公共管理問(wèn)題匯總十篇

序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇公共管理問(wèn)題范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。

篇（1）

公共管理是指以社會(huì)公眾為服務(wù)對(duì)象，并圍繞著服務(wù)對(duì)象開(kāi)展管理工作的公共服務(wù)管理，在公共管理的過(guò)程中需要采用有效的管理方法。公共管理視角下的檔案管理規(guī)范化是指將檔案管理工作清晰化，使之能夠更廣泛地表現(xiàn)給大眾。在進(jìn)行公共管理的檔案管理規(guī)范化的過(guò)程中，需要考慮檔案利用者的要求，通過(guò)對(duì)檔案利用者的重視，使公眾觀念在檔案管理中突出顯現(xiàn)。檔案管理與公共管理有相同之處，在服務(wù)的理念上來(lái)說(shuō)，都是從廣大受眾利益出發(fā)，為社會(huì)公眾檔案用戶(hù)服務(wù)。在服務(wù)的對(duì)象上來(lái)說(shuō)，都是社會(huì)公眾、社會(huì)組織、機(jī)關(guān)團(tuán)體等。在公共管理視角下，將用戶(hù)放在檔案管理工作的重要位置上，通過(guò)用戶(hù)對(duì)公共檔案管理的感受進(jìn)行反饋，對(duì)檔案管理的模式和方法進(jìn)行改進(jìn)。

2.公共管理的基本理念

公共責(zé)任是檔案管理存在的一個(gè)基礎(chǔ)，內(nèi)在推動(dòng)著檔案管理的發(fā)展。在履行社會(huì)責(zé)任的前提下，能夠?qū)崿F(xiàn)檔案管理的合法性。在社會(huì)責(zé)任的范圍和程度上，現(xiàn)代檔案管理的社會(huì)責(zé)任明顯與傳統(tǒng)的檔案管理有明顯差別。傳統(tǒng)檔案管理的責(zé)任主要是政治責(zé)任，而現(xiàn)代檔案管理的責(zé)任在原有的責(zé)任基礎(chǔ)上增加了全新的社會(huì)責(zé)任，全新的社會(huì)責(zé)任包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任、文化責(zé)任以及社會(huì)責(zé)任在內(nèi)的促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的責(zé)任和為公眾提供檔案信息完整性和安全性的責(zé)任。在全面發(fā)展理念上，表現(xiàn)為檔案信息資源的建設(shè)和檔案信息的服務(wù)，能夠?yàn)樯鐣?huì)各項(xiàng)活動(dòng)提供全面的發(fā)展支持，傳統(tǒng)的檔案管理只是針對(duì)政治與行政管理、歷史研究等領(lǐng)域展開(kāi)服務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于現(xiàn)代檔案管理的理念。在工作的對(duì)象上，摒棄傳統(tǒng)的只面向政府人員、科研人員等人員的服務(wù)，轉(zhuǎn)向廣大人民群眾。檔案管理服務(wù)的范圍在朝著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上發(fā)展，是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的工作。在公平服務(wù)理念上，體現(xiàn)在檔案管理服務(wù)在本質(zhì)上消除了對(duì)部分對(duì)象的歧視現(xiàn)象，在進(jìn)行檔案管理的執(zhí)行過(guò)程中，需要秉承開(kāi)放性的特點(diǎn)，在控制好開(kāi)放的基礎(chǔ)上，滿足社會(huì)上各類(lèi)人員進(jìn)行自由的使用的權(quán)利。通過(guò)原則、政策和標(biāo)準(zhǔn)的同化，保持檔案信息的核心利用群體能夠和公眾一樣共同的享受同等的權(quán)利。通過(guò)統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各類(lèi)利用者的利用權(quán)限進(jìn)行控制。

二、公共管理下的檔案管理規(guī)范化

1.文檔集成式

通過(guò)集成化的技術(shù)能夠形成較為系統(tǒng)的管理規(guī)范，然后運(yùn)用這種系統(tǒng)的管理規(guī)范對(duì)公共管理下的檔案進(jìn)行管理的方法就是文檔集成式檔案管理方法。協(xié)調(diào)各文檔管理的過(guò)程是文檔集成式管理方法的核心所在。在文檔管理中，一般將文書(shū)部門(mén)和檔案部門(mén)分離，使其單獨(dú)進(jìn)行工作。文書(shū)部門(mén)著重于文件的管理部分，而檔案部門(mén)是對(duì)檔案管理進(jìn)行負(fù)責(zé)，這兩個(gè)部門(mén)相互獨(dú)立，互不影響，不能充分保證文件檔案的完整性和準(zhǔn)確性，使得檔案管理的質(zhì)量得不到保障。在文檔集成式管理方法下，將文件管理部門(mén)和檔案管理部門(mén)這兩個(gè)部門(mén)有機(jī)結(jié)合到一起，使之在管理系統(tǒng)中能夠充分發(fā)揮自己的作用，在保證文件檔案完整性的基礎(chǔ)上還能體現(xiàn)文件檔案的開(kāi)放性。

2.資源管理式

電子檔案隨著社會(huì)和信息技術(shù)的進(jìn)步得到了越來(lái)越快的發(fā)展，伴隨著眾多的電子檔案，檔案的管理也需要向信息檔案管理的方向發(fā)展。在未來(lái)檔案管理的工作中，應(yīng)大力發(fā)展信息資源，這對(duì)檔案管理有著十分重要的作用。在信息資源方向加大檔案管理的力度，使得信息資源體系能夠作為一種基礎(chǔ)影響著檔案管理工作。

3.公眾參與式

公眾參與模式是公共管理視角下的檔案管理規(guī)范化的最為基本的具體表現(xiàn)形式之一。公平、公正和大眾化是公共管理視角下的檔案管理規(guī)范化的主要發(fā)展方向，為了更好地使得檔案管理服務(wù)面向廣大人民群眾，可以讓公眾參與到檔案管理工作中來(lái)，提高檔案管理的公共管理。首先應(yīng)該加強(qiáng)公眾文檔管理的培訓(xùn)，通過(guò)培訓(xùn)提高群眾的文檔管理能力，使得群眾能夠更好地參與到文檔管理中，提高文檔管理的質(zhì)量。群眾在檔案管理工作的評(píng)價(jià)過(guò)程中，需要及時(shí)向檔案管理的相關(guān)人員反映在檔案管理中的問(wèn)題，使得檔案管理的相關(guān)人員能夠及時(shí)對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行改正處理，提高檔案管理質(zhì)量。公眾參與能夠顯著的提高檔案管理的公開(kāi)度，在保證檔案管理的有效性和完整性的基礎(chǔ)上，貫徹落實(shí)公共管理視角下的檔案管理規(guī)范化。

篇（2）

一、對(duì)“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說(shuō)的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對(duì)應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)琧ommon在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí)，是指“兩個(gè)人或更多人，或者是團(tuán)體、社會(huì)的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對(duì)他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁(yè)、第612頁(yè)。）

可見(jiàn)，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益。“多數(shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對(duì)普遍性。

同時(shí)，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場(chǎng)、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體，不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家甚或是整個(gè)人類(lèi)社會(huì)，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對(duì)這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí)，可以采取幾種視角：一是以單個(gè)的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對(duì)關(guān)系為單元，分析共同利益的相對(duì)性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡(jiǎn)單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無(wú)論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn)；或者說(shuō)共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來(lái)越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來(lái)代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？

通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會(huì)游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢(shì)群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒(méi)有得到確認(rèn)，但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說(shuō)，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒(méi)有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如，人們?cè)诤推綍r(shí)期可能并不會(huì)感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時(shí)，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過(guò)程中，共同體賴(lài)以生存的自然環(huán)境可能被“無(wú)意”地破壞了，此前似乎沒(méi)有人意識(shí)到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí)，保護(hù)自然環(huán)境就會(huì)理所當(dāng)然地成為共同體利益。可見(jiàn)，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如，對(duì)于組織這類(lèi)利益共同體來(lái)說(shuō)，我們可以簡(jiǎn)單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說(shuō)的公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說(shuō)，“‘公共’與‘私營(yíng)’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營(yíng)部門(mén)之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門(mén)。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見(jiàn)得能夠代表公共利益。事實(shí)上，這種沖突可以用共同體利益來(lái)解釋。布坎南等人所說(shuō)的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說(shuō)的“公共利益”乃是社會(huì)這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來(lái)，兩者可能相分離。可見(jiàn)，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類(lèi)社會(huì)這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級(jí)共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級(jí)的共同體利益制約著低層級(jí)的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類(lèi)社會(huì)看成是由國(guó)家組成的共同體，國(guó)家本身也可以看作是次級(jí)的共同體。基于國(guó)家利益，一些國(guó)家在工業(yè)發(fā)展的過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對(duì)人類(lèi)社會(huì)整體利益的威脅；同樣，一些核大國(guó)發(fā)展核力量形成核威懾也是對(duì)人類(lèi)社會(huì)安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國(guó)家利益與人類(lèi)社會(huì)整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國(guó)家間合作，則是協(xié)調(diào)國(guó)家間利益關(guān)系、維護(hù)人類(lèi)社會(huì)“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對(duì)國(guó)家、政府部門(mén)和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說(shuō)，政府部門(mén)、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們?cè)谛问缴暇哂欣婀餐w的某些特征。如果將國(guó)家看作是最大的利益共同體，那么政府部門(mén)和地方政府分別可以看作是次級(jí)的利益共同體。我們通常所說(shuō)的“部門(mén)利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級(jí)的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴５鼈兣c國(guó)家利益之間的沖突并不少見(jiàn)。這種沖突再次表明：不同層級(jí)共同體的利益并不是完全一致的。站在國(guó)家的立場(chǎng)上，國(guó)家利益顯然是高于地方利益和部門(mén)利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級(jí)的提升，共同利益聚合的過(guò)程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí)，在探討共同體利益是否是共同利益時(shí)，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹?jí)共同體的共同利益并不一定是高層級(jí)共同體的共同利益。

（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時(shí)，實(shí)際上是從靜態(tài)意義來(lái)理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會(huì)性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說(shuō)，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁(yè)。）。對(duì)此我們可以進(jìn)一步地引伸：

1.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說(shuō)，不同利益主體之間可能會(huì)發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過(guò)程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個(gè)私營(yíng)部門(mén)基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。

2.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會(huì)隨之變化。從這一意義上說(shuō)，共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性，而且在變化過(guò)程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會(huì)變化；如果兩者同時(shí)發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)為壟斷市場(chǎng)而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動(dòng)態(tài)變化過(guò)程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見(jiàn)，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性。或者說(shuō)，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國(guó)行政管理》，2000年第8期，第37頁(yè)。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對(duì)“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)琾ublic意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁(yè)。）在這里，公眾是一個(gè)集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過(guò)這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體，與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。基于這種認(rèn)識(shí)，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)是合情合理的）。不過(guò)，公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費(fèi)公共物品之外；還大量地消費(fèi)私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來(lái)，政府也具有自利性，但誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面，往往存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來(lái)維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會(huì)主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上，西方國(guó)家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第4頁(yè)。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

