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時(shí)間：2023-07-14 16:41:05
序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇行政法和行政權(quán)范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。
《中華人民共和國(guó)憲法》是我國(guó)的根本大法，亦是治國(guó)安邦的總章程，憲法把人民的意志上升到法律的形式寫下來(lái)，最具權(quán)威性、最具法律效力，其他法依其制定，任何普通法律法規(guī)均不可以跟憲法的精神與原則相背，一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、全體公民必須遵循憲法并維護(hù)憲法的尊嚴(yán)、確保憲法的有效實(shí)施。行政法是我國(guó)實(shí)體法律體系里的一種，具體來(lái)說(shuō)，行政法是調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，他是調(diào)整國(guó)家行政機(jī)關(guān)在履行其職能的過(guò)程中發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。他一方面要規(guī)范和約束行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力和行政行為，保護(hù)公民等的正當(dāng)權(quán)益；另一方面也要規(guī)范和約束公民等的行為，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。第一，從淵源上看，憲法是母法，行政法是子法，憲法是行政法的基礎(chǔ)前提。憲法是我國(guó)的根本大法，具有最高的規(guī)范，行政法是源于憲法的原則與精神制定的，憲法作為行政法的基礎(chǔ)前提，沒(méi)有憲法就沒(méi)有行政法。第二，憲法是概括的，行政法則是憲法的具體化實(shí)施。憲法是對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方方面面的抽象的、高度的概括，憲法指導(dǎo)其他法律法規(guī)；而行政法是憲法其中的一個(gè)部分，不但是針對(duì)憲法原則精神做出的明確的、具體的、細(xì)化的、全面的落實(shí)，還是對(duì)憲法的補(bǔ)充、完善。第三，從法律效力上看，憲法具有最高效力，行政法具有普通效力。憲法處于全部法律體系的最高層，任何法律的制定和實(shí)施均不能超過(guò)他或者與他相抵觸，當(dāng)行政法與憲法發(fā)生抵觸時(shí)，行政法則會(huì)被宣布無(wú)效，僅以憲法作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)。第四，憲法是靜態(tài)的，行政法是運(yùn)動(dòng)著的憲法。從某種意義上來(lái)說(shuō)，憲法是一部抽象性的提綱挈領(lǐng)，具有隱含性；行政法在憲法的引導(dǎo)下，將憲法所賦予的權(quán)利轉(zhuǎn)化成實(shí)實(shí)在在的操作程序，正是這個(gè)過(guò)程使行政法具有靈活多變、技術(shù)性強(qiáng)、可操作的特點(diǎn)，各個(gè)行政部門依照行政法“按部就班”執(zhí)行日常工作，使得行政法是一部實(shí)踐著的活生生的憲法。
（二）生存權(quán)在兩者關(guān)系中的運(yùn)用
翻開(kāi)我國(guó)憲法，卻找不到關(guān)于“生存權(quán)”的明確條款規(guī)定，但是這并不等于沒(méi)有明確寫入憲法就不應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。在法律法規(guī)體系歷史發(fā)展過(guò)程中，最初確實(shí)是沒(méi)有“生存權(quán)”這個(gè)說(shuō)法，但是沒(méi)有“生存權(quán)”這個(gè)說(shuō)法并不等于憲法就不保護(hù)人們的“生存權(quán)”。因?yàn)楫?dāng)時(shí)的“生存權(quán)”保護(hù)是由“生命權(quán)”保護(hù)體現(xiàn)出來(lái)，也就是說(shuō)最初的“生存權(quán)”蘊(yùn)涵于“生命權(quán)”之中。對(duì)“生存權(quán)”較早的成文規(guī)定見(jiàn)于中華人民共和國(guó)中央人民政府1991年11月的《中國(guó)的人權(quán)狀況》中，其在第一節(jié)就明確規(guī)定了“生存權(quán)是中國(guó)人民長(zhǎng)期爭(zhēng)取的首要人權(quán)”，還從國(guó)家與民族的角度進(jìn)行深入淺出的分析，再次強(qiáng)調(diào)“生存權(quán)”是人們的首要權(quán)利，任何情況下如果“生存權(quán)”沒(méi)有了，那么另外的權(quán)利無(wú)法說(shuō)起。2004年3月的我國(guó)憲法第四次修改，雖然沒(méi)有明確把“生存權(quán)”寫入憲法，但是卻開(kāi)創(chuàng)里程碑式的新引進(jìn)了一項(xiàng)“人權(quán)”概念，并將之歸入憲法的保障。盡管“生存權(quán)”未被憲法明確寫入條款，但是我們可以從“人權(quán)”里解讀出“生存權(quán)”，《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”“人權(quán)”具有廣泛性、公平性、真實(shí)性3個(gè)突出特性，其中“人權(quán)”的廣泛性不但包括生存權(quán)和人身權(quán)，還包含經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等等方面權(quán)利，所以“生存權(quán)”的保護(hù)可以通過(guò)“人權(quán)”的保護(hù)在憲法中找到重要依據(jù)。這里所說(shuō)的“生存權(quán)”，按照傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)及現(xiàn)行的通常說(shuō)法指的是在所處的特定的歷史時(shí)期以及所存在的特定的社會(huì)關(guān)系中，人們?yōu)榱司S持基本生活而必需的最最基本權(quán)利，包括人在生理上的保障、生命安全，自由、尊嚴(yán)不受侵犯，基本生活、健康得到保障等等。比如，一戶農(nóng)民家只有三畝田地，他們祖祖輩輩世世代代在這三畝田地上耕作，靠這田地的生產(chǎn)維持生計(jì)，如果某一天遭到公益性的征收，土地減少了，農(nóng)民的生計(jì)就會(huì)變得窘迫，失去了保障，進(jìn)而生存就會(huì)受到危害。
從憲法跟行政法關(guān)系角度上來(lái)看，憲法是行政法的母法，是基礎(chǔ)前提、是概括的、是靜態(tài)的，具有最高法律效力；行政法則是憲法的子法，是憲法的具體化實(shí)施，是運(yùn)動(dòng)著的憲法，具有普通法律效力，不能與憲法相抵觸。從近些年時(shí)有發(fā)生的房屋強(qiáng)制拆遷問(wèn)題、強(qiáng)制占用農(nóng)民耕地問(wèn)題、群眾跪求政府舉措搬遷污染企業(yè)問(wèn)題、煤礦坍塌瓦斯爆炸問(wèn)題等均嚴(yán)重涉及到了人們的“生存權(quán)”問(wèn)題，從憲法角度來(lái)看，部分人們?nèi)罕娚显L政府抗議房屋被拆遷，有些農(nóng)民群眾上訪反對(duì)政府占用耕地尋求合理補(bǔ)償，群眾跪求政府舉措搬遷污染企業(yè)等等行為，都是人們“生存權(quán)”受到危害而要求保護(hù)的體現(xiàn)。從法律法規(guī)的實(shí)施與執(zhí)行上來(lái)看，政府行政部門作為行政法的具體落實(shí)與執(zhí)行部門，有責(zé)任有義務(wù)去制止危害人們“生存權(quán)”的行為，并且有責(zé)任有義務(wù)去保護(hù)人們的“生存權(quán)”。行政權(quán)在某種意義上算是一種執(zhí)法權(quán)，他的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)執(zhí)行我國(guó)有關(guān)立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)。目前在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，已形成依據(jù)根本大法《中華人民共和國(guó)憲法》為基礎(chǔ)的保護(hù)“人權(quán)”進(jìn)而保護(hù)“生存權(quán)”的憲法保障，形成依據(jù)《就業(yè)促進(jìn)法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地管理法》、《煤礦安全規(guī)程》、《環(huán)境保護(hù)法》等為主體的保護(hù)“生存權(quán)”的法律法規(guī)。面對(duì)時(shí)有發(fā)生的強(qiáng)制占用農(nóng)民耕地問(wèn)題、房屋強(qiáng)制拆遷問(wèn)題、群眾跪求政府舉措搬遷污染企業(yè)問(wèn)題、煤礦坍塌瓦斯爆炸問(wèn)題，甚至是目前的“毒膠囊”“地溝油”“流感問(wèn)題”等諸多關(guān)系人們切身利害的“生存”問(wèn)題，再加上我們已經(jīng)有憲法條款以及各項(xiàng)法律法規(guī)體系對(duì)人們“生存權(quán)”方面的權(quán)利保護(hù)，政府作為行政法的落實(shí)與執(zhí)行主體，政府及有關(guān)行政部門有責(zé)任有義務(wù)秉承我國(guó)憲法保護(hù)人們生存權(quán)與各項(xiàng)法律法規(guī)具體落實(shí)保護(hù)人們“生存權(quán)”的規(guī)定，依據(jù)科學(xué)發(fā)展觀，貫徹落實(shí)堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)人的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的理念，真真切切地貫徹落實(shí)、執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)保護(hù)人們的“生存權(quán)”，當(dāng)人們的“生存權(quán)”受到侵害時(shí)，及時(shí)制止并嚴(yán)懲。
二、從憲法和行政法關(guān)系的角度保護(hù)生存權(quán)
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化新趨勢(shì)與我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下，如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的利益驅(qū)使下，政府更多的精力投入到的是發(fā)展，而忽略了人們的“生存權(quán)”的有效保護(hù)。政府作為行政法的落實(shí)與執(zhí)行主體，政府如何在保護(hù)人們的“生存權(quán)”方面“有所為有所不為”？
（一）完善生存權(quán)保護(hù)的法律規(guī)定
我國(guó)現(xiàn)有的法律體系對(duì)“生存權(quán)”的條款規(guī)定存在缺失、不明確、不夠細(xì)化、不夠具體等問(wèn)題，至今尚無(wú)一條法律法規(guī)條款對(duì)“生存權(quán)”的保護(hù)作出明確具體的規(guī)定。憲法作為行政法的母法、基礎(chǔ)前提、根本大法，針對(duì)日益突出的“生存權(quán)”問(wèn)題，憲法有必要把通過(guò)“人權(quán)”保障進(jìn)而間接保障“生存權(quán)”的條款作修改，通過(guò)憲法的明文規(guī)定直接把保護(hù)“生存權(quán)”寫入憲法。行政法作為憲法的子法，應(yīng)該依據(jù)憲法的原則與精神制定具體的、合理的操縱程序，切實(shí)落實(shí)完善哪些“生存權(quán)”應(yīng)該去保護(hù)、如何去保護(hù)等，并且政府作為行政法的執(zhí)行主體，應(yīng)該如何“有所為有所不為”，明確政府的職責(zé)和采取責(zé)任負(fù)責(zé)制去保障執(zhí)行。
（二）促使憲法行政法化
憲法是概括的、是靜態(tài)的，處于法律體系的最高點(diǎn)，而行政法是具體的、運(yùn)動(dòng)著的憲法。因此要努力嘗試打破憲法高高在上讓其他法律“頂禮膜拜”的態(tài)勢(shì)，憲法也應(yīng)該“三貼近”，走入到行政法中去，實(shí)現(xiàn)行政法化，這樣才能讓政府依法行政、依憲行政，使憲法在行政法中更具有權(quán)威性，行政法也更具法力性，這樣“生存權(quán)”才會(huì)上升到一個(gè)全新的國(guó)家高度，“生存權(quán)”的保護(hù)才會(huì)得到空前重視和保障。這樣也才能會(huì)減少政府更多的精力投入到的是發(fā)展，往往忽略了人們的“生存權(quán)”的有效保護(hù)，或者政府為了經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的利益驅(qū)使，出現(xiàn)對(duì)“生存權(quán)”保護(hù)的漠視，以犧牲“生存權(quán)”換取發(fā)展，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不糾等“不作為”行為。
（三）轉(zhuǎn)變職能與加強(qiáng)監(jiān)督
一、行政自由裁量權(quán)的內(nèi)在涵義及其存在的必要性
隨著社會(huì)的日益發(fā)展，行政管理領(lǐng)域也日趨呈現(xiàn)復(fù)雜化和多變性的態(tài)勢(shì)，而立法行為卻由于其自身具有的概括性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)，無(wú)法全面、精確地預(yù)測(cè)和規(guī)范所有的行政管理事項(xiàng)，這就導(dǎo)致了具有靈活性和多變性特點(diǎn)的行政管理活動(dòng)同立法行為的概括性和穩(wěn)定性之間產(chǎn)生了矛盾，這種矛盾使得行政主體在行政管理活動(dòng)中難免有所束縛而無(wú)所適從。為了解決這種矛盾，賦予行政主體在行政管理活動(dòng)中一定程度的自由裁量權(quán)是十分必要的，因?yàn)檫@樣可以便于行政主體提高行政效率、履行行政管理職能。于是行政自由裁量權(quán)就在此情形之下應(yīng)運(yùn)而生了。可以說(shuō)，行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政法發(fā)展的產(chǎn)物，并日益成為現(xiàn)代行政法的一個(gè)核心內(nèi)容。當(dāng)然，對(duì)于行政自由裁量權(quán)還應(yīng)當(dāng)有更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)和界定，這首先就涉及對(duì)行政自由裁量權(quán)內(nèi)在涵義的理解。在我國(guó)，最初有學(xué)者對(duì)行政自由裁量權(quán)作出了如下定義，即“凡法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時(shí)，可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ模亲杂刹昧康男姓胧！眥1}從該定義的表述可知，行政自由裁量權(quán)是行政主體在行政管理活動(dòng)中因欠缺明確法律規(guī)定作為依據(jù)的情形下而被賦予的能夠靈活處理行政管理事項(xiàng)的權(quán)限，因此行政自由裁量行為也是具有較強(qiáng)可操作性的一項(xiàng)行政措施。然而該定義是有一定問(wèn)題的，主要是其中所謂的“法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定”的表述較為籠統(tǒng)，究竟是意指法律有所規(guī)定但規(guī)定得意思含糊的情形還是法律根本沒(méi)有作出規(guī)定的情形，這是應(yīng)當(dāng)加以明確的，因?yàn)檫@涉及到確定對(duì)行政主體賦予行政自由裁量權(quán)的法定依據(jù)的問(wèn)題，同時(shí)也是行政自由裁量權(quán)得以適用的前提。另外，該定義所認(rèn)為的“行政機(jī)關(guān)可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ā币彩е谝?guī)定得過(guò)于寬泛，對(duì)于何為“自己的判斷”以及“適當(dāng)?shù)姆椒ā苯K究缺乏明確的界定，或者說(shuō)沒(méi)有一定標(biāo)準(zhǔn)加以限制，筆者認(rèn)為這是不妥當(dāng)?shù)模驗(yàn)槿绻勒沾硕x來(lái)界定行政自由裁量權(quán)的話，必然使得行政自由裁量權(quán)因適用標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛而容易增加在實(shí)踐中被濫用的可能性。還有，此定義所確認(rèn)的行使行政自由裁量權(quán)的主體僅限于行政機(jī)關(guān)是否恰當(dāng)也值得考慮。[1]針對(duì)上述定義所存在的問(wèn)題，有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)是法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由作出行政決定的權(quán)力。{2}該觀點(diǎn)表明了行政自由裁量權(quán)的適用前提必須是經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)的賦予，同時(shí)對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使方式加以明確，相對(duì)前述定義所說(shuō)的“采取適當(dāng)?shù)姆椒ā边@樣模糊抽象的用語(yǔ)而言，該觀點(diǎn)使得行政自由裁量權(quán)在適用上更為嚴(yán)格規(guī)范，從而減少其任意性，因而較為可取。的確，盡管行政主體在處理有關(guān)行政管理事項(xiàng)的過(guò)程中遇到了法律沒(méi)有規(guī)定的情形，也即對(duì)這些事項(xiàng)的處理沒(méi)有直接的法律規(guī)定作為依據(jù)可供憑借，此時(shí)行政主體卻不能以自身行使職能的需要為理由直接任意處理這些事項(xiàng)，正確的做法是行政主體應(yīng)當(dāng)努力尋求相關(guān)的法律規(guī)范的授權(quán)，并在授權(quán)法的授權(quán)范圍內(nèi)才可對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行處理。否則，行政主體如果在沒(méi)有經(jīng)過(guò)相關(guān)授權(quán)法認(rèn)可的情形下就徑行處理沒(méi)有法律規(guī)定作為依據(jù)的事項(xiàng)，就有濫用行政自由裁量權(quán)之嫌。關(guān)于這一點(diǎn)，德國(guó)行政法學(xué)者毛雷爾就作出了比較清晰的說(shuō)明，其認(rèn)為根據(jù)德意志聯(lián)邦行政程序法第40條及其相應(yīng)的規(guī)范中有明確的規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)（有義務(wù)）“根據(jù)授權(quán)目的行使裁量權(quán)，遵守法律規(guī)定的裁量界限。”行政機(jī)關(guān)不遵守這些約束，其活動(dòng)就是“有裁量瑕疵的”，因而構(gòu)成違法。{3}另一方面，如果對(duì)某些行政管理事項(xiàng)的處理有相關(guān)的法律規(guī)定作為依據(jù)，但這些法律規(guī)定卻相當(dāng)抽象和含混，影響了行政主體處理這些事項(xiàng)的實(shí)際操作性，那么就需要發(fā)揮行政自由裁量權(quán)的積極作用，但在此情形之下，行政自由裁量權(quán)的適用也并非是無(wú)所限制的，這意味著行政主體不得任意自主地決定如何處理行政管理事項(xiàng)而不受束縛，其前提也必須是得到授權(quán)法的認(rèn)可。當(dāng)然，授權(quán)法只是規(guī)定了行政主體在處理行政管理事項(xiàng)方面所需遵循的基本原則，在不違背基本原則的前提下，具體處理相關(guān)事項(xiàng)的方式則可留有較大余地以便行政主體自由裁量，尤其是所需處理的事項(xiàng)在法律規(guī)定含混不清的情形下，行政主體的自由裁量權(quán)因其合理判斷、靈活選擇的優(yōu)點(diǎn)而可彌補(bǔ)上述缺陷，便于行政管理事項(xiàng)得到高效、順利地處理。假如授權(quán)法對(duì)所要處理的行政管理事項(xiàng)作出事無(wú)巨細(xì)的規(guī)定而不給行政主體留有任何可供自由裁量的空間，那么行政自由裁量權(quán)的設(shè)定就會(huì)變得沒(méi)有意義。正如西方有學(xué)者所言：“用規(guī)則來(lái)約束行政裁量，機(jī)械適用的結(jié)果就會(huì)不知不覺(jué)地使行政裁量喪失其本性。”[2]通過(guò)以上分析，筆者對(duì)行政自由裁量權(quán)的內(nèi)在涵義不妨作出如下界定：即行政自由裁量權(quán)是行政主體在行政管理活動(dòng)中，經(jīng)過(guò)相關(guān)法律、法規(guī)的授權(quán)，基于客觀實(shí)際情況并通過(guò)主觀的合理判斷，在不違背授權(quán)法所確立的范圍、幅度和基本原則的前提下對(duì)無(wú)法律規(guī)定或法律規(guī)定不明確的行政管理事項(xiàng)進(jìn)行自行決定和靈活處理的權(quán)力。筆者認(rèn)為，如此界定是比較周延和詳盡的，也較為契合行政自由裁量權(quán)的本質(zhì)特征。
