用路子

一是增強(qiáng)土地依法流回心識(shí)。增強(qiáng)土地依法流轉(zhuǎn)，優(yōu)化裝備土地資源，科學(xué)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合理活動(dòng)，是順應(yīng)新期間貧窮山區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)劃運(yùn)營的客觀需求，也是綜合提高土地應(yīng)用效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)不變發(fā)展，農(nóng)民持續(xù)增收的主要行動(dòng)。只要真正派過正當(dāng)流轉(zhuǎn)的土地資源，企業(yè)或個(gè)人才勇于勇敢地投資，甩手大干，安心運(yùn)營。只要依法流轉(zhuǎn)土地，規(guī)范流轉(zhuǎn)土地的期限、條目等內(nèi)容，才干從源頭上遏制和削減鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)能夠激發(fā)的一系列矛盾。因而，各級(jí)各部分要盡快改變思想，提高認(rèn)識(shí)，站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的高度，把規(guī)范土地流轉(zhuǎn)工作作為關(guān)懷民生、關(guān)喜歡農(nóng)民、關(guān)注鄉(xiāng)村的大事來抓好抓落實(shí)。一直把依法流轉(zhuǎn)放在工作的首位，堅(jiān)持在“自愿、有償、公道、公平”的準(zhǔn)則下開展流轉(zhuǎn)工作，切實(shí)維護(hù)好土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，避免強(qiáng)租、騙租等侵權(quán)行為發(fā)生。

二是健全土地流轉(zhuǎn)治理機(jī)制。要規(guī)范鄉(xiāng)村承包土地流轉(zhuǎn)，必需成立以縣鄉(xiāng)鄉(xiāng)村經(jīng)管部分為中間的土地流轉(zhuǎn)治理機(jī)構(gòu)，并按土地資源總量執(zhí)行定性、定編、定崗、定人、定經(jīng)費(fèi)，層層專抓，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)的治理機(jī)制。負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)要增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)狀況的查詢研討，把握鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)變態(tài)，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳，搜集土地流轉(zhuǎn)供需信息，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本，改變土地運(yùn)營權(quán)證，查詢和處置土地承包、流轉(zhuǎn)糾紛等工作，而且組建好土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，認(rèn)真搞好土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中的供求注銷、信息、項(xiàng)目推介、中介協(xié)調(diào)、指導(dǎo)鑒證、跟蹤服務(wù)和調(diào)處糾紛等服務(wù)工作，指導(dǎo)鄉(xiāng)村土地正當(dāng)、健康、有序流轉(zhuǎn)。

篇（10）

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村精英 低保分配 行動(dòng)邏輯

Key words: Rural elite Distribution of minimum living standard Logic of action

作者簡介：瞿 謀：華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院，社會(huì)學(xué)專業(yè)，法學(xué)碩士；

農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會(huì)救濟(jì)制度，是保障農(nóng)村人口的基本生存權(quán)利和促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措。自國家從2006年開始實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度（簡稱低保）以來，這項(xiàng)惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐過程怎樣？效果如何？邏輯是什么？對(duì)這些問題的質(zhì)疑與研究，可以讓我們深刻認(rèn)識(shí)到低保制度在鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)踐過程中的不足及原因，對(duì)全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。

一、資源與權(quán)力：鄉(xiāng)村精英在低保分配中的特殊地位

按照國家現(xiàn)行的行政制度安排，國家的垂直行政鏈條只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)為止，鄉(xiāng)村一級(jí)的行政鏈條出現(xiàn)了制度性斷裂，鄉(xiāng)村精英則在鄉(xiāng)村秩序的建構(gòu)與維護(hù)中扮演著重要角色。鄉(xiāng)村精英是在鄉(xiāng)村社會(huì)中有特殊才能，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)有特殊貢獻(xiàn)，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展有較大影響力的人。鄉(xiāng)村精英利用自身的才能和資源，通過做出貢獻(xiàn)和施加影響在維護(hù)村莊秩序、調(diào)配公共資源、管理公共事務(wù)等日常生活和管理方面發(fā)揮著重要作用[1]。因此，在低保分配的過程中，鄉(xiāng)村精英尤其是治理精英由于自身的中介地位，在獲取低保信息，爭取低保指標(biāo)，界定低保對(duì)象等方面具有不可替代的重要作用。本文中的鄉(xiāng)村精英行動(dòng)是指鄉(xiāng)村治理精英、非治理精英與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在低保分配機(jī)制中的共同行動(dòng)。