（二）公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒(méi)有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡(jiǎn)單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒(méi)有被共同體成員明確地意識(shí)到。

2.公共利益的社會(huì)共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來(lái)理解。第一，所謂社會(huì)性是指公共利益的相對(duì)普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來(lái)講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第26頁(yè)。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競(jìng)爭(zhēng)性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進(jìn)而，公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過(guò)多層次、多樣化的公共物品來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

從縱向上來(lái)說(shuō)，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來(lái)界定公共物品的層次性：(1)全球性或國(guó)際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場(chǎng)和基本知識(shí)，都是國(guó)際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第131頁(yè)。）(2)全國(guó)性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國(guó)家安全和防務(wù)，發(fā)展初等教育，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國(guó)性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來(lái)說(shuō)，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類(lèi)的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國(guó)家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會(huì)保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。

由此可見(jiàn)，公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問(wèn)題

從上述對(duì)公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會(huì)共享性，既然它具有相對(duì)普遍的影響力，那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開(kāi)頭提到的那樣，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題有兩種截然不同的立場(chǎng)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場(chǎng)，即以政府公共管理作為核心研究對(duì)象。這對(duì)于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過(guò)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場(chǎng)，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí)，市場(chǎng)化供給機(jī)制的引入似乎并沒(méi)有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營(yíng)部門(mén)甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來(lái)有效的產(chǎn)出和更高的績(jī)效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

站在公眾的立場(chǎng)上，公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對(duì)公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對(duì)私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過(guò)在市場(chǎng)中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn)；而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無(wú)疑問(wèn)，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府的能力和績(jī)效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對(duì)傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對(duì)這一相對(duì)普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。從西方七十年代以來(lái)的公共行政改革實(shí)踐來(lái)看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營(yíng)部門(mén)參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來(lái)提供。也就是說(shuō)，主張多元化供給并不能全盤(pán)否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過(guò)有效的、激勵(lì)性的制度安排來(lái)鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給，也可能通過(guò)集體購(gòu)買(mǎi)的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

篇（3）

中圖分類(lèi)號(hào)：F239.45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1674-098X（2015）07（a）-0199-01

依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，是公民參與政治生活的重要內(nèi)容。依法有序擴(kuò)大公民的政治參與，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求。發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民利，是我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容。保證人民群眾參與到政治生活中來(lái)，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主最有效的途徑。

1 公民參與概述

1.1 公民參與的基本概念

公民參與也稱(chēng)為公共參與、公眾參與，是指有參與愿望的公民通過(guò)一定的途徑試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)。公民參與，是官民合作，是通過(guò)公開(kāi)透明的信息，通過(guò)無(wú)遮蔽的意見(jiàn)表達(dá)，通過(guò)不同利益主體的公平博弈，達(dá)致有公信力的決策。公民參與到政治生活中，應(yīng)該遵循以下基本原則：第一，堅(jiān)持公民在法律面前一律平等的原則；第二，堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則；第三，堅(jiān)持個(gè)人利益與國(guó)家利益相結(jié)合的原則。

1.2 基層公共管理中公民參與的內(nèi)容

政治生活同經(jīng)濟(jì)生活、文化生活一起構(gòu)成，公民在參與政治生活時(shí)，既要行使政治權(quán)利，又要履行政治義務(wù)。公民還要積極參與社會(huì)公共管理活動(dòng)，我國(guó)的政府為人民服務(wù)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，我國(guó)政府工作的改進(jìn)，決策的完善，政風(fēng)的廉潔，效率的提高，都有賴(lài)于人民群眾的廣泛參與和有效監(jiān)督，所以，公民要積極參與社會(huì)公共管理活動(dòng)。我國(guó)公民更應(yīng)該積極廣泛的參與政治生活，進(jìn)行民主選舉，民主決策，決策機(jī)關(guān)可以通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等方式，組織跨學(xué)科、跨部門(mén)、跨專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)決策加以研究論證。公民還可以通過(guò)社會(huì)聽(tīng)證制度參與決策。公民通過(guò)民主管理參與政治生活，我國(guó)發(fā)展基層民主，可以通過(guò)參與村委會(huì)和居委會(huì)方式，這樣可以有效的調(diào)動(dòng)廣大居民參與政治生活的能力。公民可以行使監(jiān)督權(quán)，實(shí)行民主監(jiān)督。

2 基層管理中公民參與的障礙

2.1 公民的選舉意識(shí)淡薄

生活在人民當(dāng)家作主的國(guó)家，公民享有廣泛的政治權(quán)利和自由，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理。但在生活中，我國(guó)公民參與政治生活的情況并不樂(lè)觀，公民參與意識(shí)淡薄，遠(yuǎn)不及其他國(guó)家，我國(guó)公民有這種思想，和我國(guó)長(zhǎng)期的封建統(tǒng)治有著必然的聯(lián)系，我國(guó)人民不愿意參與到政治生活中，人民懼怕權(quán)威，更有一種“事不關(guān)己高高掛起”的思想，這和我國(guó)古代的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)制度有關(guān)，為了讓人民真正的實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，一定要提高公民的政治參與意識(shí)。

2.2 公民反應(yīng)的意見(jiàn)、要求并沒(méi)有得到重視

公民在積極的參與政治生活時(shí)候，一定希望自己所提出的意見(jiàn)、要求得到實(shí)現(xiàn)，并發(fā)揮有效的作用，但是有很多公民提出的要求都并沒(méi)有得到滿意的答復(fù)，很多公民的上訪也得不到合理的解決，所以說(shuō)這在一定程度上讓公民參與政治生活的積極性降低，有很多人就不愿意去維護(hù)自己的合法權(quán)益，寧愿自己吃虧，也不愿意用法律手段去維護(hù)自己的合法權(quán)益，所以說(shuō)，政府應(yīng)該不斷地完善基層管理中公民參與制度。

3 更好地實(shí)現(xiàn)我國(guó)基層公共管理中公民參與的途徑

3.1 培養(yǎng)公民的政治參與意識(shí)

我國(guó)公民參與政治生活的熱情并不高，導(dǎo)致了很多問(wèn)題，公民的權(quán)利和義務(wù)缺失，我國(guó)的民主制度得不到真正的實(shí)現(xiàn)，所以我國(guó)要培養(yǎng)公民的政治參與意識(shí)，讓公民有序的參與到政治生活中來(lái)，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)公民的素質(zhì)教育，提高公民參與政治生活的能力，我國(guó)更要加強(qiáng)對(duì)公民的文化素質(zhì)教育，我國(guó)可以借鑒他國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)，讓公民懂得基層公共管理方面的知識(shí)。

3.2 完善基層公共管理公民參與制度

公民參與基層公共管理的意識(shí)淡薄，和我國(guó)基層公共管理公民參與制度不完善有關(guān)，所以我國(guó)應(yīng)該采取合理有效的措施完善我國(guó)基層公共管理公民參與制度，我國(guó)可以通過(guò)立法的方式確立公民參與的法律地位，通過(guò)法律的手段讓公民參與管理的權(quán)利得到有效實(shí)現(xiàn)。我國(guó)更應(yīng)該完善信息公開(kāi)制度和公開(kāi)辦事制度，增強(qiáng)政府工作的透明性，我國(guó)的一些省市已經(jīng)陸續(xù)向群眾開(kāi)展了對(duì)政府“紅頭文件”的查閱，政府的這一舉措，得到了人民群眾的廣泛歡迎，也被人民稱(chēng)為政府的“陽(yáng)光工程”。所以應(yīng)該將政府的“陽(yáng)光工程”在各省市廣泛推廣，這樣既可以增強(qiáng)政府工作的透明度，便于群眾加強(qiáng)對(duì)政府工作的監(jiān)督，也有利于維護(hù)人民的合法權(quán)益，化解社會(huì)矛盾，更能夠完善基層公共管理公民參與制度。

3.3 創(chuàng)新基層管理中公民參與的方式

我國(guó)在公民參與政治生活中采取了多種方式，例如：舉行論證會(huì)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、重大事項(xiàng)社會(huì)公證制度、給國(guó)家機(jī)關(guān)寫(xiě)信或打電話，向有關(guān)人員當(dāng)面反映自己的意見(jiàn)，向人大代表反映自己的要求，還可以通過(guò)輿論監(jiān)督制度行使監(jiān)督權(quán)，但這都是傳統(tǒng)公民參與的方式，隨著時(shí)代的發(fā)展，我國(guó)應(yīng)該不斷推出新的管理方式，比如利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)讓公民參與到政治生活中來(lái)，利用微博、微信等社交平臺(tái)讓公民更方便有效的參與到政治生活中，但是讓公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)參與政治生活時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的管理讓微博等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)能夠有效的發(fā)揮作用，達(dá)到創(chuàng)新的作用，正如“微博達(dá)人”蔡奇所說(shuō)：“政務(wù)微博體現(xiàn)應(yīng)有之義，政務(wù)微博既是社會(huì)管理創(chuàng)新”。

4 結(jié)語(yǔ)

依法有序擴(kuò)大公民的政治參與，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的要求。在現(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)該采取一系列合理有效的措施讓更多的公民參與到基層公共管理中，并且要引導(dǎo)公民有序的參與政治生活，遵循法律、規(guī)則、程序參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，依法行使政治權(quán)利、履行政治性義務(wù)，并正確處理權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系。健全民主制度、豐富民主形式，拓寬民主渠道，真正的實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

參考文獻(xiàn)

[1] 丁倩梅.論公共管理中的公民參與[J].才智，2008（19）：267.

