行業(yè)監(jiān)管體制匯總十篇

序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]十篇行業(yè)監(jiān)管體制范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。

篇（1）

自1853年英國(guó)愛(ài)丁堡會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)成立至今，注冊(cè)會(huì)計(jì)師（簡(jiǎn)稱(chēng)CPA）行業(yè)監(jiān)管已有150多年的歷史。在這150多年間，行業(yè)監(jiān)管部門(mén)為CPA行業(yè)制定規(guī)范，創(chuàng)建方法，提供服務(wù)和支持，對(duì)違規(guī)CPA進(jìn)行懲戒與處罰，從而為促進(jìn)CPA行業(yè)健康發(fā)展、維持資本市場(chǎng)穩(wěn)定乃至為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。

英國(guó)最初的行業(yè)監(jiān)管體制是純粹的行業(yè)自律，經(jīng)過(guò)150多年的發(fā)展，英國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的核心雖然還是行業(yè)自律，但與最初的行業(yè)自律相比，已發(fā)生了根本性的變化，現(xiàn)已形成行業(yè)自律監(jiān)管、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。美國(guó)的CPA行業(yè)自律監(jiān)管對(duì)世界各國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展影響最大，在120年的發(fā)展歷程中，它由最初的純行業(yè)自律，經(jīng)過(guò)期間的政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的不斷摩擦，發(fā)展到現(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷，在早期主要是誘致性變遷，后期是誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷的交替進(jìn)行。

一、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過(guò)程

英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制都是由最初的行業(yè)自律，經(jīng)過(guò)法律規(guī)范、政府的適度監(jiān)管，成立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，發(fā)展到現(xiàn)在的自律監(jiān)管、政府監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管相結(jié)合的混合體制。筆者將兩國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過(guò)程歸納如下表所示。

二、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制變遷動(dòng)因分析

（一）監(jiān)管目標(biāo)引致

英國(guó)2003年后實(shí)行的是行業(yè)自律監(jiān)管為主、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制；美國(guó)薩班斯法案后實(shí)行的是獨(dú)立監(jiān)管為主、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制。

英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制是隨著CPA行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)的變化而變遷的。

1.在監(jiān)管目標(biāo)只有一個(gè)，即保護(hù)CPA行業(yè)整體利益時(shí)，CPA行業(yè)實(shí)行的是純行業(yè)自律監(jiān)管體制，盡管提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量、維護(hù)行業(yè)聲譽(yù)會(huì)給公眾帶來(lái)好處，但從當(dāng)時(shí)的監(jiān)管目標(biāo)本身來(lái)看，只是為了行業(yè)的生存和發(fā)展。

2.在監(jiān)管目標(biāo)演變?yōu)楸Ｗo(hù)行業(yè)利益和維護(hù)公眾利益并重時(shí)，CPA行業(yè)實(shí)行的是自律監(jiān)管為主、政府適度行政監(jiān)管為輔的體制。

3.在監(jiān)管目標(biāo)發(fā)展到維護(hù)社會(huì)公眾利益為主，保護(hù)行業(yè)利益為輔時(shí)，CPA行業(yè)監(jiān)管開(kāi)始引入獨(dú)立監(jiān)管體制。以美國(guó)為例，20世紀(jì)30年代前，CPA行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)只是為了維護(hù)CPA及事務(wù)所的壟斷地位，確保執(zhí)業(yè)CPA的利益，行業(yè)監(jiān)管是自發(fā)性的自律行為；30年代后，雖然《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC監(jiān)管CPA行業(yè)的權(quán)力，且SEC也是出于維護(hù)公眾利益而實(shí)施監(jiān)管的，但直到70年代，SEC還只是對(duì)自律監(jiān)管組織進(jìn)行適度監(jiān)管，并不介入CPA行業(yè)日常監(jiān)管，監(jiān)管主體是AICPA及州注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，監(jiān)管目標(biāo)仍然主要是為了維護(hù)CPA行業(yè)利益，這一階段的監(jiān)管體制是政府少量介入的行業(yè)自律監(jiān)管體制；70年代后，AICPA為了避免政府過(guò)度介入CPA行業(yè)監(jiān)管，而自行改革行業(yè)自律監(jiān)管體制，設(shè)立POB并推行同業(yè)互查，在社會(huì)公眾的呼聲和政府的壓力下，行業(yè)自律監(jiān)管的目標(biāo)發(fā)展為行業(yè)利益與社會(huì)公眾利益并重，這一階段的監(jiān)管體制是政府適度監(jiān)管下的行業(yè)自律監(jiān)管體制；安然事件后，維護(hù)公眾利益成為CPA行業(yè)監(jiān)管的主要目標(biāo)，行業(yè)監(jiān)管體制演變?yōu)楝F(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管為主，自律監(jiān)管和政府監(jiān)管為輔的體制。

