地方公路養護匯總十篇

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中圖分類號：U418 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）02-0354-01

地方公路是r村交通運輸的首要選擇，對農村具有不可替代的價值。農村地區的交通建設是目前新農村建設的重中之重， 作為連接城鄉的紐帶，農村公路對于推動城鄉經濟的發展意義重大，因此，我們有必要認識到公路養護管理工作的重要性，進一步完善當前農村公路管理與養護機制，要注重對地方公路的養護管理，減少公路損壞，確保交通運輸便利。搞好農村道路設施公共品的供給與養護管理，對于鞏固農業基礎地位、提高農業綜合生產能力和增加農民收入，具有十分重要的意義。

一、地方公路建設養護管理存在的問題

1.公路網漸趨完善，養護任務日益繁重

隨著經濟發展，公路建設得到了廣大地區重視，公路建設實現了村村通，公路網得到了大大完善，滿足了人們的出行需要。然而，快速發展的公路建設和日益高漲的公眾出行需求，對公路養護管理工作提出了更高的服務要求，再加上代步工具的不斷更新，人們對交通運輸質量有了更高要求，同時，由于地方公路具有路線多、路線長、分布廣的特點，現有的條件遠遠不能滿足農村公路管理的需要，使得公路養護管理任務越來越艱巨，加大了養護壓力。

2.地方公路建設管理差

地方公路建設的主要目的是連接鄉村之間、鄉鎮之間的溝通交流，便于農副產品的對外運輸，主要服務于農村農業經濟發展。所以在道路設計時主要以小型的農業機械、小型的交通運輸工具為依據，考慮到流量小的特點，設計的質量比較低，導致地方公路車道窄，大部分鄉村公路路面寬度僅有3.5米，通行能力低，又因為建設地方公路資金投入等條件的限制，地方公路修建技術投入少，沒有充分考慮公路的抗災。在公路建成后，缺乏后期的管理，使得相當數量的公路處于無人管理狀態，公路缺土覆蓋，綠化斷壟缺株，補植不及時，大大降低了公路的抵抗能力，在自然災害來臨時，極易發生塌方、擋土墻倒塌等險情，給公路安全和行車安全埋下了隱患。

3.養護人員素質低

對于公路的養護，人們不夠重視，認為養不養護都不會影響正常的生活出行，人們沒有自覺保護公路的意識，公路養護管理工作處于形式化。同時道路的養護隊伍大多選擇文化水平較低的、年齡較大的、閑散的勞動力，根本無法很好的完成道路的養護工作，即使是專業的公路養護工人也因為養路工資少，待遇差，工作環境惡劣等原因不專心工作，不認真養護，出勤不出力，而且養路工人任務重，負責管理的道路長，應用于公路養護的工具還是傳統的設備，許多公路養護的機器過于落后，不能觀察到公路的準確情況，導致公路養護工作出現失誤，威脅到公路的正常運行，完全不能適應當前公路養護需求，甚至是根本不起養護作用，因此在出現損壞時不能及時排除和維修，大大延誤了公路養護時間，擴大了危害性。

4.養護資金缺口大，標準低

地方公路養護管理需要大量的養護工人、先進的養護器械，必須有大量的資金投入，才能保證養護管理工作的正常開展。但是目前道路養護資金來源少，幾乎全部由地方政府投入，社會各界共同參與的多渠道籌資機制尚未形成。在資金缺少的情況下，只能進行簡單的養護，解決一些邊溝清理、路面病害嚴重部分修補，路肩修復等問題。針對一些毀壞程度嚴重、維修費用高的問題只能擱置，等待資金到位，在進行養護，因此由于資金有限，大大延誤了公路養護管理，增加了后期的養護難度。

二、地方公路建設養護管理改進對策

1.加大宣傳力度

人民群眾是公路建設的最大受益者，也是公路養護管理的主力軍。因此我們要加大宣傳力度，提高人們對公路養護管理的責任感和使命感，讓農民真正意識到修建養護道路是惠及自身的民生工程，讓他們自覺主動的支持和加入修路養路的隊伍 因此在日常生活中，我們要充分利用廣播、電視、報刊、網絡等各種媒體，大力宣傳公路法，及時宣傳公路養護管理現狀，引起人們的高度重視，深入宣傳養護管理方式，讓人們從自身做起，減少對公路的毀壞，積極營造社會關注、政府支持、農民參與的良好輿論氛圍。吸引人們的關注，引起人們的重視，最終形成全民養護的管理模式。

2.組織專業公路養護隊伍

地方公路養護管理工作具有長期性和連續性的特點，始終服務于地方公路建設。要想實現對地方公路建設養護管理工作的有效開展，必須組建一支高素質的專業性的養護隊伍。挑選隊伍時要充分考慮養護人員的對公路養護技術的熟練性，能夠在短時間內接受和使用先進的養護工具，同時還要注重養護工人的工作態度，挑選事業心強，責任心重的高素質人才。對管理人員進行專業技術培訓，提高公路養護管理的專業性。

3.加強公路養護管理技術培訓

開展專業性強、技術水平高、效果明顯的的高質量的公路養護管理技能的課程培訓，根據培訓人員的實際需求嚴格安排培訓時間進度、培訓的課程內容和培訓的質量。同時選用一批專業理論水平高、實踐和教學經驗豐富、語言表達能力強、深受農民歡迎的專家、教授、認真準備課堂教學內容，切實提高培訓者的學習和接受能力，掌握處理公路養護的各種問題技術，提高公路養護工人的專業素養，以技術為依據，實現地方公路養護管理工作的健康開展。

4.加強政府部門對公路養護工作的監督

在進行公路養護的同時，必要的監督措施是不可缺少的，政府部門對公路養護工作的監督是改進公路養護管理措施的一個重要環節。因此，既要加強內部監督，也要實行外部監督，這樣有利于工作人員責任意識的提高。政府應轉變態度，重視公路養護管理工作，從根本上來解決問題，要摒棄以往的重建輕養的作風。同時要將損壞公路的行為寫入法律法規中，鼓勵人們進行監督舉報，對于毀壞公路、強占公路影響交通的行為和人進行批評教育，制定專業的處罰標準，加大處罰力度，情節嚴重者進行拘留處置。

地方公路的高低直接影響人地方經濟發展和人們的出行，不斷提高地方公路的建設質量，不斷增加對地方公路養護管理，保證公路的正常通行，更好的為人民服務。同時我們要引導人們自覺參與到道路建設中，主動的養護、愛護道路。

參考文獻

篇（2）

一、特殊地區公路環境特點

鹽漬土是指含有一定的溶解鹽而造成性質變化的土，公路工程上定義鹽漬土為地表1m內含有大于0.3%易溶解的鹽的土，鐵路工程則為0.5%。我國鹽漬土地區主要包括沿海鹽漬土地區和內陸鹽漬土地區，沿海鹽漬土區主要包括遼寧、山東、河北、江蘇等地，屬于氯鹽漬土，含鹽量5%以下，且該地區的水文環境對鹽漬土的穩定性影響最大。內陸鹽漬土地區主要分布于新疆、河北、內蒙古、甘肅、寧夏等地，屬于硫酸鹽鹽漬土和氯鹽硫酸鹽混合型鹽漬土。鹽漬土中含有易溶鹽，土的物理力學性質會發生變化。在干旱和半干旱地區，鹽類具有膠結和吸濕作用，有利于路基的穩定，一定條件下可利用鹽漬土和巖鹽修筑路基或鋪筑低、中級路面。而在潮濕環境中，由于易溶鹽的存在將導致路基的密度減小，承載力下降最終喪失穩定性。而硫酸鹽鹽漬土會使路基松脹，鹽漬土的堿化作用也會增大土的膨脹。

黃土在指一定的壓力作用下受水浸濕，土的結構將受到迅速破壞而發生顯著附加下沉性質的土，具有明顯的濕陷性。黃土的主要特征包括：黃色、含鹽量較大，含有碳酸鈣及其結核，包括硫酸鹽型黃土和碳酸鹽型黃土。黃土中粉土顆粒含量很高，占55～60%，且黃土具有多孔性和大孔性空隙特點，為垂直節理發育。黃土的地貌可分為高原地貌和河谷地貌，前者以侵蝕類型為主，后者以堆積類型為主，但在二字之間也存在著過渡類型即侵蝕堆積類型。黃土地區在我國可分為五區，山西諸盆地、豫西山地與階地、關中平原、陜甘黃土高原、隴西黃土丘陵。

凍土是指溫度低于或等于0℃，且含有冰的各類土。主要分布于我國的東北、西北和華北地區，占全國面積的22.3%。凍土包括瞬時凍土、季節性凍土、多年凍土。瞬時凍土是指凍結狀態僅維持數小時的凍土，季節性凍土是指受季節性影響，冬季凍結，夏季融化的土。多年凍土是在自然狀態凍土狀態能保持3年以上，常存在地面下一定深度，上部接近地表，也易受季節性影響，多年凍土也常伴有季節性凍結。

二、特殊地區公路常見病害

鹽漬土地區公路病害主要包括鹽脹、溶蝕、凍脹和翻漿。其中鹽脹具有累加性，包括路面鹽脹和坡面鹽脹；溶蝕的主要原因就是鹽的溶解。凍脹中氯鹽的含量如在一定范圍內冰點降低，水分聚流時間長，加重凍脹，但含鹽量更多時，不產生凍脹或只產生輕微凍脹，硫酸鹽鹽漬土對凍脹影響不如氯鹽顯著。翻漿在鹽漬土地區較為普遍，氯鹽漬土聚冰多，且液、塑限低，蒸發緩慢，翻漿后不易干燥，造成路面嚴重破壞，含鹽量高時因不凍或少凍而不發生翻漿或者減輕翻漿。硫酸鹽漬土在降低冰點方面機理與氯鹽類似，另外春融時因結晶硫酸鹽脫水可加重翻漿。

黃土地區的黃土具有濕陷、疏松及遇水膨脹、崩解等特性，垂直滲透性遠較水平方向大；各向抗剪強度有明顯差別；易遭沖刷和沖蝕；干燥狀態下粘聚強度較大，可形成較陡邊坡。根據調查，在黃土地區公路工程主要病害包括：黃土剝落易造成小型塌方及溝槽陷穴；邊坡坡面在多次干濕循環后，出現裂縫。邊溝被水流沖深、蝕寬，使路肩和邊坡坡腳破壞，邊坡土體受水浸潤發生滑塌，或在地下水、地面水綜合作用下形成泥流侵入路基，導致路基整體的滑動。