篇（4）

    從標(biāo)準(zhǔn)學(xué)術(shù)意義上來(lái)說(shuō),公共管理學(xué)是在1970年代以后才真正作為一門(mén)完全獨(dú)立的科學(xué)研究領(lǐng)域建立和發(fā)展起來(lái)的,它的理論淵源來(lái)源于公共行政學(xué)。回顧公共行政學(xué)發(fā)展演進(jìn)的歷史,可以發(fā)現(xiàn),其理論源頭可以追溯至20世紀(jì)初期形成的傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和1960年代起開(kāi)始流行的新公共行政學(xué)。發(fā)展至1970年代末,公共管理學(xué)在公共政策和工商管理兩個(gè)學(xué)科的強(qiáng)烈影響下,終于形成自己的體系。如今的公共管理學(xué)已成為一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等眾多學(xué)科理論體系和研究方法的交叉整合型的學(xué)科體系。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為,美國(guó)學(xué)者伍德羅?威爾遜(WoodrowWilson)在1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》一書(shū),主張政治與行政分離、建立一門(mén)獨(dú)立的行政學(xué)科,是公共行政的奠基之作。隨后,經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展,一系列的理論隨著時(shí)間的延續(xù)相繼誕生。1960年代的布凱南的“政府失敗說(shuō)”,以其實(shí)用性和創(chuàng)建性逐漸為人們所接受。他們認(rèn)為:政府官員們追求私利必然導(dǎo)致政府管理的無(wú)效性,因此必須對(duì)整個(gè)政府的管理體制重新進(jìn)行設(shè)計(jì),否則就不會(huì)出現(xiàn)行政改革家們所追求的行政行為的高效率。隨著時(shí)間的演進(jìn),先前的理論在風(fēng)靡世界的同時(shí)也遭受到了許多批評(píng),在這些批評(píng)之中能夠真正作為新公共管理理論尤其是企業(yè)家政府理論的一套具有替代性的新理論被提出來(lái),即是登哈特的新公共服務(wù)理論,其主要觀點(diǎn)是建立一些具有完整的整合力的公共機(jī)構(gòu)。到1980年代后期,美國(guó)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了新公共管理運(yùn)動(dòng),目的是以解決政府和其他公共部門(mén)對(duì)于公共事務(wù)的管理為核心目標(biāo),通過(guò)對(duì)各個(gè)學(xué)科相關(guān)知識(shí)的融合,重新創(chuàng)建一個(gè)公共管理的新知識(shí)框架,從而適應(yīng)當(dāng)代公共管理發(fā)展的迫切需要。公共管理學(xué)以公共管理問(wèn)題為核心,融合來(lái)自于各個(gè)學(xué)科的知識(shí),突破了先前的公共行政學(xué)的學(xué)科限制。它研究的核心議題是“提供公共服務(wù)時(shí),除了拓寬和完善官僚機(jī)構(gòu)之外,其他機(jī)構(gòu)也可以提供所有這些職能”,并圍繞該核心展開(kāi)對(duì)公共機(jī)構(gòu)與公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)效益之間關(guān)系的研究。公共管理學(xué)研究的問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)包括以往的公共行政學(xué)涉及的主題,如公共服務(wù)供給、制度選擇、政府腐敗等。總之,一系列與公共管理相關(guān)的理論的提出,共同拓寬了公共政策研究的主題和范圍,形成了廣泛綜合的知識(shí)結(jié)構(gòu)框架以及新的公共管理方式。

    二、美國(guó)公共管理學(xué)存在的問(wèn)題

    (一)公共管理學(xué)的可信性隨著上述眾多的公共管理理論學(xué)說(shuō)在美國(guó)的誕生及發(fā)展,公共管理的研究領(lǐng)域大大擴(kuò)展,所吸收以及包含的知識(shí)框架也越來(lái)越多。然而,美國(guó)的公共管理學(xué)仍然存在諸多問(wèn)題。早在1980年代初,就有學(xué)者(VanRiper,1983)提出警告:學(xué)者要認(rèn)真了解公共管理學(xué)的歷史,否則便會(huì)誤解學(xué)科的基本理論和傳統(tǒng)。然而,直到2001年芝加哥大學(xué)的林恩教授(LaurenceE.LynnJr.)才開(kāi)始關(guān)注到該問(wèn)題。林恩在2001年發(fā)現(xiàn),許多著名的學(xué)者連學(xué)科發(fā)展的真實(shí)情況都不能掌握,因此所建立的理論的可靠性以及所提供的建議的可行性都存在眾多疑問(wèn)。例如威爾遜在1887年提出“政治與行政二分法”之后,并無(wú)意推廣這個(gè)并不恰當(dāng)?shù)闹鲝?這個(gè)事實(shí)就被當(dāng)時(shí)的眾多學(xué)者所忽略。

    (二)重要問(wèn)題研究的膚淺即使眾多的公共管理理論發(fā)源于美國(guó),而事實(shí)上,美國(guó)的公共管理學(xué)者的學(xué)術(shù)水準(zhǔn)以及對(duì)政府改革的影響并非如外人想象中的理想。許多美國(guó)學(xué)者也沒(méi)能運(yùn)用歷史唯物主義的方法分析在某一時(shí)刻的公共管理現(xiàn)象,而是只對(duì)其作鏡花水月式的簡(jiǎn)單描述,不能深入地分析出可以隨環(huán)境、價(jià)值以及權(quán)力的轉(zhuǎn)變而改變的公共管理的本質(zhì)。例如美國(guó)在上世紀(jì)二三十年代出現(xiàn)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī),直接致使美國(guó)政府權(quán)利極度擴(kuò)張,公共管理部門(mén)膨脹,繼而是加強(qiáng)對(duì)大企業(yè)的監(jiān)管,繼而導(dǎo)致美國(guó)大政府的出現(xiàn),這種情況的出現(xiàn)即能印證這一點(diǎn)。

    三、美國(guó)公共管理學(xué)對(duì)我國(guó)的啟示

    鑒于以上對(duì)于美國(guó)公共管理學(xué)的現(xiàn)狀以及問(wèn)題的描述,我們有理由相信:美國(guó)公共管理學(xué)在為該學(xué)科做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí),也存在著重大問(wèn)題。因此,認(rèn)清美國(guó)公共管理學(xué)的現(xiàn)狀,對(duì)于我們學(xué)習(xí)和掌握公共管理學(xué)的理論具有重要意義。任曉林教授曾撰文指出:“中國(guó)公共管理相關(guān)理論的發(fā)展走的是一條借鑒、學(xué)習(xí)、吸收與創(chuàng)新的道路,包括對(duì)西方公共管理理論的借鑒。”

篇（5）

一、對(duì)“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說(shuō)的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對(duì)應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)琧ommon在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí)，是指“兩個(gè)人或更多人，或者是團(tuán)體、社會(huì)的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對(duì)他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁(yè)、第612頁(yè)。）

可見(jiàn)，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益。“多數(shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對(duì)普遍性。

同時(shí)，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場(chǎng)、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體，不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家甚或是整個(gè)人類(lèi)社會(huì)，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對(duì)這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí)，可以采取幾種視角：一是以單個(gè)的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對(duì)關(guān)系為單元，分析共同利益的相對(duì)性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡(jiǎn)單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無(wú)論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn)；或者說(shuō)共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來(lái)越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來(lái)代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？

通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會(huì)游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢(shì)群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒(méi)有得到確認(rèn)，但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說(shuō)，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒(méi)有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如，人們?cè)诤推綍r(shí)期可能并不會(huì)感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時(shí)，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過(guò)程中，共同體賴(lài)以生存的自然環(huán)境可能被“無(wú)意”地破壞了，此前似乎沒(méi)有人意識(shí)到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí)，保護(hù)自然環(huán)境就會(huì)理所當(dāng)然地成為共同體利益。可見(jiàn)，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如，對(duì)于組織這類(lèi)利益共同體來(lái)說(shuō)，我們可以簡(jiǎn)單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說(shuō)的公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說(shuō)，“‘公共’與‘私營(yíng)’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營(yíng)部門(mén)之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門(mén)。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見(jiàn)得能夠代表公共利益。事實(shí)上，這種沖突可以用共同體利益來(lái)解釋。布坎南等人所說(shuō)的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說(shuō)的“公共利益”乃是社會(huì)這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來(lái)，兩者可能相分離。可見(jiàn)，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類(lèi)社會(huì)這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級(jí)共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級(jí)的共同體利益制約著低層級(jí)的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類(lèi)社會(huì)看成是由國(guó)家組成的共同體，國(guó)家本身也可以看作是次級(jí)的共同體。基于國(guó)家利益，一些國(guó)家在工業(yè)發(fā)展的過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對(duì)人類(lèi)社會(huì)整體利益的威脅；同樣，一些核大國(guó)發(fā)展核力量形成核威懾也是對(duì)人類(lèi)社會(huì)安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國(guó)家利益與人類(lèi)社會(huì)整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國(guó)家間合作，則是協(xié)調(diào)國(guó)家間利益關(guān)系、維護(hù)人類(lèi)社會(huì)“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對(duì)國(guó)家、政府部門(mén)和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說(shuō)，政府部

本論文轉(zhuǎn)載于論文天下：/product.free.1996185.1/門(mén)、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們?cè)谛问缴暇哂欣婀餐w的某些特征。如果將國(guó)家看作是最大的利益共同體，那么政府部門(mén)和地方政府分別可以看作是次級(jí)的利益共同體。我們通常所說(shuō)的“部門(mén)利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級(jí)的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴５鼈兣c國(guó)家利益之間的沖突并不少見(jiàn)。這種沖突再次表明：不同層級(jí)共同體的利益并不是完全一致的。站在國(guó)家的立場(chǎng)上，國(guó)家利益顯然是高于地方利益和部門(mén)利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級(jí)的提升，共同利益聚合的過(guò)程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí)，在探討共同體利益是否是共同利益時(shí)，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹?jí)共同體的共同利益并不一定是高層級(jí)共同體的共同利益。

（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時(shí)，實(shí)際上是從靜態(tài)意義來(lái)理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會(huì)性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說(shuō)，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁(yè)。）。對(duì)此我們可以進(jìn)一步地引伸：

1.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說(shuō)，不同利益主體之間可能會(huì)發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過(guò)程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個(gè)私營(yíng)部門(mén)基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。

2.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會(huì)隨之變化。從這一意義上說(shuō)，共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性，而且在變化過(guò)程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會(huì)變化；如果兩者同時(shí)發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)為壟斷市場(chǎng)而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動(dòng)態(tài)變化過(guò)程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見(jiàn)，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性。或者說(shuō)，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國(guó)行政管理》，2000年第8期，第37頁(yè)。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對(duì)“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)琾ublic意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁(yè)。）在這里，公眾是一個(gè)集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過(guò)這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體，與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。基于這種認(rèn)識(shí)，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)是合情合理的）。不過(guò)，公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費(fèi)公共物品之外；還大量地消費(fèi)私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來(lái)，政府也具有自利性，但誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面，往往存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來(lái)維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會(huì)主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上，西方國(guó)家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第4頁(yè)。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

（二）公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒(méi)有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡(jiǎn)單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒(méi)有被共同體成員明確地意識(shí)到。

2.公共利益的社會(huì)共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來(lái)理解。第一，所謂社會(huì)性是指公共利益的相對(duì)普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來(lái)講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第26頁(yè)。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競(jìng)爭(zhēng)性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進(jìn)而，公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。新晨

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過(guò)多層次、多樣化的公共物品來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