在明確行政自由裁量權(quán)內(nèi)在涵義的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為還需要深入考察行政自由裁量權(quán)之所以得以存在的必要性，如前所言，行政自由裁量權(quán)是基于平衡行政管理活動(dòng)的靈活性、多變性和立法行為的概括性、穩(wěn)定性之間的矛盾而加以設(shè)定的。誠(chéng)然，筆者進(jìn)一步認(rèn)為，由于法律規(guī)范往往是根據(jù)以往典型的社會(huì)現(xiàn)象而制定出來(lái)的，但是社會(huì)現(xiàn)象卻時(shí)常處于瞬息萬(wàn)變之中，新的社會(huì)現(xiàn)象必然不同于原來(lái)的社會(huì)現(xiàn)象，社會(huì)現(xiàn)象的變化勢(shì)必帶來(lái)社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性，而面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，即使是制定得周密詳盡的法律規(guī)范也不可能完全窮盡規(guī)范的，社會(huì)關(guān)系的紛繁復(fù)雜也使得行政管理事項(xiàng)日益增多，且涉及面廣，新情況、新問(wèn)題層出不窮，而法律規(guī)范在應(yīng)對(duì)這些變化時(shí)，難免顯得有所滯后，況且從立法技術(shù)上看，有限的法律規(guī)范只能作出較為原則的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動(dòng)的幅度，而應(yīng)由行政主體在此基礎(chǔ)上應(yīng)付新出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題。所以行政自由裁量權(quán)就作為確保行政主體在行政管理活動(dòng)中充分發(fā)揮能動(dòng)作用和彌補(bǔ)立法不足的重要方式而得以合理存在并不斷擴(kuò)大。正如有學(xué)者所言：“法律容許自由裁量權(quán)的適度擴(kuò)大，事實(shí)上是被廣泛作為解決現(xiàn)代法律與行政關(guān)系難題的權(quán)宜之計(jì)。”{4}另一方面，行政自由裁量權(quán)得以存在還基于行政管理活動(dòng)的專業(yè)性和技術(shù)性要求的考慮。因?yàn)槿缟纤裕F(xiàn)代社會(huì)中行政管理領(lǐng)域日益復(fù)雜化和多變性的態(tài)勢(shì)使得對(duì)行政管理事項(xiàng)的處理上專業(yè)性、技術(shù)性的程度大大增強(qiáng)，而立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)雖有集思廣益、行動(dòng)謹(jǐn)慎的特點(diǎn)，但在某些具體事項(xiàng)的處理上，行政主體顯然具有立法機(jī)關(guān)所不具備的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，較之立法機(jī)關(guān)，行政主體的這種優(yōu)勢(shì)也決定了他們對(duì)行政管理活動(dòng)的運(yùn)行規(guī)律和內(nèi)在特點(diǎn)更為了解和熟悉，實(shí)際操作起來(lái)也更加準(zhǔn)確到位。因此，在行政管理活動(dòng)中應(yīng)充分利用行政主體的這種優(yōu)勢(shì)，在法律規(guī)定的原則和范圍內(nèi)積極發(fā)揮行政主體的主觀能動(dòng)性是很有必要的，這必將有利于對(duì)復(fù)雜的行政管理活動(dòng)作出科學(xué)合理的分工，從而提高行政效能，促進(jìn)社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，期待由立法機(jī)關(guān)制定出一部詳盡無(wú)遺、包羅萬(wàn)象的法律規(guī)范來(lái)應(yīng)對(duì)日益更新和紛繁復(fù)雜的行政管理活動(dòng)是不切實(shí)際的，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)既無(wú)相關(guān)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)亦無(wú)足夠的精力去加以完成。所以賦予行政主體一定程度的自由裁量權(quán)，使行政管理活動(dòng)在合理分工之下趨向于專業(yè)化和技術(shù)化的方向發(fā)展將不失為一個(gè)明智的選擇，或許這也正是行政自由裁量權(quán)得以存在并發(fā)展的更強(qiáng)有力的理由。
二、侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益—行政自由裁量權(quán)濫用的不利后果
行政自由裁量權(quán)固然有其存在的必要性，然而，任何事物均有其兩面性，行政自由裁量權(quán)在便于行政主體提高行政效率、履行行政管理職能方面能夠發(fā)揮積極作用，這應(yīng)當(dāng)值得肯定。但同時(shí)必須注意，行政自由裁量權(quán)如果在運(yùn)行過(guò)程中缺乏合理控制，勢(shì)必導(dǎo)致被濫用的不利后果。換言之，行政自由裁量權(quán)中的“自由”切忌不可過(guò)度而沒(méi)有任何限制。一般而言，行政自由裁量權(quán)如果是合理、公正地得到運(yùn)行，非但不會(huì)侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，而且能夠最充分地保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，并使之與國(guó)家和社會(huì)公共利益相一致。然而，行政自由裁量權(quán)畢竟屬于權(quán)力的一種，由于任何權(quán)力都具有自我膨脹的天然屬性，所以行政自由裁量權(quán)亦概莫能外，其不受控制地任意擴(kuò)張即為這種屬性的極端表現(xiàn)，正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都會(huì)濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”{5}況且行政自由裁量權(quán)相對(duì)于其他行政權(quán)力而言又具備了自身獨(dú)特的靈活性和多變性，這決定了它更具有被濫用的傾向性。“濫用自由裁量權(quán)是不公正地行使自由裁量權(quán)的稱謂。”{6}可見(jiàn)，行政自由裁量權(quán)濫用最常見(jiàn)的表現(xiàn)就是它不能被合理公正地行使，這樣顯然就會(huì)侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，因?yàn)樾姓黧w在行使自由裁量權(quán)的過(guò)程中如果欠缺合理性與公正性的考量，就有可能完全出于自身利益的需要或履行職能的便利而恣意為之，卻忽視甚至完全不考慮行政自由裁量權(quán)在如此運(yùn)行之后的效果對(duì)行政相對(duì)人可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。
實(shí)踐中，行政自由裁量權(quán)的運(yùn)行欠缺合理性與公正性的表現(xiàn)可謂比比皆是，例如在行政處罰中，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第4條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為根據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”即必須貫徹“過(guò)罰相當(dāng)”的原則。但是盡管有如此的立法規(guī)定，但在行政處罰實(shí)施過(guò)程中明顯違背“過(guò)罰相當(dāng)”原則而造成行政處罰顯失公正的狀況恐怕不在少數(shù)，所謂顯失公正，主要就是指行政處罰的幅度明顯不公，在“量”上的畸輕畸重，處罰手段和處罰目的之間的明顯不成比例。或者說(shuō)，就個(gè)案中行政違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、后果、手段以及社會(huì)危害程度來(lái)看，行政處罰的力度明顯地超出了比例。{7}顯失公正地實(shí)施行政處罰無(wú)疑屬于行政自由裁量權(quán)濫用的典型狀況，因?yàn)樾姓幜P作為行政執(zhí)法行為之一，其重要特征是允許行政主體自由裁量，但行政處罰中的行政自由裁量權(quán)僅應(yīng)該表現(xiàn)在不超出現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和幅度作出處罰裁量，或者說(shuō)行政主體在行政處罰中所行使的行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)以行政相對(duì)人違法行為的危害程度為尺度，不可過(guò)分偏離。然而，通觀我國(guó)目前與行政處罰相關(guān)的法律規(guī)范，對(duì)行政自由裁量權(quán)中的“自由”的程度大多都規(guī)定得相當(dāng)寬泛，尤其對(duì)行政自由裁量權(quán)的實(shí)施范圍和幅度細(xì)化不夠，自由裁量的最低起點(diǎn)和最高限點(diǎn)間的可自由選擇幅度太大，有的甚至無(wú)具體的標(biāo)準(zhǔn)可循，如《食品衛(wèi)生法》第37條第4款規(guī)定，“對(duì)違反本法有關(guān)規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重者，可處20元以上3萬(wàn)元以下罰款”，在這里，僅以“情節(jié)嚴(yán)重”作為處罰標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)處以罰款的自由裁量幅度的規(guī)定是如此之寬，對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”的程度及相應(yīng)的罰款金額也未作進(jìn)一步的量上的細(xì)化，執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差在所難免。此外，還有些行政法規(guī)只規(guī)定了處罰的種類，卻無(wú)處罰的量的幅度。如《義務(wù)教育法》第15條第2款規(guī)定，“對(duì)招用適齡兒童、少年就業(yè)的組織或者個(gè)人……情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處罰款、責(zé)令停止?fàn)I業(yè)或者吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”，等。有的甚至連處罰的種類都未規(guī)定，只規(guī)定了對(duì)違法的行政相對(duì)人“可以給予行政處罰”。如《義務(wù)教育法》第16條第4款規(guī)定：“對(duì)違反第一款、第二款規(guī)定的，根據(jù)不同情況，分別給予行政處分、行政處罰”；又如《檔案法》第24條第2款規(guī)定：“有上款第（五）項(xiàng)、第（六）項(xiàng)行為的，有關(guān)國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)并且可以給予行政處罰”，等。可以說(shuō)，自由裁量幅度過(guò)寬必然給行政主體隨心所欲地實(shí)施行政處罰創(chuàng)造條件，其處罰結(jié)果也必定是顯失公正的，這也給行政自由裁量權(quán)的濫用留下空隙。筆者認(rèn)為，顯失公正的行政處罰的最直接受害者就是行政相對(duì)人，因?yàn)樾姓幜P是一種強(qiáng)制性質(zhì)最突出的、能夠直接影響行政相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)這兩項(xiàng)基本權(quán)利的行政行為，由于法律設(shè)定行政主體是否實(shí)施行政處罰、實(shí)施多少幅度的行政處罰等存在巨大的范圍和空間，加上執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊以及執(zhí)法監(jiān)督缺失的情況，極易導(dǎo)致執(zhí)法人員濫施處罰或處罰不當(dāng)?shù)暮蠊诖饲樾沃拢姓鄬?duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害是極其可能的，況且由于顯失公正的行政處罰在形式上似乎是符合法律規(guī)定的，所以行政主體往往以此作為實(shí)施行政處罰的正當(dāng)理由，然而實(shí)際上顯失公正的行政處罰卻背離了法律的精神。相對(duì)于違法作出的行政處罰而言，顯失公正的行政處罰由于有著形式合法的外衣，所以隱蔽性更強(qiáng)，實(shí)際危害性也更大，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益的侵害程度也更深。此外，行政主體作出顯失公正的行政處罰后還經(jīng)常會(huì)以形式合法作為理由對(duì)抗行政相對(duì)人的維權(quán)主張，而行政相對(duì)人也往往因缺乏有力的法律依據(jù)證實(shí)顯失公正的行政處罰給他們帶來(lái)的實(shí)際侵害，這樣就給行政相對(duì)人尋求自身合法權(quán)益的救濟(jì)途徑增加了難度。
除了顯失公正的行政處罰外，行政自由裁量權(quán)濫用導(dǎo)致侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的不利后果還經(jīng)常發(fā)生在行政主體濫用職權(quán)的場(chǎng)合，行政主體濫用職權(quán)作出的行政行為往往欠缺合理性，有時(shí)甚至是違法行為，因而也會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成嚴(yán)重侵害。根據(jù)我國(guó)學(xué)者的界定，所謂行政主體濫用職權(quán)主要是指行政主體濫用自由裁量權(quán)，具體就是行政主體及其工作人員在職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)違反行政合理性原則的自由裁量行為。{8}在我國(guó)，行政主體濫用職權(quán)通常表現(xiàn)在如下方面：一是動(dòng)機(jī)不良，這是實(shí)踐中最常見(jiàn)的一種濫用職權(quán)的行為。是指行政主體明知自己的行為違背或者偏離法律、法規(guī)的目的或原則，基于執(zhí)法者個(gè)人利益或團(tuán)體利益，假公濟(jì)私，以權(quán)謀私，作出不合理的行政行為；二是未考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素。是指行政主體在作出行政行為時(shí)，沒(méi)有考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素，任意作出不合理的行政行為。這里所講的應(yīng)當(dāng)考慮的因素，包括法定因素和常理因素；三是考慮了不應(yīng)考慮的因素。是指行政主體在作出行政行為時(shí)，把法律、法規(guī)規(guī)定了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素作為處理問(wèn)題的依據(jù)，作出不合理的行政行為；四是反復(fù)無(wú)常，是指行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，無(wú)任何確定的標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)自己的情緒，出爾反爾，任意所為，使行政相對(duì)人無(wú)所適從。{9}行政主體濫用職權(quán)也是行政自由裁量權(quán)濫用的一種常見(jiàn)表現(xiàn)形式，其危害性并不亞于顯失公正的行政處罰。當(dāng)然，行政主體濫用職權(quán)與顯失公正的行政處罰在內(nèi)容上存在一定的交叉，可以說(shuō)是同一問(wèn)題的兩個(gè)方面，因?yàn)闉E用職權(quán)的行為往往在結(jié)果上都是顯失公正的。但筆者在此還要對(duì)兩者簡(jiǎn)要加以區(qū)分，首先在適用范圍上，顯失公正僅適用于行政處罰，而濫用職權(quán)則適用于一切行政行為。其次在判決結(jié)果上，顯失公正可以予以變更，濫用職權(quán)只能予以撤銷。但不論是顯失公正的行政處罰還是行政主體濫用職權(quán)抑或其他形式的行政自由裁量權(quán)的濫用，都會(huì)造成侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的不利后果，并對(duì)行政法治構(gòu)成嚴(yán)重威脅，進(jìn)而會(huì)影響公平正義的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代行政法治的發(fā)展愈益要求重視對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保障，因?yàn)樵谝粋€(gè)社會(huì)中，人的基本權(quán)利與尊嚴(yán)是極其重要的，甚至可以說(shuō)是整個(gè)國(guó)家的終極目的，是嚴(yán)格受到憲法保護(hù)的，憲法賦予公民基本權(quán)利，其本身就已蘊(yùn)涵著對(duì)抗國(guó)家權(quán)力對(duì)于自由領(lǐng)域的不當(dāng)侵害與限制的意味，也就是預(yù)設(shè)了國(guó)家權(quán)力行使的例外和權(quán)力有限的內(nèi)在思想，因此，立法機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義而賦予行政主體享有行政自治色彩的行政自由裁量權(quán)，必須考慮在運(yùn)用行政自由裁量中是否實(shí)現(xiàn)了個(gè)案正義，同時(shí)更應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注行政相對(duì)人的基本權(quán)利和尊嚴(yán)是否得到了妥善的保護(hù)。{7}（44-48）由是觀之，對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行控制以防止其濫用實(shí)有必要，且已勢(shì)在必行。