凍土地區季節性凍土路基在冰凍季節，路基填料土凍結后體積膨脹，導致路面開裂，解凍后由于汽車碾壓，使路基沉陷、路面翻漿，對道路的破壞極大。多年性凍土常有熱融沉陷、熱融滑坍、冰脹丘破壞，熱融沉陷常是由于自然和人為破壞了多年凍土的熱平衡，使地表下沉而形成凹地或積水凹地，熱融滑塌主要是破壞了有厚層地下冰的斜坡的熱平衡狀態，在重力作用下發生滑坍，冰丘是地下水的凍結膨脹隆起土丘，這些破壞主要導致路基下沉，甚至突陷，路堤基地或路基邊坡失去穩定，冰丘膨脹力導致路基變形。

三、特殊地區公路設計及養護方法

鹽漬土地區的路線設計應當遵循以下原則：對于過、強鹽漬土，低洼地帶、大片鹽漬土地區應當予以避開，否則須以最短距離通過；對于一般鹽漬土地區，小面積零星或島狀分布的，可以選擇有利地形，高地勢地帶通過，此外應保證通過距離最短，離滲水性土產地最近處通過。一般采用路堤而不用路塹。對于路基設置，應保持0.5%～1%的縱坡加強縱向排水，排水困難地區應加深加寬邊溝。必要時可設置橫向排水溝，間距不大于500m，溝底最好有向外傾斜2～3%的橫坡。養護方面對于翻漿路面應當及時鏟除，加固路肩可以用瀝青材料封閉或用15cm厚鹽殼加固以防路肩水分下滲。對于用鹽晶修筑的路基，當其表面覆蓋層破壞時，可用砂土混合料覆蓋。路肩出現車轍、泥流等，可以鏟除浮泥，用碎鹽塊整平夯實再覆蓋砂土混合料。

黃土地區的路基設計應以預防為主，養護工作應該充分重視，不應等到病害惡化后才采取有效措施。黃土地區設計時應當選擇合適路線及設定合適的邊坡及坡率，加強排水及加固設計。對于溝間路線，應堅持直、長、縱坡平緩原則，繞開溝頭，高差小時填土通過或架設土橋。溝谷路線應注意沿溝兩岸的穩定問題，可采取沿溝走的策略，對于溝間和溝谷連接應嚴格控制上塬和下塬，可利用高架橋高填土跨溝。黃土地區養護應注意排除路基附近的路面水和地下水，加強排水溝、渠的防護，針對路肩的坑凹可以用砂土混合料加固表層以防地表水侵蝕。路基出現凹陷應當查清水的來源、水量及發展趨勢，采用排水和導水措施，必要時可以回填夯實、灌砂或泥漿。對于黃土滑坡破壞可以清除滑體，植樹穩固，可以設置抗滑擋墻或抗滑樁。

凍土地區的公路設計原則對于冰脹丘采取繞避原則，不能繞避時必須做好排水措施。對于季節性凍土排水條件好的路段，只要設置好路基排水邊溝，保證排水順暢，可采用透水性良好的粗顆粒土，將有效解決路基的凍脹翻漿問題。排水條件差，可以采取綜合措施，通過抬高路基高度，采用抗凍性好水穩定性好的填料，必要時可采取隔離層，但需根據路基高度和不同填料選擇合適的位置和厚度。對于多年凍土，可以采取片石氣冷措施以及通風管道措施，保持凍土的凍結穩定狀態。

四、結語

特殊地區公路工程環境相比其他地區更加惡劣，工程質量更難以保證。因此在特殊地區公路工程設計與養護都應當遵循因地制宜原則，根據各自的地質及環境特點進行設計養護，設計時應以預防為主，同時養護應當得到充分重視。只有良好的設計和有效養護并行，才能充分保證特殊地區公路工程質量，以免發生公路質量問題。

參考文獻：

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[2] 朱凌林.淺析常見特殊地區路基病害及治理措施[J].山西建筑， 2011（10）：138-139

篇（3）

中圖分類號：U416.217文獻標識碼： A

一、前言

目前，路面病害已成為瀝青路面的主要危害之一，而造成公路病害的原因是多方面的，對已建成的道路而言，及時處理產生的病害才能防止路面病害的擴大化。因此，在道路竣工后，我們黃河養護單位必須要做好道路瀝青路面維修養護工作。

二、道路瀝青路面的施工現狀

當前，瀝青路面早期破壞現象是我國公路建設存在的一個普遍問題，其原因盡管是多方面的(設計、材料、施工、管理、維修養護等等)，但結構設計不合理、施工質量問題成為導致瀝青路面早期損壞的關鍵因素，這已得到業內人士普遍認同。雖然采取了一些技術在一定程度上改善了路面質量，但瀝青路面的早期破壞依然存在甚至更加嚴重。目前，路面結構上的問題已經引起了重視，如柔性基層瀝青路面研究、永久性瀝青路面研究。但瀝青路面早期破壞另一個主要原因施工質量控制和管理方面問題卻沒有引起足夠的重視。如果現在不開始徹底解決質量問題，公路的早期損壞和修復問題會很快成為我國公路行業的危機。

三、瀝青路面的維修的基本方法

針對道路瀝青路面的各種病害，要根據其損壞形式和原因的不同，而采取不同的養護方法。主要的方法可概括為局部養護、罩面和翻修。

1、局部養護

局部養護主要是病害發生的面積較小，或比較零散，在整個路段里，占有的比重較小，通過小范圍的處理，就可以使破壞的路面恢復正常的使用功能。常見的方法如下：

（一）瀝青路面裂縫的維修。

（二）瀝青路面車轍的維修。

（三）凍脹與翻漿的維修。

（四）橋面鋪裝損壞的維修。

（五）井框高差。

2、罩面

道路路面罩面主要為了消除破損、完全或部分恢復原有路面平整度和改善路面抗滑性能。罩面的結合料宜使用性能較好的粘稠型道路石油瀝青、乳化石油瀝青、改性乳化瀝青。礦料的選擇宜采用耐磨、強度高的堿性石料。罩面厚度的選擇：

（一）當路面狀況指數、行駛質量指數在中、良等級，路面僅有輕度網裂時，可以采用較薄的罩面層厚（1.0cm～3.0cm）。

（二）當路面破損、平整度、抗滑三項指標都在中等以下，又要求恢復到優、良等級時，應采用較厚的罩面層厚（3.0cm～5.0cm）。

（三）高等級路面，城市快速路、主干線罩面宜采用4.0cm～5.0cm的厚度，其它的路面可以采用較薄的罩面層厚（1.0cm～4.0cm）。

3、翻修

當城市道路路面破損嚴重，采用罩面的養護方法不能使路面恢復良好使用狀態時，或路面承載力嚴重不足時，則應進行翻修。翻修需重做墊層和半剛性基層，重新鋪設瀝青混凝土面層。

4、凡事預則立，不預則廢。預防性養護要求我們在平時工作中，要細心觀察，持續開展對路面、路基及附屬設施的日常檢查、定期檢查和檢測評定，并認真分析，制訂預防性養護方案，以便及時消除隱患。路面的預防性養護：

（一）瀝青路面早期出現的松散、麻面、網裂、龜裂等病害，應用瀝青表面處治材料封閉或進行罩面處理；對小坑槽應及時進行修補，連片坑槽一起補。

（二）水泥混凝土路面要重點加強接縫養護、板底灌漿、微病害處治。

四、提高工程質量的瀝青路面修補技術

我國現階段瀝青路面維修和養護技術主要有：路面裂縫填縫、霧狀封層和還原劑封層、 碎石封層、微表封層、薄層罩面、開槽修補法、坑洞修補、瀝青路面再生技術、柔性基層技術、溫拌瀝青技術和重鋪路面。在以上瀝青路面養護技術中，現有瀝青技術的新技術有霧狀封層、碎石封層和微表封層（稀漿封層）。

1、瀝青路面再生技術

目前，瀝青路面再生技術在我國的運用還不是很廣泛，這個再生技術在國外已經有將近二十年的發展史了。瀝青路面再生技術也叫做舊瀝青路面的再生利用，就是將舊瀝青路面經過路面再生專用設備的翻挖、回收、加熱、破碎、篩分后，與再生劑、新瀝青、新集料等按一定比例重新拌和成混合料，滿足一定的路用性能并重新鋪筑于路面的一整套工。瀝青再生技術按溫度要求可以分為冷再生技術和熱再生技術，熱再生技術又可以分為地熱翟生、廠拌再生，冷再生技術可分為廠拌冷再生、就地冷再生、全深式冷再生。現在主要運用的瀝青再生技術有就地加熱再生工藝、冷銑刨攤鋪工藝以及就地冷再生工藝三種。就地加熱表層再生，主要用于更新淺表層老化瀝青和呈脆性的薄層，通過加熱軟化和翻松表面層，然后添加還原劑或再生劑，并加入新瀝青混合料進行復拌，最后攤鋪成型、壓實。它包括紅外加熱瀝青修補技術和微波再生瀝青修補技術兩種。冷銑刨攤鋪工藝即將舊瀝青路面切削、回收、破碎并根據舊料性質的變化摻入不同的添加材料，經拌和后再運回道路施工現場進行攤鋪壓實。就地冷再生是一種較新的養護技術，首先要對舊路面進行常溫破碎， 然后在再生料中加入乳化瀝青、還原劑、水泥或其他添加劑重新拌和，再壓實成型，最后加鋪磨耗層。瀝青再生技術在我國的運用不是十分廣泛，由于其造價偏高，技術含量偏高，我國目前的瀝青再生技術發展還是一個起步階段。

2、霧狀封層和還原劑封層技術

霧狀封層和還原劑封層技術是把霧狀的瀝青或者是專門的再生劑噴灑在已經老化的瀝青路面面上，其中專門的再生劑要求能滲透進路面6cm 左右。霧狀封層技術的目的是為了更新和還原瀝青路面已被氧化的瀝青膏體。霧狀封層技術和還原劑封層技術具有一些共同的特點，施工后需要較長時間才能開放交通，并且，噴灑的要求十分嚴格，必要時需要使用鋪砂的方法來改善其抗滑阻力。由于霧狀封層和還原劑封層存在著以上的特點，一般運用于行車較少，行車緩行的路段。