從縱向上來(lái)說(shuō)，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來(lái)界定公共物品的層次性：(1)全球性或國(guó)際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場(chǎng)和基本知識(shí)，都是國(guó)際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第131頁(yè)。）(2)全國(guó)性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國(guó)家安全和防務(wù)，發(fā)展初等教育，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國(guó)性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來(lái)說(shuō)，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類(lèi)的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國(guó)家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會(huì)保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。

由此可見(jiàn)，公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問(wèn)題

從上述對(duì)公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會(huì)共享性，既然它具有相對(duì)普遍的影響力，那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開(kāi)頭提到的那樣，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題有兩種截然不同的立場(chǎng)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場(chǎng)，即以政府公共管理作為核心研究對(duì)象。這對(duì)于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過(guò)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場(chǎng)，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí)，市場(chǎng)化供給機(jī)制的引入似乎并沒(méi)有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營(yíng)部門(mén)甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來(lái)有效的產(chǎn)出和更高的績(jī)效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

站在公眾的立場(chǎng)上，公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對(duì)公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對(duì)私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過(guò)在市場(chǎng)中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn)；而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無(wú)疑問(wèn)，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府的能力和績(jī)效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對(duì)傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對(duì)這一相對(duì)普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。從西方七十年代以來(lái)的公共行政改革實(shí)踐來(lái)看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營(yíng)部門(mén)參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來(lái)提供。也就是說(shuō)，主張多元化供給并不能全盤(pán)否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過(guò)有效的、激勵(lì)性的制度安排來(lái)鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給，也可能通過(guò)集體購(gòu)買(mǎi)的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

篇（6）

引文

積極推進(jìn)城市文化治理工作進(jìn)展是當(dāng)前城市工作的重中之重，城市文化是一座城市的靈魂，如何塑造、保護(hù)、開(kāi)發(fā)城市文化既是城市問(wèn)題理論研究的前沿?zé)狳c(diǎn)，也是當(dāng)前城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

1城市文化治理的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題

1.1城市文化治理的現(xiàn)狀

當(dāng)今世界，文化對(duì)城市發(fā)展具有重要意義已經(jīng)得到學(xué)術(shù)界和公共管理者的公認(rèn)，重視城市文化、發(fā)展城市文化已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。一座城市是否擁有其自身獨(dú)特的文化魅力，關(guān)系到這座城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展，城市文化治理對(duì)城市發(fā)展的重要性不言而喻。目前，我國(guó)城市文化治理的現(xiàn)狀可謂喜憂參半，既有值得欣慰之處，也有值得反思的地方。一方面，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市文化治理在很大程度上取得了一定成績(jī)。例如新的文化建設(shè)理念的提出，對(duì)新的治理方式的摸索，城市公共文化設(shè)施數(shù)量的不斷增加，市民素質(zhì)的提升等。這些進(jìn)步既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，也是進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要力量。另一方面，在看到城市文化治理取得成績(jī)的同時(shí)，也要看到現(xiàn)階段我國(guó)城市文化治理還有許多不足之處，在治理理念、治理方式、治理主體等多個(gè)方面存在許多問(wèn)題。

1.2城市文化治理存在的共性問(wèn)題

1.2.1治理主體單一治理主體多元化是城市文化治理的根本要義，現(xiàn)實(shí)情況中，我國(guó)城市文化治理的治理主體依舊只是政府一元，其他治理主體參與不足，治理效果不明顯。社會(huì)組織和公眾都是城市文化多元治理主體中極為重要的一員。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展在數(shù)量和規(guī)模上都取得了一定的成績(jī)，社會(huì)治理力量得到壯大。但也必須看到，我國(guó)社會(huì)組織依舊存在發(fā)展不足的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在資金不足、獨(dú)立性不足、人才不足、協(xié)作能力不足等方面。1.2.2治理方式落后受傳統(tǒng)行政模式的影響，我國(guó)城市文化治理方式主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：①管理方法缺乏民主理念和服務(wù)精神。多數(shù)情況下，政府管理方法屬于專(zhuān)制型方法，多數(shù)的政府工作人員把自己看作是高高在上的“官”，把管理對(duì)象看作是普普通通的“民”，極大降低了城市文化治理的工作效率。另一方面，專(zhuān)制型的政府管理方法使得政府只注重統(tǒng)一性，忽視了差異性，強(qiáng)制性的行政命令掩蓋了人們的個(gè)性，他們的積極性也無(wú)法發(fā)揮出來(lái)，致使行政工作單調(diào)乏味，缺乏靈活性，降低工作效率。②治理方式缺乏引導(dǎo)性。法治社會(huì)要求政府對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理必須有法可依、有法必依。然而當(dāng)前我國(guó)城市文化治理的法制建設(shè)還存在較多空白，治理工作沒(méi)有相應(yīng)的法律依據(jù)，社會(huì)公眾對(duì)政府行為不理解，從而產(chǎn)生各類(lèi)矛盾。③治理技術(shù)手段更新滯后。運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)提高政府部門(mén)的工作效率是現(xiàn)代政府管理的基本要求。當(dāng)前我國(guó)城市文化治理存在的一個(gè)主要問(wèn)題就是政府部門(mén)對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用不足，技術(shù)手段更新滯后，電子政務(wù)水平有待進(jìn)一步加強(qiáng)。1.2.3治理資金投入不足傳統(tǒng)的城市文化管理領(lǐng)域政出多門(mén)，城市文化治理在資金投入方面存在資金投入方式單一、投資結(jié)構(gòu)不合理以及投資效益低下等問(wèn)題，從而導(dǎo)致城市文化治理資金投入不足，無(wú)法滿足治理要求。1.2.4治理隊(duì)伍建設(shè)滯后人是一切工作的實(shí)踐主體，隊(duì)伍建設(shè)關(guān)系到城市文化治理工作的具體落實(shí)情況。當(dāng)前我國(guó)城市文化治理存在的一個(gè)主要問(wèn)題就是隊(duì)伍建設(shè)滯后，主要表現(xiàn)在城市文化治理隊(duì)伍規(guī)模較小，隊(duì)伍積極性不高以及隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)等三個(gè)方面。

1.3各類(lèi)城市文化治理存在的問(wèn)題

①政治類(lèi)城市文化治理：政府過(guò)度集權(quán)，宣傳效果不佳。②經(jīng)濟(jì)類(lèi)城市文化治理：缺乏科學(xué)完善的經(jīng)濟(jì)文化治理體系。③教育類(lèi)城市文化治理：經(jīng)費(fèi)投入不足，服務(wù)質(zhì)量較差。④生活類(lèi)城市文化治理：不能充分滿足市民文化生活需求。

2城市文化治理過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的原因分析

2.1政府在治理理念上缺乏服務(wù)意識(shí)和系統(tǒng)規(guī)劃

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾凸顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力漸大，政府培養(yǎng)以人為本的服務(wù)意識(shí)勢(shì)在必行。然而，在現(xiàn)階段我國(guó)的城市文化治理過(guò)程中，政府行政管制的色彩大于公共服務(wù)的色彩，官本位思想橫行，服務(wù)意識(shí)淡薄，服務(wù)質(zhì)量不高，服務(wù)效率低下，政府短視等問(wèn)題層出不窮。

2.2政府自身角色定位不準(zhǔn)確

治理理論的一項(xiàng)重要主張就是去中心化，即政府在社會(huì)治理過(guò)程中，由原來(lái)的絕對(duì)核心角色轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫碇黧w中的一份子，政府在公共管理總的核心地位被動(dòng)搖，向市場(chǎng)分權(quán)、向社會(huì)甚至公眾分權(quán)是治理理論的內(nèi)在要求。因此，政府自身準(zhǔn)確的角色定位是城市文化治理有序進(jìn)行的關(guān)鍵。

2.3市場(chǎng)組織、市民等治理主體參與意識(shí)淡薄

治理主體多元化是城市文化治理的題中之義，城市中的各類(lèi)市場(chǎng)組織、社會(huì)組織以及市民有責(zé)任和義務(wù)參與到城市文化治理過(guò)程中。然而在現(xiàn)實(shí)情況中，由于多種因素的影響，我國(guó)城市文化治理主體的多元性并未得到充分體現(xiàn)，市民等治理主體的參與意識(shí)不足，從而使的城市文化治理未能取得一定進(jìn)展。

3我國(guó)城市文化治理的對(duì)策建議

3.1完善城市文化治理主體

①充分釋放市場(chǎng)潛能，讓市場(chǎng)在資源配置中真正起到?jīng)Q定性作用。尤其是在經(jīng)濟(jì)類(lèi)城市文化和生活類(lèi)城市文化的治理過(guò)程中，要積極引導(dǎo)市場(chǎng)參與，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織與政府對(duì)城市文化的共同治理。②充分發(fā)展社會(huì)組織，讓社會(huì)力量發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這既需要政府鼓勵(lì)第三部門(mén)等社會(huì)組織的發(fā)展，也需要社會(huì)組織自身謀求變革，追求創(chuàng)新，從而加速自身發(fā)展。③充分發(fā)揮公眾的作用，讓公眾真正參與到城市文化的治理當(dāng)中。公眾參與城市文化治理一方面需要政府要賦予公眾一定的權(quán)利，包括政策制定前期舉行市民聽(tīng)證會(huì)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道傾聽(tīng)市民政策建議等。另一方面也需要公眾提高自身素養(yǎng)，養(yǎng)成城市主人翁意識(shí)，提升參與治理的積極性。

3.2創(chuàng)新城市文化治理手段

①更新文化治理部門(mén)的設(shè)施設(shè)備，提高文化治理部門(mén)治理效率。設(shè)施設(shè)備的更新是創(chuàng)新治理手段的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒(méi)有先進(jìn)的設(shè)施設(shè)備，治理手段智能化、科技化都無(wú)從談起。這既需要文化部門(mén)引進(jìn)相關(guān)人才，以合理選取設(shè)施設(shè)備，操作維修設(shè)施設(shè)備；也需要有合理的資金配置機(jī)制，以滿足設(shè)施設(shè)備更新的需求。②轉(zhuǎn)變文化治理部門(mén)工作人員觀念。設(shè)施設(shè)備的更新不是創(chuàng)新治理手段的全部，如果人的觀念得不到及時(shí)更新，再先進(jìn)的設(shè)施設(shè)備也無(wú)法起到提升治理效率的作用。文化治理部門(mén)的工作人員必須與時(shí)俱進(jìn)，在充分學(xué)習(xí)相關(guān)技術(shù)知識(shí)的同時(shí)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政觀念，奉行效率至上、服務(wù)群眾的理念，盡快掌握新的治理手段。