（二）監(jiān)管主體引致

CPA制度確立之初，人們普遍認(rèn)為CPA行業(yè)監(jiān)管是職業(yè)團(tuán)體內(nèi)部的事，所以監(jiān)管主體只有行業(yè)自律組織，監(jiān)管體制也只能是行業(yè)自律監(jiān)管；當(dāng)CPA對(duì)證券市場(chǎng)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響逐漸增大時(shí)，單純靠市場(chǎng)機(jī)制監(jiān)管CPA行業(yè)會(huì)造成市場(chǎng)失靈，政府開(kāi)始介入CPA行業(yè)，并進(jìn)行適度監(jiān)管。此時(shí)的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和政府，從而CPA行業(yè)監(jiān)管體制就演變?yōu)樽月杀O(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制；而當(dāng)CPA審計(jì)舞弊案時(shí)有發(fā)生且對(duì)證券市場(chǎng)影響較大、很多公眾對(duì)CPA行業(yè)信譽(yù)提出質(zhì)疑時(shí)，政府就會(huì)加大監(jiān)管力度 ，或建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以避免行業(yè)或政府的不獨(dú)立。此時(shí)的監(jiān)管主體有行業(yè)自律組織、政府部門(mén)和獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管體制也就是英美現(xiàn)行的獨(dú)立監(jiān)管、政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。

但我國(guó)監(jiān)管體制的變遷與監(jiān)管主體的變化幾乎沒(méi)有必然聯(lián)系。1980年我國(guó)恢復(fù)CPA制度之初，行業(yè)監(jiān)管主體只有政府部門(mén)實(shí)行政府監(jiān)管體制；之后政府決定成立CPA行業(yè)自律組織，并由自律組織代為履行政府職能，監(jiān)管主體是行業(yè)自律組織，實(shí)行的卻是政府監(jiān)管為主的體制；現(xiàn)在的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和多個(gè)政府部門(mén)，實(shí)行的是政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。其監(jiān)管體制變遷是政府行政命令引致，與監(jiān)管主體變化無(wú)關(guān)。

三、英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對(duì)我國(guó)的啟示

（一）英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制的主要貢獻(xiàn)

1.作為行業(yè)自律監(jiān)管的發(fā)源地，為各國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的建立指明了方向。

2.為行業(yè)自律監(jiān)管體制樹(shù)立了典范。美國(guó)的自律監(jiān)管體制坍塌，英國(guó)不僅沒(méi)出大問(wèn)題，行業(yè)自律監(jiān)管反而更加穩(wěn)固，這本身就值得世界各國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。

3.“分而治之”有其自身的優(yōu)越性，它可以通過(guò)自律監(jiān)管組織之間的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)CPA行業(yè)的發(fā)展。

4.能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)，及時(shí)調(diào)整應(yīng)是英國(guó)監(jiān)管體制的另一大優(yōu)勢(shì)。從職業(yè)團(tuán)體的分散管理，到團(tuán)結(jié)合作，再到加強(qiáng)政府監(jiān)管、實(shí)施統(tǒng)一透明的外部監(jiān)管，說(shuō)明這個(gè)行業(yè)監(jiān)管最古老的國(guó)家不僅沒(méi)有固步自封，而且在不斷尋求改進(jìn)和完善策略。而一系列的改革措施在取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步的同時(shí)，也使CPA行業(yè)的公信度大大提高，自律監(jiān)管也取得了重大進(jìn)展。

5.與美國(guó)重在幫助教育的同業(yè)互查相比而言，英國(guó)的聯(lián)合懲戒和獨(dú)立懲戒措施更為嚴(yán)厲，監(jiān)管力度更大，效果也更好。另外，對(duì)CPA個(gè)人及對(duì)事務(wù)所合伙人的經(jīng)濟(jì)處罰，比對(duì)事務(wù)所的處罰更重，也是英國(guó)的CPA行業(yè)監(jiān)管效率更好的原因之一。

（二）英國(guó)CPA業(yè)務(wù)自律監(jiān)管體制的不足之處

與其他國(guó)家的CPA行業(yè)監(jiān)管體制相比，英國(guó)最大的特色是多個(gè)CPA職業(yè)組織共同實(shí)施對(duì)CPA行業(yè)的自律監(jiān)管，即“分而治之”。前已述及“分而治之”的優(yōu)越性，但也有其不足之處。筆者認(rèn)為“分而治之”的主要缺點(diǎn)是：