3、碎石封層技術

最早出現的預防養護技術是單層石屑封層技術，這個技術的施工方法是在原已經損害的瀝青路面上噴灑一層瀝青材料，接著撒上砂、單粒徑或適當級配的集料，并緊跟著進行碾壓。碎石封層是一種敷設簡單易行，價格相對低廉的養護方法。碎石封層需要有較長的初期養護時間，因為車輛在高速行駛時產生的聲音過大，瀝青路面上的松散集料會被正在高速行駛的車輪帶出并撞擊、依附在行駛的車的身和其擋風玻璃上，這些原因會導致集料的損失，同時導致抗滑能力的衰減，這種技術很少用在交通量大，車流量多的道路上。碎石技術適用于我國輕交通量的公路和農村的公路建設，普通公路瀝青路面的預防養護等，對于我國現今狀況來說，是相對較好的瀝青路面養護技術，適合推廣。

4、微表封層技術（稀漿封層技術）

微表封層技術也就是稀漿封層技術，它采用機械設備將適當級配的乳化瀝青、粗細集料、水、填料（水泥、石灰、粉煤灰、石粉等）和添加劑等按照設計配比拌和成稀漿混合料攤鋪到原路面上形成的薄層。稀漿封層工藝原理是將乳化瀝青、符合級配的骨料、水、填料及添加劑按一定的設計配比攪拌成稀漿混合料，均勻地攤鋪在待處理的路面上，經裹復、破乳、析水、蒸發和固化等過程與原路面牢固地結合在一起，形成密實、堅固、耐磨和道路表面封層，大大提高路面使用性能。這種工藝適用于二級或二級以下的公路進行預防養護，普通路面的維修和養護，在現有的高速公路的維修和養護上也同樣適用。

五、結束語

綜上所述，瀝青路面的維修和養護對于堤頂硬化道路的正常運行具有重大的意義，我們在工程完工后應該對工程進行時時刻刻的監控，從而及時的發現問題，使得其得到及時的解決，保證工程的質量。

參考文獻：

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[2] 崔彥秋.瀝青路面施工相關問題探討[U].才智.2012，（2）.

[3] 王麗.淺析新型瀝青路面施工方法[U].科技與生活.2011，（11）.

[4] 蔡田,陳春霞.試析瀝青路面的施工問題[U].黑龍江科技信息.2012，（28）

篇（4）

（一）海南省農村公路的規模

截至2009年底，海南省農村公路里程達到16723.59公里（含農墾），占全省公路總里程的83.4%。其中，縣道2832.623公里，鄉道5475.764公里，村道8390.401公里，專用公路24.798公里。在現有農村公路中，按技術等級分，一級公路14.143公里、二級公路203.279公里、三級公路595.421公里、四級公路10468.21公里、等外公路5442.535公里，四級以下公路占了全省農村公路的95%以上。目前，全省鄉鎮、行政村通公路率均達100%，92%的鄉鎮通了瀝青（水泥）路，81.6%的行政村通了瀝青（水泥）路。農村公路成了海南省以“一環三縱四橫”為主骨架公路網的重要組成部分，為海南省社會主義新農村建設提供了重要保障。

（二）當前農村公路管理與養護現狀

2006年3月，海南省人民政府根據國務院辦公廳印發的《農村公路管理養護體制改革方案》（〔2005〕49號）、交通部印發的《農村公路建設管理辦法》（交通部令2006年第3號）和《農村公路養護管理暫行辦法》（交公路發[2008]43號）有關規定，出臺了《海南省農村公路建設管理與養護體制改革實施意見》（瓊府辦［2006］11號），明確了市、縣政府是本地區農村公路建設、管理與養護的責任主體，各市、縣交通主管部門進一步加強了各自的公路管理機構――地方公路管理站，強化了管理職能，并由地方公路管理站具體承擔農村公路的建設、日常管理和養護工作，各市縣農村公路、特別是縣道的管理與養護得到了切實加強。

由于歷史原因，海南省農村公路養護管理，除主要的縣道173條2497.8公里繼續由省公路管理局直屬的各市縣公路局（分局）管理養護外，其余334.823公里縣道已全部納入市縣交通公路部門管養范圍，設置道班實行專業養護，縣道列養率100%； 而農村公路中的鄉道和村道的管理養護，目前，列養的鄉道有4450.33公里、村道有7376.99公里，分別占現有鄉道的81.27 %和村道的 87.92 %，《公路法》規定, 公路實行分級管理, 縣道縣管, 鄉道鄉管, 村道村管的原則,但由于《海南省農村公路建設管理與養護體制改革實施意見》對鄉鎮政府的具體職責沒有明確規定，因此，鄉、村道的日常的養護主要由市、縣地方公路管理站實行季節性養護，或委托鄉鎮、農場、林場代養。同時，有相當一部分市縣農村公路中的鄉道和村道既沒有納入市縣交通部門的管理范圍，鄉鎮政府也沒有真正承擔起鄉道和村道的養護管理責任，離“有路必養”的目標尚有相當大的差距。

（三）當前農村公路管理與養護中存在的主要問題

1、農村公路養護管理主體不明確，責任不落實。《公路法》對縣道、鄉道公路的養護管理主體作了規定，但對村道養護管理由誰具體負責沒有明確規定，而2006年3月出臺的《海南省農村公路建設管理與養護體制改革實施意見》，雖然明確了市、縣政府是本地區農村公路建設、管理與養護的責任主體，由市、縣交通主管部門具體承擔農村公路的建設、日常管理和養護工作，市、縣公路養護管理機構的職能得到了進一步的加強，但對鄉鎮政府在農村公路建設、養護、保護以及資金籌措等方面的具體職責卻沒有明確規定。由于鄉鎮政府沒有明確自己在農村公路養護管理中應承擔的職責，致使農村公路的養護管理在鄉、鎮以下沒有得到真正的重視，在全省，縣、鄉、村三級養管體系沒有真正建立，農村公路分級管理沒有真正落實。據統計，目前全省18個市、縣近200個鄉鎮中，僅有134個鄉鎮設立了公路養護機構，還有將近三分之一的鄉鎮既沒有設立專門的農村公路管養機構，也沒有配有專（兼）職養護人員，因此，造成部分鄉道和所有村道管理主體不明確，養護管理嚴重“缺位”。目前，全省農村公路除了由各公路分局和各縣地道站直接管理養護的334.823公里縣道外，絕大多數鄉、村道基本上處于失管、失養狀態，即使是已經由省級投資列養的11827.32公里鄉、村道，管理養護也不完全不到位。

2、農村公路養護資金投入嚴重不足。《海南省農村公路建設管理與養護體制改革實施意見》規定，農村公路養護資金由省級財政補助和市、縣財政預算安排的專項資金組成，用于保證農村公路達到規定的養護質量標準和正常養護。目前，海南省農村公路管理養護投資主要來自省級專項補助資金和各市、縣財政預算安排的專項資金兩條渠道。2009年，省級補助按照縣道每年每公里8000元，鄉道每年每公里3500元，村道每年每公里1000元，全省列養的農村公路6166.66公里（不包括省養的2497.88 公里），投資1498.2萬元，加上按照1995年省交通廳確定的人員編制撥付的人員經費共計3713.9萬元，這兩部分資金已全部落實到位；但在市、縣投入專項資金方面，全省18個市、縣，除了三亞、五指山、保亭縣將農村公路管理養護資金列入同級財政預算，還有瓊海、萬寧、瓊中、昌江4市、縣給予一定的財政資金安排外，絕大多數市、縣一般都是通過冬修公路等以獎代補的形式給予非常有限的補助，2009年，全省各市、縣累計投入用于農村公路養護的資金僅為385萬元，以上的省級和市、縣兩項投資合計為4098.9萬元，如果按照維持正常的管理養護而制訂的定額計算，僅2009年全省農村公路養護經費缺口就達1125(線路853+增資272)萬元之巨，嚴重影響了全省農村公路的養護管理。

3、農村公路養護方式比較落后，養護質量難以保證。目前，海南省農村公路養護，除了省公路管理局下屬的公路分局養護的部分重要縣道外，無論是市、縣公路管理站設置專門道班進行專業養護的縣道，還是實行農民合同承包養護、或是委托鄉鎮、農場、林場代養的鄉、村道，在養護中基本上人力操作，機械化程度很低，管理非常粗放，仍是一種低級的、分散的養護管理模式，無論是技術還是設備都無法承擔農村公路管養任務，養護質量難以保證。

4、各市、縣農村公路管理人員的人員編制、人事與人員經費管理分離。

各市、縣地方公路管理站系當地交通主管部門下屬的一個事業單位，單位的人員編制、人事任免流動、工資調整審批都是由所在市縣人民政府主管部門管理。但由于歷史原因，人員經費則是根據國家計委、國家經委、交通部、財政部《公路養路費使用管理規定》（87）交公路字64號文件規定，由省交通廳以1995年確定的各市、縣地方公路管理站人員編制數，按照管理人員1.6萬元/年、工勤人員1.4萬元/年編制部門預算報省財政廳審批后，從燃油稅轉移支付經費中統籌下撥到各市縣交通局，再由交通局撥給公路管理站自行發放，與市縣財政無關，造成了農村公路養護管理人員的人員編制、人事與人員經費管理分離：一是省交通廳確定的人員編制與市縣人事部門確定的人員編制不一致，而省交通廳所給的人員編制是按1995年海南省地方公路管理站實行改革時由省交通廳確定的，顯然已不適應當前農村公路飛速發展的需要；二是地方公路管理站人事調動和勞動工資審批均由市縣人事部門負責，省交通廳無法控制，造成地方調入人員過多，人員經費擠占養護經費的現象嚴重；三是從2006年以來一直按照管理人員1.6萬元/年、工勤人員1.4萬元/年編制部門預算下撥經費，沒有考慮人員增資、勞保福利改善、管理費用增加等因素，造成經費缺口逐年加大，不但影響了一線農村公路管理隊伍的積極性，也使得許多必要的農村公路工作難以開展。

先進省份農村公路養護管理的借鑒

2010年5月，筆者參加海南省公路管理局組織考察組，赴全國農村公路養護管理先進省份山東和江蘇考察，無論是在山東，還是在江蘇，經過詳細的實地考察和認真的思考，課題組對如何加強農村公路養護管理感觸最深的有兩點：第一是有人管事，第二是有錢辦事，，二者解決好了，其他難題迎刃而解。

一是健全管理機構，落實“有人管事”。為加強農村公路的養護工作，山東、江蘇兩省大部分地區已經建立了市、縣交通部門和鄉鎮、村四級農村公路管理機構，由于各級政府的高度重視，農村公路管理養護工作由行業行為真正轉變為政府行為，使以縣為主體的農村公路養護職責得以落實。