3.3創(chuàng)新城市文化治理體制機(jī)制

首先，創(chuàng)新城市文化治理投融資機(jī)制，建立多種投資渠道、多種投入主體的城市文化發(fā)展機(jī)制。一方面需要轉(zhuǎn)變政府傳統(tǒng)的“全能型政府”的角色，合理解決政府的“越位”和“缺位”問(wèn)題，增進(jìn)市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公眾的參與程度，改善社會(huì)力量的投資環(huán)境；另一方面需要政府積極鼓勵(lì)捐贈(zèng)以吸引社會(huì)資金，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單一財(cái)政撥款形式，暢通社會(huì)資金投入渠道，以實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。最后，制定相關(guān)法律政策，為科學(xué)的城市文化治理投資機(jī)制提供立法支持。

3.4提高城市文化治理人力資源管理效率

①改革文化部門(mén)聘任制度，區(qū)分文化部門(mén)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、管理人員和工勤人員。對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員堅(jiān)持按照崗位要求擇優(yōu)聘用，強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)力度，構(gòu)建科學(xué)的社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制；對(duì)管理人員實(shí)行直接聘任、推選聘任和委任等多種任用方式，建立競(jìng)聘上崗制度，充分調(diào)動(dòng)管理人員積極性、創(chuàng)造性，增強(qiáng)文化部門(mén)活力；對(duì)工勤人員實(shí)行合同聘任制，加強(qiáng)工勤人員職業(yè)技能培訓(xùn)，規(guī)范工勤人員的進(jìn)管出環(huán)節(jié)。②完善文化部門(mén)聘后管理制度，主要包括考核制度、獎(jiǎng)懲制度和辭退制度。對(duì)受聘人員的工作情況實(shí)行年度考核，堅(jiān)持客觀、公正的考核原則，努力形成科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)機(jī)制，把考核結(jié)果作為晉升、獎(jiǎng)懲、辭退的主要依據(jù)。

3.5經(jīng)濟(jì)類(lèi)城市文化治理：充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的雙重作用

經(jīng)濟(jì)類(lèi)城市文化治理在很大程度上是受?chē)?guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響的，改革開(kāi)放以后，國(guó)家制定了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政策方針，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題、城市病也隨之出現(xiàn)，實(shí)行以以人為本為根本理念的經(jīng)濟(jì)類(lèi)城市文化治理勢(shì)在必行。改善經(jīng)濟(jì)類(lèi)城市文化治理現(xiàn)狀，關(guān)鍵在于政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，同時(shí)也需要各類(lèi)市場(chǎng)主體的積極參與。

3.6提高市民參與度

由于政治類(lèi)城市文化特殊性（政治性、權(quán)威性、敏感性）的關(guān)系，本文認(rèn)為該類(lèi)城市文化的治理主體應(yīng)該包含政府和市民，政府作為當(dāng)前政治類(lèi)城市文化的最重要主體自然不用多提，市民對(duì)政治類(lèi)城市文化治理的參與不足是其在治理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，因此，完善治理主體最為關(guān)鍵的就是增進(jìn)市民的參與。

4結(jié)束語(yǔ)

城市文化治理的要義在于清楚地認(rèn)識(shí)到城市文化對(duì)城市發(fā)展有著重要意義的同時(shí)，全面踐行治理理念。因此，對(duì)“城市文化”和“治理”兩個(gè)概念的認(rèn)識(shí)深度直接影響城市文化治理的效果。論文以上述兩個(gè)概念為重心，對(duì)城市文化治理問(wèn)題提出了新的看法，以期對(duì)當(dāng)前我國(guó)的城市文化治理工作提供一定的理論鋪墊。

參考文獻(xiàn)

篇（7）

一、對(duì)“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說(shuō)的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對(duì)應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)琧ommon在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí)，是指“兩個(gè)人或更多人，或者是團(tuán)體、社會(huì)的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對(duì)他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁(yè)、第612頁(yè)。）

可見(jiàn)，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益。“多數(shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對(duì)普遍性。

同時(shí)，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場(chǎng)、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體，不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家甚或是整個(gè)人類(lèi)社會(huì)，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對(duì)這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí)，可以采取幾種視角：一是以單個(gè)的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對(duì)關(guān)系為單元，分析共同利益的相對(duì)性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡(jiǎn)單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無(wú)論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn)；或者說(shuō)共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來(lái)越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來(lái)代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？

通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會(huì)游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢(shì)群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒(méi)有得到確認(rèn)，但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說(shuō)，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒(méi)有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如，人們?cè)诤推綍r(shí)期可能并不會(huì)感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時(shí)，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過(guò)程中，共同體賴(lài)以生存的自然環(huán)境可能被“無(wú)意”地破壞了，此前似乎沒(méi)有人意識(shí)到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí)，保護(hù)自然環(huán)境就會(huì)理所當(dāng)然地成為共同體利益。可見(jiàn)，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如，對(duì)于組織這類(lèi)利益共同體來(lái)說(shuō)，我們可以簡(jiǎn)單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說(shuō)的公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說(shuō)，“‘公共’與‘私營(yíng)’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營(yíng)部門(mén)之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門(mén)。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見(jiàn)得能夠代表公共利益。事實(shí)上，這種沖突可以用共同體利益來(lái)解釋。布坎南等人所說(shuō)的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說(shuō)的“公共利益”乃是社會(huì)這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來(lái)，兩者可能相分離。可見(jiàn)，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類(lèi)社會(huì)這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級(jí)共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級(jí)的共同體利益制約著低層級(jí)的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類(lèi)社會(huì)看成是由國(guó)家組成的共同體，國(guó)家本身也可以看作是次級(jí)的共同體。基于國(guó)家利益，一些國(guó)家在工業(yè)發(fā)展的過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對(duì)人類(lèi)社會(huì)整體利益的威脅；同樣，一些核大國(guó)發(fā)展核力量形成核威懾也是對(duì)人類(lèi)社會(huì)安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國(guó)家利益與人類(lèi)社會(huì)整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國(guó)家間合作，則是協(xié)調(diào)國(guó)家間利益關(guān)系、維護(hù)人類(lèi)社會(huì)“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對(duì)國(guó)家、政府部門(mén)和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說(shuō)，政府部門(mén)、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們?cè)谛问缴暇哂欣婀餐w的某些特征。如果將國(guó)家看作是最大的利益共同體，那么政府部門(mén)和地方政府分別可以看作是次級(jí)的利益共同體。我們通常所說(shuō)的“部門(mén)利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級(jí)的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴５鼈兣c國(guó)家利益之間的沖突并不少見(jiàn)。這種沖突再次表明：不同層級(jí)共同體的利益并不是完全一致的。站在國(guó)家的立場(chǎng)上，國(guó)家利益顯然是高于地方利益和部門(mén)利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級(jí)的提升，共同利益聚合的過(guò)程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí)，在探討共同體利益是否是共同利益時(shí)，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹?jí)共同體的共同利益并不一定是高層級(jí)共同體的共同利益。

（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時(shí)，實(shí)際上是從靜態(tài)意義來(lái)理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會(huì)性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說(shuō)，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁(yè)。）。對(duì)此我們可以進(jìn)一步地引伸：

1.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說(shuō)，不同利益主體之間可能會(huì)發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過(guò)程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個(gè)私營(yíng)部門(mén)基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。

2.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會(huì)隨之變化。從這一意義上說(shuō)，共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性，而且在變化過(guò)程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會(huì)變化；如果兩者同時(shí)發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)為壟斷市場(chǎng)而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動(dòng)態(tài)變化過(guò)程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見(jiàn)，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性。或者說(shuō)，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國(guó)行政管理》，2000年第8期，第37頁(yè)。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對(duì)“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)琾ublic意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁(yè)。）在這里，公眾是一個(gè)集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過(guò)這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體，與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。基于這種認(rèn)識(shí)，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)是合情合理的）。不過(guò)，公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費(fèi)公共物品之外；還大量地消費(fèi)私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來(lái)，政府也具有自利性，但誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面，往往存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來(lái)維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會(huì)主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上，西方國(guó)家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第4頁(yè)。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

（二）公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒(méi)有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡(jiǎn)單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒(méi)有被共同體成員明確地意識(shí)到。

2.公共利益的社會(huì)共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來(lái)理解。第一，所謂社會(huì)性是指公共利益的相對(duì)普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來(lái)講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第26頁(yè)。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競(jìng)爭(zhēng)性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進(jìn)而，公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過(guò)多層次、多樣化的公共物品來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

從縱向上來(lái)說(shuō)，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來(lái)界定公共物品的層次性：(1)全球性或國(guó)際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場(chǎng)和基本知識(shí)，都是國(guó)際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第131頁(yè)。）(2)全國(guó)性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國(guó)家安全和防務(wù)，發(fā)展初等教育，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國(guó)性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來(lái)說(shuō)，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類(lèi)的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國(guó)家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會(huì)保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。

由此可見(jiàn)，公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問(wèn)題

從上述對(duì)公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會(huì)共享性，既然它具有相對(duì)普遍的影響力，那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開(kāi)頭提到的那樣，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題有兩種截然不同的立場(chǎng)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場(chǎng)，即以政府公共管理作為核心研究對(duì)象。這對(duì)于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過(guò)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場(chǎng)，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí)，市場(chǎng)化供給機(jī)制的引入似乎并沒(méi)有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營(yíng)部門(mén)甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來(lái)有效的產(chǎn)出和更高的績(jī)效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

站在公眾的立場(chǎng)上，公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對(duì)公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對(duì)私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過(guò)在市場(chǎng)中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn)；而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無(wú)疑問(wèn)，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府的能力和績(jī)效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對(duì)傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對(duì)這一相對(duì)普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。從西方七十年代以來(lái)的公共行政改革實(shí)踐來(lái)看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營(yíng)部門(mén)參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來(lái)提供。也就是說(shuō)，主張多元化供給并不能全盤(pán)否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過(guò)有效的、激勵(lì)性的制度安排來(lái)鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給，也可能通過(guò)集體購(gòu)買(mǎi)的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

篇（8）

引言

人口老齡化作為一種正常的社會(huì)現(xiàn)象，但其衍生出的問(wèn)題種類(lèi)較多，尤其是對(duì)于人口基數(shù)較大的我國(guó)來(lái)講，人口老齡化加大家庭負(fù)擔(dān)，間接降低社會(huì)轉(zhuǎn)型效率。盡管在國(guó)家宏觀政策的調(diào)整下，老齡化問(wèn)題得到一定的改善，但也令社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是兒女，還是國(guó)家服務(wù)機(jī)構(gòu)，在服務(wù)贍養(yǎng)過(guò)程中，必須遵循以人為本的原則，充分發(fā)揮現(xiàn)有的社會(huì)力量，在家庭與社會(huì)方面進(jìn)行整合，制定出多維度的服務(wù)方案，切實(shí)令老人感受到老有所依的氛圍。