三、司法審查—控制行政自由裁量權(quán)濫用的有效途徑
既然已經(jīng)充分肯定了對(duì)行政自由裁量權(quán)濫用進(jìn)行控制的必要性，那么以下就應(yīng)當(dāng)著重探討控制行政自由裁量權(quán)濫用的有效途徑。一般而言，其主要途徑可以包括立法控制、司法控制以及行政控制等。筆者認(rèn)為，其中的司法控制尤其值得關(guān)注，因?yàn)橄鄬?duì)于立法控制和行政控制而言，從司法控制的角度去解決行政自由裁量權(quán)的濫用問(wèn)題，更能保證實(shí)體公正和正當(dāng)程序的實(shí)現(xiàn)，也更有利于對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。雖然對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要立法的、司法的、行政的多種控制方法“多管齊下”，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，司法控制無(wú)疑是最主要的控制方法。[3]就司法控制而言，司法審查將是其核心內(nèi)容，因此，通過(guò)實(shí)踐也表明，司法審查是控制行政自由裁量權(quán)濫用的最有效途徑。
現(xiàn)代行政法治的發(fā)展使得司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制成為一個(gè)重要的問(wèn)題，相應(yīng)地，通過(guò)司法審查加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)濫用的控制亦已成為世界各國(guó)推行行政法治的首要之舉，須知，自由裁量并不是無(wú)限制的，當(dāng)立法機(jī)關(guān)忽略授權(quán)所帶來(lái)的行政專斷和濫用權(quán)力問(wèn)題時(shí)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)解釋立法機(jī)關(guān)的立法意圖與立法精神，法院在這里的任務(wù)就是判斷行政主體是否濫用行政自由裁量權(quán)，是否違背授權(quán)法的立法意圖與立法精神，從而控制行政權(quán)力維護(hù)法治原則。{10}誠(chéng)如西方學(xué)者所言：“議會(huì)不斷地授權(quán)公共當(dāng)局以權(quán)力，而這些權(quán)力從表面上看似乎是絕對(duì)的和專斷的。但是，專斷權(quán)力和無(wú)拘束的自由裁量權(quán)乃是法院所拒絕支持的。它們編織了一個(gè)限制性原則的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，要求法定權(quán)力應(yīng)合理、善意而且僅為正當(dāng)目的行使，并與授權(quán)法精神及內(nèi)容相一致。”{11}具體而言，針對(duì)上述所言行政自由裁量權(quán)濫用的特征，司法審查應(yīng)主要圍繞如下幾方面進(jìn)行。
首先，審查行政自由裁量權(quán)是否有正當(dāng)合法的法律依據(jù)，這意味著要對(duì)決定授予行政主體行使行政自由裁量權(quán)的授權(quán)法本身進(jìn)行審查。正如有學(xué)者指出，對(duì)行政自由裁量的司法審查，如果僅僅是對(duì)裁量權(quán)的行使是否越權(quán)，裁量的過(guò)程是否遵守了正當(dāng)程序的要求進(jìn)行審查，還不足以有效地控制行政自由裁量的濫用，公民的權(quán)益仍然得不到有效的保障。所以，應(yīng)當(dāng)容許法院深入到對(duì)行政裁量決定本身進(jìn)行干預(yù)，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。{7}（43）須知，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體授予行政自由裁量權(quán)必須符合一定的前提條件，具體言之，就是司法機(jī)關(guān)應(yīng)該審查立法機(jī)關(guān)的授權(quán)法是否違背憲法和相關(guān)具體法律的規(guī)定，即是否有內(nèi)容越權(quán)和程序越權(quán)的授權(quán)，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)授予行政主體能夠行使自由裁量權(quán)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)限于那些確屬依靠立法機(jī)關(guān)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)無(wú)從應(yīng)對(duì)而又有交給行政主體處理之必要的行政管理事項(xiàng)，簡(jiǎn)言之，立法機(jī)關(guān)的授權(quán)法必須遵循一個(gè)必要性的原則，而那些專屬立法機(jī)關(guān)職責(zé)范疇內(nèi)的事項(xiàng)是不能隨意授予行政主體行使行政自由裁量權(quán)來(lái)加以處理的，否則立法機(jī)關(guān)就會(huì)被視為怠于行使自己的職責(zé)，且其所作出的授權(quán)法本身也會(huì)因內(nèi)容越權(quán)而在合法性和正當(dāng)性上有所缺失，此外還需要注意的是，立法機(jī)關(guān)的授權(quán)法必須依據(jù)法定的程序作出，也即接受嚴(yán)格的程序性規(guī)范，否則授權(quán)法有可能因程序越權(quán)而違背憲法和法律的規(guī)定，從而歸于無(wú)效。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)生活中存在大量立法機(jī)關(guān)違背必要性原則濫施授權(quán)和越權(quán)授權(quán)的狀況，導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)的盲目擴(kuò)大并最終歸于濫用，這種狀況的確不令人樂(lè)觀，試問(wèn)作為行政自由裁量權(quán)行使依據(jù)的授權(quán)法本身都欠缺合法性和正當(dāng)性，那么如何還能保證行政自由裁量權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中的公正合理呢。因此，通過(guò)司法審查就要對(duì)上述狀況努力予以糾正，深入考察立法機(jī)關(guān)授予行政主體行使行政自由裁量權(quán)的事項(xiàng)是否確屬必要，從而保證授權(quán)法本身具備合法性與正當(dāng)性。
其次，審查行政自由裁量權(quán)的行使是否符合立法機(jī)關(guān)的立法目的和精神實(shí)質(zhì)。西方學(xué)者曾言：“自由裁量權(quán)總是包含著誠(chéng)實(shí)善意的原則，法律都有其目標(biāo)，偏離這些目標(biāo)如同欺詐和貪污一樣應(yīng)當(dāng)否定。”{12}這表明任何法律法規(guī)在授予行政主體行政自由裁量權(quán)時(shí)，都有其內(nèi)在目的，行政主體行使自由裁量權(quán)時(shí)，必須正確理解立法機(jī)關(guān)的立法目的和精神實(shí)質(zhì)，在被法律授權(quán)的范圍之內(nèi)，針對(duì)具體情況，出于合理的正當(dāng)動(dòng)機(jī)，選擇最適當(dāng)?shù)男袨榉绞竭_(dá)到最佳的行政管理效果。所以行政主體在行使行政自由裁量權(quán)時(shí)必須正視這一點(diǎn)，切忌不能與此相違背，否則即構(gòu)成行政自由裁量權(quán)的濫用。然而事實(shí)上，行政主體完全有可能出于自身利益的驅(qū)動(dòng)或是一時(shí)的興趣、欲望等原因，背離立法機(jī)關(guān)的立法目的和精神實(shí)質(zhì)，主觀臆斷，胡亂裁量，導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)不能被合理地行使。行政自由裁量權(quán)的不合理行使必然導(dǎo)致對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益的侵害，而且其侵害程度較之行政自由裁量權(quán)的不合法行使猶有過(guò)之，因?yàn)樾姓杂刹昧繖?quán)是立法機(jī)關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)授權(quán)行政主體進(jìn)行選擇的自由，除非行政主體超出法律規(guī)定的范圍，其如何行使自由裁量權(quán)，都應(yīng)屬于合法的范疇，不存在非法行使行政自由裁量權(quán)一說(shuō)。所以行政自由裁量權(quán)在法律規(guī)定范圍內(nèi)的濫用是行政合法但不合理的濫用，因而具有更大的隱蔽性，正是如此，當(dāng)行政相對(duì)人受到行政自由裁量權(quán)的不合理行使侵害時(shí)，似乎無(wú)法通過(guò)法律的手段保護(hù)自己。因此筆者認(rèn)為，基于保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的考慮，對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法審查不僅應(yīng)包括合法性審查，更應(yīng)包括合理性審查，從而改變行政自由裁量權(quán)不合理行使的局面。具體而言，對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行合理性司法審查可以遵循如下三方面原則：一是權(quán)利保護(hù)原則，這要求行政自由裁量權(quán)的行使一則要有利于促進(jìn)行政相對(duì)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，二則要確保行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)的最小化；二是平等適用法律原則，這要求在同一案件中，不能因人而異，厚此薄彼，先后出現(xiàn)的同類案件在處理上要遵循先例；三是比例原則，這要求在自由裁量的范圍內(nèi)，行政主體的執(zhí)法手段或措施與執(zhí)法目的應(yīng)當(dāng)保持某種適當(dāng)?shù)谋壤悦猱a(chǎn)生不合理的結(jié)果。{13}唯有此，行政自由裁量權(quán)才能在符合立法機(jī)關(guān)的立法目的和精神實(shí)質(zhì)之下合理化地行使。
再次，審查行政自由裁量權(quán)的行使過(guò)程中是否出現(xiàn)濫用職權(quán)及顯失公正行政處罰的情形。其中，濫用職權(quán)地行使行政自由裁量權(quán)同不合理行使行政自由裁量權(quán)雖有內(nèi)容上的交叉，但濫用職權(quán)往往表現(xiàn)在行政主體在主觀上明知自己的行為違背或者偏離法律、法規(guī)的目的或原則，仍然故意為之的情形，所以濫用職權(quán)主觀惡意更深，實(shí)質(zhì)上是屬于違法行使行政自由裁量權(quán)的一種，因此對(duì)濫用職權(quán)的司法審查實(shí)際上應(yīng)該是一種合法性審查。[4]而顯失公正行政處罰嚴(yán)格地講也是行政自由裁量權(quán)不合理行使的一種表現(xiàn)，只是由于其通常出現(xiàn)于行政處罰領(lǐng)域，而在其他行政行為中似不多見(jiàn)，因此對(duì)其審查也帶有一定的特殊性。概括而言，筆者認(rèn)為在對(duì)濫用職權(quán)進(jìn)行司法審查方面，主要是根據(jù)我國(guó)行政訴訟法第54條之規(guī)定，再結(jié)合行政主體濫用職權(quán)的特點(diǎn)，可以具體審查行政主體在行使行政自由裁量權(quán)的過(guò)程中是否出現(xiàn)下列情形：帶有惡意動(dòng)機(jī)行使自由裁量權(quán)、行使自由裁量權(quán)過(guò)程中對(duì)事實(shí)定性發(fā)生錯(cuò)誤、行使自由裁量權(quán)過(guò)程中沒(méi)有考慮與所處理事項(xiàng)相關(guān)因素、不符合公正法則地行使行政自由裁量權(quán)、行使自由裁量權(quán)過(guò)程中對(duì)彈性法律用語(yǔ)任意作擴(kuò)大或縮小解釋以及行使自由裁量權(quán)過(guò)程中故意拖延或不作為等。{14}當(dāng)然，上述情形是否已經(jīng)窮盡行政主體濫用職權(quán)的情形尚待疑問(wèn)，但可以肯定的是，如果出現(xiàn)了上述情形中的一種或幾種，人民法院就可以將之作為濫用職權(quán)的行政行為而予以撤銷。另外，在對(duì)顯失公正行政處罰進(jìn)行司法審查方面，筆者認(rèn)為主要是涉及到我國(guó)行政訴訟法第54條規(guī)定的人民法院對(duì)顯失公正行政處罰的司法變更權(quán)的問(wèn)題，就該問(wèn)題而言，應(yīng)當(dāng)注意如下幾個(gè)方面：首先，由于顯失公正行政處罰主要侵害的是行政相對(duì)人的合法權(quán)益，所以司法變更權(quán)的行使應(yīng)以行政相對(duì)人提起行政訴訟為前提，這是因?yàn)樗痉?quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約是通過(guò)行政相對(duì)人提起的行政訴訟請(qǐng)求而介入的，這種監(jiān)督制約具有被動(dòng)性，理應(yīng)遵循不告不理這一基本的司法原則。其次，司法變更權(quán)的行使不能把行政處罰一般的偏輕偏重當(dāng)成顯失公正予以變更，因?yàn)樾姓黧w所作出的行政處罰在處罰幅度上。
是否畸輕畸重，是人民法院實(shí)施司法變更權(quán)的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，如果行政主體所作出的行政處罰與被處罰的行政相對(duì)人的實(shí)際違法行為應(yīng)受到的行政處罰不相稱，過(guò)于懸殊，或引起社會(huì)普遍感到不平與公憤，則屬顯失公正，法院可以依法行使變更權(quán)，如果行政處罰的不公正性未達(dá)到一定程度，只是在裁量幅度內(nèi)偏輕偏重，則法院不能行使變更權(quán)，仍應(yīng)判決維持，同時(shí)可以向行政主體提出司法建議，幫助行政主體注意改進(jìn)和糾正。再次，司法變更權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度之內(nèi)，這意味著法院作出的變更判決應(yīng)當(dāng)與行政相對(duì)人的違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等相當(dāng)，否則變更判決將是違法的。最后，司法變更權(quán)的行使不宜加重對(duì)行政相對(duì)人的處罰。這是最為重要的，因?yàn)樾姓幜P顯失公正，包括處罰畸輕畸重兩種情形，其中對(duì)行政處罰畸輕的，法院是否可以判決加重呢。筆者認(rèn)為不可以，因?yàn)樾淘V法中存在“上訴不加刑”原則，這是針對(duì)犯罪行為的，而行政違法行為較之犯罪行為，在事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等方面都更輕，既然對(duì)犯罪行為都可適用“上訴不加刑“原則，那么，對(duì)行政違法行為則更可遵循這一原則精神，即“變更不加重”，這樣做也有利于保護(hù)行政相對(duì)人的訴訟權(quán)利。但是，如果是行政違法行為的受害人認(rèn)為行政處罰畸輕而提起訴訟的，則另當(dāng)別論，法院在判決時(shí)可不受“變更不加重”原則的限制，這是需要加以區(qū)分的。
注釋：
[1]嚴(yán)格地講，行政主體不僅僅指行政機(jī)關(guān)，還應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)過(guò)法律法規(guī)授權(quán)的企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等，所以行政主體的外延應(yīng)當(dāng)寬于行政機(jī)關(guān)。當(dāng)然，由于行政機(jī)關(guān)是最主要的行政主體，所以許多論著中所言的行政機(jī)關(guān)其實(shí)就是指代行政主體。但筆者以為，更科學(xué)的提法還是采用行政主體的稱謂較為妥當(dāng)。
一、《上市公司證券發(fā)行管理辦法》（下稱《辦法》）與以往規(guī)則的主要不同之處
1、對(duì)發(fā)行證券的范圍進(jìn)行了擴(kuò)展，附認(rèn)股權(quán)債券橫空出世
上市公司發(fā)行證券的范圍拓展為股票、可轉(zhuǎn)換債券、附認(rèn)股權(quán)公司債券。與以往相比，除了股票和可轉(zhuǎn)換債券外，管理辦法還為上市公司再融資提供了新的選擇途徑――發(fā)行附認(rèn)股權(quán)公司債券。辦法規(guī)定，最近三年連續(xù)盈利且最近一期期末未經(jīng)審計(jì)的凈資產(chǎn)不低于15億元的上市公司，可向不特定對(duì)象發(fā)行附認(rèn)股權(quán)證公司債券。
2、對(duì)證券發(fā)行的對(duì)象進(jìn)行了擴(kuò)展。上市公司可以向特定對(duì)象發(fā)行證券
允許上市公司向不超過(guò)10個(gè)特定投資者發(fā)行股票。特定投資者可以是境內(nèi)注冊(cè)的證券投資基金管理公司、證券公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者和合格境外機(jī)構(gòu)投資者；上市公司持股前五名的股東也可以是定向再融資的對(duì)象，其他被允許的投資者還包括成立一年以上且認(rèn)購(gòu)前一年未經(jīng)審計(jì)的凈資產(chǎn)超過(guò)人民幣2000萬(wàn)元的其他境內(nèi)法人或投資組織，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門認(rèn)可的境外投資者。
3、對(duì)上市公司配股條件的門檻降低，但增加了其他相關(guān)限制性條件，并提高了增發(fā)的價(jià)格下限
上市公司配股不再有最近三年凈資產(chǎn)收益率要求，但增加了對(duì)上市公司治理、規(guī)范經(jīng)營(yíng)、盈利能力的持續(xù)性和財(cái)務(wù)狀況良好等限制性條件。如經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金流量相對(duì)穩(wěn)定；最近一個(gè)會(huì)計(jì)年度經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流量?jī)纛~和最近一期末的分配利潤(rùn)均為正數(shù)。不存在發(fā)行當(dāng)年主營(yíng)業(yè)務(wù)利潤(rùn)比上年下降百分之五十以上的情形等。另外《辦法》規(guī)定，增發(fā)的發(fā)行價(jià)格應(yīng)不低于公司招股意向書(shū)前20個(gè)交易日公司股票均價(jià)或前一個(gè)交易日的均價(jià)。
4、降低了上市公司再融資額度的相對(duì)比例，并增加了對(duì)控股股東配股數(shù)量的限制
《辦法》規(guī)定，上市公司配股總數(shù)不超過(guò)本次配售股份前股本總額的15%（以前這一數(shù)字是不得超過(guò)30％）；增發(fā)募集資金總額不超過(guò)公司上年度末經(jīng)審計(jì)凈資產(chǎn)額的50％（以前這一數(shù)字是不得超過(guò)公司上年度凈資產(chǎn)的一倍）。另外辦法增加了對(duì)控股股東事先承諾認(rèn)配股份的數(shù)量規(guī)定，不少于其可認(rèn)配股份的70%。
5、配股權(quán)證重出江湖，意義重大
《辦法》規(guī)定，上市公司配股，應(yīng)當(dāng)向控股股東以外的原股東無(wú)償派送與擬配售股份數(shù)額相同的配股權(quán)證。并規(guī)定配股權(quán)證自派送之日起至行權(quán)截止日有效，上市交易和行使認(rèn)股權(quán)的期間均不應(yīng)少于五個(gè)交易日。