1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA這四個(gè)被英國(guó)貿(mào)工部認(rèn)可的CPA管理職業(yè)團(tuán)體都設(shè)有注冊(cè)委員會(huì)、懲戒委員會(huì)和申訴委員會(huì)等，負(fù)責(zé)各自的考試、注冊(cè)管理、規(guī)則制定和行業(yè)監(jiān)管等工作，其準(zhǔn)入條件、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管力度必然會(huì)有區(qū)別，從而會(huì)使監(jiān)管質(zhì)量和會(huì)員的執(zhí)業(yè)質(zhì)量有差異。長(zhǎng)期以來(lái)，六大職業(yè)團(tuán)體在投訴和懲戒制度上各自為政，職業(yè)團(tuán)體在投訴和懲戒程序上存在較多的差別。

2.不同的職業(yè)團(tuán)體間雖有合作，但更多的是競(jìng)爭(zhēng)，在自由競(jìng)爭(zhēng)的情況下同樣存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

（三）英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制帶給我國(guó)的啟示

1.CPA職業(yè)團(tuán)體與社會(huì)公眾利益密切相關(guān)。由于CPA的利益與社會(huì)公眾不盡一致，社會(huì)公眾理應(yīng)要求加強(qiáng)對(duì)CPA 的監(jiān)管。而CPA職業(yè)團(tuán)體出于自身生存和發(fā)展的需要，同時(shí)迫于政府部門(mén)和社會(huì)各界的壓力，必然會(huì)規(guī)范CPA執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)管CPA提高審計(jì)質(zhì)量，維護(hù)行業(yè)信譽(yù)，從這點(diǎn)來(lái)看，CPA職業(yè)團(tuán)體與社會(huì)公眾的利益又是一致的。

2.政府對(duì)CPA行業(yè)的適度監(jiān)管是非常必要的，但政府的監(jiān)管應(yīng)是宏觀管理與指導(dǎo)，而不應(yīng)介入CPA行業(yè)的日常細(xì)節(jié)管理。

3.條件允許時(shí)，可成立獨(dú)立的監(jiān)管部門(mén)，以彌補(bǔ)行業(yè)自律監(jiān)管的獨(dú)立性不足和政府監(jiān)管的官僚性缺陷等問(wèn)題。

四、美國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對(duì)我國(guó)的啟示

（一）美國(guó)CPA行業(yè)自律性監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)

AICPA作為世界上最有影響的會(huì)計(jì)職業(yè)組織，其行業(yè)自律監(jiān)管為CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，主要表現(xiàn)為：

1.為CPA執(zhí)業(yè)制定了最系統(tǒng)完整的審計(jì)準(zhǔn)則體系。

2.成立公眾監(jiān)督委員會(huì)（POB），設(shè)立證券市場(chǎng)業(yè)務(wù)部（SECPS），對(duì)上市公司和非上市公司CPA審計(jì)業(yè)務(wù)分別管理，創(chuàng)新了行業(yè)監(jiān)管體制。

3.同業(yè)互查制度是較為有效的自律監(jiān)管方法。

4.在安然事件前，POB的監(jiān)管被多數(shù)人認(rèn)為是有效和值得推廣的。

（二）美國(guó)行業(yè)自律監(jiān)管體制的缺陷

1.POB受經(jīng)費(fèi)等諸多因素限制，并不能獨(dú)立發(fā)揮監(jiān)督作用。POB的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是通過(guò)AICPA下屬的SECPS從所監(jiān)管的會(huì)計(jì)師事務(wù)所籌集。因?yàn)槿狈ω?cái)務(wù)上的獨(dú)立性，POB不可能完全獨(dú)立于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)，所發(fā)揮的監(jiān)督作用極其有限。AICPA和原“五大”對(duì)POB的支持不夠，也是POB不能發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)管作用的一個(gè)重要因素。2.美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)近幾年與SEC的關(guān)系過(guò)于緊張，AICPA利用其影響削弱了SEC對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)督作用。3.同業(yè)互查被認(rèn)為是“相互撓癢的組織”，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。4.美國(guó)的自律監(jiān)管重在幫助教育，對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的處罰措施不力，其處罰形式只限于會(huì)員權(quán)力范圍內(nèi)，一般只是強(qiáng)制后續(xù)教育和暫停會(huì)員資格，最嚴(yán)厲的措施也就是取消會(huì)員資格，但這并不會(huì)對(duì)被處罰人的執(zhí)業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