在山東省，濟南市和濟寧市下屬各區縣分別成立副科級別的農村公路管理機構，隸屬市交通局管轄，具體承擔本轄區內的縣道養護以及縣道、鄉道的路政管理工作，負責對鄉道、村道管理養護進行技術指導和監督檢查。擬定縣道養護建議計劃并按照批準的計劃組織實施，組織縣道養護工程的招投標和發包工作。鄉鎮成立農村公路養護站，負責區域內的鄉道、村道的養護管理工作。江蘇省無錫市、蘇州市在市、縣二級成立農村公路管理機構（地市為公路管理處、縣為公路管理段），隸屬市交通局管轄，內部新增設了具體職能部門（縣鄉公路管理科、農村公路管理科），以專門負責本轄區內農村公路管理工作，全面負責縣鄉公路建設設計及施工單位的資質管理、公路建設市場管理和工程管理，辦理公路建設隊伍資質準入手續等。其人員編制、人事和勞動工資都由本級編委、人事和財政部門負責；鄉鎮成立農村公路養護管理機構（農村公路養護管理站或鎮交管所），人員由鄉鎮工作人員中進行調劑，負責鄉村公路的日常養護管理工作。

山東省棗莊市為解決“有人管事”的問題，配齊配強農村公路管理養護人員。市農村公路管理機構負責人，由市交通局現有人員調任；區（市）農村公路管理機構負責人，由區（市）交通主管部門推薦，本級政府選任；鄉鎮農村公路管理機構負責人，在征求區（市）交通主管部門意見的基礎上，由鄉鎮科級干部兼任。同時，實行道路養護工程師和橋梁養護工程師制度，各區（市）農村公路管理處設置專職道路養護工程師和橋梁養護工程師各1人，鄉（鎮）農村公路管理站明確道路和橋梁養護技術人員，并保持人員相對固定，上述人員工資待遇，由原渠道或同級財政負擔，不擠占農村公路養護專項資金。

二是多方籌集養護資金，保證有錢辦事。山東省從燃油稅轉移支付中補助給農村公路作為大中修工程的費用，按照縣道7000元/公里?年、鄉道3500元/公里?年、村道1000元/公里?年根據確定里程下撥到地市，再由地市下撥到市縣農村公路養護管理機構；濟南市補助給農村公路養護資金列入本級財政預算，按縣道每年每公里1800元，鄉道每年每公里1200元，村道每年每公里900元。要求下屬各區縣按省級補助標準進行1：1配套農村公路養護資金并列入地方財政。

江蘇省蘇州市交通主管部門每年對被認定管養的農村公路補助管理和養護資金，具體為：縣道每年每公里10000元，鄉道每年每公里4000元，村道每年每公里1000元。要求縣級市（區）人民政府將縣道養護資金納入財政預算，縣道的養護資金應滿足公路技術狀況完好的需要，大中修工程里程原則上不低于評定里程的8%。縣級市（區）人民政府應當按照有路必養的原則，對轄區內的公路按不低于鄉道每年每公里4000元、村道每年每公里1000元的標準補助鎮人民政府用于鄉道、村道的養護。鎮人民政府應當將鄉道、村道養護資金納入財政預算，并可以通過多種渠道籌集資金，滿足鄉道、村道技術狀況完好的需要。鄉道、村道的大中修工程里程原則上不低于評定里程的6%。

山東省和江蘇省地、縣二級農村公路養護機構管理人員經費均由省級財政部門切塊逐級下撥到各級地方財政部門，不足部分由地方財政補足。

另外，江蘇省對農村公路危橋改造實行補助：每平方米補助800元加200元的獎勵，每年預留3000萬元作為檢查評比、水毀等應急備用資金。

三、建立海南省農村公路養護管理長效機制的途徑及措施

（一）明確責任主體，建立健全農村公路養護管理體制。

首先，轉變觀念，使市、縣政府由虛擬主體轉變為實實在在的主體。《國務院辦公廳關于印發農村公路管理養護體制改革方案的通知》（[2005]49號）明確規定，縣級人民政府是農村公路養護與管理的責任主體，其交通主管部門具體負責管理養護工作，但在實際工作中，有個別地方往往把政府的交通主管部門等同于地方政府，致使交通主管部門在農村公路管理養護中擔負著不能承載之重，養護管理工作運轉不靈。要轉變這一狀況，市、縣以下各級人民政府必須將農村公路的管理納入管理工作的范疇，以建設規范化、制度化、科學化的農村公路管理體系為目標，著力實現由交通部門為管理主體向縣、鄉政府為管理主體轉變，由行業行為向社會行為轉變，由部門行為向政府行為轉變，切實履行起上級政府制定的農村公路管理、養護、保護以及養護資金籌措等方面的具體職責。

其次，建立法規制度，著手解決農村公路建養管“有法可依”的問題。為規范農村公路養護管理秩序，盡快出臺《海南省農村公路管理養護辦法》，并完善農村公路養護、工程管理、評價辦法和檢查制度, 建立起農村公路養護管理的目標責任制和檢查、考核、獎罰機制, 使農村公路養護管理工作有章可循, 有法可依, 提高管理和決策水平, 使農村公路更好地為農村交通運輸服務, 為農村經濟社會的全面發展提供基礎條件。同時，各市、縣人民政府制訂相應的實施細則，做到農村公路管理有法可依、養護有章可循，并根據《海南省農村公路建設管理與養護體制改革實施意見》第七條要求，明確鄉鎮政府有關農村公路建設、養護、保護以及資金籌措等方面的具體職責，把鄉鎮政府推向前臺，擔當起農村公路鄉、村道管養的主角。

第三，建立健全縣、鄉、村三級管養體系，落實管養責任。進一步強化各市、縣交通主管部門設置的公路管理機構――地方公路管理站的管理養護職能，切實擔負起市、縣農村公路養管工作的指導、檢查、監督和協調的職責；在鄉鎮一級設立農村公路管理站，考慮到編制問題，負責人由鄉鎮領導成員兼任，配備必要的專職管理人員，負責本轄區鄉道、村道的日常管理養護工作；鄉鎮可根據實際情況將村轄區范圍的鄉道、村道的具體養護工作落實到村委會，由村委會落實1-2名協管人員負責鄉村道路養護工作的組織實施，真正形成縣、鄉、村三級養管體系，使“統一領導，分級負責，以縣為主，鄉村配合”的原則得到貫徹落實。

（二）建立穩定、長效的農村公路養護與管理資金渠道

明確農村公路管養的責任主體、管理到位后，管養資金的投入是解決好農村公路養護問題的重中之重。

目前，海南省農村公路養護經費投資渠道較為單一，主要依靠省級專項補助，作為農村公路管養主體的市、縣基本沒有將農村公路管理養護經費納入地方財政支出范圍。2009年，按縣道每公里8000元，鄉道每公里3500元，村道每公里1000元計算，省級投資列養的農村公路（省養縣道除外）小修養護經費約1498萬元，如果按《2010年地養公路小修保養年公里成本（費用）定額表》計算，目前的投入和實際需要兩者相差較大，如果考慮到農村公路的大中修和橋梁養護，則資金缺口更大。因此，當務之急除了盡快建立穩定、長效的投資渠道外，有必要開辟新的籌資渠道，確保農村公路管理養護工作實現正常化、規范化。

1、突出市、縣政府在農村公路管養資金籌措方面的主體作用，明確市、縣財政預算安排作為農村公路管理養護資金主渠道。通過法規程序，出臺《海南省農村公路管理養護條例（辦法）》，進一步明確規定市、縣政府負責籌集本轄區農村公路管理與養護資金，明確規定將農村公路管理與養護費用列入本級財政預算安排。

為了盡快爭取農村公路管理養護資金列入市、縣財政預算安排，省公路管理部門要盡快制訂《海南省農村公路管理養護定額》，作為市、縣交通主管部門編制農村公路管理養護經費預算的依據，編制完成農村公路管理養護經費預算報當地政府批準。

2、完善省交通主管部門農村公路管理養護經費補貼渠道，充實市、縣農村公路管理養護經費。省交通主管部門對市、縣農村公路管理養護補助資金補貼應改變撥付方法，要在市、縣財政落實本市、縣列養農村公路資金的前提下，根據市、縣交通主管部門上報的線路里程、等級等實行不同的補貼標準，作為市、縣農村公路管理養護經費的補充，由市、縣交通主管部門統籌用于農村公路的管理養護。

3、 轉變觀念，善于開辟新的籌資渠道。面向社會，通過宣傳發動，鼓勵公路沿線受益企業、單位和個人捐助資金；通過農村公路冠名權、路域資源開發權、綠化權等市場化運作方式籌集的資金；采取“一事一議”政策籌集的資金；鼓勵村民投工投勞等。通過一系列的社會、商業化運作，不斷豐富農村公路管理養護的資金來源，最大限度地緩解農村公路管理養護資金缺口的矛盾。

4、設立農村公路大、中修及水毀工程養護基金作為農村公路養護經費財政預算的補充。由于農村公路的大、中修及水毀工程的實施不像小修保養一樣需要每年都進行，有一定的周期性，但各級財政每年對農村公路養護資金的投入是按所有的養護工程進行配置的。這樣，市縣交通主管部門或公路管理機構便可將暫時閑置的大、中修養護經費用于建立農村公路大、中修及水毀工程養護基金，以彌補農村公路大、中修時可能出現的資金缺口，同時亦可將地方各級財政轉移性支付及自籌資金納入農村公路養護基金籌措范圍。

（三）采取多種養護模式，逐步實現養護市場化

農村公路養護市場化是今后農村公路養護的發展方向，對此，〔2005〕49號明確提出了實行管養分離，培育養護工程市場，招標選擇養護單位的改革要求。由于海南省農村公路建設起步遲，基礎差，專業養護水平不高，管理養護明顯滯后，我省農村公路養護市場尚處于培育和發展的起步階段，對農村公路的小修保養市場化進程宜分類、逐步推進。

1、縣道農村公路的養護。目前，海南省有縣道農村公路2832.623公里，其中2497.8公里由省養，其余334.823公里的管養由各市縣交通公路部門負責。各市縣交通公路部門對縣道的小修保養，在全省已形成共識，即參照目前省養縣道的形式設置道班進行日常養護，有固定的班址，有固定的養護人員，并配有一定的養護機械，基礎較好，日常養護作業基本可以正常運轉。將來，在各市、縣安排的養護資金落實后，這些縣道農村公路可以參照省公路管理局正在推行的小修保養內部招投標模式，即將一條或兩、三條相對較短的縣道作為一個標段（最好一個標段在10公里左右），在內部進行小修保養招投標，由中標人在內部組織養護，而交通主管部門的公路管理機構，則抽出身來通過合同管理、計量支付、檢查考核等手段加強監管，經過不斷的培育，等到積累了一定的經驗、養護資金完全保證時，范圍逐步擴大到包括主要鄉道在內的農村公路。