稅費(fèi)改革后，國家不但免除了農(nóng)村的各種稅費(fèi)，中央政府還付出了巨大的財(cái)政資金來補(bǔ)償因?yàn)楦母飵淼某青l(xiāng)發(fā)展不平衡急劇現(xiàn)象，以維護(hù)社會(huì)公平穩(wěn)定，農(nóng)民則直接從中受益。這一系列政策給日趨弱化的村級(jí)自治組織帶來了一線生機(jī)，并使鄉(xiāng)村精英的角色發(fā)生了微妙的變化。從鄉(xiāng)村資源流動(dòng)的角度看，稅改前鄉(xiāng)村精英（以治理精英為主）的主要職能是配合基層政府收取國家及地方政策規(guī)定的一系列稅費(fèi)。而自從2006年中央政府在全國各省市取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)并逐年加大對(duì)農(nóng)村的投入以來，鄉(xiāng)村精英的角色則主要是向村民發(fā)放各類政策性優(yōu)惠，如農(nóng)村低保。在村民心目中，鄉(xiāng)村精英正在從鄉(xiāng)村資源的汲取與控制者逐漸轉(zhuǎn)化為一個(gè)中介性與服務(wù)性的資源回饋者角色。

在鄉(xiāng)村低保的分配過程中，國家在其中的主導(dǎo)地位是顯而易見的。然而，盡管有各項(xiàng)制度及政策為低保的公平合理分配保駕護(hù)航，但有關(guān)低保的各種信息及低保名額的最終落實(shí)與鄉(xiāng)村精英的行動(dòng)有著密切聯(lián)系。作為本村村民，鄉(xiāng)村精英在低保的分配過程中兼具“裁判”與“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，不可能完全價(jià)值中立，難免會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義傾向。因此，，鄉(xiāng)村精英的地位與作用是不容忽視的。憑借其特殊的中介地位，鄉(xiāng)村精英并非總是被動(dòng)執(zhí)行上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)，而是具有一定的可操作空間。為了研究的需要，我們選擇湖北省某貧困縣的J村作為考察對(duì)象，以明確該村低保分配的具體情況，并試圖回答鄉(xiāng)村精英在低保分配中的行動(dòng)邏輯。

二、個(gè)人與公共：低保分配中兩種關(guān)系的混合與變形

自黨的十六大，十六屆三中、五中全會(huì)都不同程度地提出有條件的地方探索建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，特別是農(nóng)村最低生活保障制度（簡稱農(nóng)村低保）以來，全國各省市都已按照本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況建立了相應(yīng)的農(nóng)村低保制度。據(jù)民政部2011年2月份民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)月報(bào)顯示，農(nóng)村居民最低生活保障戶數(shù)數(shù)已達(dá)2536.5 萬，總計(jì)5214.8萬人 。國家在分配指標(biāo)時(shí)是按照戶來計(jì)算的，一戶享受低保就意味著該戶的所有成員都享受低保。實(shí)際上，J村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)多年來一直是按人數(shù)而非戶數(shù)分配低保名額，原因則主要在于“僧多粥少”的資源稀缺局面和農(nóng)民心里根深蒂固的“平均主義”公平觀念。因此，鄉(xiāng)村治理精英認(rèn)為，國家的出臺(tái)的以戶為單位的低保政策過于理想化，與當(dāng)?shù)貙?shí)際不符合，可操作化程度低。然而，低保對(duì)象又必須在本村確定下來，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)上報(bào)給縣民政局。因此，鄉(xiāng)村治理精英必須要在第一時(shí)間獲取到相關(guān)信息并爭取到盡可能多的低保名額，以降低日后低保分配工作的難度。這一方面是出于全村利益的考慮，即爭取把低保資源這個(gè)“蛋糕”盡可能做大，另一方面則是出于諸多私人化因素的考慮。

每年去鄉(xiāng)里開會(huì)時(shí)我就直接在民政辦領(lǐng)導(dǎo)面前訴苦，我們那個(gè)村里應(yīng)該多給幾個(gè)低保名額，指標(biāo)少了很難確定下來。當(dāng)然，他們一般也對(duì)我們村多有些照顧。你看今年我弄了三十多個(gè)名額下來，在別的村完全是不可能的。這一是平時(shí)我們關(guān)系處理得好，給上面做事情舍得賣力，所以關(guān)鍵時(shí)候才能起到作用。另外，鄉(xiāng)里好多干部的親戚住在我們這個(gè)村，說白了還不是能照顧就照顧下。國家的錢給誰都是給，如果自己人能拿到不是更好。

出于村莊和個(gè)人利益的考慮，鄉(xiāng)村治理精英會(huì)采用各種方式向基層政府組織爭取到盡可能多的低保名額。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為什么會(huì)選擇支持至少是默許他們的行動(dòng)呢？從制度定位上講，鄉(xiāng)政與村治并不是國家行政鏈條上的垂直上下級(jí)關(guān)系，鄉(xiāng)干部在日常工作中承擔(dān)的大量行政任務(wù)不得不依賴于村莊治理精英甚至非治理精英予以落實(shí)。從利益取舍上而言，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及親屬也是本村的常住人口，在國家政策許可的范圍內(nèi)，他們也希望能獲取到低保資源。在這種利益共享的前提下，鄉(xiāng)村治理精英與地方政府形成一種“責(zé)任連帶關(guān)系”，從而被納入到一個(gè)“責(zé)任―利益”共同體當(dāng)中[2]。基于上述原因，鄉(xiāng)村治理精英爭取到了相對(duì)較多的低保資源。