（二）美國(guó)行業(yè)自律監(jiān)管體制對(duì)我國(guó)的啟示

1. AICPA的很多監(jiān)管理念和方法是值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒的，不能因?yàn)榘踩皇录头穸绹?guó)的行業(yè)自律監(jiān)管。

2. 注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)應(yīng)正確處理好公眾利益與行業(yè)利益的關(guān)系，AICPA因法律沒(méi)有授權(quán)其監(jiān)管地位，使其過(guò)分地強(qiáng)調(diào)了維護(hù)行業(yè)利益，最后將自己陷入CPA行業(yè)的代言人角色，這是值得中注協(xié)吸取的教訓(xùn)。

3.從SEC與AICPA長(zhǎng)期存在的矛盾中可以得出，政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的密切配合是CPA行業(yè)監(jiān)管發(fā)展的方向。

4. 同業(yè)互查雖然不具有強(qiáng)制性，但它是美國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管的最有效方法，為美國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管作出了巨大貢獻(xiàn)。雖然每次同業(yè)互查都被評(píng)為“優(yōu)秀”的安達(dá)信，仍沒(méi)有逃脫解體的命運(yùn)，但我們可以想象，如果沒(méi)有同業(yè)互查，類(lèi)似安然事件的審計(jì)失敗案早已發(fā)生。同業(yè)互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查責(zé)任等需要改進(jìn)。但同業(yè)互查為CPA行業(yè)自律監(jiān)管方法指明了方向，我國(guó)CPA行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查應(yīng)大膽借鑒。

篇（2）

（一）整合銀行業(yè)監(jiān)管力量，建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架。銀監(jiān)會(huì)成立以前，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體制屬于典型的多元監(jiān)管體制，人民銀行有關(guān)監(jiān)管司局負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督，中央金融工委負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干部監(jiān)督管理，國(guó)有商業(yè)銀行還有專(zhuān)門(mén)的外部監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。由于多頭交叉監(jiān)管，一方面導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付各部門(mén)的監(jiān)管，另一方面卻可能出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。銀監(jiān)會(huì)的成立，有效地整合了各部門(mén)的監(jiān)管力量，克服了多頭監(jiān)管的弊端，有利于形成統(tǒng)一全面的監(jiān)管框架和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)督管理。

（二）進(jìn)一步確定中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性。單獨(dú)設(shè)立銀監(jiān)會(huì)，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強(qiáng)銀行業(yè)的系統(tǒng)監(jiān)管，更重要的是為了維護(hù)和加強(qiáng)中央銀行自身的獨(dú)立性，有利于提高相關(guān)貨幣政策決策機(jī)制的透明性，增強(qiáng)貨幣政策的獨(dú)立性。在我國(guó)央行具有監(jiān)管和貨幣政策雙重職能的時(shí)候，央行有動(dòng)力予以救助以減輕其監(jiān)管責(zé)任，但也可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，甚至誘發(fā)通貨膨脹。將監(jiān)管職能從央行分離，單設(shè)銀監(jiān)會(huì)的做法，將有效地增強(qiáng)中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性，有利于保持物價(jià)水平穩(wěn)定。

（三）有利于提高銀行業(yè)監(jiān)管專(zhuān)業(yè)化水平，以應(yīng)對(duì)金融全球化與金融創(chuàng)新的浪潮。八十年代以來(lái)的金融全球化與金融創(chuàng)新浪潮此起彼伏，對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生了較大影響，尤其是增加了新的監(jiān)管對(duì)象——外資金融機(jī)構(gòu)，并改變?cè)斜O(jiān)管對(duì)象的行為，加之金融創(chuàng)新層出不窮，不僅增加了整個(gè)金融系統(tǒng)的復(fù)雜性，而且加大了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。由于不同業(yè)務(wù)的交叉以及金融控股公司的出現(xiàn)，監(jiān)管的難度也日益加大。因此，建立專(zhuān)業(yè)化的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使監(jiān)管者的工作職責(zé)更專(zhuān)一、工作目標(biāo)更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，使監(jiān)管效率大為提高。