1公共管理特性論述

公共管理是一種服務(wù)組織機(jī)構(gòu)，從工作機(jī)制上來(lái)講，可將其界定為國(guó)家管理機(jī)制的一種補(bǔ)充形式，起到監(jiān)督管理的公共化作用。從學(xué)科角度來(lái)看，公共管理涵蓋的類(lèi)別較多，如行政、市政、政策等，都在公共管理的范疇內(nèi)，公共管理隸屬于現(xiàn)代化管理專(zhuān)業(yè)中，其對(duì)于新常態(tài)下的社會(huì)發(fā)展體系具有一定的制約效用，維系管理范疇內(nèi)各項(xiàng)社會(huì)行為的正常運(yùn)作。公共管理的承載部門(mén)為政府，在相關(guān)指令的下達(dá)與執(zhí)行下，其將成為政治、經(jīng)濟(jì)、法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高政府的服務(wù)質(zhì)量，保證基層人民合法權(quán)益不會(huì)受到損害。公共管理具有多元性、拓展性、協(xié)調(diào)性等特點(diǎn)，可依據(jù)社會(huì)形勢(shì)的變化來(lái)對(duì)自身的管理機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，滿足新時(shí)代社會(huì)的動(dòng)態(tài)化發(fā)展需求。此外，公共管理是由政府主導(dǎo)對(duì)某一項(xiàng)行為進(jìn)行制約或服務(wù)的，其在政府與基層群眾中起到過(guò)渡協(xié)調(diào)的作用，政府依托于公共管理服務(wù)，可了解基層人民的訴求；反觀，基層人民通過(guò)公共管理的作用形式可認(rèn)知到政府的公信效用。對(duì)于現(xiàn)階段國(guó)家面臨的社區(qū)養(yǎng)老問(wèn)題，公共管理服務(wù)體系的作用對(duì)象則為服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過(guò)將信息進(jìn)行反饋，將養(yǎng)老面臨的問(wèn)題與矛盾單獨(dú)提取出來(lái)，然后通過(guò)政策、資源、老人等方面的協(xié)調(diào)，制定出具備可行性、可信性的制度舉措，以維系社會(huì)體系的穩(wěn)定發(fā)展。

2公共管理視角下我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老中存在的問(wèn)題

2.1資金扶持力度不足

資金是維系養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)作的基礎(chǔ)保障，從資金扶持方面來(lái)看，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金導(dǎo)向一般包括政府撥款、服務(wù)收繳、資金自籌備等方面，通過(guò)資金的合理利用，保證機(jī)構(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)作。養(yǎng)老作為一種社會(huì)普及問(wèn)題，每個(gè)地區(qū)的養(yǎng)老人口基本屬于一種相對(duì)定值，然而，受到地區(qū)發(fā)展因素的影響，如發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)相比較，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)體系，還是服務(wù)機(jī)制等都存在一定的差距，進(jìn)而造成社區(qū)養(yǎng)老質(zhì)量也存在一定的差異。從服務(wù)收繳方面來(lái)看，如老年人未在國(guó)家保險(xiǎn)的范疇內(nèi)，且自身沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)來(lái)源，一切贍養(yǎng)費(fèi)用將出自于家庭，當(dāng)自身家庭沒(méi)有條件扶持老年人的話，則將直接縮小有償服務(wù)體系。從資金自籌備角度分析，絕大多數(shù)城市社區(qū)尚未形成自發(fā)性的捐助意識(shí)，間接阻礙養(yǎng)老機(jī)制的建設(shè)效率。

2.2養(yǎng)老設(shè)施陳舊

近年來(lái)，老齡化人口數(shù)量的增多，拉高了行業(yè)領(lǐng)域的內(nèi)在需求，老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)必須具備相應(yīng)同等化的服務(wù)質(zhì)量，滿足當(dāng)下公共服務(wù)的管理需求。然而，大多數(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)中，老年人所處的空間位置，并不具備完整的基礎(chǔ)建設(shè)，與之對(duì)應(yīng)的活動(dòng)器材也較為陳舊，甚至部分服務(wù)機(jī)構(gòu)只在空閑場(chǎng)地上擺放桌子與椅子來(lái)替代活動(dòng)設(shè)施。此外，社區(qū)醫(yī)療配備、娛樂(lè)配備、文化配備等尚未完善，單一化的設(shè)施建設(shè)無(wú)疑是將老年人獨(dú)立在一個(gè)空間中，容易令老年人產(chǎn)生心理疾病，其與我國(guó)公共管理的服務(wù)宗旨相悖。

2.3服務(wù)專(zhuān)業(yè)性不足

相對(duì)于家庭來(lái)講，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)相當(dāng)于獨(dú)立的個(gè)體，承接老年人在社區(qū)機(jī)構(gòu)中服務(wù)工作為專(zhuān)業(yè)性護(hù)理人員，通過(guò)多方位的服務(wù)，滿足老年人在社區(qū)機(jī)構(gòu)中的生活需求、娛樂(lè)需求等。然而，部分社區(qū)的服務(wù)人員存在專(zhuān)業(yè)性不足、管理意識(shí)差的問(wèn)題，無(wú)論是資源利用，還是綜合管理等都與基準(zhǔn)核定存在一定的偏差。多數(shù)社區(qū)機(jī)構(gòu)的工作人員為下崗者、大齡婦女等，且服務(wù)范疇也是局限在做飯、洗衣、采購(gòu)等方面，如出現(xiàn)突發(fā)性狀況，不具備及時(shí)處理的能力，增加不可預(yù)見(jiàn)性事件的產(chǎn)生幾率，嚴(yán)重降低社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

3公共管理視角下社區(qū)養(yǎng)老機(jī)制的完善策略

3.1為老年人樹(shù)立養(yǎng)老觀念

老年人作為一種社會(huì)群體，由于老年人不具備相應(yīng)的工作能力，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)必須分化出一部分力量予支持，要想正確提高社區(qū)老年人服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)先強(qiáng)化養(yǎng)老意識(shí)，令養(yǎng)老真正實(shí)現(xiàn)家庭到社區(qū)的轉(zhuǎn)變。從社區(qū)角度來(lái)看，老年人贍養(yǎng)的承接者，必須做到讓兒女放心，老人舒心，解決老年人為家庭所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。為此，社區(qū)應(yīng)起到意識(shí)強(qiáng)化的重要作用，宣傳社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)性與應(yīng)用性等，并對(duì)自身機(jī)構(gòu)的建設(shè)情況進(jìn)行細(xì)致分析，將未來(lái)一部分的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行展示，使老年人所在的家庭成員信任社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，同時(shí)也提升老年人的認(rèn)同感，進(jìn)一步解決養(yǎng)老問(wèn)題。

3.2拓寬資金扶持渠道

社區(qū)養(yǎng)老資金體系的建設(shè)與規(guī)劃，是服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的根本，如想使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上升到新的服務(wù)層面，滿足公共管理服務(wù)體系的發(fā)展需求，地區(qū)政府必須針對(duì)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼。通過(guò)對(duì)老年人保障體系的資金消耗進(jìn)行分析，在財(cái)政資金可控的范疇下，提高老年人的社會(huì)保障。此類(lèi)舉措的施行，不僅可緩解社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展問(wèn)題，同時(shí)也可減輕家庭的負(fù)擔(dān)，讓青年群體更好地服務(wù)于社會(huì)，在社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮最大的價(jià)值。此外，具有一定規(guī)模的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可向社會(huì)體系尋求自助，如吸引企業(yè)進(jìn)行贊助、開(kāi)展與養(yǎng)老事業(yè)相關(guān)的活動(dòng)等，然后將資金進(jìn)行整合，依托于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金消耗比例進(jìn)行正確分配，為老年人提供更為優(yōu)質(zhì)的保障服務(wù)。針對(duì)家庭角度來(lái)講，如老年人不具備社會(huì)保障，且家庭人員不具備服務(wù)項(xiàng)目繳費(fèi)的能力，則地方政府的公共管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)嚴(yán)格遵循以人為本的原則，先與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行核實(shí)，查證老年人所在家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，然后在依據(jù)財(cái)政部門(mén)儲(chǔ)備資金的耗用情況，制定對(duì)接型的保障策略，以此來(lái)緩解社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作壓力。

3.3完善規(guī)章制度

老年人作為社會(huì)上的弱勢(shì)群體，受社會(huì)因素、地方政策的影響，具備養(yǎng)老保險(xiǎn)的老年人基數(shù)與不具備養(yǎng)老保險(xiǎn)的老年人基數(shù)劃等號(hào)，受經(jīng)濟(jì)條件及地區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)的影響，在選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，老年人保障服務(wù)對(duì)象將存在較大的差異性，甚至部分老年人因無(wú)法繳納費(fèi)用，以流浪、乞討的形式維系著生活，此種現(xiàn)實(shí)與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略不符。為此，地方政府必須制定較為嚴(yán)格的管制計(jì)劃，依托于地方社區(qū)的統(tǒng)計(jì)優(yōu)勢(shì)，制定出可行性的策略，同時(shí)應(yīng)與地方公共管理服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，深度挖掘養(yǎng)老服務(wù)保障體系中存在的問(wèn)題，結(jié)合政策及地區(qū)社會(huì)發(fā)展形式，建立相應(yīng)的規(guī)章制度。與此同時(shí)，應(yīng)建立第三方評(píng)估體系，針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模，制定相應(yīng)的服務(wù)基準(zhǔn)，并對(duì)享受或申請(qǐng)服務(wù)補(bǔ)貼的老年人進(jìn)行逐一核定，確保每一位老年人在服務(wù)保障機(jī)構(gòu)內(nèi)可行使其應(yīng)用的權(quán)利。此外，必須對(duì)每一項(xiàng)扶持資金進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)格記錄各項(xiàng)資金的輸入與輸出途徑，將資金配發(fā)者與資金應(yīng)用行為建立對(duì)接渠道，使每一項(xiàng)資金的應(yīng)用都可找到相關(guān)負(fù)責(zé)人，此類(lèi)問(wèn)責(zé)制度將對(duì)管理者形成一定內(nèi)的約束，能夠使政府給予的資金補(bǔ)貼發(fā)揮出應(yīng)用的效用。

3.4加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)建設(shè)

篇（9）

關(guān)鍵詞：公共管理；公共倫理；公平正義；道德責(zé)任

公共倫理是具有時(shí)代性的，在當(dāng)前社會(huì)歷史條件下，社會(huì)公共生活或者說(shuō)公共領(lǐng)域都是以公共管理為“主導(dǎo)”；結(jié)合公共倫理的背景可以得出現(xiàn)階段的公共倫理所要規(guī)范的公共領(lǐng)域也是以公共管理為主體的；大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同公共管理是占據(jù)著公共倫理所規(guī)范對(duì)象中的重要地位。因此當(dāng)今在我國(guó)政府、非政府組織所面臨的一系列的失范問(wèn)題的形勢(shì)下對(duì)公共倫理的呼聲也越來(lái)越大。