二、《上市公司證券發(fā)行管理辦法》的指導(dǎo)意義
1、體現(xiàn)了監(jiān)管理念的變化
從整個(gè)辦法制定的原則和思路來(lái)看，對(duì)上市公司發(fā)行證券的管理將逐步向核準(zhǔn)制過(guò)渡。《辦法》第五條明確提出，中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司證券發(fā)行的核準(zhǔn)，不表明其對(duì)該證券的投資價(jià)值或者投資者的收益作出實(shí)質(zhì)性判斷或者保證。因上市公司經(jīng)營(yíng)與收益的變化引致的投資風(fēng)險(xiǎn)，由認(rèn)購(gòu)證券的投資者自行負(fù)責(zé)。
今后監(jiān)管層不再充當(dāng)為投資者進(jìn)行“評(píng)審把關(guān)”的角色，而將工作的著眼點(diǎn)主要放在上市公司發(fā)行證券的行為是否合法、規(guī)范、有效上來(lái)。《辦法》對(duì)上市公司運(yùn)用股票、可轉(zhuǎn)換債券和附認(rèn)購(gòu)權(quán)債券等融資工具進(jìn)行再融資的條件、發(fā)行程序、信息披露進(jìn)行了明確規(guī)定，并給出了違反相關(guān)法律法規(guī)的處罰措施。
2、體現(xiàn)了融資市場(chǎng)化的思路
從再融資的資格條件，到證券發(fā)行的價(jià)格限制等，均體現(xiàn)了由市場(chǎng)決定的思維。如規(guī)定，配股應(yīng)當(dāng)向控股股東以外的原股東無(wú)償派送與擬配售股份數(shù)額相同的配股權(quán)證，并取消了關(guān)于配股的近三年凈資產(chǎn)平均收益率的硬性規(guī)定，增加了“組織機(jī)構(gòu)健全運(yùn)行良好”、“具有持續(xù)盈利能力”、“財(cái)務(wù)狀況良好”等規(guī)定，由市場(chǎng)和投資者來(lái)對(duì)上市公司的價(jià)值進(jìn)行判斷，決定是否對(duì)上市公司的再融資予以投資。再如，辦法也沒(méi)有對(duì)再融資間隔時(shí)間進(jìn)行規(guī)定，但是規(guī)定了最近24個(gè)月內(nèi)曾向不特定對(duì)象發(fā)行證券的，如果發(fā)行當(dāng)年主營(yíng)業(yè)務(wù)利潤(rùn)比上年下降50％以上，則不得再融資。另外，關(guān)于增發(fā)的發(fā)行價(jià)格的規(guī)定，應(yīng)不低于公告招股意向書(shū)前20個(gè)交易日公司股票均價(jià)或前一個(gè)交易日的均價(jià)。關(guān)于認(rèn)股權(quán)證的行權(quán)價(jià)格，應(yīng)不低于公告認(rèn)股權(quán)證募集說(shuō)明書(shū)前20個(gè)交易日公司股票均價(jià)和其前一個(gè)交易日的均價(jià)等。這些規(guī)定，等于是說(shuō)增發(fā)和確定認(rèn)股證行權(quán)價(jià)格必須以市價(jià)進(jìn)行。
3、體現(xiàn)了保護(hù)中小投資者的思路
《辦法》更加注重保護(hù)中小投資者的利益，表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是增加了對(duì)上市公司發(fā)行證券的一般規(guī)定等軟性指標(biāo)，如組織機(jī)構(gòu)要健全，具備持續(xù)盈利能力，財(cái)務(wù)狀況良好，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)穩(wěn)健無(wú)虛假記載，無(wú)重大違法行為等；二是增加了配股時(shí)控股股東事先承諾認(rèn)配的股份不少于其可認(rèn)配股份70％的規(guī)定，避免控股股東操縱配股價(jià)格和配股行為等情況出現(xiàn)。討論稿還規(guī)定，定向發(fā)行的股份自發(fā)行結(jié)束之日起，12個(gè)月內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓；控股股東，實(shí)際控制人認(rèn)購(gòu)的股份，36個(gè)月內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓。另外，辦法規(guī)定，增發(fā)募集資金總額不超過(guò)公司上年度未經(jīng)審計(jì)凈資產(chǎn)額的50％，以前這一數(shù)字是不得超過(guò)公司上年度凈資產(chǎn)的一倍。
4、體現(xiàn)了證券供需雙向擴(kuò)容的思路
第一，《辦法》擴(kuò)展了上市公司證券發(fā)行的范圍和對(duì)象。首先，《辦法》允許上市公司發(fā)行附認(rèn)股權(quán)的債券，既豐富了上市公司進(jìn)行再融資時(shí)的工具選擇，也豐富了投資者的投資組合。
第二，《辦法》允許向特定對(duì)象發(fā)行證券，是在增加上市公司證券供給量的同時(shí)，增加證券的需求方，從而增加對(duì)證券的需求量。從中我們可以看到管理層在盡量謀求供需平衡。
5、債券發(fā)行將是管理層重點(diǎn)發(fā)展的方向
允許上市公司發(fā)行附認(rèn)購(gòu)權(quán)的債券是管理層思路的重大變化。以往只要一提出發(fā)展直接融資，大家就認(rèn)為是要發(fā)行股票，往往忽視了發(fā)行債券也是直接融資的重要手段，特別是長(zhǎng)期債券也具有準(zhǔn)資本的性能。現(xiàn)在監(jiān)管當(dāng)局允許發(fā)行附認(rèn)股權(quán)的債券，且將可轉(zhuǎn)換債券的最長(zhǎng)期限也由五年延長(zhǎng)至六年，目的就是要利用和發(fā)揮債券特別是長(zhǎng)期債券的準(zhǔn)資本作用，并通過(guò)可轉(zhuǎn)股或附認(rèn)股權(quán)這樣的創(chuàng)新來(lái)激活債券市場(chǎng)。
附認(rèn)股權(quán)債券兼具債券和股票融資特性，20世紀(jì)60年代開(kāi)始受到美國(guó)企業(yè)界青睞，20世紀(jì)80年代，日本公司發(fā)行的附認(rèn)股權(quán)公司債風(fēng)靡歐洲，歐洲、亞洲各國(guó)企業(yè)紛紛效仿采用這一融資工具。目前我國(guó)債券市場(chǎng)迅猛發(fā)展，認(rèn)股權(quán)證也受到了市場(chǎng)極大的歡迎，正是推出附認(rèn)購(gòu)權(quán)債券的大好時(shí)機(jī)。可以預(yù)料，證監(jiān)會(huì)此次準(zhǔn)備推出的附認(rèn)股權(quán)債券必將大受歡迎和熱烈追捧。
事實(shí)上，2005年國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)取得重大發(fā)展。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2005年作為創(chuàng)新品種的短期融資券的總發(fā)行金額達(dá)到了1500億元。與此同時(shí)，隨著短期融資券的迅猛發(fā)展，發(fā)改委迅速做出反應(yīng)，在2005年512億元的企業(yè)債發(fā)行額度告罄之際，又增加了700多億元的發(fā)行額度，兩批額度相加為1212億元，是去年全年發(fā)行額度268億元的4倍多。
三、《上市公司證券發(fā)行管理辦法》對(duì)市場(chǎng)的影響
1、對(duì)市場(chǎng)的影響中性偏好
我們認(rèn)為，開(kāi)啟再融資對(duì)市場(chǎng)的影響呈中性偏好。開(kāi)啟再融資雖然增加了市場(chǎng)的證券供給，但管理層已經(jīng)或者將要采取一些措施增加需求，穩(wěn)定市場(chǎng)。一是再融資發(fā)行量不會(huì)很大。據(jù)市場(chǎng)消息，2006年的再融資量為500億元。我們認(rèn)為，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的思路轉(zhuǎn)向重視債券融資，500億元融資量中有一半以上的額度將以可轉(zhuǎn)債或附認(rèn)購(gòu)證債券的方式發(fā)行。
二是再融資的發(fā)行方式多種多樣，包括配股、可轉(zhuǎn)換債券、附認(rèn)股權(quán)債券，特別是附認(rèn)股權(quán)債券的發(fā)行，通過(guò)產(chǎn)品創(chuàng)新，可以大量吸引穩(wěn)健型投資者加入市場(chǎng)行列，激活市場(chǎng)。
三是增加了向特定對(duì)象發(fā)行證券的發(fā)行方式，擴(kuò)張了潛在投資者隊(duì)伍，增加了市場(chǎng)需求。
四是一個(gè)健全的市場(chǎng)本來(lái)就應(yīng)該是功能健全的開(kāi)放市場(chǎng)，對(duì)規(guī)范經(jīng)營(yíng)、有良好發(fā)展前景的上市公司應(yīng)該敞開(kāi)大門，熱烈歡迎。
五是管理層在開(kāi)啟再融資之門的同時(shí)，將會(huì)采取一些相應(yīng)措施進(jìn)行對(duì)沖，減少對(duì)市場(chǎng)的沖擊。
2、《辦法》對(duì)再融資的條件要求明松暗緊，可積極關(guān)注再融資公司
《辦法》雖然降低了配股關(guān)于凈資產(chǎn)收益率的要求，對(duì)融資間隔的規(guī)定也取消了，但卻相應(yīng)地增加了一些關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)、持續(xù)發(fā)展能力、財(cái)務(wù)狀況良好和規(guī)范經(jīng)營(yíng)的規(guī)定。而滿足這些條件的上市公司雖然凈資產(chǎn)收益率暫時(shí)達(dá)不到要求，但其發(fā)展前景應(yīng)該是有保障的。這樣的公司，比那些目前凈資產(chǎn)收益率符合要求但未來(lái)盈利能力可能下降的公司的投資價(jià)值要高得多。另外，對(duì)控股股東的配股數(shù)量不低于70％的限制，重新調(diào)整了控股股東與中小股東的利益關(guān)系，使二者的利益協(xié)調(diào)起來(lái)了。因此，表面上看，再融資門檻似乎降低了，但從上市公司質(zhì)量上看，其實(shí)要求是提高了。因此，投資者可對(duì)擬進(jìn)行再融資的公司積極關(guān)注。
3、再融資方式創(chuàng)新，將會(huì)大大激活市場(chǎng)，投資者應(yīng)高度關(guān)注創(chuàng)新品種
根據(jù)《辦法》，上市公司的再融資方式將得到創(chuàng)新，配股權(quán)證、附認(rèn)股權(quán)債券等創(chuàng)新融資工具將獲準(zhǔn)推出。以往的實(shí)踐證明，配股權(quán)證及其活躍，深受歡迎；目前權(quán)證產(chǎn)品也大受市場(chǎng)追捧。可以預(yù)料，即將推出的配股權(quán)證產(chǎn)品將會(huì)成為炙手可熱的創(chuàng)新品種。附認(rèn)股權(quán)債券，因?yàn)榧婢邆蜋?quán)證特點(diǎn)，既能取得固定收益，又有極強(qiáng)的投機(jī)性，既適合穩(wěn)健的投資者，也適合風(fēng)險(xiǎn)偏好較高的投資者，必然會(huì)受到包括穩(wěn)健型投資者在內(nèi)的廣泛追捧，大行其道。
4、上市公司發(fā)行證券對(duì)標(biāo)的股票的影響
（1）配股：正面。主要原因是標(biāo)的股票含權(quán)預(yù)期會(huì)提高其吸引力，投資者會(huì)積極購(gòu)入標(biāo)的證券以獲得配股權(quán)證。同時(shí)，如合格機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)該權(quán)證也會(huì)增加對(duì)標(biāo)的股票的需求。另外，控股股東承諾認(rèn)配的數(shù)量不低于70％的規(guī)定，也會(huì)增加投資者對(duì)上市公司的信任度，提高標(biāo)的股票的吸引力。
（2）附認(rèn)股權(quán)債券：正面。發(fā)行附認(rèn)股權(quán)債券可獲得低成本資金，提高公司凈資產(chǎn)收益率與每股收益，從而提高投資者對(duì)標(biāo)的股票的預(yù)期。同時(shí)，如合格機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)該權(quán)證也會(huì)增加對(duì)標(biāo)的股票的需求。
我國(guó)第一起真正意義上的同時(shí)并不成熟的水權(quán)交易案例――東陽(yáng)義烏水權(quán)交易于2000年11月24日在東陽(yáng)市舉行了水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議簽字儀式。水權(quán)交易協(xié)議的主要內(nèi)容：一是義烏市一次性出資2億元購(gòu)買東陽(yáng)橫錦水庫(kù)每年4999.9萬(wàn)立方米水的永久性使用權(quán)。二是轉(zhuǎn)讓用水權(quán)后水庫(kù)原所有權(quán)不變，水庫(kù)運(yùn)行、工程維護(hù)仍由東陽(yáng)市負(fù)責(zé)，義烏市按當(dāng)年實(shí)際供水量每立方米0.1元支付綜合管理費(fèi)（包括水資源費(fèi)、工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)、大修理費(fèi)、環(huán)保費(fèi)、稅收、利潤(rùn)等所有費(fèi)用）。三是從橫錦水庫(kù)到義烏境內(nèi)段引水工程由義烏市規(guī)劃設(shè)計(jì)和投資建設(shè)，其中東陽(yáng)境內(nèi)段引水工程的有關(guān)政策處理和管理工程施工由東陽(yáng)市負(fù)責(zé)，費(fèi)用由義烏市承擔(dān)。
一、該次水權(quán)交易違反了我國(guó)目前的法律禁止性規(guī)定
（一） 水的所有權(quán)主體違法
我國(guó)現(xiàn)行《水法》明確規(guī)定，水資源歸國(guó)家所有。這個(gè)所有是國(guó)家壟斷的獨(dú)占所有，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使水資源的所有權(quán)。水法上的相關(guān)制度規(guī)定我國(guó)對(duì)水資源的管理采用的是流域管理和行政區(qū)域管理，統(tǒng)管和分管的模式。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)水資源主體及管理主要是這兩個(gè)規(guī)定。從這兩個(gè)規(guī)定可以看出，我國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有賦予地方政府水資源所有權(quán)的代表人權(quán)利，更沒(méi)有授權(quán)地方政府可以代表國(guó)家行使水資源的所有權(quán)，地方政府僅有管理水資源的權(quán)責(zé)。現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了我國(guó)水資源供需規(guī)劃制度，水量分配制度，但分配給地方的水資源地方相關(guān)機(jī)構(gòu)和單位、個(gè)人僅僅擁有使用權(quán)，并沒(méi)有所有權(quán)。東陽(yáng)和義烏政府這一水權(quán)買賣行為從主體上不能代表國(guó)家的意志行使水資源所有權(quán)，是典型的違法操作行為，是用國(guó)家的水資源謀取自身利益的表現(xiàn)，也可以說(shuō)，在我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范下，兩地政府是在拿全民的共有財(cái)產(chǎn)資源實(shí)現(xiàn)自身的小集體利益，只是披上了政府的軀殼，感覺(jué)很有權(quán)威性和可行性。
（二） 水權(quán)交易行為的違法
我國(guó)目前的取水許可條例，明確禁止取水權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，否則要承擔(dān)相應(yīng)的明確的法律后果。而現(xiàn)行水法對(duì)取水權(quán)的性質(zhì)也沒(méi)有作出明確說(shuō)明，只能從現(xiàn)行法律規(guī)范和相關(guān)理論可以推斷出，取水權(quán)在我國(guó)法律上只是一種行政用水特許權(quán)，得到取水許可證后，享有的只是特定目的的用水權(quán)，并沒(méi)有處分權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)能。東陽(yáng)義烏這一水權(quán)交易實(shí)質(zhì)上是對(duì)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓處分獲得經(jīng)濟(jì)利益的行為，違反了我國(guó)法律取水權(quán)不能轉(zhuǎn)讓交易的規(guī)定。而且還有一個(gè)問(wèn)題，東陽(yáng)政府獲得水權(quán)是不是通過(guò)行政許可獲得的取水權(quán)呢？作為政府，它是不需要通過(guò)行政許可來(lái)獲得許可的，因?yàn)椴环闲姓S可的主體要求。既然沒(méi)有獲得或者根本不可能獲得取水權(quán)，那么在現(xiàn)有法律制度下東陽(yáng)政府水對(duì)轄區(qū)內(nèi)水庫(kù)中的水享有什么權(quán)利呢？上文我提到了，我認(rèn)為是管理權(quán)，這在行政法上是雙重性質(zhì)的權(quán)，是權(quán)與責(zé)的統(tǒng)一。東陽(yáng)地方政府政府沒(méi)有水資源的所有權(quán)、使用權(quán)，更不能違法去交易這種水資源。
二、水權(quán)交易在實(shí)施過(guò)程中缺乏相關(guān)制度的約束，容易產(chǎn)生爭(zhēng)議，損害相關(guān)主體的權(quán)益
（一） 東陽(yáng)與上游利益的分配
東陽(yáng)上游的磐安縣對(duì)該流域和東陽(yáng)橫錦水庫(kù)的水土保持做出了很大貢獻(xiàn)，犧牲了一定的經(jīng)濟(jì)利益，而東陽(yáng)賣水的收入是該縣卻沒(méi)有獲得，這當(dāng)然引起了兩地政府的矛盾，這在實(shí)質(zhì)上是水權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制制度沒(méi)有建立，東陽(yáng)政府在賣水時(shí)候根本不考慮該縣所做的貢獻(xiàn)。制度的缺乏容易引起爭(zhēng)議，而建立水權(quán)補(bǔ)償機(jī)制才能更好的解決這個(gè)問(wèn)題，單純依靠政府間的協(xié)調(diào)是不能長(zhǎng)久的。
（二） 東陽(yáng)與下游利益的分配
東陽(yáng)由于賣水，書(shū)庫(kù)中的水源不足，東陽(yáng)跨流域引梓溪水，采取的實(shí)際是“庫(kù)內(nèi)損失流域外補(bǔ)，引起了嵊州的不滿，這種損人利己的做法不可取，完全不考慮其他地區(qū)的利益。這在背后反映出的是水權(quán)制度不完善，水權(quán)的權(quán)屬制度模糊，地方政府享有的水資源的相關(guān)權(quán)利和權(quán)力并不清楚明確，容易導(dǎo)致個(gè)地方政府爭(zhēng)水逐利的現(xiàn)象發(fā)生，所以一定要明確水權(quán)的概念和內(nèi)涵，明確地方政府對(duì)水資源享有的權(quán)利和權(quán)力。
（三） 東陽(yáng)與義烏利益分配有待商榷
水權(quán)交易達(dá)成后，東陽(yáng)和義烏兩地對(duì)于這一交易有不同的看法，總之感覺(jué)自己都虧了，對(duì)方占了便宜，這在實(shí)質(zhì)上反映了我國(guó)水權(quán)交易的價(jià)格沒(méi)有規(guī)定，現(xiàn)行制度只對(duì)供水公司的水價(jià)有所規(guī)定，但是供水公司的產(chǎn)品水的水價(jià)不能完全等同于水權(quán)交易的水價(jià)，這個(gè)水價(jià)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上由市場(chǎng)定價(jià)，不過(guò)我們可以看到，東陽(yáng)義烏的水價(jià)很大程度上由雙方政府協(xié)商，其中也有上級(jí)政府的推動(dòng)，并不是市場(chǎng)定價(jià)，當(dāng)然不能反映出水資源的真正價(jià)值。