二、銀行業(yè)監(jiān)管體制運(yùn)行中可能面臨的問(wèn)題與障礙

應(yīng)當(dāng)指出的是，機(jī)構(gòu)變革僅僅是金融監(jiān)管體制改革的組織保障，單純的監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)改變并不能代替深層次的改革。監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何設(shè)置充其量只能算是第二位重要的問(wèn)題，監(jiān)管理念、監(jiān)管制度、監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管模式的變革才是深層次的根本性改革。《巴塞爾協(xié)議》關(guān)于有效銀行監(jiān)管的核心原則認(rèn)為，有效銀行監(jiān)管的必要條件是：法律賦予的獨(dú)立性，制約平衡機(jī)制，相對(duì)穩(wěn)定充足的資金來(lái)源以及相應(yīng)的吸引和留住優(yōu)秀人才的激勵(lì)機(jī)制。從銀監(jiān)會(huì)的體制框架看，我們認(rèn)為必須妥善處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系：

（一）銀監(jiān)會(huì)與中央銀行的關(guān)系問(wèn)題。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是監(jiān)管信息的共享問(wèn)題。央行制定和實(shí)施貨幣政策的微觀基礎(chǔ)是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為、財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)控制情況、企業(yè)與個(gè)人的信貸行為。而這些信息來(lái)自于監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查。在信息來(lái)源上，兩個(gè)機(jī)構(gòu)也許會(huì)存在一定的摩擦和障礙。因此，建立銀監(jiān)會(huì)與央行之間充分、及時(shí)的信息溝通機(jī)制至關(guān)重要。二是對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和退出市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu)的資金救助問(wèn)題。由于中央銀行履行最后貸款人職責(zé)，對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和退出市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供資金支持問(wèn)題，在銀監(jiān)會(huì)成立以后，牽涉到兩個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)正確評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，及時(shí)審慎地向中央銀行提出對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。中央銀行資金支持的形式應(yīng)當(dāng)逐步向成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家靠攏，盡量減少直接發(fā)放信用貸款救助，而是通過(guò)再貼現(xiàn)形式或某一中介（如設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)救助基金、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)）來(lái)發(fā)放救助資金。否則，在救助問(wèn)題上，可能出現(xiàn)央行拯救過(guò)度造成金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，或是拯救不足影響整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。因此，建立中央銀行與銀監(jiān)會(huì)之間的有關(guān)金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制已成為一個(gè)緊迫的問(wèn)題。

（二）銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的業(yè)務(wù)分工與配合問(wèn)題。隨著金融創(chuàng)新以及金融控股公司的出現(xiàn)，不同種類(lèi)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的日益交叉，金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)、混業(yè)經(jīng)營(yíng)將成為一種趨勢(shì)。交叉性業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，既可能導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)，也可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位。因此，有必要對(duì)各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能明確分工，對(duì)交叉業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)配合落實(shí)監(jiān)管職責(zé)。

（三）銀監(jiān)會(huì)與地方政府的關(guān)系問(wèn)題。在對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的問(wèn)題上，地方政府與銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在制度上明確監(jiān)管的層次與次序。地方政府應(yīng)當(dāng)定位在大股東的位置，對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的重大問(wèn)題實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督管理，銀監(jiān)會(huì)作為外部監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)以維護(hù)整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定為目標(biāo)，要防止大股東侵犯存款人和其它債權(quán)人、小股東利益的做法。否則，有可能出現(xiàn)地方政府運(yùn)用當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的資源發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，而將金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)向中央銀行轉(zhuǎn)嫁的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)與地方政府的關(guān)系也是關(guān)系到銀監(jiān)會(huì)獨(dú)立行使其監(jiān)管職責(zé)的重要問(wèn)題。

（四）銀監(jiān)會(huì)的內(nèi)部制度建設(shè)問(wèn)題。盡管已經(jīng)搭建機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)，但銀監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性、監(jiān)管理念、監(jiān)管文化、激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)管技術(shù)等問(wèn)題都是迫切需要解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題解決的如何才是決定銀監(jiān)會(huì)體制是否能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。現(xiàn)在可以肯定的是，銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立已經(jīng)打破了原有多頭監(jiān)管的體制，原有的監(jiān)管理念、監(jiān)管文化也勢(shì)必要經(jīng)歷改革揚(yáng)棄的過(guò)程。