2、鄉、村道農村公路的養護。目前，我省列養的鄉道4450.33公里、村道7376.99公里分布在全省18個市縣近200個鄉鎮，由于前面提到的管理體制不順等原因，養護大多不到位，有一部分勉強養護的，都是或委托，或代養，大都為季節性、臨時性養護，沒有固定的養護人員，要套用縣道的養護模式根本不可能。而全省各地區由于經濟發展不平衡、地理環境差異較大、交通量大小不同等原因，要在全省統一推行一個固定的養護模式，顯然不現實，也不科學。為此，省公路管理局于2007年8月，在三亞、屯昌、五指山、瓊海、東方等5個市（縣）組織開展農村公路養護試點工作。經過一年多的實踐，我們總結出了以下五種模式并加以分析：

一是五指山市“承包養護”模式。主要由鄉鎮政府、各村委會在調查摸底的基礎上，充分發動受益村莊有養護機具（挖土機、拖拉機等）、勞力充足且責任心強的農民群眾簽訂合同承包管理養護農村公路。其特點是：地道站養護組、鄉鎮養護站、村委會養護隊三方共同簽訂公路養護承包責任書，由鄉鎮政府、村委會選定“承包人”， “承包人”有養護機械和工具，勞力充足、壯實且責任心強，對養好農村公路有較大的優勢，但是，“承包人”選擇難度較大。

二是瓊海市“簽訂養護合同”模式。主要由市交通局與各鄉鎮簽訂養護合同，明確規定養護線路及里程、養護內容及標準、養護補助資金的撥付和檢查考核辦法，每月定期對養護線路進行檢查考核，并依據評定結果及時支付補助資金。其特點是：交通局與各鄉鎮簽訂養護合同，各鄉鎮根據養護季節和養護線路的路況變化，調整和選擇恰當的養護方式，經濟發達的鄉鎮還可投入適當的資金加強養護。但是，此模式很大程度上取決于鄉鎮政府的財力、責任感和積極性。

三是屯昌縣“農民代養”模式。主要由地方公路管理站確定試點線路，定養護投資標準，各鄉鎮選定“代養”人員，與“代養”人員簽訂代養協議書，并上報地方公路管理站批準實施。地方公路管理站工程技術人員分片管理，對“代養”人員提供技術指導、養護質量監督與定期考評，確保路況穩定。其特點是：縣交通局、鄉鎮、地方公路管理站“三位一體”聯動互動，由各鄉鎮選定“代養”人員，并簽訂代養協議書，由于 “代養人”是當地人，對維護路產路權，處理公路亂堆亂放行為較有發言權。但是，此模式養護資金有缺口的時候，需要地方政府或受益農民或受益企業出資，確保養護工作到位。

四是三亞市“養護中心”模式。主要在市交通局的直接領導下，由鎮政府解決養護中心用地，地方公路管理站負責養護隊伍的組建，在全市設立了六個 “農村公路養護中心”，每個養護中心根據線路里程及路面狀況定編養護協議工具體負責線路的日常養護，采用現有道班管理方式，養護過程實行責任到人，即定員、定線路、定里程、定好路率等。其特點是：采用現有道班管理方式，由地道站技術人員進行指導養護工作，利于規范操作、統一管理。但是，此模式完全由地方公路站負責管理，啟動時要求有一定的養護資金投入，還要配有一定的機械配備,投入較大。

五是東方市“村民養護”模式。由公路沿線村委會成立村民養護班組，采取“一事一議”籌資籌勞渠道，將鄉道、村道按歷史形成的范圍一并劃歸各養護班組實行養護。在地方公路管理站農村公路養護組的指導下，制訂愛路、養路、護路的倡議書，確保農村公路均有人養護，實現全民共管。

其特點是：地方公路管理站成立農村公路養護組作為鄉道養護責任主體，組織村民對鄉道進行養護，村委會為村道養護的責任主體，在公路沿線村委會成立村民養護班組對村道進行養護，充分利用 “一事一議”規則籌資籌勞。但是，此模式沒有鄉（鎮）一級參與養護管理，并且要求當地村委會和群眾對農村公路要有較高的主人翁意識。

通過對以上五種模式的分析，我們認為在當前的形勢和特定環境下，既有各自的適用性，又有其局限性，如三亞模式，要在經濟欠發達的地區實行，顯然不切實際，又如東方模式，無論是在交通量較大的發達地區，還是經常性水毀的山區都難以滿足要求。因此，我們認為，上述五種公路養護模式可以在全省范圍內并存，各市、縣可根據本地區的實際情況，選擇其中的一種或幾種加于整合推廣實施。

應該強調的是，現在鄉、村道農村公路無論選擇何種養護模式，都要遵循這幾個原則：一是落實農村公路分級管理制，突出鄉、鎮政府在鄉、村農村公路養護中的主體作用；二是充分發揮地方公路管理站的監督指導作用；三是保證必要的養護資金投入。

3、農村公路養護的發展方向。農村公路養護市場化是今后農村公路養護的發展方向。我省農村公路養護模式，無論是在縣道，還是在鄉、村道，在經過一段時間的推廣、引導和不斷完善優化后，在人員方面，要形成一支過的硬專業化養護隊伍，并有一定的群眾基礎，在管理方面，要累積充足的現代管理知識和管理經驗，這時，全省農村公路逐步實現管養分離和養護市場化條件趨于成熟，農村公路養護管理應著手向養護專業化、市場化轉變：一是成立養護公司。在我省農村公路責任主體明晰，機制理順后，可以在對各市縣地方公路管理站管理人員科學核定編制的基礎上，逐步剝離下屬的公路養護單位，成立公路養護公司，實行企業化管理。鄉鎮一級可以對應建立鄉鎮公路管理辦公室（或其他形式農村公路管理機構），有條件的可以成立專業養護單位并組建公路養護公司，負責轄區內農村公路的養護工作，實現專業、科學養護。二是實行養護工程招投標。隨著公路養護公司的成立，為降低養護成本，提高工作效率，必須引入競爭機制，將大中修、水毀等工程向社會開放，實行養護工程招投標制度，擇優選擇養護作業單位。三是繼續允許多種養護方式存在，對難以通過市場化運作進行養護作業、或簡單的養護工程，可繼續由鄉鎮組織沿線農戶或村民進行承包等方式養護。

（四）加強農村公路養護管理軟、硬件建設，打造現代化養護管理組織

1、切實解決農村公路養護管理人員編制、人事與人員經費管理分離問題，激發公路管養人員的主動性和積極性。參照山東、江蘇等先進省份的做法，將地方公路管理站單位性質改為財政全額撥款的事業單位，地方公路管理站人員編制、人事流動、工資調整發放權全部移交市縣政府管理，省財政廳直接將人員經費下撥給市縣財政，人員工資由市縣財政統籌統發，確保人員工資按時足額發放，控制人員調入，便于人員調出、提拔任用，便于地方公路管理站內部人事管理。

2、針對農村公路管理站人員整體素質偏低問題，建立健全各種管理制度，加大培訓學習力度，逐步提高養護管理人員工作能力和工作效率。同時，著手組建農村公路路政管理隊伍，把農村公路路政管理工作納入管理范疇，依法維護好路產路權。

篇（5）

農村公路建設是農村基礎設施建設中最為重要的部分，也是國家公共財政投入較為集中的建設區域[1]。基于農村公路建設的重要性，除了要在公共財政投入中加大農村公路投資資金比重外，還應重點圍繞農村公路養護資金管理這一主線，對制約影響農村公路養護資金籌措、使用及管理的因素加以分析，并著重解決養護資金短缺等問題。

一、公共政策視閾下農村公路養護資金管理改革形勢

三農問題一直備受國家重視，為促進農業發展、穩定農村發展局面、增加農民收入，我國在2009年推行實施了公共財政資金，即中央財政資金、地方財政資金及國債資金多方投入的資金使用及管理措施，以更好地開展農村公路建設工作。而我國政府在2008年實施的交通稅費改革舉措，使公路養護資金在籌集、撥付來源上得以拓展，原先以養路費為主要養護資金來源的資金征收及撥付方式改為以燃油稅征收為主。而在公路養護資金的審批上也實現了單一的由省級交通部門負責到省級交通部門與省級財政部門協同審批的轉變。隨著各地區農村公路養護管理體制的改革深入，在公路養護管理中，各地區逐漸采取了“縣道縣管、村道村管”、“養護管理承包”等管理模式，一定程度上指明了農村公路養護資金的籌措及補充方向，其實踐效果較好，農村公路養護資金管理趨于規范。

二、農村公路養護資金管理問題分析

首先，縣市等農村公路養護管理部門對農村公路養護管理重視不足。近年來，隨著農村公路建設熱度的增強，我國農村地區普遍出現注重公路建設，忽視公路養護的問題，一方面導致農村公路壽命周期受損，另一方面也增大了后續養護的難度。其次，農村公路養護的責任主體較為模糊。具體到農村公路養護實踐，存在縣市政府、縣級交通管理部門、公路管理部門交叉管理的現象，引發農村公路養護主體不明確及重疊問題。第三，農村公路養護資金來源較為狹窄，資金較為短缺。農村公路養護資金在籌集上更多地依賴于財政轉移支付及公共財政資金劃撥，各地區受限于自身經濟發展水平，地方財政資金投入較為有限，農村公路養護資金自籌渠道主要依靠農民、社會企業的分散資金投入及捐助，來源不夠穩定。

三、公共政策視閾下強化農村公路養護資金管理水平的相關要點

(一)健全公共財政體系，提高區域政府財權和事權的匹配性

農村公路建設及養護屬于社會公共服務范疇，國家及地方政府部門應將其納入到公共財政體系中，立足社會主義市場經濟背景，做好農村公共產品及公共服務需求的資金保障[2]。農村公路在屬性上帶有極強的公共性，當其作為一種公共產品形式存在時，需要中央政府及地方政府通過公共財政體系的保障，提高政府部門財權和事權的匹配性，增大農村公路養護資金的公共財政投入力度，使農村公路養護資金能夠得到基本保障，最終發揮農村公路這一公共產品及服務的價值作用。