三、東陽(yáng)義烏水權(quán)交易的一定程度的正當(dāng)性分析
產(chǎn)品水理論是指水資源一旦從原來(lái)的流域中被人工抽取，加入了人類勞動(dòng)，那么水資源的權(quán)屬就隨之發(fā)生變化，水資源的國(guó)家所有變成了私人或者集體所有，是物權(quán)性質(zhì)，可以用來(lái)交易，獲取經(jīng)濟(jì)利益。按照這個(gè)理論，我們可以試著分析東陽(yáng)義烏這一水權(quán)交易案例，東陽(yáng)政府修建水庫(kù)把流域中的水儲(chǔ)存到自己的水庫(kù)中，可以說(shuō)加入了東陽(yáng)政府的勞動(dòng)，因?yàn)樗畮?kù)的修建維護(hù)是有成本的，是絕對(duì)的人類勞動(dòng)，從而原屬于國(guó)家的水資源在進(jìn)入東陽(yáng)的水庫(kù)后變成了東陽(yáng)的集體所有，成了產(chǎn)品水，這里的水是產(chǎn)品水的集體所有，是物權(quán)性質(zhì)的集體所有，所以東陽(yáng)政府代表東陽(yáng)這個(gè)集體行使水庫(kù)中的水的所有權(quán)，當(dāng)然包括處分權(quán)能。這個(gè)理論貌似挺有道理，但仔細(xì)分析卻發(fā)現(xiàn)漏洞百出，首先，東陽(yáng)水庫(kù)中的原始水資源是屬于國(guó)家所有的，國(guó)家沒(méi)有把水賣給東陽(yáng)政府，既然水還是國(guó)家所有的，不能因?yàn)闁|陽(yáng)修建了水庫(kù)，那么屬于國(guó)家的水資源在水庫(kù)中儲(chǔ)存了就理所應(yīng)當(dāng)變成了東陽(yáng)集體所有了，況且現(xiàn)有法律制度下并沒(méi)有產(chǎn)品水集體所有這一概念，這個(gè)問(wèn)題不解決，那這個(gè)理論就是很有問(wèn)題的，不過(guò)這個(gè)理論在解釋資源稅和產(chǎn)品水的區(qū)別時(shí)很有啟發(fā)和現(xiàn)實(shí)意義，但不能很好的解釋水權(quán)交易這個(gè)現(xiàn)象。
四、東陽(yáng)義烏水權(quán)交易給我們的啟發(fā)
建立水權(quán)交易制度，明確水權(quán)的概念，完善配套制度。水權(quán)的概念不明確是導(dǎo)致水權(quán)交易制度運(yùn)行不暢的最大障礙，也是構(gòu)建該交易制度首先要解決的問(wèn)題。另外，先關(guān)配套制度，如水價(jià)制度，水權(quán)補(bǔ)償制度也要配套跟進(jìn)，才能很好的構(gòu)建完整的水權(quán)交易制度。
通過(guò)對(duì)東陽(yáng)義烏的水權(quán)交易的正當(dāng)性和合法性的詳細(xì)分析，我們可以看出這個(gè)事例不是那么簡(jiǎn)單的可以下一個(gè)結(jié)論的，水權(quán)交易有其必要性正當(dāng)性，也有其不合法的地方，到底怎么去評(píng)價(jià)去衡量利弊，標(biāo)準(zhǔn)在于是否能促進(jìn)水資源的高效利用同時(shí)能平衡相關(guān)主體的正當(dāng)利益，當(dāng)然其中涉及的制度很多，需要在修改現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上完善這一理論，這才是這一水權(quán)交易事例給我們的最大啟發(fā)。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院）
參考文獻(xiàn)：
證券的發(fā)行與審核制度作為證券市場(chǎng)日常證券交易活動(dòng)的重要保障，其對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)的穩(wěn)定性發(fā)展與持續(xù)性發(fā)展有著極為重要的影響。但是，就其實(shí)際的開(kāi)展情況來(lái)說(shuō)，證券市場(chǎng)受到了來(lái)自于政府以及相關(guān)監(jiān)管部門的過(guò)度干預(yù)，進(jìn)而導(dǎo)致了證券交易市場(chǎng)的諸多不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，影響到了證券市場(chǎng)的正常運(yùn)行。同時(shí)，當(dāng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融證券市場(chǎng)的調(diào)控活動(dòng)過(guò)度時(shí)，將會(huì)使得證券市場(chǎng)自身的調(diào)節(jié)功能出現(xiàn)問(wèn)題，也就阻礙了證券市場(chǎng)的正常發(fā)展，證券市場(chǎng)的自主發(fā)展運(yùn)行權(quán)利也就無(wú)從談起。比如，當(dāng)證券市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)證券發(fā)行的規(guī)模與節(jié)奏進(jìn)行全程監(jiān)管的時(shí)候，由于忽視了證券市場(chǎng)本身的調(diào)節(jié)能力與供應(yīng)能力，進(jìn)而也就帶來(lái)了不良的證券交易活動(dòng)。
(二)政府干預(yù)活動(dòng)過(guò)于頻繁
受到我國(guó)社會(huì)主義性質(zhì)的影響，我國(guó)證券市場(chǎng)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)的一部分，也就需要受到政府對(duì)其的監(jiān)管，但是，證券市場(chǎng)本身作為一個(gè)不斷發(fā)展運(yùn)行的“有機(jī)體”，其自身的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠使市場(chǎng)的發(fā)展活動(dòng)得以順利開(kāi)展，政府所需的僅僅是適當(dāng)?shù)母深A(yù)，而不是全盤的監(jiān)管。可是，在實(shí)際的市場(chǎng)發(fā)展活動(dòng)中，政府與證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的干預(yù)過(guò)于頻繁，而超出了其限定，不僅不利于證券市場(chǎng)的發(fā)展，反而會(huì)阻礙證券市場(chǎng)的日常運(yùn)行與工作。比如，在西方資本主義國(guó)家，在對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的時(shí)候，追求的是“最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，注重證券的自主發(fā)展。但在我國(guó)，政府對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管注重的是對(duì)發(fā)行人其持續(xù)盈利能力的需求，這也就使得政府監(jiān)管部門對(duì)證券發(fā)行活動(dòng)的干涉形式多且過(guò)于頻繁，這些活動(dòng)都會(huì)影響到證券市場(chǎng)的健康發(fā)展，進(jìn)而使得投資風(fēng)險(xiǎn)的加劇，影響到了證券市場(chǎng)的正常工作開(kāi)展。
(三)證券交易信息的真實(shí)性與全面性存在不足
證券市場(chǎng)的日常交易活動(dòng)需要在公平、公正且信息透明的環(huán)境下來(lái)進(jìn)行，這樣一來(lái)可以有效地規(guī)避市場(chǎng)活動(dòng)中的欺詐、炒作活動(dòng)。這是對(duì)交易市場(chǎng)信息的及時(shí)、準(zhǔn)確披露是保護(hù)證券投資者的有效保障。但是，在實(shí)際的證券發(fā)行活動(dòng)中，證券市場(chǎng)對(duì)于信息的披露存在和諸多的不足，比如，信息的延遲與不充分，甚至錯(cuò)誤信息的存在。這些問(wèn)題的存在，都將影響到證券市場(chǎng)投資者的投資活動(dòng)，也滋生出一系列金融騙局，金融違法行為的產(chǎn)生。
二、在經(jīng)濟(jì)法的基礎(chǔ)上來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)證券發(fā)行審核制度的選擇
(一)政府對(duì)收益的干預(yù)
在證券市場(chǎng)的發(fā)行審核活動(dòng)中，政府對(duì)收益的干預(yù)，其開(kāi)展的形式主要是公共收益部分與部門收益部分。在中國(guó)，有人認(rèn)為證券發(fā)行審核制度的制定，需要根據(jù)社會(huì)公眾利益來(lái)進(jìn)行選擇。公共利益需要由政府選擇優(yōu)質(zhì)企業(yè)審核選擇。因此，證券交易市場(chǎng)需要為所有的投資者提供相關(guān)的企業(yè)投資信息。再者，審核制度的信息披露需要是一個(gè)強(qiáng)制性的措施，在一定程度上，證券市場(chǎng)的交易活動(dòng)需要的是對(duì)相關(guān)市場(chǎng)以及證券信息的有效處理與掌握，只有信息做到及時(shí)、完整、準(zhǔn)確，才能真正意義上地提高證券市場(chǎng)交易活動(dòng)的規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的合理分配，降低投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在對(duì)證券市場(chǎng)的審核制度進(jìn)行核準(zhǔn)的時(shí)候，需要根據(jù)國(guó)有企業(yè)的改革需求，來(lái)完成制定與完善工作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)富的累積。
(二)政府對(duì)成本的干預(yù)
就我國(guó)當(dāng)前證券市場(chǎng)的運(yùn)行實(shí)際發(fā)展情況來(lái)說(shuō)，證券發(fā)行需要制度的有效保障，這是加強(qiáng)成本控制最為重要的手段。其中執(zhí)法活動(dòng)的開(kāi)展成本是證券發(fā)行審核中支出的主要成本。因此，監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要在發(fā)行證券的時(shí)候，做到對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的遵守，其投入的成本，即為執(zhí)法的成本。從立法活動(dòng)的開(kāi)展角度來(lái)說(shuō)，這是實(shí)現(xiàn)證券得以順利發(fā)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。可在這個(gè)過(guò)程中，由于人力、物力等一系列社會(huì)資源的使用需要資金的大力支持，也就相應(yīng)地使證券發(fā)行的成本與之增加。
三、從經(jīng)濟(jì)法的角度如何實(shí)現(xiàn)中國(guó)證券發(fā)行審核制度的發(fā)展
(一)制定統(tǒng)一的審核發(fā)行制定
就當(dāng)前證券市場(chǎng)的開(kāi)展情況來(lái)說(shuō)，證券的發(fā)行審核制度作為其主要的審核形式，具有極為重要的地位，但是，在實(shí)際的工作其所發(fā)揮的作用，受到不同的證券發(fā)行審核制度的影響，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義上的統(tǒng)一發(fā)展。造成這樣狀況產(chǎn)生的原因是多種多樣的，同時(shí)，由于審核制度的制定權(quán)的也尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，也就進(jìn)一步地導(dǎo)致了這樣的情況難以有效地杜絕，進(jìn)而影響到了證券市場(chǎng)的進(jìn)步與發(fā)展。因此，需要針對(duì)于這樣的情況存在，切實(shí)從證券發(fā)行統(tǒng)一化這一需求出發(fā)，為證券市場(chǎng)的有效運(yùn)行提供切實(shí)的發(fā)展保障。
(二)完善責(zé)任制，提高證券活動(dòng)的開(kāi)展質(zhì)量
為了實(shí)現(xiàn)我國(guó)證券發(fā)行審核制度的統(tǒng)一化管理，在對(duì)證券進(jìn)行發(fā)行與審核的時(shí)候，需要針對(duì)制度自身的不足之處進(jìn)行完善，同時(shí)，為了有效地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展，還需要制定與完善責(zé)任制度，進(jìn)而更好地保障投資者的合法利益不受侵害，提高證券活動(dòng)的開(kāi)展質(zhì)量。在完成審核活動(dòng)之后，需要將與之相關(guān)的責(zé)任關(guān)系進(jìn)行一一地明確，將責(zé)任人的權(quán)利與義務(wù)以合同的形式進(jìn)行指出，進(jìn)而有效地減少不良行為的產(chǎn)生，避免猖獗的違法行為，做到審核工作的明確到位，切實(shí)保障投資者的合法權(quán)益。
(三)轉(zhuǎn)變以往的核準(zhǔn)制，推行注冊(cè)制的發(fā)展
眾所周知，在中國(guó)，證券市場(chǎng)的發(fā)展正在逐步由核準(zhǔn)制向著注冊(cè)制發(fā)展，這是未來(lái)證券市場(chǎng)發(fā)展的方向，也是推進(jìn)證券市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展的重要舉措。通過(guò)這樣的方式，能夠有效地克服以往證券發(fā)行交易活動(dòng)中出現(xiàn)的弊端，借助于經(jīng)濟(jì)法的保障，來(lái)實(shí)現(xiàn)整個(gè)證券發(fā)行市場(chǎng)的規(guī)范化。雖然，在我國(guó)，目前的證券發(fā)行審核活動(dòng)，想要實(shí)現(xiàn)注冊(cè)制度的建立與完善，還面臨著諸多的挑戰(zhàn)。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，需要向著國(guó)外先進(jìn)的證券發(fā)行制度進(jìn)行學(xué)習(xí)，最終，實(shí)現(xiàn)注冊(cè)制度的有效建立。想要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們需要認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前證券發(fā)行活動(dòng)還面臨著諸多問(wèn)題，需要去解決，這既是我國(guó)證券發(fā)行審核制度發(fā)展需求，也是為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)久發(fā)展而要考慮的工作內(nèi)容。
2、在執(zhí)行《審計(jì)法》時(shí)，注意遵守相關(guān)行政行為的原則。一是遵守行政行為合法性的原則。行政行為的合法性是指行政主體應(yīng)該按照法定的授權(quán)、形式和程序?qū)嵤┬姓袨椋?duì)其不法行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行使自由裁量權(quán)力，必須結(jié)合法律授權(quán)的目的，法律規(guī)則的內(nèi)容，并考慮各種相關(guān)情況做出全面，客觀的判斷；二是遵循行政行為合理性的原則。行政行為合理性原則是指行政主體所實(shí)施的行政行為必須適度、公正，必須符合法律的意圖和精神。審計(jì)機(jī)關(guān)的工作人員在行使自由裁量權(quán)的時(shí)候，必須從社會(huì)的公平、正義的價(jià)值觀出發(fā)，充分考慮行為的原因、性質(zhì)、情節(jié)、后果。
3、在實(shí)際操作中，要注意根據(jù)行政管理相對(duì)人違法的事實(shí)、情節(jié)和由于其違法行為造成的對(duì)審計(jì)法所保護(hù)的社會(huì)關(guān)系的危害程度，做出恰如其分的行政行為。如根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第十三條和第十六條的規(guī)定，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的最高罰款額為5萬(wàn)元，雖然從絕對(duì)額上來(lái)說(shuō)不是很高，但是依照該條例的規(guī)定卻是對(duì)個(gè)人最重的財(cái)產(chǎn)罰。在做出罰款5萬(wàn)元的行政決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)有相關(guān)的證據(jù)、違法情節(jié)和違法行為的危害程度來(lái)支持處罰決定。
大學(xué)去行政化的提出是因?yàn)橐恢币詠?lái)，我國(guó)大學(xué)行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)與泛化的現(xiàn)實(shí)，這種情況下的質(zhì)疑和批判當(dāng)然必要，但是過(guò)度指責(zé)或弱化大學(xué)的行政權(quán)力必將給大學(xué)組織自身發(fā)展與運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)一定的影響。大學(xué)行政權(quán)力絕不是一無(wú)是處，作為大學(xué)組織運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展的支撐，它的存在不僅必要，而且合法。
大學(xué)的行政權(quán)力是大學(xué)組織正規(guī)化后的必須，現(xiàn)代行政管理的效率也賦予大學(xué)行政權(quán)力的合法性。
一、大學(xué)行政權(quán)力的內(nèi)部合法性
行政權(quán)力常常特指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制性手段，為有效執(zhí)行國(guó)家意志而依據(jù)憲法原則對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。[1]高等學(xué)校作為一種社會(huì)組織，存在履行管理職責(zé)的行政機(jī)構(gòu)和行政人員，并擁有行政權(quán)力。[2]
大學(xué)行政權(quán)力是指大學(xué)組織中行政機(jī)構(gòu)和行政人員履行管理職責(zé)的權(quán)力。
毫無(wú)疑問(wèn)，權(quán)力是行政權(quán)力的關(guān)鍵詞，權(quán)力是行政權(quán)力主體強(qiáng)化行政權(quán)力統(tǒng)治或行政權(quán)力管理的手段。合法性是任何行政權(quán)力統(tǒng)治和維護(hù)社會(huì)秩序的先決條件，是行政權(quán)力的價(jià)值判斷。一種行政權(quán)力想要得以保持穩(wěn)固性和持久性，就需要保證其管理手段即行政權(quán)力的合法性，而這種合法性的獲得需要通過(guò)強(qiáng)制行為以保證服從，更重要的是，這種權(quán)力的行使方式與執(zhí)行手段要體現(xiàn)被公共輿論和主流文化以及同意讓渡權(quán)力的“被統(tǒng)治者們”所認(rèn)同的德性操守與人文情懷。