三、實(shí)施深層次制度變革，完善銀行業(yè)監(jiān)管體制的政策建議

（一）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的獨(dú)立性。我們?cè)诩涌旖鹑跈C(jī)構(gòu)體制改革的同時(shí)，要盡快建立可信賴(lài)的監(jiān)管機(jī)制。另一方面就是要建立一支具有較高專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)和一定規(guī)模的現(xiàn)場(chǎng)檢查隊(duì)伍，負(fù)責(zé)組織對(duì)各地區(qū)之間的機(jī)動(dòng)交叉檢查。其目的是避免目前監(jiān)管當(dāng)局的分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者與當(dāng)?shù)氐谋槐O(jiān)管對(duì)象之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系造成監(jiān)管的弱化。盡管理論上我們可以建立對(duì)監(jiān)管者定期的異地輪換制度，但考慮到人員流動(dòng)的高昂成本，實(shí)際工作中很難行得通。相反，可替代的制度安排是建立強(qiáng)有力的現(xiàn)場(chǎng)檢查隊(duì)伍，實(shí)行異地交叉檢查，這應(yīng)是體制約束下的最優(yōu)方案。

篇（3）

英國(guó)最初的行業(yè)監(jiān)管體制是純粹的行業(yè)自律,經(jīng)過(guò)150多年的發(fā)展,英國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的核心雖然還是行業(yè)自律,但與最初的行業(yè)自律相比,已發(fā)生了根本性的變化,現(xiàn)已形成行業(yè)自律監(jiān)管、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。美國(guó)的CPA行業(yè)自律監(jiān)管對(duì)世界各國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展影響最大,在120年的發(fā)展歷程中,它由最初的純行業(yè)自律,經(jīng)過(guò)期間的政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的不斷摩擦,發(fā)展到現(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制。英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷,在早期主要是誘致性變遷,后期是誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷的交替進(jìn)行。

一、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制的變遷過(guò)程

英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制都是由最初的行業(yè)自律,經(jīng)過(guò)法律規(guī)范、政府的適度監(jiān)管,成立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu),發(fā)展到現(xiàn)在的自律監(jiān)管、政府監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管相結(jié)合的混合體制。

二、英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制變遷動(dòng)因分析

(一)監(jiān)管目標(biāo)引致

英國(guó)2003年后實(shí)行的是行業(yè)自律監(jiān)管為主、獨(dú)立監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制;美國(guó)薩班斯法案后實(shí)行的是獨(dú)立監(jiān)管為主、行業(yè)自律監(jiān)管與政府監(jiān)管為輔的混合監(jiān)管體制。

英美CPA行業(yè)監(jiān)管體制是隨著CPA行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)的變化而變遷的。

1.在監(jiān)管目標(biāo)只有一個(gè),即保護(hù)CPA行業(yè)整體利益時(shí),CPA行業(yè)實(shí)行的是純行業(yè)自律監(jiān)管體制,盡管提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量、維護(hù)行業(yè)聲譽(yù)會(huì)給公眾帶來(lái)好處,但從當(dāng)時(shí)的監(jiān)管目標(biāo)本身來(lái)看,只是為了行業(yè)的生存和發(fā)展。

2.在監(jiān)管目標(biāo)演變?yōu)楸Ｗo(hù)行業(yè)利益和維護(hù)公眾利益并重時(shí),CPA行業(yè)實(shí)行的是自律監(jiān)管為主、政府適度行政監(jiān)管為輔的體制。

3.在監(jiān)管目標(biāo)發(fā)展到維護(hù)社會(huì)公眾利益為主,保護(hù)行業(yè)利益為輔時(shí),CPA行業(yè)監(jiān)管開(kāi)始引入獨(dú)立監(jiān)管體制。以美國(guó)為例,20世紀(jì)30年代前,CPA行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)只是為了維護(hù)CPA及事務(wù)所的壟斷地位,確保執(zhí)業(yè)CPA的利益,行業(yè)監(jiān)管是自發(fā)性的自律行為;30年代后,雖然《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC監(jiān)管CPA行業(yè)的權(quán)力,且SEC也是出于維護(hù)公眾利益而實(shí)施監(jiān)管的,但直到70年代,SEC還只是對(duì)自律監(jiān)管組織進(jìn)行適度監(jiān)管,并不介入CPA行業(yè)日常監(jiān)管,監(jiān)管主體是AICPA及州注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì),監(jiān)管目標(biāo)仍然主要是為了維護(hù)CPA行業(yè)利益,這一階段的監(jiān)管體制是政府少量介入的行業(yè)自律監(jiān)管體制;70年代后,AICPA為了避免政府過(guò)度介入CPA行業(yè)監(jiān)管,而自行改革行業(yè)自律監(jiān)管體制,設(shè)立POB并推行同業(yè)互查,在社會(huì)公眾的呼聲和政府的壓力下,行業(yè)自律監(jiān)管的目標(biāo)發(fā)展為行業(yè)利益與社會(huì)公眾利益并重,這一階段的監(jiān)管體制是政府適度監(jiān)管下的行業(yè)自律監(jiān)管體制;安然事件后,維護(hù)公眾利益成為CPA行業(yè)監(jiān)管的主要目標(biāo),行業(yè)監(jiān)管體制演變?yōu)楝F(xiàn)在的獨(dú)立監(jiān)管為主,自律監(jiān)管和政府監(jiān)管為輔的體制。