(二)構建科學合理的農村公路養護管理機制

在構建農村公路養護管理機制時，要針對前期養護管理實踐中出現的養護主體不明，責任不清的現象，在遵循“統一規劃，區域負責”管理理念的基礎上，構建“縣道縣管、鄉道鄉管、村道村管”的管理機制，從而使縣級政府、鄉鎮政府、村級基層管理部門各司其責。作為區域交通管理部門，要圍繞農村公路養護管理，設置專門的農村公路養護管理監督機構，輔助鄉道養護管理專職人員及村道養護管理機構開展農村公路養護管理工作。在農村公路養護管理機制的保障下，各地政府可以針對農村公路養護，設置相應的養護基金管理項目，將日常積累的養護資金加以收集匯聚，用于短期內的養護工程資金投入[3]。

(三)拓寬農村公路養護資金籌措渠道，強化農村公路養護資金的監督管理

在公共財政體制改革的背景下，公共財政支出范圍更加廣泛，如單純依靠政府公共財政支出，農村公路養護資金來源較為單一，不利于農村公路養護管理資金的穩定供給。因此，在明確農村公路養護管理責任主體的同時，地方政府部門應致力于拓寬農村公路養護資金籌措渠道，通過建立并完善農村公路養護資金籌集機制，形成政府公共財政轉移支付、鄉鎮基層組織資金自籌、社會資金捐助入股相結合的資金籌集模式。具體地說，省級相關部門應借助省級財政、公路養路費，燃油稅征收等方式劃撥專門的農村公路養護資金；縣級地方財政應以農村公路養護費收取及縣級財政撥付提供養護經費保障；鄉鎮政府主要負責鄉村道的養護經費籌集。以北京通州區農村公路養護資金籌措及管理實踐為例，通州區農村公路養護資金籌措渠道涉及到市級財政，、地方區域政府財政、基層鄉鎮政府財政等多個環節。其中，針對鄉級公路，市財政采取4500元/公里年作為養護資金補助標準，地方區域政府補助標準為2060.5元/公里年，基層鄉鎮政府則為2060.5元/公里年。針對村級公路，相關補助資金依次為3500元/公里年、1760.5元/公里年、1760.5元/公里年。在農村公路養護資金的監督管理中，通過設置財政專戶的方式，落實資金管理，確保專款專用，確保資金不被侵占及挪用。

四、結語

在公共財政體制深入改革的背景下，公路養護資金管理愈發凸顯其重要性。針對公路養護資金管理中存在的問題及不足，應注重結合市場經濟發展趨勢，在公路養護管理機制構建、公路養護資金籌措、監督管理等方面加以完善，實現養護職責分明，資金高效利用，確保我國農村公路建設和養護的協調發展。

作者:趙素琴 單位:丹陽市公路管理處財務科

參考文獻：

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引 言

隨著我國公路建設的快速發展，費改稅的實施，現有公路養護體制呈現出諸多弊端，養護資金嚴重不足。筆者認為各級政府應多方籌集資金，避免養護資金被擠占，公路部門也應努力提高公路養護科技水平，降低公路養護成本，使公路養護資金發揮出最大的效益。

世界上多數國家的養路經費是從公路資金中撥付的。養路經費占公路建設總投資的比重，一般為30%～50%，高的達60%以上（如瑞典），低的為20%左右（如日本）。蘇聯等國的養路經費主要由國家和地方財政撥款。中國則采取由公路管理部門自行征收公路養路費的辦法，專款專用以收抵支。公路養路費的支出項目主要包括以下幾點：

1、養護工程費（包括小修保養、中修、大修、改善工程、水毀修復、道班房屋以及渡口、綠化等），約占80%。

2、養護專業費（包括機械設備購置、小型廠場建設、科研、培訓、段站房屋及行政管理費等），約占15%。

3、養護其他費用，約占5%。養路費收支計劃及其實施均由省級公路管理機構負責。近十多年以來，多數省的養路費收入可以保證公路養護需要，有的還可抽出一部分資金，用于公路和橋梁的改建和補助地方修建新的縣鄉公路。

1公路養護資金存在問題分析

1.1 公路養護資金嚴重不足

公路養護與管理資金主要來源渠道有：成品油消費稅、車輛通行費、車購稅返還、交通部專項工程費、中央和地方財政投入及銀行貸款等。其中成品油消費稅占有較大比重，約為70%左右，即公路養護費的主體來源是成品油消費稅，國家規定其正收部分的總收入（不含提高養路費標準部分）在扣除合理的征收成本、國家和省規定提取的有關費用后，用于公路養護的資金比例不得低于80%；地方切塊包干資金中人員經費支出費用應控制在20%以內。

當前國家對養路費實行地方切塊包干，一包5年不變的資金管理辦法。一包5年的做法，忽略了社會物價上漲帶來的資金購買力下降及車輛逐年增多引起的社會對公路產品及服務需求增加等因素，造成了遞減的養路費投入政策與逐年增加的養路成本支出之間的矛盾，使公路部門在各項管理工作中積聚的問題越來越嚴重。由于養路經費嚴重不足，而養護職工隊伍又快速膨脹，依靠財政撥入的養路經費在發完人員工資后，剩下用來養路的經費有限。

1.2公路養護資金被公路建設資金擠占

我國許多地區公路基礎設施底子薄，基礎差，路面等級仍偏低，與我國的經濟發展要求極不適應。這種低等級公路無法承載大交通量超重車的運行要求，這種局面如果長期得不到改善，不但制約了經濟發展步伐，還將加深社會群眾對公路落后面貌的不滿情緒，增加來自社會對公路部門工作的壓力。各級政府雖然意識到了問題的嚴重性，但許多地方財政比較困難，若要加強對公路建設的投入，只能擠占養護經費。

1.3公路養護資金的使用分配不合理

隨著社會車輛的不斷增多，超重超載車輛屢禁不止，加上原有的公路有些路段已趨于老化，需要加大養護資金投入。但目前各地公路養護在很大程度上是被動養護，主要表現為疲于應付各種病害，缺乏運營使用過程中的路況調查、病害預測以及適時養護決策和養護規劃。

2 加強公路養護資金籌集與使用對策分析

養護資金的不足，必然會使公路病害得不到及時處理，公路使用壽命大大縮短，交通事故頻頻發生，給經營者和使用者都造成極大的損失。如何突破資金的瓶頸，如何采取措施保障公路養護管理資金的足額、及時到位，走出當前的困局，這是擺在各級政府和各級交通主管部門面前的重大課題，筆者建議從以下幾點來合理利用公路養護資金：

2.1廣開公路養護資金籌措渠道

公路是公共資產，不屬于一個行業所有，把公路建設、維護好，既是公路管理機構的責任，更是政府的責任。養路費實行費改稅，并逐步有序取消政府還貸二級公路收費后，公路管理機構已失去貸款融資的信用基礎，實際上是把公路管理機構籌集養路資金的責任轉由政府承擔。

作為政府應該加大力度，多渠道籌集公路養護資金，增加養路費的投入，使公路交通更好地為國民經濟發展服務，為社會廣大民眾服務。主要可以采取以下措施：

1.加大車購稅用于干線公路的升級改造投入。

2.爭取國債資金用于公路養護。

3.繼續鼓勵民間資金投入公路養護。應本著“除關系國計民生和必須國家壟斷的領域外都允許民間資本進入的原則”，鼓勵民間資金對基礎設施（包括公路養護）和公益設施領域的投資。

2.2兼顧平衡，調整切塊包干基數，合理分配養護資金

國家對養路費實行地方切塊包干，一包5年不變的資金管理辦法。該辦法雖然對養路費的使用有加強監管、強化責任、促使節約使用的作用，但也產生了不少新的矛盾。由于各地的承包基數不平衡，有些經濟比較發達的地區，底子厚，承包起點高，一年的養路經費大有節余，如某經濟特區公路局在某年有將近60%的養路費沒有投入使用。與之相比，一些經濟欠發達地區尤其是貧困山區連人也養不起。這種資金的超額節余與資金的巨額缺口的差異，主要在于在制訂管理措施時未能做到全面規劃，兼顧平衡。

2.3綜合考慮財力水平，規范建設項目規模，減輕公路養護壓力

省級政府及其主管部門在下達公路建設項目前，一定要做好宏觀規劃，按照“量力而行，適度超前”的原則，建設項目采取“由下而上，由上而下”的競標辦法推出，即各地方政府首先根據自身的發展需要及財力水平，向上級提出公路建設項目申請。在項目可行性研究報告中，必須在項目配套資金、用地拆遷、建設時間、規模、質量、安全等環節上做出確切的計劃保證，上級主管部門根據各地提出的建設申請，組織各類專家進行實地考察，綜合評比，確定建設項目。

對中標的建設項目，上級部門要提高建設資金補助比例，確保建設資金需要。上級部門撥出的建設補助資金要落到實處，發揮成效。要減少照顧性補助支出，撒胡椒粉式補助支出。

下級政府推出的建設項目要兼顧經濟發展需要和資金建設水平，確保工程建設項目推出一個完成一個，防止出現因資金斷鏈造成工程竣工日期遙遙無期，因資金不足而設計的路面承載力不夠造成新建公路早期破壞，令公路養護部門不堪重負等現象。

2.4推行預防性養護措施，提高公路養護科技水平

只有變補救性養護為預防性維護，才能延長道路的使用壽命，減少養護成本，提高養護效益。

全面推行預防性養護，要做到以下幾點：

一是病害或不良情況發現要及時。

二是處理要及時，及時安排小修、大中修工程。

三是措施要得當，既要防患于未然，又要把資金用在刀刃上，讓預防性養護能夠有效延長公路使用壽命。

結 語

總而言之，各級政府要牢固樹立科學發展理念，杜絕“重建輕養”的思想，樹立建設是為了發展，養護是為了更好發展的理念，多方籌集養護資金；公路部門要高度重視養護規劃和年度計劃的編制工作，全面推行預防性養護，努力提高公路養護科技水平，降低公路養護成本，使公路交通走上良性發展軌道。

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1、地理條件的影響

由于受地理環境的影響，致使鋪筑高等級公路所需的筑路材料如路基土、砂、石等材料絕大部分需要外購、外運，而且是遠距離調運。而高等級公路在平面設計的選線、定線上，為了提高其車輛通行能力，防止公路街道化，又必須和城鎮保持一定距離，這就使一部分高速公路輻射區域內的支線公路成為其建設期間的施工便道。大噸位載重車輛和施工機械頻繁過往的反復碾壓，造成一些支線公路不堪重負，毀壞嚴重。

2、支線公路自身條件的限制

大部分支線公路都是解放初期或年代修建的低等級、低標準的砂石路面，少部分是20世紀80～90年代期間由當地交通主管部門采用民辦公助或者多方出資以拼盤形式進行簡單改造的簡易油路，承受荷載和累計當量軸次都極低，承受不起大批量重載車輛的晝夜不停地反復碾壓，造成損壞也是必然。