1公共倫理的概述

1．1公共倫理的涵義

公共倫理是以公共理性為核心的社會(huì)精神價(jià)值趨向，直接決定著社會(huì)民眾的道德走向與精神建構(gòu)。我們可以將公共倫理理解為主要用來(lái)規(guī)范公共管理活動(dòng)的倫理范式，是公共管理主體包括政府以及非政府公共組織在公共管理活動(dòng)中應(yīng)遵循的道德觀念、道德規(guī)范以及對(duì)公共管理行為進(jìn)行價(jià)值判斷和道德評(píng)價(jià)的一個(gè)準(zhǔn)則體系。張康之教授曾在其《公共管理倫理學(xué)》中，運(yùn)用研究方法的研究技巧提出了統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型三種社會(huì)治理模式，論述了與三種社會(huì)治理模式的相關(guān)因素，并指出服務(wù)型的公共管理作為一種新的社會(huì)治理模式是以倫理為本質(zhì)的，由此公共倫理是服務(wù)型公共管理活動(dòng)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是我國(guó)社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變的必經(jīng)之路。對(duì)公共倫理的概念界定，不同學(xué)者有不同的見(jiàn)解。普遍的是將公共倫理視為公共管理倫理。持有這種觀點(diǎn)的原因是認(rèn)為公共倫理學(xué)的對(duì)象是公共組織及其工作人員，內(nèi)容是研究公共管理的主客體之間的倫理關(guān)系及倫理規(guī)范問(wèn)題，即公共管理主客體之間的道德關(guān)系。此外還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共倫理是服務(wù)型公共管理模式下的一種新型倫理形態(tài)，是規(guī)范社會(huì)公共領(lǐng)域中的基本倫理維度與社會(huì)公共行為的一種基本道德準(zhǔn)則。所以公共倫理可以說(shuō)是為公共領(lǐng)域或參與到公共生活的成員所提供的精神服務(wù)體系。

1．2正義論視域下的公共倫理

羅爾斯把他的正義論之所以成為“公平的正義”理論，羅爾斯明確的表達(dá)了，在他的正義論中，正義的主體或?qū)ο笫巧鐣?huì)的基本結(jié)構(gòu)，即用來(lái)分配公民的基本權(quán)利和義務(wù)，劃分由社會(huì)合作產(chǎn)生的利益和負(fù)擔(dān)的主要政治和經(jīng)濟(jì)制度。羅爾斯所講的正義不同于柏拉圖和亞里士多德強(qiáng)調(diào)的社會(huì)秩序強(qiáng)調(diào)的是人的自由與平等，羅爾斯認(rèn)為所講的正義原則是體現(xiàn)了由自由、平等以及對(duì)公共利益作出的貢獻(xiàn)給予獎(jiǎng)賞這三個(gè)觀念結(jié)合起來(lái)的正義。羅爾斯在《正義論》和《政治自由主義》中都強(qiáng)調(diào)了一個(gè)基本的原則立場(chǎng)，就是“權(quán)利優(yōu)先于善”，它可以說(shuō)是個(gè)十分重要的公共倫理學(xué)的原則。我們一般將認(rèn)為“善”是倫理學(xué)的中心概念，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在的倫理學(xué)通常是指規(guī)范倫理和美德倫理，前者旨在以獲得人的行為的善的價(jià)值而推論出道德規(guī)范體系，后者是探討如何獲得善良意志，如何進(jìn)行涵養(yǎng)，達(dá)到心靈的善的狀態(tài)，即美德，所以說(shuō)善是倫理學(xué)的中心概念。摩爾的《倫理學(xué)原理》曾將善看作是不可定義的，但隨著公共倫理學(xué)的發(fā)展，善不再是中心概念，只有在“自由平等權(quán)利”的引導(dǎo)下才能是正當(dāng)?shù)模梢哉f(shuō)權(quán)利是善的前提。若我們真正的能理解羅爾斯《正義論》中提及的權(quán)利優(yōu)先于善，那么我們對(duì)公共倫理問(wèn)題就會(huì)更進(jìn)一步。

2我國(guó)公共管理活動(dòng)中公共倫理失范的原因

近年來(lái)，我國(guó)為適應(yīng)國(guó)情的變化和提高我黨的執(zhí)政能力及領(lǐng)導(dǎo)水平，黨和政府已經(jīng)開(kāi)展了一系列相關(guān)的制度建設(shè)、價(jià)值觀教育活動(dòng)和反腐倡廉建設(shè)，這無(wú)疑已經(jīng)為我國(guó)公共倫理建設(shè)進(jìn)行了鋪墊，但依舊存在著各種倫理失范問(wèn)題有待解決。

2．1制度及體制的不完善

道德倫理失范，我們往往會(huì)聯(lián)想到的就是制度的設(shè)置和體制不合理的問(wèn)題。公共倫理的失范，我們會(huì)認(rèn)為是缺乏制度及體制的約束或是政府的監(jiān)督不到位，然而與我們常忽略的制度建設(shè)滯后和體制自身問(wèn)題往往有著密切的關(guān)聯(lián)。從我國(guó)政府的管理模式來(lái)看，在當(dāng)代我國(guó)的社會(huì)治理體系中，政府習(xí)慣了用行政手段來(lái)進(jìn)行管理，從而致使我國(guó)忽視了對(duì)制度建設(shè)的問(wèn)題。目前，我國(guó)的社會(huì)主義民主還處在不夠完善的地步，社會(huì)主義法制也并不健全，因?yàn)槲覈?guó)的法制建設(shè)主要是依賴(lài)于政府來(lái)進(jìn)行推進(jìn)，法律權(quán)威在很大程度上是來(lái)源于政府權(quán)威，但法治的本質(zhì)就是要求法律力量要超越政府力量。此外行政體制及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不成熟也是公共倫理失范的原因，我國(guó)現(xiàn)行的行政體制是在曾經(jīng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，是將政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能于一身，很難受到制約及監(jiān)督，雖然也根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變化而改革了行政體制，但目前依舊缺乏具體的制度保障及理論支持。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府的職能應(yīng)該是有限的，大部分應(yīng)交由市場(chǎng)，當(dāng)由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不成熟，政府過(guò)多的干預(yù)，必然導(dǎo)致了行政效率的低下，從而會(huì)造成政府的“權(quán)”與市場(chǎng)的“錢(qián)”相關(guān)聯(lián)，衍生出權(quán)錢(qián)交易，尋租現(xiàn)象，產(chǎn)生腐敗等倫理失范的問(wèn)題。

2．2政府及公職人員自身的“經(jīng)濟(jì)人”特性

一些學(xué)者根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，認(rèn)為政府及公職人員都具有一定的價(jià)值偏好和追求利益最大化的訴求。政府及公職人員這種對(duì)自身利益的追求行為與身為人民公仆要維護(hù)公共利益的行為產(chǎn)生了沖突，阻礙了我國(guó)公共利益的發(fā)展與實(shí)現(xiàn)，這似乎也可以說(shuō)是我國(guó)政府及公職人員自身的倫理失范問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府的職能是在公共管理活動(dòng)過(guò)程中提供公共服務(wù)，但是我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大特征就是政府高度介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致政府對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的高度追求，忽略了要維護(hù)公共利益的職能。公職人員是政府進(jìn)行公共管理活動(dòng)中政策的制定者和執(zhí)行者，不僅是公共服務(wù)和公共利益的提供者和維護(hù)者，隨著政府與私營(yíng)部門(mén)之間公私合作的越來(lái)越多，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的不斷相交往往會(huì)產(chǎn)生利益沖突，當(dāng)公職人員在處理公務(wù)時(shí)，他們會(huì)在自己權(quán)利允許范圍內(nèi)優(yōu)先考慮自身的利益問(wèn)題。因?yàn)檎肮毴藛T自身的“經(jīng)濟(jì)人”特性，當(dāng)公共利益與自身利益發(fā)生沖突時(shí)，可能會(huì)優(yōu)先考慮自身而忽略了作為人民的公仆應(yīng)維護(hù)公共利益的職責(zé)，這也成為我國(guó)公共管理活動(dòng)過(guò)程中公共倫理失范問(wèn)題的原因。

2．3思想道德觀念的影響

認(rèn)為經(jīng)濟(jì)決定著倫理道德觀念，但文化傳統(tǒng)和價(jià)值觀的傳承等思想文化因素也對(duì)倫理道德的塑形具有重要作用，我國(guó)公共管理活動(dòng)過(guò)程中公共倫理失范問(wèn)題不僅受傳統(tǒng)的思想文化影響，還與我國(guó)當(dāng)前的文化與道德觀有著關(guān)聯(lián)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，各種思想文化也進(jìn)行著交融，引起了思想文化的多元化。在不考慮國(guó)情及體制不同的情況下被機(jī)械的結(jié)合，一些社會(huì)成員包括公共管理主體的道德觀念也發(fā)生了扭曲，引起了一些公共領(lǐng)域道德與誠(chéng)信失范等公共倫理失范問(wèn)題。隨著我們生活水平的不斷提高，對(duì)現(xiàn)實(shí)利益的追求也在不斷加深我們對(duì)物質(zhì)世界的迷戀，并缺乏一個(gè)新的倫理道德觀來(lái)對(duì)我們的思想道德進(jìn)行約束，從而在一定的程度上影響到我國(guó)公共倫理建設(shè)的發(fā)展。

3強(qiáng)化我國(guó)公共管理活動(dòng)中公共倫理建設(shè)的對(duì)策

3．1加強(qiáng)制度建設(shè)，深化體制改革制度與體制

對(duì)人們道德觀具有客觀的約束力量，加強(qiáng)公共倫理制度的建設(shè)及對(duì)相關(guān)的體制進(jìn)行改革，是我國(guó)公共倫理的建設(shè)的必要保證，對(duì)我國(guó)公共倫理建設(shè)具有強(qiáng)大的促進(jìn)作用。制度建設(shè)要從增強(qiáng)制度的約束力著手，建立一套明確的、完善的規(guī)范制度，明確公共管理主體該做什么或不該做什么，樹(shù)立正確的倫理道德觀。重點(diǎn)要加快制度建設(shè)，同時(shí)完善已有制度。此外加強(qiáng)公共倫理的法制建設(shè)，除了加強(qiáng)對(duì)政府組織及公職人員的倫理立法，更要加強(qiáng)對(duì)非政府組織的規(guī)范。在深化體制改革方面，首先要明確政府與市場(chǎng)各自的職責(zé)與權(quán)限。完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，明確政府與市場(chǎng)的界限，并加快推進(jìn)政企分幵，更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。