(二)監(jiān)管主體引致

CPA制度確立之初,人們普遍認(rèn)為CPA行業(yè)監(jiān)管是職業(yè)團(tuán)體內(nèi)部的事,所以監(jiān)管主體只有行業(yè)自律組織,監(jiān)管體制也只能是行業(yè)自律監(jiān)管;當(dāng)CPA對(duì)證券市場(chǎng)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響逐漸增大時(shí),單純靠市場(chǎng)機(jī)制監(jiān)管CPA行業(yè)會(huì)造成市場(chǎng)失靈,政府開(kāi)始介入CPA行業(yè),并進(jìn)行適度監(jiān)管。此時(shí)的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和政府,從而CPA行業(yè)監(jiān)管體制就演變?yōu)樽月杀O(jiān)管與政府監(jiān)管相結(jié)合的體制;而當(dāng)CPA審計(jì)舞弊案時(shí)有發(fā)生且對(duì)證券市場(chǎng)影響較大、很多公眾對(duì)CPA行業(yè)信譽(yù)提出質(zhì)疑時(shí),政府就會(huì)加大監(jiān)管力度 ,或建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),以避免行業(yè)或政府的不獨(dú)立。此時(shí)的監(jiān)管主體有行業(yè)自律組織、政府部門(mén)和獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu),其監(jiān)管體制也就是英美現(xiàn)行的獨(dú)立監(jiān)管、政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。

但我國(guó)監(jiān)管體制的變遷與監(jiān)管主體的變化幾乎沒(méi)有必然聯(lián)系。1980年我國(guó)恢復(fù)CPA制度之初,行業(yè)監(jiān)管主體只有政府部門(mén)實(shí)行政府監(jiān)管體制;之后政府決定成立CPA行業(yè)自律組織,并由自律組織代為履行政府職能,監(jiān)管主體是行業(yè)自律組織,實(shí)行的卻是政府監(jiān)管為主的體制;現(xiàn)在的監(jiān)管主體包括行業(yè)自律組織和多個(gè)政府部門(mén),實(shí)行的是政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的體制。其監(jiān)管體制變遷是政府行政命令引致,與監(jiān)管主體變化無(wú)關(guān)。

三、英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對(duì)我國(guó)的啟示

(一)英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制的主要貢獻(xiàn)

1.作為行業(yè)自律監(jiān)管的發(fā)源地,為各國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管體制的建立指明了方向。

2.為行業(yè)自律監(jiān)管體制樹(shù)立了典范。美國(guó)的自律監(jiān)管體制坍塌,英國(guó)不僅沒(méi)出大問(wèn)題,行業(yè)自律監(jiān)管反而更加穩(wěn)固,這本身就值得世界各國(guó)借鑒學(xué)習(xí)。

3.“分而治之”有其自身的優(yōu)越性,它可以通過(guò)自律監(jiān)管組織之間的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)CPA行業(yè)的發(fā)展。

4.能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì),及時(shí)調(diào)整應(yīng)是英國(guó)監(jiān)管體制的另一大優(yōu)勢(shì)。從職業(yè)團(tuán)體的分散管理,到團(tuán)結(jié)合作,再到加強(qiáng)政府監(jiān)管、實(shí)施統(tǒng)一透明的外部監(jiān)管,說(shuō)明這個(gè)行業(yè)監(jiān)管最古老的國(guó)家不僅沒(méi)有固步自封,而且在不斷尋求改進(jìn)和完善策略。而一系列的改革措施在取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步的同時(shí),也使CPA行業(yè)的公信度大大提高,自律監(jiān)管也取得了重大進(jìn)展。

5.與美國(guó)重在幫助教育

的同業(yè)互查相比而言,英國(guó)的聯(lián)合懲戒和獨(dú)立懲戒措施更為嚴(yán)厲,監(jiān)管力度更大,效果也更好。另外,對(duì)CPA個(gè)人及對(duì)事務(wù)所合伙人的經(jīng)濟(jì)處罰,比對(duì)事務(wù)所的處罰更重,也是英國(guó)的CPA行業(yè)監(jiān)管效率更好的原因之一。 (二)英國(guó)CPA業(yè)務(wù)自律監(jiān)管體制的不足之處