3、工程施工對支線公路的影響

高速公路建設期間，施工單位的運輸車輛為了降低成本，普遍存在超載現象，這對砂石、簡易瀝青路面損害極大；履帶式的施工機械在一些支線公路上隨意行走調動，致使一些支線路面人為破壞；鉆渣、棄土、棄料等建筑垃圾沿著支線公路的路肩隨意傾倒，造成路肩排水不暢.促使路面形成大面積坑塘、翻漿，進而導致行人和車輛都無法正常通行，交通事故時有發生。

4、支線公路養護經費緊缺，坑塘得不到及時修補

公路養護管理單位想依靠它修補支線大面積的坑塘，或者安排其它大、中修項目，無疑是捉襟見肘、舉步維艱。所以在高速公路工程建設期間，因施工造成損壞的支線公路，養護管理單位想修補恢復路況、保持暢通是心有余而力不足。而高速公路工程建設指揮部和施工單位對支線公路的維護也很難顧及。這就勢必造成工程建設中，支線公路往往養護不及時、不到位，有的甚至失養，最終導致積重難返，出現斷路，給當地人民群眾的生產、生活帶來不便，產生不良影響。

二、支線公路養護應采取的的措施

1、交通主管部門應把高速公路建設期間對支線公路的影響納入工程項目中，統一規劃和管理高速公路工程開工前，工程建設指揮部對施工車輛應規定運輸線路，對成為施工便道的支線公路，要撥出專項經費，對其沿線的橋梁、涵洞、路面進行加固；工程進行中，工程建設指揮部要和地方公路養護管理單位主動聯系，采用出資或者出力的辦法，對施工車輛經過的支線公路進行小修維護；工程結束后，交通主管部門要安排經費，并結合地方資金，對損壞嚴重的支線路段進行大修改造。這樣做對維護地方的交通安全，促進當地經濟發展具有積極的推進作用。

2、公路管理機構要對連接高速公路施工區域的支線公路加大路政執法力度當前各級政府對“要想富、先修路”這一道理都達成了共識，因而對于高速公路以及干線公路網化工程建設，地方政府積極性都很高，制定出臺了許多為工程提供方便的優惠政策。但這并不能置于國家的法律、法規之外，而應服從于國家有關的政策和法律。所以在高速公路施工過程中，公路管理機構的路政執法部門要對連接施工區域的支線公路的路政管理加大力度，維護路產、路權不受侵害，而絕對不能放任不管，聽之任之。

2.1對于施工單位，路政管理部門要主動上門宣傳有關的政策、法規。

2.2對支線公路的路產、路權以及路損加大檢查力度，最好確定專人對支線公路進行巡查。

2.3加大處罰力度。對查出的車輛超載、違規調動施工機械、隨意傾倒垃圾等路損行為，要按章進行處罰，不能含糊、和稀泥。

3、公路養護管理單位要主動協調，積極養護

當前，公路管理機構的養護管理單位正處于深化養護體制改革階段.各級部門都在減員增效，干、支公路實行分級養護.分灶吃飯。在目前國、省干線養護、支線公路養護經費包干使用的局面下，支線公路存在許多急需處理的問題，但是支線公路的養護經費僅能糊口，想安排小修、中修和大修計劃是困難重重。因此公路養護管理單位對由于高速公路建設造成損壞的支線公路，必須要摒除消極思想，積極養護、主動協調，積極和高速公路工程建設指揮部、地方政府以及施工單位聯系，多渠道籌集資金，加強連接施工區域的支線公路的養護，對支線公路出現的坑塘要及時修補，不能任其損壞，更不能失養、棄養，引發交通事故，給人民和國家造成損失。

4、各級部門都要高度重視支線公路的養護工作

在公路管理工作中.地方交通主管部門要統籌規劃，不能重建輕養，對由于高速公路工程建設造成損壞的支線公路養護要規劃好，拿出具體措施和資金進行維修和改造。公路養護工作不能重干線輕支線，公路管理機構要主動聯系，多方協調，確保支線公路得到及時管養。地方各級人民政府要抓住機遇，結合高速公路工程建設，出資、出力對地方支線公路進行維修和改造，不要把公路“管、建、養”看成是部門的行業行為，而要當成政府行為來抓、來管。總之，只要各級部門都高度重視支線公路的養護工作，那么此項工作就一定能夠抓實、抓好。

5、將傳統養護管理體制模式要與信息技術相結合

高速公路的運營特征是高速度、大流量、全封閉、控制交通。這就決定了高速公路的養護管理不同于一般普通公路，它要求有高效能的養護和管理方式，保證高速公路能全天候、大流量、安全、快速、優質地投入營運，真正發揮高速公路的運輸骨干網作用。

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因此，對于農村公路的養護來說，要根據自身發展情況和地理進環境來考慮，絕對不允許照搬城鎮公路的那套養護策略。應研制出一條具有農村特色的公路養護策略來針對農村公路建設中容易出現的問題，是當前農村公路建設中亟需解決的問題。只有這樣才能從根本上為農民的生產與生活提供便利，方能推動農村經濟的可持續發展。

二、農村公路管養存在的主要問題及原因

1、存在“重建輕養”思想

農村公路由于建設周期短、見效快，能在短時間內充分體現當地領導干部的“政績”，所以地方領導干部非常愿意搞建設。而管理養護是項需要長期堅持的工作，目的是最大限度地延長公路的使用壽命，不具備明顯的生產效益，所以對于流動性較強的地方領導干部來說，不愿意投入很大的財力、物力對本區域內的道路進行有效的管理和養護，重視建設而忽輕養護的思想嚴重。

2養護管理主體意識不強

在農村，公路養護管理主體意識不強，分工不夠明確，養護管理力量比較薄弱，對于相關的公路管理標準或管理規范沒有按照規定執行，沒有根據當地的具體情況制定相關的公路養護管理工作小組，使當地政府或管理機構對公路的養護不夠重視，對農村公路管養問題采取回避或放任態度，導致部分道路存在失養棄養現象。

3、養護資金短缺

盡管我國農村公路養護每年都有中央政府的資金劃撥，不過由于地方配套資金較少，容易造成公路養護資金投入長期不足，由于地方政府自身的財政吃緊，因此往往不愿意在此方面進行大量的財力的投入，最終造成了養護水平不高以及缺乏有序的養護管理措施的實施。

5、公路建設技術的落后

由于農村公路建設資金嚴重不足，在一定程度上也影響了施工過程中的材料選擇，往往只能是被動地選擇那些質量等級不能滿足建設需要的材料，這樣就使得公路水泥路面沒有良好的質量保證。同時，資金的短缺也阻礙了先進技術的使用，再加上缺少必要的專業人員，所以，這樣建設出來的公路根本沒有質量保障。其技術等級也不符合實際發展的需要，一旦遇到重物或者洪水的沖擊，就會使路面情況嚴重受損，從而給農村的交通運輸留下極大的安全隱患。

6養護水平低下

因為農村經濟發展緩慢，條件有限，受到經濟、技術的制約，農村公路的養護會受到周圍農田、水源的影響，加大了養護建設難度，而且農村公路的土路和砂石路較多，很難按照公路施工標準規范進行，陡坡危橋的潛在危險一直都在，即使有過油化、硬化的路面也存在缺溝少涵無路肩等隱患，使得養護成本提高，資金不到位，養護工作很難進行，所以整體的養護水平較低。

三、加強農村公路日常養護的對策

1、保障投入，建立穩定的養護資金來源

農村公路養護是一項長效性的工程，需要后期持續性的資金投入，只有這樣才能夠保證當下農村公路養護的落實到位。因此，需要建立穩定的農村公路養護資金來源。除了依賴于政府每年的定期財政撥款之外，各級政府也應該進行合理的資金籌措，通過多元化的資金籌措渠道的開辟，發揮地方、個人以及企業的積極性，實現多元化的資金來源的開展。比如通過冠名、權綠化權等等方式，豐富當下農村公路資金的籌集，借助于市場化的管理手段提升現有農村公路養護資金的落實。

2、建立健全的養護體制

針對地方實際情況，應制定出一套符合自己的體制，為適應公路發展的建設需要，共同構建新農村，提高養護管理水平，建立統一管理模式，由區、鄉兩級來負責工作，隨之管理層的減少，資金的統籌安排也容易進行，有利于區、鄉政府統一落實安排養護工作的進行，逐步實行規范化、政策化，合理科學的管理與專業的養護相結合，才能使養護工作發揮最大效力。

3、狠抓基層管理機構的建設

各鄉鎮承擔養護本區域內鄉村公路的日常管理和養護工作，鄉村公路管養的好壞和基層管理機構工作人員的責任心有著直接的聯系。各鄉鎮養護的工作人員一定要具有高度的責任心和事業心，嚴格按照各自職責分工和規章制度認真開展工作，同時，加大辦、所的內部建設，按照核定的養護路線、養護里程、養護內容和養護標準檢查、驗收、考核、評比，明確獎懲措施和完善激勵機制，讓基層公路管理機構真正發揮應有的作用。

4、提高管理人員的專業素養

隨著現在農村經濟的發展，車流量的增多使公路養護工作變得更加重要，要解決農村公路管理和養護的問題，還應加強對農村公路施工和養護隊伍的建設。因此，公路養護隊伍應嚴格按照相關規章制度工作，提高公路養護和管理人員的工資待遇，盡量使公路管理和養護人員固定。應組建一支專業的公路養護團隊，是農村道路管理和養護逐漸走上專業化的道路，可在農村選拔合適的人員進行專

業培訓，合理組織和管理隊伍對公路進行專業性的養護，提升人員的專業素養以適應農村公路發展的需要。

5、加大宣傳力度，倡導全民養護公路

政府應通過當地媒體，加強道路養護的宣傳教育，讓農民真正意識到修建養護道路是惠及自身的民生工程，并讓農民認清自己的“主體”地位，取得他們的支持并號召他們主動加入修路養路的隊伍。同時，政府應意識到，道路養護只有在農民參與的基礎上，才能真正做到路為民所用、路為民所有、路為民所愛，才能在修路、養路、護路、集資、出力等全過程中得到廣大農村居民的擁護。在決策過程中，只有保證信息公開，真正做到讓農民參與，才能盡可能多的實現農民的利益訴求，才能使不利于社會穩定的事件發生的概率降到最低。

6、因地制宜，分步實施農村公路相關工程

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1 陜西省農村公路建養管理體制的主要問題分析

結合對于陜西省范圍內的各級農村公路的建養管理體制的相關調查研究及數據，可以看出陜西省農村公路建養管理體制主要存在下列問題：農村公路發展緩慢、建養比例失調、養護缺口較大，資金匱乏、管養未能分離、養護技術落后等。