大學(xué)的行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)是以學(xué)校的行政系統(tǒng)劃分和職能分工對(duì)學(xué)校中的事務(wù)性工作進(jìn)行組織和管理的權(quán)力。作為一個(gè)社會(huì)組織，大學(xué)需要專業(yè)化的管理。最初的大學(xué)是沒(méi)有所謂行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的分野的。中世紀(jì)原始而簡(jiǎn)單的大學(xué)組織基本不需要所謂的行政權(quán)力，教授和學(xué)生完全可以自己處理大學(xué)的所有事務(wù)。傳統(tǒng)上，西方大學(xué)是一個(gè)有學(xué)者團(tuán)體形成的獨(dú)立組織，從事教學(xué)和學(xué)術(shù)活動(dòng)，離群索居于世俗社會(huì)之外，很少受社會(huì)的干擾，因此被稱作“象牙之塔”。但是，隨著大學(xué)同社會(huì)的聯(lián)系越來(lái)越緊密，大學(xué)的社會(huì)作用越來(lái)越重要，大學(xué)也越來(lái)越被社會(huì)認(rèn)可和看重，大學(xué)得到迅速發(fā)展的同時(shí)，它的事務(wù)便隨即增多。當(dāng)這種事務(wù)性的增多在事實(shí)上已經(jīng)超出教授們的精力和能力的時(shí)候，就需要專職人員與專業(yè)人員負(fù)責(zé)打理，比如大學(xué)的財(cái)務(wù)、后勤供應(yīng)、校園治安、招生以及圖書(shū)資料管理等，由此又產(chǎn)生了專職的機(jī)構(gòu)。當(dāng)大學(xué)還是一個(gè)小小的“修道院”的時(shí)候，這些問(wèn)題似乎都不是問(wèn)題，教師和學(xué)生們業(yè)余就可以勝任這些工作，不管是管理能力還是時(shí)間，都沒(méi)有問(wèn)題，但是，隨著大學(xué)規(guī)模的迅速發(fā)展、校園的擴(kuò)大、人數(shù)的劇增等問(wèn)題隨即也使得大學(xué)組織所面臨的外部環(huán)境日益復(fù)雜，內(nèi)部事務(wù)日益繁多，教授們無(wú)暇從事繁雜的、日益專業(yè)化的非學(xué)術(shù)性事務(wù)，這樣大學(xué)中專門的行政人員與組織機(jī)構(gòu)便應(yīng)運(yùn)而生。與此同時(shí)，行政權(quán)力隨著大學(xué)規(guī)模擴(kuò)大、功能多樣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、大學(xué)與社會(huì)聯(lián)系日益緊密而變得日益重要，當(dāng)學(xué)者們埋頭于學(xué)問(wèn)的同時(shí)，大學(xué)的控制權(quán)不知不覺(jué)地被轉(zhuǎn)移到了行政人員的手中。所以，我們完全可以說(shuō)大學(xué)組織的行政權(quán)力是隨著高等教育的發(fā)展而發(fā)展起來(lái)的，是歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物。這種發(fā)展包括兩方面的內(nèi)容，一是規(guī)模的擴(kuò)張，二是職能的增加。大學(xué)的規(guī)模和職能的變化必然導(dǎo)致大學(xué)組織非學(xué)術(shù)性事務(wù)的增加，而相伴而生的就是管理的專業(yè)化。
現(xiàn)代行政管理的效率同時(shí)也賦予了大學(xué)行政權(quán)力的合法性。正如高深學(xué)問(wèn)需要專門化一樣，學(xué)院或大學(xué)的日常事務(wù)方面也需要職能的專門化。今天的大學(xué)早已不是中世紀(jì)遺世獨(dú)立的世外桃源，僅僅是財(cái)務(wù)管理就足以讓大學(xué)教授們手足無(wú)措，如果再加上諸如哈佛大學(xué)的基金之類的更專業(yè)的經(jīng)濟(jì)與金融事務(wù)，非專業(yè)的大學(xué)教授們不但無(wú)從下手，而且根本沒(méi)有時(shí)間與精力去從事自己的專業(yè)研究，所以，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事就是現(xiàn)代管理的主要理念之一。行政管理的專業(yè)化必然會(huì)帶來(lái)大學(xué)組織管理的效率提高，使教授們有更充足的時(shí)間去從事自己的學(xué)術(shù)研究和教學(xué)，組織的目的自然得以高質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)。這也可以看作是大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力的合法性來(lái)源。正如布魯貝克所說(shuō)：“就像戰(zhàn)爭(zhēng)意義重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定。”[3] 民族國(guó)家產(chǎn)生以后，大學(xué)有時(shí)候甚至被當(dāng)成政府的私器，國(guó)家意志的貫徹被提到空前位置，而作為落實(shí)國(guó)家意志的手段與途徑，行政組織迅速得到強(qiáng)化。二戰(zhàn)以后，大學(xué)的社會(huì)作用被高度認(rèn)識(shí)，社會(huì)與政府干預(yù)大學(xué)的欲望和能力也不斷增強(qiáng)，這就要求大學(xué)必須有一套相應(yīng)的機(jī)構(gòu)與之銜接，以執(zhí)行政府決策，應(yīng)對(duì)社會(huì)訴求，而且要求有一套完善的行政機(jī)構(gòu)、健全的行政管理制度來(lái)保證大學(xué)行政權(quán)力作用的充分發(fā)揮。就像今天的哈佛大學(xué)，光是一個(gè)校友捐贈(zèng)就需要一個(gè)龐大而專業(yè)的團(tuán)隊(duì)來(lái)管理，況且還有其他數(shù)不清的事務(wù)。
二、大學(xué)行政權(quán)力的外部合法性
通過(guò)深入扎實(shí)的水法律法規(guī)宣傳教育活動(dòng)，目前水法制觀念已逐步深入人心，全社會(huì)珍惜水資源，保護(hù)水資源，節(jié)約水資源的意識(shí)不斷提高，依法治水工作也越來(lái)越得到各級(jí)、各部門的重視和支持。同時(shí)，通過(guò)水法規(guī)宣傳教育工作，也進(jìn)一步提高了我們水利部門廣大干部職工尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法行政和依法管理的能力，對(duì)今后增強(qiáng)全社會(huì)水法律意識(shí)，達(dá)到依法治水、依法管水、依法用水具有積極而深遠(yuǎn)的意義，對(duì)水利發(fā)展與建設(shè)和諧社會(huì)也將起到積極的推動(dòng)作用。
二、水行政執(zhí)法體制建設(shè)。
我縣按照水政監(jiān)察的要求，成立了縣水政監(jiān)察大隊(duì)，縣編委辦同意，核定全額撥款事業(yè)編制，人員由水利局內(nèi)部調(diào)整。水政股、水政監(jiān)察大隊(duì)合署辦公，執(zhí)法人員統(tǒng)一按照省法制辦的要求，進(jìn)行了換證。
全縣水政監(jiān)察人員有10人。為加強(qiáng)水政監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高水政監(jiān)察與執(zhí)法人員的能力和水平，建設(shè)一支政治可靠、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過(guò)硬的高素質(zhì)水行政執(zhí)法隊(duì)伍。一是加強(qiáng)了學(xué)習(xí)培訓(xùn)；二是加強(qiáng)水政監(jiān)察與執(zhí)法規(guī)隊(duì)伍的思想和作風(fēng)建設(shè)，做到秉公執(zhí)法、廉潔執(zhí)法。聯(lián)系工作和思想實(shí)際，經(jīng)常開(kāi)展廉潔自律教育，常抓不懈，警鐘長(zhǎng)鳴，從整體上不斷提高水政監(jiān)察執(zhí)法人員的政治素質(zhì)，做到了嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法和廉潔執(zhí)法；三是積極推進(jìn)水政監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍的精神文明建設(shè)。
我縣基本上能按照水政執(zhí)法的要求配備了辦公實(shí)施，基本上能適應(yīng)執(zhí)法任務(wù)需要。
三、水行政執(zhí)法行為。
嚴(yán)格按照《縣行政規(guī)范性文件備案審查辦法》要求報(bào)送規(guī)范性文件，重大政策文件；對(duì)重大行政處罰案件能及時(shí)報(bào)送現(xiàn)政府法制辦備案。
公示本單位行政執(zhí)法人員基本信息；制定本單位行政執(zhí)法程序；按規(guī)定實(shí)施簡(jiǎn)易程序，聽(tīng)證程序；規(guī)范制作法律文書(shū)；實(shí)行一案一卷；制定案卷評(píng)查制度。
能逐一列舉行政審批事項(xiàng)的依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料目錄；能免費(fèi)提供格式文本；規(guī)范裝訂行政審批案卷；無(wú)亂收費(fèi)的現(xiàn)象；能在承諾期限內(nèi)辦結(jié)。
制定并嚴(yán)格落實(shí)涉企執(zhí)法檢查計(jì)劃報(bào)批制，入企檢查報(bào)批制，提前告知制和執(zhí)法檢查結(jié)果反饋制；向社會(huì)公開(kāi)舉報(bào)投訴電話，并及時(shí)處理舉報(bào)投訴；建立專門的行政執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究制度。
四、水行政執(zhí)法成效。
一、深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)政府依法行政和推進(jìn)廉政建設(shè)的重要性和緊迫性
依法行政和廉政建設(shè)是加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要組成部分，是建設(shè)法治政府、廉潔政府的重要途徑，是現(xiàn)代政治文明的重要標(biāo)志，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。今年以來(lái)，我們堅(jiān)持把依法行政和廉政建設(shè)工作擺上重要位置，與其它工作同安排、同檢查、同落實(shí)，通過(guò)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任，強(qiáng)化各項(xiàng)措施，有力地推動(dòng)了依法行政和廉政建設(shè)的深入開(kāi)展。依法行政上，全縣各級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，深入開(kāi)展法制宣傳教育、規(guī)范性文件備案審查、行政復(fù)議案件辦理、行政執(zhí)法監(jiān)督、推行政務(wù)公開(kāi)等各項(xiàng)工作，為全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了良好的法治保障。廉政建設(shè)上，我們按照國(guó)務(wù)院和省市的廉政建設(shè)工作要求，嚴(yán)格落實(shí)廉政建設(shè)責(zé)任制，積極推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，深入開(kāi)展了工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理、災(zāi)后重建項(xiàng)目和擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目監(jiān)督檢查、“小金庫(kù)”治理、糾正行業(yè)不正之風(fēng)等各項(xiàng)工作，為全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康發(fā)展提供了重要保障。在充分肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也要清醒地看到，我縣依法行政工作和廉政建設(shè)與上級(jí)的要求及人民群眾的期望相比，仍然存在不少差距。依法行政上，一些行政機(jī)關(guān)工作人員依法辦事的意識(shí)不強(qiáng)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；政府職能轉(zhuǎn)變、行政管理體制改革相對(duì)滯后，社會(huì)管理和公共服務(wù)能力有限，維護(hù)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧任重道遠(yuǎn)；行政執(zhí)法監(jiān)督評(píng)議考核機(jī)制不健全，監(jiān)督措施、監(jiān)督力度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。廉政建設(shè)上，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門對(duì)廉政建設(shè)重視不夠，廉政建設(shè)責(zé)任制執(zhí)行還不夠有力，履行“一崗雙責(zé)”還不夠自覺(jué);擴(kuò)大內(nèi)需、災(zāi)后重建項(xiàng)目管理仍存在薄弱環(huán)節(jié)，個(gè)別部門對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題治理力度不大，“小金庫(kù)”治理自查自糾尚不徹底；行業(yè)不正之風(fēng)在一些部門、單位仍然存在，少數(shù)單位干部紀(jì)律作風(fēng)問(wèn)題還比較突出；監(jiān)察部門監(jiān)督渠道不廣、工作手段不多。
當(dāng)前，我縣正處在加快科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家進(jìn)一步加大對(duì)西部地區(qū)的支持力度，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，為我們提供了千載難逢的發(fā)展機(jī)遇。災(zāi)后恢復(fù)重建及蘭渝鐵路、成蘭鐵路等一大批重大項(xiàng)目正在實(shí)施，蘭海高速即將開(kāi)工建設(shè)；還有一些重大項(xiàng)目正在抓緊開(kāi)展前期工作。這些重大政策、重大項(xiàng)目的實(shí)施，既為我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了強(qiáng)大的活力，也對(duì)政府依法行政工作和廉政建設(shè)提出了新的更高的要求；隨著改革開(kāi)放的不斷深入、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，依法行政、廉政建設(shè)面臨的新情況、新問(wèn)題越來(lái)越多，人民群眾對(duì)建設(shè)法治政府、廉潔政府的期望更為迫切。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門一定要站在政治和全局的高度，著眼于形勢(shì)任務(wù)的新變化和人民群眾的新期盼，進(jìn)一步提高對(duì)建設(shè)法治政府、廉潔政府重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，采取更加有力的工作措施，著力提高依法行政水平，深入推進(jìn)政府廉政建設(shè)，為全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。
二、突出重點(diǎn)，全面推進(jìn)依法行政工作
堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治政府是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要堅(jiān)持把建設(shè)法治政府作為加強(qiáng)政府自身建設(shè)的重要內(nèi)容，全面推進(jìn)依法行政，增強(qiáng)工作的執(zhí)行力和公信力，努力使政府各項(xiàng)工作全面納入法制化軌道，在法律法規(guī)的框架內(nèi)處理矛盾和問(wèn)題，切實(shí)提高辦事效率和服務(wù)水平，推動(dòng)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。
（一）深入推進(jìn)科學(xué)民主決策。堅(jiān)持科學(xué)民主決策，是建設(shè)法治政府的重大舉措和重要組成部分。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要嚴(yán)格執(zhí)行縣政府出臺(tái)的《縣政府工作規(guī)則》等五項(xiàng)規(guī)則一項(xiàng)制度，并結(jié)合各自工作實(shí)際，研究制定相應(yīng)的工作規(guī)則，推動(dòng)各項(xiàng)工作逐步走上規(guī)范化、法制化的軌道。要完善公眾參與、專家咨詢和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制，建立健全決策規(guī)則和程序，把行政決策納入規(guī)范化、制度化軌道，真正做到按制度和程序決策，努力實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策。在決策制定和執(zhí)行過(guò)程中，要充分考慮是否符合依法行政的要求，把依法行政貫穿于縣、鄉(xiāng)政府工作的全過(guò)程和各個(gè)環(huán)節(jié)。重大決策事項(xiàng)要聽(tīng)取公眾意見(jiàn)、進(jìn)行專家咨詢論證和法制機(jī)構(gòu)合法性審查。要注意傾聽(tīng)和采納各方面的意見(jiàn)建議，對(duì)其認(rèn)真分析、合理吸納，使政府行政決策更加科學(xué)有效。凡是與群眾利益密切相關(guān)的重大決策事項(xiàng)，除依法需要保密的外，都要進(jìn)行公示和聽(tīng)證，廣泛征求群眾意見(jiàn)。要建立行之有效的糾錯(cuò)機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正政策制定和執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，最大限度地減少行政決策失誤。對(duì)超越法定權(quán)限、違反法定程序的行政決策行為，要堅(jiān)決制止和糾正，導(dǎo)致重大決策失誤、造成重大損失的，要依法追究決策機(jī)關(guān)和責(zé)任人的責(zé)任。
（二）切實(shí)規(guī)范行政執(zhí)法行為。行政執(zhí)法能力和水平，直接關(guān)系到群眾的切身利益，關(guān)系到法治政府建設(shè)的進(jìn)程。一要嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法主體資格合法性審查制度。未經(jīng)清理、確認(rèn)并向社會(huì)公告行政執(zhí)法主體資格的組織不得行使行政執(zhí)法權(quán)，從事行政執(zhí)法的人員，必須經(jīng)過(guò)培訓(xùn)考試合格，領(lǐng)取行政執(zhí)法證件，方可進(jìn)行行政執(zhí)法活動(dòng)，做到持證上崗、亮證執(zhí)法。二要推行行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。各部門要加強(qiáng)與上級(jí)部門的溝通和銜接，對(duì)本部門執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定中有裁量幅度的行政處罰條款進(jìn)行梳理匯總，對(duì)行政處罰的條件、程序、罰款幅度進(jìn)行量化細(xì)化，經(jīng)政府法制機(jī)構(gòu)審查把關(guān)后，將行政處罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公布，并嚴(yán)格執(zhí)行，防止行政處罰自由裁量權(quán)被濫用。三要嚴(yán)格遵循法定程序。要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)、行使權(quán)力，既要防止失職不作為，又要防止越權(quán)亂作為，做到作出行政決定符合法定程序，行政執(zhí)法行為遵守法定程序，行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)進(jìn)行責(zé)任追究，切實(shí)保障行政管理相對(duì)人的權(quán)利。四要轉(zhuǎn)變管理理念和管理方式。要按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的原則，依法實(shí)施行政管理，不能一講管理就是搞審批、發(fā)許可證，就是施以罰款、變相收費(fèi)。要完善行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定，堅(jiān)決制止各種形式的亂罰款和亂收費(fèi)。五要建立健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。縣政府法制局每年要對(duì)行政執(zhí)法部門的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收或征用等案卷進(jìn)行1－2次評(píng)查，以促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法。