在爭取到預(yù)期的低保資源之后，鄉(xiāng)村治理精英又如何確定本村的低保對(duì)象呢？眾所周知，鄉(xiāng)村治理精英的地位是國家法律認(rèn)同的，具有正式的合法性權(quán)威，是村莊資源的合法控制者，他們比普通村民更接近制度，更了解制度，而且又是制度的執(zhí)行者。此時(shí)，擁有權(quán)力與資源雙重優(yōu)勢的鄉(xiāng)村治理精英則在低保對(duì)象的候選人之中權(quán)衡利弊。一方面，為了公平起見，鄉(xiāng)村治理精英依然會(huì)沿用“戶主申請(qǐng)，村委會(huì)組織調(diào)查和民主評(píng)議”的評(píng)定程序，確定低保候選人名單。其中，那些確實(shí)相當(dāng)貧困，家庭遭受重大變故，基本生活難以保障的村名必須得到低保，否則誰也說不過去。另一方面，鄉(xiāng)村治理精英需要運(yùn)用“正當(dāng)關(guān)照”原則來考慮那些“需要考慮的人”的利益，從而維持村莊利益的均衡格局并實(shí)現(xiàn)自我社會(huì)資本的不斷增值。這些需要考慮的人就是上層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部親屬、村莊非治理精英和村莊治理精英本身以及各自的核心關(guān)系圈，即“差序格局”中的中心層人物，同時(shí)也包括村莊里比較棘手“混混”。他們雖然不及治理精英對(duì)村莊的影響力大，也不及經(jīng)濟(jì)精英的財(cái)力雄厚，但他們對(duì)村莊秩序的維持仍發(fā)揮著必要作用[3]。而當(dāng)這三大主體力量統(tǒng)一于共同的利益之中時(shí)，整個(gè)鄉(xiāng)村精英在低保分配的各項(xiàng)行動(dòng)就有了安全可靠的保障。

與此同時(shí)，鄉(xiāng)村治理精英既然要利用低保資源來達(dá)到個(gè)人權(quán)力的目的，如何才能獲得位于二者之間的龐大普通村民群體的集體遵從呢？首先，制定出多數(shù)人可以接受的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，公開確定低保名額，如家有兩個(gè)孩子都在外地上學(xué)、雖有子女實(shí)則無人照顧的高齡老人。無論是出于經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)還是道德倫理的考慮，大家基本上都認(rèn)可這類低保戶；其次，對(duì)于經(jīng)濟(jì)收入在全村一般水平及以上，而又沒有較重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的家庭，則按照“輪流做莊”的安撫方式逐年評(píng)定，號(hào)召大家顧全大局。此項(xiàng)舉措是基于村民絕對(duì)“平均主義”心態(tài)的考慮，同時(shí)又避免上述“核心關(guān)系圈”的成員獲取低保的信息日后走漏風(fēng)聲而給村民帶來的不平衡心理，也方便鄉(xiāng)村治理精英順利開展工作；最后，針對(duì)目前沒有獲取低保名額而安撫又無效的村民，村莊治理精英則采取孤立恐嚇策略，警告其保持平靜并謹(jǐn)慎行事。當(dāng)然，由于鄉(xiāng)村精英的地位優(yōu)勢、村民的維權(quán)意識(shí)淡泊以及維權(quán)成本高昂，況且大家長時(shí)期生活于鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)之中，這類現(xiàn)象并不多見。

從低保分配的全過程可以證明，低保雖然是國家提供、并有相關(guān)政策保駕護(hù)航的保障性公共資源，但在J村的現(xiàn)實(shí)生活中是，“公共事務(wù)與個(gè)人事務(wù)混合在一起的，人們可以毫不困難地在公共資源和個(gè)人資源之間進(jìn)行交換。由此通行的行為規(guī)則不是對(duì)等、獨(dú)立、價(jià)值導(dǎo)向和普遍主義，而是遠(yuǎn)近區(qū)分、依賴、利益導(dǎo)向和特殊主義。”[4]很明顯，真正困難的群體獲得低保指標(biāo)是名副其實(shí)、理所當(dāng)然。除此之外，在鄉(xiāng)村治理精英眼中，低保分配的規(guī)則是彈性、多元且可以變化的，這種公私混合的關(guān)系讓他們以及“需要考慮的人”則獲得了預(yù)期的利益。憑借中介地位帶來的權(quán)力和資源優(yōu)勢，鄉(xiāng)村精英在此次博弈中成為最后的“贏家”。