3．2提升政府及公職人員自身的誠(chéng)信建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公共利益

誠(chéng)信缺失是造成公共倫理失范的關(guān)鍵所在，并且已成為我國(guó)當(dāng)前面臨的重大問(wèn)題之一，所以加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)顯得日益重要。首先是加強(qiáng)政府及公職人員的誠(chéng)信建設(shè)。我國(guó)提倡將依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合進(jìn)行國(guó)家治理，因此，政府誠(chéng)信不僅講法更講德。我們不僅要加強(qiáng)行政立法以規(guī)范我國(guó)政府的行政行為，還要加強(qiáng)公職人員的法律意識(shí)，做到真正的依法行政。此外要做到加強(qiáng)對(duì)我國(guó)政府及公職人員的監(jiān)督及加強(qiáng)反腐力度，樹(shù)立良好的工作作風(fēng)，我們黨在不否定對(duì)個(gè)人正當(dāng)利益的正當(dāng)追求前提下，堅(jiān)決對(duì)不正當(dāng)行為進(jìn)行嚴(yán)懲，旨在建立一個(gè)廉潔自律的好政府。我們政府不僅要做好自身的誠(chéng)信建設(shè)，還要用自身的誠(chéng)信帶動(dòng)非政府組織的誠(chéng)信建設(shè)同時(shí)加強(qiáng)對(duì)非政府組織的監(jiān)管。此外，還要加大問(wèn)責(zé)力度，增強(qiáng)行政實(shí)踐的責(zé)任意識(shí)，正確合理的履行責(zé)任，對(duì)在公共利益與私人利益沖突的情況下優(yōu)先考慮個(gè)人利益等失范行為進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，以促進(jìn)政府及公職人員將維護(hù)公共利益為目標(biāo)所進(jìn)行的公共倫理建設(shè)。

3．3樹(shù)立正確的思想道德觀，營(yíng)造良好的公共倫理建設(shè)環(huán)境

樹(shù)立正確的思想道德觀念，就要加強(qiáng)公共管理主體的思想道德文化建設(shè)及道德素質(zhì)建設(shè)，這對(duì)加強(qiáng)公共倫理的建設(shè)是必不可少的。樹(shù)立正確的思想道德觀，加強(qiáng)思想道德文化建設(shè)就要在全社會(huì)深入開(kāi)展多形式的道德實(shí)踐活動(dòng)，弘揚(yáng)我國(guó)優(yōu)良的傳統(tǒng)美德和艱苦奮斗的工作作風(fēng)，并引導(dǎo)人們提高自身的道德判斷能力。進(jìn)一步推行廉政思想建設(shè)，開(kāi)展旨在加強(qiáng)公共管理主體廉政思想的教育實(shí)踐活動(dòng)，樹(shù)立正確的價(jià)值觀。在公共管理活動(dòng)的過(guò)程中，堅(jiān)持公共利益至上的價(jià)值觀，各項(xiàng)工作都必須堅(jiān)持以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，維護(hù)公共利益作為一切工作的最終目的，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。加強(qiáng)道德素質(zhì)建設(shè)主要是在公共管理活動(dòng)主體的思想上加強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)及公仆意識(shí)，同時(shí)要樹(shù)立“德治”的理念，做到以德修身、以德服眾、以德治國(guó)，達(dá)到德才兼?zhèn)洹：雎缘碌闹匾员貙⒃斐晒矀惱淼氖Х秵?wèn)題，通過(guò)樹(shù)立正確的思想道德觀，營(yíng)造一個(gè)良好的公共倫理建設(shè)環(huán)境，從而減少我國(guó)在公共管理活動(dòng)中公共倫理失范的現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)

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篇（10）

一、對(duì)“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說(shuō)的“共同利益”有兩個(gè)詞與其相對(duì)應(yīng)，即common interest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)琧ommon在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí)，是指“兩個(gè)人或更多人，或者是團(tuán)體、的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對(duì)他們有的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁(yè)、第612頁(yè)。）

可見(jiàn)，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益。“多數(shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對(duì)普遍性。

同時(shí)，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場(chǎng)、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體，不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家甚或是整個(gè)人類(lèi)社會(huì)，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對(duì)這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí)，可以采取幾種視角：一是以單個(gè)的利益共同體為單元，其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對(duì)關(guān)系為單元，分析共同利益的相對(duì)性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡(jiǎn)單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無(wú)論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn)；或者說(shuō)共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來(lái)越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來(lái)代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？

通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會(huì)游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢(shì)群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒(méi)有得到確認(rèn)，但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說(shuō)，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒(méi)有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如，人們?cè)诤推綍r(shí)期可能并不會(huì)感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時(shí)，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過(guò)程中，共同體賴(lài)以生存的環(huán)境可能被“無(wú)意”地破壞了，此前似乎沒(méi)有人意識(shí)到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí)，保護(hù)自然環(huán)境就會(huì)理所當(dāng)然地成為共同體利益。可見(jiàn)，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是共同體利益的重要因素。比如，對(duì)于組織這類(lèi)利益共同體來(lái)說(shuō)，我們可以簡(jiǎn)單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說(shuō)的公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說(shuō)，“‘公共’與‘私營(yíng)’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營(yíng)部門(mén)之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”（注：David Mathasen: New Public Management and Its Critics，International Public Management Journal，Volume 2，Numberl，1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門(mén)。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見(jiàn)得能夠代表公共利益。事實(shí)上，這種沖突可以用共同體利益來(lái)解釋。布坎南等人所說(shuō)的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說(shuō)的“公共利益”乃是這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來(lái)，兩者可能相分離。可見(jiàn)，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類(lèi)社會(huì)這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級(jí)共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級(jí)的共同體利益制約著低層級(jí)的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類(lèi)社會(huì)看成是由國(guó)家組成的共同體，國(guó)家本身也可以看作是次級(jí)的共同體。基于國(guó)家利益，一些國(guó)家在的過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對(duì)人類(lèi)社會(huì)整體利益的威脅；同樣，一些核大國(guó)發(fā)展核力量形成核威懾也是對(duì)人類(lèi)社會(huì)安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國(guó)家利益與人類(lèi)社會(huì)整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國(guó)家間合作，則是協(xié)調(diào)國(guó)家間利益關(guān)系、維護(hù)人類(lèi)社會(huì)“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對(duì)國(guó)家、政府部門(mén)和地方政府之間關(guān)系的。從嚴(yán)格的意義上說(shuō)，政府部門(mén)、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們?cè)谛问缴暇哂欣婀餐w的某些特征。如果將國(guó)家看作是最大的利益共同體，那么政府部門(mén)和地方政府分別可以看作是次級(jí)的利益共同體。我們通常所說(shuō)的“部門(mén)利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級(jí)的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴５鼈兣c國(guó)家利益之間的沖突并不少見(jiàn)。這種沖突再次表明：不同層級(jí)共同體的利益并不是完全一致的。站在國(guó)家的立場(chǎng)上，國(guó)家利益顯然是高于地方利益和部門(mén)利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級(jí)的提升，共同利益聚合的過(guò)程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí)，在探討共同體利益是否是共同利益時(shí)，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹?jí)共同體的共同利益并不一定是高層級(jí)共同體的共同利益。

（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時(shí)，實(shí)際上是從靜態(tài)意義來(lái)理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會(huì)性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益，即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說(shuō)，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁(yè)。）。對(duì)此我們可以進(jìn)一步地引伸：

1.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說(shuō)，不同利益主體之間可能會(huì)發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過(guò)程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個(gè)私營(yíng)部門(mén)基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。

2.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會(huì)隨之變化。從這一意義上說(shuō)，共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性，而且在變化過(guò)程中其主體也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會(huì)變化；如果兩者同時(shí)發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)為壟斷市場(chǎng)而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動(dòng)態(tài)變化過(guò)程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見(jiàn)，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性。或者說(shuō)，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《行政管理》，2000年第8期，第37頁(yè)。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對(duì)“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)琾ublic意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁(yè)。）在這里，公眾是一個(gè)集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過(guò)這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體，與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。基于這種認(rèn)識(shí)，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)是合情合理的）。不過(guò)，公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費(fèi)公共物品之外；還大量地消費(fèi)私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來(lái)，政府也具有自利性，但誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面，往往存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來(lái)維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上，西方國(guó)家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政出版社，1997年版，第4頁(yè)。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

（二）公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒(méi)有告訴人們公共利益包括哪些，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡(jiǎn)單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因?yàn)檫@些利益客觀地著共同體整體的生存和，盡管它們可能并沒(méi)有被共同體成員明確地意識(shí)到。

2.公共利益的共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來(lái)理解。第一，所謂社會(huì)性是指公共利益的相對(duì)普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來(lái)講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，財(cái)政出版社，1997年版，第26頁(yè)。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競(jìng)爭(zhēng)性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進(jìn)而，公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過(guò)多層次、多樣化的公共物品來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

從縱向上來(lái)說(shuō)，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來(lái)界定公共物品的層次性：(1)全球性或國(guó)際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場(chǎng)和基本知識(shí)，都是國(guó)際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第131頁(yè)。）(2)全國(guó)性公共物品：提供憲法、等制度安排，國(guó)家安全和防務(wù)，發(fā)展初等，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國(guó)性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來(lái)說(shuō)，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類(lèi)的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國(guó)家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會(huì)保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。

由此可見(jiàn)，公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益：公共管理的本質(zhì)

從上述對(duì)公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有共享性，既然它具有相對(duì)普遍的力，那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開(kāi)頭提到的那樣，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題有兩種截然不同的立場(chǎng)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場(chǎng)，即以政府公共管理作為核心對(duì)象。這對(duì)于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過(guò)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場(chǎng)，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心。同時(shí)，市場(chǎng)化供給機(jī)制的引入似乎并沒(méi)有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營(yíng)部門(mén)甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來(lái)有效的產(chǎn)出和更高的績(jī)效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

站在公眾的立場(chǎng)上，公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對(duì)公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對(duì)私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過(guò)在市場(chǎng)中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn)；而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無(wú)疑問(wèn)，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府的能力和績(jī)效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對(duì)傳統(tǒng)政府和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對(duì)這一相對(duì)普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。從西方七十年代以來(lái)的公共行政改革實(shí)踐來(lái)看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營(yíng)部門(mén)參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來(lái)提供。也就是說(shuō)，主張多元化供給并不能全盤(pán)否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過(guò)有效的、激勵(lì)性的制度安排來(lái)鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給，也可能通過(guò)集體購(gòu)買(mǎi)的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。