（三）強(qiáng)化行政行為監(jiān)督。一要注重社會(huì)監(jiān)督。要充分利用領(lǐng)導(dǎo)接待日、政務(wù)專線電話和電子信箱等方式，搭建經(jīng)常、穩(wěn)定的溝通平臺(tái)，及時(shí)聽(tīng)取公眾對(duì)政府工作的意見(jiàn)和建議。要認(rèn)真調(diào)查、核實(shí)人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問(wèn)題，及時(shí)依法做出處理。二要加強(qiáng)專門監(jiān)督。加強(qiáng)法制、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等專門監(jiān)督，支持專門監(jiān)督部門依法行使監(jiān)督權(quán)，全面履行法定職責(zé)，不斷創(chuàng)新監(jiān)督方式，使法制監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督形成分工明確、緊密銜接、互相聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督格局。三要進(jìn)一步推進(jìn)政府信息公開(kāi)。堅(jiān)持以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外，凡是不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息，都要向社會(huì)公開(kāi)。要積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大投資項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的信息公開(kāi)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要抓緊建立健全本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本部門政務(wù)信息公開(kāi)工作制度，理順內(nèi)部工作機(jī)制，明確職責(zé)權(quán)限，落實(shí)政務(wù)信息公開(kāi)載體，及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)公開(kāi)政務(wù)信息。四要進(jìn)行責(zé)任追究。各級(jí)行政工作人員要切實(shí)規(guī)范自己的行政行為，做遵紀(jì)守法的模范。對(duì)執(zhí)法犯法、循私枉法、濫用權(quán)力等違法違紀(jì)行為，要按照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等相關(guān)規(guī)定予以處理。
（四）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式。要深入貫徹實(shí)施行政許可法，進(jìn)一步減少和規(guī)范行政許可事項(xiàng)，堅(jiān)決杜絕各種變相許可行為。要按照“有所為有所不為”的要求，明確職能定位，該退出的退出、該補(bǔ)位的補(bǔ)位，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)，把主要精力放在為各類市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上。要加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的培育、規(guī)范和管理，增強(qiáng)社會(huì)自治功能，把社會(huì)能夠自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給社會(huì)組織，發(fā)揮其在提供服務(wù)、反映訴求、行業(yè)自律、維護(hù)權(quán)益等方面的作用。要進(jìn)一步創(chuàng)新管理方式，大力推行首問(wèn)責(zé)任、服務(wù)承諾、一次性告知、限時(shí)辦結(jié)等制度，縣上要加快組建政務(wù)服務(wù)大廳，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立便民服務(wù)大廳。要大力發(fā)展電子政務(wù)，加快政府網(wǎng)站建設(shè)，拓展網(wǎng)上服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)政府各部門信息互通和資源共享。
（五）努力提高行政復(fù)議工作能力和水平。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)落實(shí)層級(jí)監(jiān)督和自我糾錯(cuò)的一項(xiàng)重要法律制度，是妥善解決行政爭(zhēng)議，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有效途徑。一是要嚴(yán)格落實(shí)行政復(fù)議法及其實(shí)施條例的規(guī)定。要暢通行政復(fù)議渠道，積極受理行政復(fù)議案件，切實(shí)解決行政復(fù)議“告狀難”的問(wèn)題。要提高案件辦理質(zhì)量和效率，妥善化解行政爭(zhēng)議，將每一起行政復(fù)議案件辦成經(jīng)得起司法審查和當(dāng)事人檢驗(yàn)的“鐵案”。要?jiǎng)?chuàng)新行政復(fù)議審理方式，努力提高行政復(fù)議的公信力和執(zhí)行力，做到“定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了”。二要加強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配備。要按照行政復(fù)議法及其實(shí)施條例的要求，進(jìn)一步健全行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，調(diào)劑、充實(shí)法律專業(yè)人員，保障行政復(fù)議工作經(jīng)費(fèi)，為行政復(fù)議工作的開(kāi)展創(chuàng)造必要的條件。三要?jiǎng)?chuàng)新預(yù)防和解決社會(huì)矛盾的新途徑。加強(qiáng)人民調(diào)解組織建設(shè)，健全人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，完善多元化的防范和化解社會(huì)矛盾工作體系。要整合化解社會(huì)矛盾的資源，促進(jìn)與訴訟、復(fù)議、仲裁、執(zhí)法監(jiān)督相配合，積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)法律途徑解決矛盾和糾紛。
（六）切實(shí)提高規(guī)范性文件的質(zhì)量。制定和落實(shí)規(guī)范性文件是貫徹落實(shí)法律、法規(guī)、規(guī)章，實(shí)施行政管理的重要方式。在規(guī)范性文件制定上，一要做到合法。起草規(guī)范性文件必須嚴(yán)格按照法定權(quán)限，符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家的方針政策，不得違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等行政權(quán)力，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)。要擴(kuò)大政府規(guī)范性文件制定工作的公眾參與度，對(duì)關(guān)系人民群眾切身利益的規(guī)范性文件草案，要采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)或者向社會(huì)公布草案等方式廣泛征求意見(jiàn)，尊重和體現(xiàn)群眾意愿和利益。所有規(guī)范性文件都必須由法制部門進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)審查或者審查未通過(guò)的，不得公布實(shí)行。對(duì)于未經(jīng)政府法制機(jī)構(gòu)合法性審查的規(guī)范性文件草案，一律不予提交政府常務(wù)會(huì)討論審議。二要實(shí)行公開(kāi)。規(guī)范性文件制定印發(fā)后，必須通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞媒體等載體向社會(huì)公布，未經(jīng)公布的規(guī)范性文件不得作為行政執(zhí)法依據(jù)。三要實(shí)施備案。規(guī)范性文件必須報(bào)送法制部門進(jìn)行備案審查，備案機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)下級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，或者超越法定權(quán)限、違反制定程序的，要提出修改意見(jiàn)，堅(jiān)決予以糾正。同時(shí)，要積極受理、及時(shí)處理公民、法人或者其他組織提出的審查規(guī)范性文件的建議，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。
三、明確任務(wù)，推進(jìn)政府廉政建設(shè)深入開(kāi)展
政府廉政建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)。要堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針，加快推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。當(dāng)前，我們要按照國(guó)務(wù)院和省市的要求，緊密結(jié)合宕昌實(shí)際，突出重點(diǎn)，抓主抓重，全力推進(jìn)政府廉政建設(shè)取得新進(jìn)展新成效。
（一）深入推進(jìn)工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作。去年以來(lái)，我們按照國(guó)家、省市的要求，精心組織，周密部署，認(rèn)真開(kāi)展了工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作。但從省市多次檢查的情況來(lái)看，工作中還存在不少差距和問(wèn)題。對(duì)此，各有關(guān)部門務(wù)必要引起高度重視，針對(duì)工作中存在的差距和薄弱環(huán)節(jié)，采取得力措施，進(jìn)一步抓好工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作，確保取得實(shí)實(shí)在在的效果。一是要突出抓好國(guó)家、省上檢查組反饋問(wèn)題的整改工作。有關(guān)部門要按照省市檢查組提出的整改要求，進(jìn)一步落實(shí)工作責(zé)任，明確整改要求，限定整改時(shí)限，集中各方力量，下功夫從根本上解決檢查組指出的問(wèn)題，不能因整改不力影響全縣工作。二是要繼續(xù)深入推進(jìn)專項(xiàng)整治工作。要對(duì)2008年以來(lái)涉及政府投資和使用國(guó)有資金立項(xiàng)、在建、竣工建設(shè)項(xiàng)目自查工作開(kāi)展“回頭看”，重點(diǎn)檢查項(xiàng)目審批、招投標(biāo)、土地資源出讓、城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程建設(shè)管理、資金管理等方面存在的問(wèn)題。特別是對(duì)國(guó)家、省、市未檢查的項(xiàng)目要重點(diǎn)進(jìn)行排查，對(duì)排查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，由有關(guān)部門負(fù)責(zé)，逐條認(rèn)真研究，深刻分析原因，限期落實(shí)整改。三是要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督。要針對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)程序、招投標(biāo)活動(dòng)、土地礦產(chǎn)供應(yīng)及開(kāi)發(fā)利用、控制性詳規(guī)制定和實(shí)施、項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程、工程質(zhì)量與安全等方面的監(jiān)管，增強(qiáng)監(jiān)督檢查的針對(duì)性和實(shí)效性。要落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，各有關(guān)部門要依照有關(guān)法律法規(guī)和職責(zé)分工，認(rèn)真落實(shí)對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任，推行行政審批電子監(jiān)察，建立綜合監(jiān)管平臺(tái)，健全各部門有效聯(lián)動(dòng)、密切監(jiān)控的監(jiān)督機(jī)制。
(二)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的監(jiān)管。要堅(jiān)持不懈地抓好擴(kuò)大內(nèi)需、災(zāi)后重建等重點(diǎn)項(xiàng)目的監(jiān)管，促進(jìn)和保障擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目、災(zāi)后重建項(xiàng)目圓滿完成。一是要認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家投資政策，確保國(guó)家投資用于保障性安居工程，重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，衛(wèi)生、教育等社會(huì)事業(yè)建設(shè)，節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)，自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面；要重點(diǎn)用于在建、投產(chǎn)和收尾項(xiàng)目，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。二是要加快廉租住房建設(shè)、農(nóng)村道路、飲水安全、沼氣、醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校教育及各類重建項(xiàng)目建設(shè)，特別是要抓好體育場(chǎng)、傳媒中心等投資額度大、社會(huì)關(guān)注度高的重大項(xiàng)目的實(shí)施。三是要做好工程質(zhì)量和竣工驗(yàn)收，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制，嚴(yán)格遵循國(guó)家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，嚴(yán)防發(fā)生重大責(zé)任事故。四是要加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，對(duì)在建項(xiàng)目要加快實(shí)施進(jìn)度，對(duì)已經(jīng)完工的項(xiàng)目及時(shí)組織工程質(zhì)量檢測(cè)和竣工驗(yàn)收，確保擴(kuò)大內(nèi)需和災(zāi)后重建項(xiàng)目成為合格工程、優(yōu)質(zhì)工程、人民滿意的工程。
（三）加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。一方面，我們要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家、省上的有關(guān)政策規(guī)定，盡力做到執(zhí)行政策規(guī)定規(guī)范到位，同時(shí)，要進(jìn)一步深化改革，完善制度，逐步建立項(xiàng)目監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。一要完善政府投資項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制。發(fā)改、建設(shè)、規(guī)劃、監(jiān)察、財(cái)政、環(huán)保、國(guó)土資源、安監(jiān)等相關(guān)部門要認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目審批、招投標(biāo)、土地資源開(kāi)發(fā)利用、控制性詳規(guī)制定實(shí)施、項(xiàng)目建設(shè)、工程質(zhì)量等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，完善責(zé)任機(jī)制和懲戒機(jī)制，探索建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控體系，不斷提高政府投資項(xiàng)目監(jiān)管工作水平。二要加強(qiáng)制度建設(shè)。要進(jìn)一步健全完善《宕昌縣政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》、《宕昌縣項(xiàng)目招投標(biāo)管理辦法》、《宕昌縣財(cái)政性項(xiàng)目資金管理辦法》、《宕昌縣規(guī)范用權(quán)行為加強(qiáng)項(xiàng)目和資金監(jiān)督管理辦法》等制度，加大制度的執(zhí)行力度，不斷健全完善項(xiàng)目管理機(jī)制。三要深入推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。要把強(qiáng)化監(jiān)管同規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、健全市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步深化行政審批制度、財(cái)政管理制度、投資體制等改革。要按照政府建立、規(guī)范管理、公共服務(wù)、公平交易的原則，加強(qiáng)市場(chǎng)體系建設(shè)，完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。四是加快誠(chéng)信體系建設(shè)。要逐步完善工程建設(shè)領(lǐng)域信譽(yù)評(píng)價(jià)、項(xiàng)目考核、合同履約等市場(chǎng)信用記錄，建立綜合性數(shù)據(jù)庫(kù)。抓緊編制工程建設(shè)領(lǐng)域信用信息基本指導(dǎo)目錄，充分利用和整合現(xiàn)有條件和資源，逐步實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目信息和信用信息的互聯(lián)互通和共用共享。要健全失信懲戒和守信激勵(lì)制度，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入。