三、壟斷與變通：鄉(xiāng)村精英在低保分配中的實(shí)踐邏輯

低保制度要想真正成為社會(huì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“減震器”、社會(huì)公平的“調(diào)節(jié)器”，其首要和核心問題就在于如何落實(shí)[5]。鄉(xiāng)村治理精英作為低保分配過程的最終執(zhí)行者，它們比普通村民更了解制度，能預(yù)先獲得各種信息，在一定的權(quán)限范圍內(nèi)還能制定并解釋分配規(guī)則，更為重要的是他們自身具有國家認(rèn)同的合法性地位，代表著國家的意志。同時(shí)，由于農(nóng)村缺乏多樣化、組織化、常規(guī)化的信息上傳通道，農(nóng)民個(gè)體跨越基層與上級(jí)政權(quán)的直接溝通在現(xiàn)實(shí)中又會(huì)造成上層的信息核實(shí)成本極高的問題，因而村莊公共品需求信息的上傳通道就被基層組織所壟斷，信息上傳過程中的屏蔽效應(yīng)由此產(chǎn)生[6]。治理精英作為變通的主體在全過程中具有雙重身份：他們始終都扮演著制度的“執(zhí)行者”和制度的“受益者”這個(gè)雙重角色。

總體而言，低保指標(biāo)分配的特征是鄉(xiāng)村精英既承認(rèn)現(xiàn)有制度安排的程序，又需要考慮私人化因素的雙重需求及行為，表現(xiàn)為“從普遍主義（參照上級(jí)政策）特殊主義（本位主義的考慮）普遍主義（表面公正）的一個(gè)完整過程”[7]。究其根本原因，鄉(xiāng)村治理精英憑借自身的合法性地位，以拉攏鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村莊非治理精英為組織基礎(chǔ)，以信息壟斷和規(guī)則變通為手段，利用權(quán)力和資源優(yōu)勢實(shí)行公共權(quán)力的私人化運(yùn)作來達(dá)到自身的目的。這樣，鄉(xiāng)村精英的行動(dòng)就造成低保分配過程中的規(guī)則總是對(duì)團(tuán)體中的少部分人或特定范圍內(nèi)的人有利，它使那些在同決策者意圖相關(guān)的人從中獲得資源的同時(shí)，使另一部分人產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，久而久之則會(huì)產(chǎn)生出對(duì)鄉(xiāng)村治理精英合法權(quán)威的質(zhì)疑，不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，也會(huì)危及到新農(nóng)村的建設(shè)以及和諧社會(huì)的構(gòu)建。

在低保分配過程中，居于“強(qiáng)有力”的位置上的鄉(xiāng)村精英利用資源與權(quán)力的雙重優(yōu)勢實(shí)行公共權(quán)力的私人化運(yùn)作，而信息壟斷與規(guī)則變通則是鄉(xiāng)村精英在低保分配中的實(shí)踐邏輯。作為中央政策執(zhí)行并落實(shí)的最終環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村治理精英處于國家與社會(huì)的中介位置上，有著極為重要的作用。倘若鄉(xiāng)村治理精英的出發(fā)點(diǎn)始終是為國家利益和村民利益考慮，結(jié)果便是一種理想狀態(tài)。然而，當(dāng)鄉(xiāng)村治理精英僅僅把國家頒布的政策當(dāng)做幌子，利用國家的名義來行使權(quán)威，并利用地位優(yōu)勢謀取自身利益時(shí)，其結(jié)果卻導(dǎo)致了國家政策在執(zhí)行過程中產(chǎn)生非預(yù)期負(fù)面效應(yīng)，大大偏離其美好初衷。低保分配是當(dāng)前農(nóng)村最為緊迫的問題之一，若處理不當(dāng)則會(huì)給新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會(huì)的構(gòu)建帶來巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，需引起高度重視。

參考文獻(xiàn)：

[2] 王漢生 王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期

[3] 金太軍：《村級(jí)治理中的精英分析》，《齊魯學(xué)刊》2002年第5期

[4] 張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，上海人民出版社，2007年，第246、252頁

[5] 鄧大松 王增文：《我國農(nóng)村低保制度存在的問題及其探討――以現(xiàn)存農(nóng)村“低保”制度存在的問題為視角》，《山東經(jīng)濟(jì)》2008年第1期

[6] 袁松：《基層組織的信息壟斷與低保制度在村莊場域的實(shí)踐――以稅改后的鄂中顧村為個(gè)案》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期

[7] 翟學(xué)偉：《“土政策”的功能分析――從普遍主義到特殊主義》，《社會(huì)學(xué)研究》1997年第3期