上述問題的產生有著多方面的原因，現一一陳述：農村公路發展緩慢的主要原因包含三個方面，一是政府定位不當，二是理念偏差，三是制度缺陷，當前政府對于農村公路認識不足，特別是有些地方政府認為農村公路的建設及養護資金是成本支出，未能意識到長遠的收益效能，當前的制度未能將農村公路的發展納入官員的考核制度中來，造成了大多數領導為了完成政府對于自身的考核而致力于地方經濟的發展，而對于農村公路這種利益需要長期才能顯現的工程則未能引起官員的足夠重視；建養比例失調普遍存在與陜西省的各個地區，這主要是由于重建輕養的理念普遍存在的原因，各級政府的理念及考核制度中無處不滲透著這種觀念，同時也是政府部門過度的最求個人功績的后果；養護缺口較大，養護資金匱乏的主要原因在于制度的落后、養護人員素質低下及信息化差，主要表現在缺少必要的政府資金籌措渠道，養護人員素質低下導致養護成本增加，缺少政府部門間必要的信息溝通；管養未能分離的原因在于未能形成養護的市場化，沒有市場化，那農村公路的主要養護則需要政府來進行操作，政府操作必然沒有市場化的調節與競爭更快更有效果，所以政府對于農村公路養護的動作往往較低；養護技術落后的原因一方面在于未能形成養護的市場化，技術推廣及養護技術的相對落后，另一方面在于當地經濟相對落后，沒有足夠的資金以備技術需求。

2 陜西省農村公路建養管理體制問題的解決理論

面對陜西省農村公路建養管理體制存在的主要問題，研究提出適用于解決上述問題的主要理論方法：

（1）地方政府對農村公路發展的競爭理論和農村公路基礎設施建設與養護的公共政策理論

農村公路建養的主體應為地方政府，因為農村公路的屬于公共財產，由某一單位或個人負責是不可行的，若有中央政府負責，則勢必會因為中央政府對于地方信息量的掌控不足而引起決策的失誤，而作為農村公路建養所帶來的利益的直接受益者，地方政府則最有動力，同時也是最為有壓力的真服，所以農村公路必須由地方政府來供給，也是最具效率的。但是值得注意的是，雖然地方政府作為農村公路的供給者，但具體的建養工作卻沒有必要政府來進行，政府的直接參與不僅無法帶來效率的最大化，也干擾了農村公路的建養的市場化進程，所以政府應當將建養的具體工作交付于市場，由市場自行競爭，引導各建養單位參與到農村公路的市場競爭中來。

（2）政府職能的轉變理論

轉變政府職能，轉變目前當地政府在農村公路的建養過程中的大包大攬現象，實現地方政府在農村公路中的角色向著配合社會、服務社會的職能轉變，同時進行制度創新，打破目前的考核制度，將農村公路的建養成果納入地方官員的考核中來，這不僅會大大提高地方官員的緊迫敢，同時還從另一個方面提高了地方農村公路的建養水平及發展速度。

3 陜西省農村公路建養新體制的構建策略

（1）制定思路

陜西省的農村公路建養新體制的制定應當以國家出臺的農村公路相關政策為指導，對陜西省農村公路建養現狀政策充分調查的基礎上，動用先進理論進行體制改革方向和內容的制定，結合成功地區的農村公路建養經驗，并借鑒東部農村公路發達省份的成功經驗，提出切實可行的且適用于陜西省的農村公路建養新體制。

（2）制定原則

依據上述思路，提出相應的制定原則，主要包括新體制的建立要符合國家對于農村公路的建養法規及相關政策，要結合農村公路的建養理論及相關分析，要注意其他省份的成功案例及存在弊端，要注重新體制的可操作性與可實施性，同時要注重陜西省自身在地方上所積累的寶貴經驗。

（3）主要內容

陜西省農村公路建養新體制的主要內容應當包括：農村公路建設與養護的意義；人員配置及考核；責任職能與認定；建設立項、設計、資金及科學管理；養護的市場化；建設的市場化；養護的機械化；養護質量；養護資金；建養監督等內容。

4 結語

陜西省目前的公路建養體制存在的諸多問題，嚴重的影響著陜西省農村公路的發展，問題的解決需要地方政府對農村公路發展的競爭理論和農村公路基礎設施建設與養護的公共政策理論以及政府職能的轉變理論來進行解決，由此需要進行陜西省農村公路建養新體制的構建，陜西省的農村公路建養新體制的制定應當以國家出臺的農村公路相關政策為指導，對陜西省農村公路建養現狀政策充分調查的基礎上，動用先進理論進行體制改革方向和內容的制定，結合成功地區的農村公路建養經驗，并借鑒東部農村公路發達省份的成功經驗，提出切實可行的且適用于陜西省的農村公路建養新體制。

參考文獻：

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[2] Alessi， L. de， ‘Institution， Competition， and Individual Welfare’， in N. Karlsson（ed.）， Can the Present Problems of Mature Welfare States Such as Sweden be Solved [M]， stockholm： City University press， 1995

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中圖分類號：X734 文獻標識碼：A

近年來，隨著農村經濟發展需求的不斷擴大，農村公路也進入大規模的興建與改造階段。農村公路數量及質量的不斷提高，不僅帶動了地方農村經濟的持續發展，也從根本上提升了農村人口的生活質量。但是從目前的實際情況來看，農村公路數量龐大，質量優劣不齊，各地方的管理養護也存在很大差異，農村公路“重建設、輕管理”的現象十分普遍。管理養護方面的缺位和養護資金的不足等問題，嚴重影響了農村公路直接和間接效益的發揮。所以現階段急需農村公路管理養護方面的新經驗與新思路，來為農村公路管理與養護提供新導向。

一、農村公路管理養護的意義

在龐大的公路網絡中農村公路是其中重要的組成部分，農村公路對于推動城鄉一體化建設進程、搞活農村農業經濟、建設社會主義新農村都具有非常重要的意義。從長遠發展看,農村公路 “點多、線長、面廣，密度也較大”。因此管理與養護好農村公路比較困難，但其意義重大。如果單純依靠國家補貼或地方自籌資金等辦法，很難保證農村公路管理養護水平得到根本性的改善。所以現階段必須積極探索和研究一系列的農村公路養護和管理新經驗、新思路，從根本上完善農村公路的養護管理機制問題，使農村公路能夠為新農村建設提供基礎保障。

二、農村公路養護管理中存在的問題

現階段我國農村公路養護管理中普遍存在重建設輕養護的現象，甚至很多地方存在以建代養、只建不養的問題。建養關系的不協調，使農村公路的基礎效力很難得到持久性的發揮；農村公路在養護與管理方面還存在體系不健全的問題；在管養方面主體缺乏明確性、責權不清；大量鄉村公路缺乏有效的管理與養護，只能由地方政府組織沿線居民進行簡單的季節性或臨時性養護。另外，資金缺乏、養護技術低、手段單一，是目前農村公路養護與管理普遍存在的重要問題。很多鄉村公路的養護工藝比較原始、粗放，設備簡單，這就使公路的養護質量很難得到保證。這一系列問題的存在，使我國農村公路管理與養護的水平仍然處在初級水平，很難適應我國農村經濟、文化建設快速增長的需求。

三、農村公路管理養護的對策思考

（一）建立起完善的管養體系

對農村公路管養的主體進行明確，各級人民政府包括縣、鄉級政府，應該將農村公路管理納入到管理工作的范疇之內，對上級政府所制定的農村公路管養政策落實到位；建立起穩定的、長效的農村公路養護管理資金渠道。結合地方實際情況，積極組織籌措農村公路管理與養護資金，采用政府財政投入與公益資金相結合的多渠道資金籌措機制，使資金保障體系得以全面完善；可實行科學化的管養分離的機制，使農村公路養護市場化，對公路養護資源進行合理配置，提高農村公路養護運行機制的合理性與高效性。全面推行招標養護、委托養護、全責養護以及承包養護等養護模式；建立并健全農村公路養護管理考核的長效機制，以可靠的制度為依據，對管理養護工作進行監督和考核。縣級政府有必要將農村公路養護人員納入到鄉鎮的考核內容中，這樣不僅可督促鄉鎮政府盡快建立相應的管理養護考核機制，也有利于促進養護經費撥發激勵機制的建立，從根本上提高農村公路的養護質量。

（二）因地制宜運用多種養護管理方法

在我國農村公路管理養護過程中，多方參與性較強。由于農村公路養護存在生產機械化與專業化程度不同的問題，農村公路管理與養護模式歸納起來可分為:群眾突擊季節性養護、分段承包性養護與專業養護隊養護。目前我國農村采取的養護模式通常是由縣級交通管理部門出面負責，與養護隊簽字養護合同，然后由養護隊對合同路段進行養護。這種養護模式的優點是養護機械相對完善，養護人員相對固定，道路養護的質量較高，基本能夠完成對農村公路和橋梁等構造物的養護工作。由于各地區農村公路管理與養護的實際情況不同，所以養護管理工作不能搞“一刀切”的模式，應該根據具體地區、公路等級、資金籌措情況等綜合因素，盡量在專業化管理的基礎上，與鄉村的實際管理相結合，專業養護與鄉村養護相結合的新思路。

（三）深入探索農村公路養護的組織形式

從實際養護管理操作情況來看，通常農村公路日常養護組織管理形式，是由各市或縣交通主管部門，與各鄉鎮政府結合當地的實際情況來確定的。在確定以后通過招標等形式進行市場化運作，從中選擇合適的養護單位來進行實施。其實農村公路大中修養護工程以及縣道的日常養護應該由各縣交通局來負責，對于一些由于客觀原因無法通過市場化來實現養護管理的鄉道、村道，完全可以發揮鄉政府、村基層組織的作用，結合具體情況，采取委托、個人分段承包等多樣化的養護方式；同時，在農村公路大、中修工程中應該進行捆綁式招標，面向社會選擇具備專業資格的公路養護公司，將專業管理、施工、監理等作用充分發揮出來；采用有效的競爭機制，將一些小型的養護工程捆綁承包給專業化的養護隊伍，同時實行合同管理、計量支付的方法。

四、結論

總之，在農村公路管道養護工作中，應該對農村公路管理養護中的新情況、新問題進行積極探討，總結好的農村公路管理養護模式，結合實際情況，加快研究對農村公路資金籌措、權責分配等問題。突破傳統，深入探討新經驗、新思路，為實現農村公路管理養護新模式的高質量、高效率實施提供支持。

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