（四）扎實(shí)開(kāi)展“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作。2009年以來(lái)，我們按照省市的統(tǒng)一部署，認(rèn)真開(kāi)展了“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作，取得了一定的成效。今后，要進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任、強(qiáng)化措施，確保專項(xiàng)治理工作取得新的成效。一是要徹底清理政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“小金庫(kù)”。要在去年和今年前十個(gè)月工作的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)抓好“回頭看”，對(duì)“零報(bào)告”、“零問(wèn)題”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位再次進(jìn)行核查。二是要通過(guò)加大非稅收入管理堅(jiān)決取締“小金庫(kù)”。要積極推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，進(jìn)一步規(guī)范票據(jù)管理，實(shí)行票款分離、收繳分離，杜絕單位收入不入賬、私設(shè)“小金庫(kù)”的問(wèn)題。要認(rèn)真清理行政事業(yè)單位銀行賬戶，所有單位都要納入會(huì)計(jì)集中核算范圍，撤并單位賬戶，糾正多頭開(kāi)戶，防止私設(shè)賬戶。三是要嚴(yán)格規(guī)范行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作。要認(rèn)真執(zhí)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理規(guī)章制度，嚴(yán)格規(guī)范單位資產(chǎn)處置行為，從源頭上杜絕私設(shè)“小金庫(kù)”。各單位房屋出租、罰沒(méi)收入等非稅收入，要嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線，及時(shí)全額上繳財(cái)政，絕不能滯留或挪用。四是要完善小金庫(kù)治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。縣治理“小金庫(kù)”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通銜接，履行好組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查職能，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和糾風(fēng)部門要加大違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的查處力度，對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題不自查自糾的，要嚴(yán)肅追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
（五）嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法案件。查辦違紀(jì)違法案件是推進(jìn)廉政建設(shè)的重要措施。監(jiān)察等部門要認(rèn)真履行工作職責(zé)，對(duì)違紀(jì)違法案件發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。要針對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問(wèn)題易發(fā)多發(fā)的部位和環(huán)節(jié)，堅(jiān)決查處工程建設(shè)項(xiàng)目審批、招投標(biāo)、規(guī)劃調(diào)整、土地出讓、資金管理使用、物資設(shè)備采購(gòu)、工程安全和質(zhì)量監(jiān)管等方面的違規(guī)違紀(jì)違法案件及腐敗問(wèn)題；堅(jiān)決查處貪污私分、截留克扣、擠占挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)國(guó)家投資資金和災(zāi)后恢復(fù)重建資金物資的案件;堅(jiān)決查處私設(shè)“小金庫(kù)”的案件；堅(jiān)決查處重點(diǎn)領(lǐng)域的商業(yè)賄賂案件。要健全監(jiān)察、審計(jì)等執(zhí)法執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)辦案協(xié)調(diào)機(jī)制，完善案件線索移送制度和協(xié)查機(jī)制，形成查辦案件工作合力。
（六）堅(jiān)決糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)。政府的權(quán)力是人民給的，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益是我們的基本職責(zé)，必須從人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題入手，著力解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。一是要堅(jiān)決糾正和嚴(yán)肅查處損害農(nóng)民利益、損害企業(yè)利益，行業(yè)協(xié)會(huì)和市場(chǎng)中介組織亂收費(fèi)、亂罰款、亂加價(jià)加重城鎮(zhèn)居民負(fù)擔(dān)的問(wèn)題。二是要繼續(xù)抓好教育、醫(yī)療服務(wù)、食品藥品安全、公路“三亂”、“小金庫(kù)”與社保基金、住房公積金、扶貧資金和救災(zāi)救濟(jì)資金“四項(xiàng)資金”管理的專項(xiàng)治理。三是要認(rèn)真解決征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、企業(yè)重組改制等領(lǐng)域損害群眾利益的突出問(wèn)題，嚴(yán)肅查處重大責(zé)任事故、以及各類損害群眾利益的問(wèn)題。四是要扎實(shí)開(kāi)展民主評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)工作。重點(diǎn)對(duì)具有社會(huì)管理、執(zhí)法監(jiān)督、社會(huì)服務(wù)等職能的單位、協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)行業(yè)進(jìn)行評(píng)議。各部門、各行業(yè)要堅(jiān)持“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“管行業(yè)必須管行風(fēng)”的原則,各司其職、各負(fù)其責(zé)，認(rèn)真抓好糾風(fēng)工作。
（七）切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律是政府廉政建設(shè)的主要內(nèi)容，也是一項(xiàng)影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性工作。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家制定了一系列加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的規(guī)定，要求各級(jí)政府系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部按照“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的要求，不斷加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，強(qiáng)化廉潔自律意識(shí)，自覺(jué)履行廉潔自律的各項(xiàng)規(guī)定，帶頭遵守政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、群眾工作紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律等各項(xiàng)紀(jì)律，自覺(jué)接受監(jiān)督，做到自重、自省、自警、自勵(lì)，始終保持職務(wù)行為的廉潔性。中央今年年初頒布的《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，對(duì)新形勢(shì)下領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政提出了新的更高的要求。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要把《廉政準(zhǔn)則》當(dāng)作對(duì)自己生活、工作和作風(fēng)的基本要求，認(rèn)真查找在廉潔從政方面的薄弱環(huán)節(jié)，認(rèn)真解決存在的傾向性問(wèn)題，使《廉政準(zhǔn)則》各項(xiàng)要求落到實(shí)處，真正成為廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政為民、廉潔奉公的行為規(guī)范。
四、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保依法行政工作和廉政建設(shè)任務(wù)落到實(shí)處
做好依法行政工作，推進(jìn)政府廉政建設(shè)，是提高政府工作效能的基本要求，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障。這兩項(xiàng)工作能不能抓出成效，是對(duì)政府執(zhí)行力的重大考驗(yàn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化工作責(zé)任，加大監(jiān)督檢查力度，促進(jìn)各項(xiàng)工作落實(shí)。
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。縣、鄉(xiāng)政府主要負(fù)責(zé)人是依法行政和廉政建設(shè)的第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是直接責(zé)任人。全縣各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)履行好工作職責(zé)，堅(jiān)持把依法行政工作、廉政建設(shè)與經(jīng)濟(jì)工作同部署、同落實(shí)、同檢查、同考核，及時(shí)研究解決存在的困難和問(wèn)題，抓好各項(xiàng)工作任務(wù)的落實(shí)。法制、監(jiān)察等職能部門要充分發(fā)揮牽頭抓總作用，細(xì)化分解任務(wù)，層層靠實(shí)責(zé)任，建立健全各相關(guān)部門之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門之間的溝通聯(lián)系制度、情況通報(bào)制度、工作銜接機(jī)制，真正使依法行政和廉政建設(shè)體現(xiàn)到政府工作的各個(gè)方面，貫穿于政府工作的整個(gè)過(guò)程，落實(shí)到政府工作的每個(gè)環(huán)節(jié)。
親和力帶來(lái)隊(duì)伍穩(wěn)定、
業(yè)績(jī)平穩(wěn)
自2004年保薦制度實(shí)施以來(lái)，廣發(fā)證券共保薦了53家企業(yè)上市，至今沒(méi)有一家出現(xiàn)重大虧損，也沒(méi)有一家被交易所實(shí)施特別處理（ST）。
這一方面與其風(fēng)控體系的完善不無(wú)關(guān)系。近年，廣發(fā)建立了投行項(xiàng)目管理系統(tǒng)，不僅可以留痕項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程的每一步，還可以實(shí)現(xiàn)知識(shí)共享。此外，其建立了多層次的風(fēng)控體系，從管理團(tuán)隊(duì)到后臺(tái)人員都會(huì)跟企業(yè)接觸，以避免所有一線信息都掌握在項(xiàng)目組手中，并可以對(duì)各項(xiàng)工作進(jìn)行檢查復(fù)核，從而通過(guò)雙向互動(dòng)的機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)可識(shí)別、可控制。
在何寬華看來(lái)，這一現(xiàn)象也與廣發(fā)對(duì)員工保持親和力的人才戰(zhàn)略有關(guān)。“市場(chǎng)好的時(shí)候，公司會(huì)根據(jù)自己的特點(diǎn)設(shè)定經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，不會(huì)通過(guò)冒進(jìn)策略沖刺，做到業(yè)務(wù)能夠跟上市場(chǎng)發(fā)展的節(jié)奏但又不留隱患；壞的時(shí)候，穩(wěn)定的員工隊(duì)伍也可以維持團(tuán)隊(duì)能力，波幅不會(huì)很大，我們追求的是長(zhǎng)期的平穩(wěn)發(fā)展。”他認(rèn)為，頻繁跳槽的人往往追求短期效應(yīng)，可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目選擇及團(tuán)隊(duì)文化建設(shè)有一定影響。截至2010年底，廣發(fā)有66名保薦代表人，大部分是畢業(yè)就來(lái)公司，從內(nèi)部培養(yǎng)起來(lái)的，外聘的不到1/3。廣發(fā)的考核機(jī)制也是業(yè)績(jī)導(dǎo)向型。為保證員工穩(wěn)定，公司既會(huì)送他們到國(guó)外培訓(xùn)，也有種種內(nèi)訓(xùn)，持續(xù)培訓(xùn)為團(tuán)隊(duì)建設(shè)起了很大的作用。
提及2010年頻發(fā)的投行腐敗現(xiàn)象，何寬華也認(rèn)為，投行除了嚴(yán)格內(nèi)部監(jiān)察制度，也要倡導(dǎo)不急功近利的理念。這一心態(tài)也體現(xiàn)在廣發(fā)的IPO業(yè)務(wù)上。
目前，投行IPO業(yè)務(wù)的費(fèi)率一般在4-5%左右，也有一些投行達(dá)到了8%甚至更高，廣發(fā)的費(fèi)率一直維持在行業(yè)平均水平，這也導(dǎo)致2007 年以來(lái)，廣發(fā)在承銷收入上的排名一直遜色于承銷數(shù)量排名。2010 年廣發(fā)承銷了21 家企業(yè)，收入?yún)s不及承銷數(shù)量排名其后的招商證券。為何在市場(chǎng)高漲時(shí)，廣發(fā)沒(méi)有趁勢(shì)提高費(fèi)率，是否刻意壓低費(fèi)率作為一種競(jìng)爭(zhēng)手段呢？對(duì)此，何寬華表示，投行的費(fèi)率水平具有較大的差異性，每個(gè)項(xiàng)目之間都不具有可比性，一些項(xiàng)目收費(fèi)高可能有特殊的原因，如項(xiàng)目本身的特殊性。而且，廣發(fā)一直比較穩(wěn)健，在費(fèi)率設(shè)定方面并不以一次性收入的最大化為目標(biāo)，不會(huì)采取激進(jìn)的收費(fèi)措施。
財(cái)務(wù)顧問(wèn):
重?cái)?shù)量到重影響力
由于財(cái)務(wù)顧問(wèn)收費(fèi)比較低，大部分券商沒(méi)有把并購(gòu)列為重點(diǎn)業(yè)務(wù)。而2010年，廣發(fā)證券共完成4個(gè)重大資產(chǎn)重組項(xiàng)目、1個(gè)換股吸收合并項(xiàng)目，完成并購(gòu)項(xiàng)目名列第一。
然而，目前大型并購(gòu)案都在國(guó)企間進(jìn)行，房地產(chǎn)行業(yè)雖然借殼上市的需求比較多，但受到宏觀調(diào)控壓抑。這決定了中介機(jī)構(gòu)在并購(gòu)市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)、定價(jià)權(quán)不高，很多時(shí)候只是出具可行性報(bào)告。而海外的并購(gòu)經(jīng)常會(huì)伴隨增發(fā)和換股，投行對(duì)客戶財(cái)務(wù)上也有支持，作用更能凸顯。不過(guò)，伴隨民企并購(gòu)的增加，這一市場(chǎng)正在發(fā)生變化，但這一需求還需要培養(yǎng)。
何寬華指出，未來(lái)廣發(fā)將從重?cái)?shù)量變?yōu)橹赜绊懥Γ诔薪硬①?gòu)財(cái)務(wù)顧問(wèn)業(yè)務(wù)時(shí)要考慮業(yè)務(wù)的綜合價(jià)值，不會(huì)簡(jiǎn)單出具財(cái)務(wù)顧問(wèn)報(bào)告，而會(huì)分析投行在并購(gòu)中起到的作用，爭(zhēng)取做一些有影響力的并購(gòu)案，并衍生出收購(gòu)兼并業(yè)務(wù)的價(jià)值鏈。
“直投屬于聽(tīng)話的孩子”
廣發(fā)證券旗下?lián)碛袕氖轮蓖稑I(yè)務(wù)的獨(dú)立子公司廣發(fā)信德。目前，廣發(fā)信德投資了20多個(gè)項(xiàng)目，有5個(gè)項(xiàng)目于2010年已過(guò)會(huì)，這些直投項(xiàng)目主要來(lái)自母公司。對(duì)于市場(chǎng)質(zhì)疑券商讓直司項(xiàng)目?jī)?yōu)先上市不合理，何寬華解釋說(shuō)，直司選擇企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)往往高于投行，其投資決策相當(dāng)謹(jǐn)慎，成功率也比投行高，將標(biāo)準(zhǔn)高的企業(yè)排在前面上市，投行理由充分，監(jiān)管部門和投資者也都有信心。
“在資本市場(chǎng)體系里，券商的直司屬于聽(tīng)話的孩子，不可能有太多灰色空間。如果企業(yè)實(shí)實(shí)在在有融資需要，它不給券商直投，也會(huì)給一些私募。保薦加直投的模式，客觀上會(huì)擠壓腐敗的空間，減少保薦人向項(xiàng)目公司索要股份的機(jī)會(huì)。”何寬華說(shuō)，有投行資質(zhì)的券商都應(yīng)該發(fā)展直投業(yè)務(wù)，這是經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)的商業(yè)模式，直投也是海外投行的主要利潤(rùn)來(lái)源。“如果風(fēng)險(xiǎn)控制得好，直投在券商利潤(rùn)中的占比會(huì)越來(lái)越大，甚至?xí)芸斐^(guò)二級(jí)市場(chǎng)的投資收益。”
目前，上市券商中，中信、海通、廣發(fā)均有直投項(xiàng)目上市流通，直投業(yè)務(wù)進(jìn)入了收獲季節(jié)。2010年12月，券商紛紛追加對(duì)直投子公司的投資，華泰、廣發(fā)對(duì)直投子公司共增資達(dá)8億元。