與其他國(guó)家的CPA行業(yè)監(jiān)管體制相比,英國(guó)最大的特色是多個(gè)CPA職業(yè)組織共同實(shí)施對(duì)CPA行業(yè)的自律監(jiān)管,即“分而治之”。前已述及“分而治之”的優(yōu)越性,但也有其不足之處。筆者認(rèn)為“分而治之”的主要缺點(diǎn)是:

1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA這四個(gè)被英國(guó)貿(mào)工部認(rèn)可的CPA管理職業(yè)團(tuán)體都設(shè)有注冊(cè)委員會(huì)、懲戒委員會(huì)和申訴委員會(huì)等,負(fù)責(zé)各自的考試、注冊(cè)管理、規(guī)則制定和行業(yè)監(jiān)管等工作,其準(zhǔn)入條件、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管力度必然會(huì)有區(qū)別,從而會(huì)使監(jiān)管質(zhì)量和會(huì)員的執(zhí)業(yè)質(zhì)量有差異。長(zhǎng)期以來(lái),六大職業(yè)團(tuán)體在投訴和懲戒制度上各自為政,職業(yè)團(tuán)體在投訴和懲戒程序上存在較多的差別。

2.不同的職業(yè)團(tuán)體間雖有合作,但更多的是競(jìng)爭(zhēng),在自由競(jìng)爭(zhēng)的情況下同樣存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

(三)英國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制帶給我國(guó)的啟示

1.CPA職業(yè)團(tuán)體與社會(huì)公眾利益密切相關(guān)。由于CPA的利益與社會(huì)公眾不盡一致,社會(huì)公眾理應(yīng)要求加強(qiáng)對(duì)CPA 的監(jiān)管。而CPA職業(yè)團(tuán)體出于自身生存和發(fā)展的需要,同時(shí)迫于政府部門(mén)和社會(huì)各界的壓力,必然會(huì)規(guī)范CPA執(zhí)業(yè)行為,監(jiān)管CPA提高審計(jì)質(zhì)量,維護(hù)行業(yè)信譽(yù),從這點(diǎn)來(lái)看,CPA職業(yè)團(tuán)體與社會(huì)公眾的利益又是一致的。

2.政府對(duì)CPA行業(yè)的適度監(jiān)管是非常必要的,但政府的監(jiān)管應(yīng)是宏觀管理與指導(dǎo),而不應(yīng)介入CPA行業(yè)的日常細(xì)節(jié)管理。

3.條件允許時(shí),可成立獨(dú)立的監(jiān)管部門(mén),以彌補(bǔ)行業(yè)自律監(jiān)管的獨(dú)立性不足和政府監(jiān)管的官僚性缺陷等問(wèn)題。

四、美國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管體制變遷對(duì)我國(guó)的啟示

(一)美國(guó)CPA行業(yè)自律性監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)

AICPA作為世界上最有影響的會(huì)計(jì)職業(yè)組織,其行業(yè)自律監(jiān)管為CPA行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn),主要表現(xiàn)為:

1.為CPA執(zhí)業(yè)制定了最系統(tǒng)完整的審計(jì)準(zhǔn)則體系。

2.成立公眾監(jiān)督委員會(huì)(POB),設(shè)立證券市場(chǎng)業(yè)務(wù)部(SECPS),對(duì)上市公司和非上市公司CPA審計(jì)業(yè)務(wù)分別管理,創(chuàng)新了行業(yè)監(jiān)管體制。

3.同業(yè)互查制度是較為有效的自律監(jiān)管方法。

4.在安然事件前,POB的監(jiān)管被多數(shù)人認(rèn)為是有效和值得推廣的。

(二)美國(guó)行業(yè)自律監(jiān)管體制的缺陷

1.POB受經(jīng)費(fèi)等諸多因素限制,并不能獨(dú)立發(fā)揮監(jiān)督作用。POB的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是通過(guò)AICPA下屬的SECPS從所監(jiān)管的會(huì)計(jì)師事務(wù)所籌集。因?yàn)槿狈ω?cái)務(wù)上的獨(dú)立性,POB不可能完全獨(dú)立于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè),所發(fā)揮的監(jiān)督作用極其有限。AICPA和原“五大”對(duì)POB的支持不夠,也是POB不能發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)管作用的一個(gè)重要因素。2.美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)近幾年與SEC的關(guān)系過(guò)于緊張,AICPA利用其影響削弱了SEC對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)督作用。3.同業(yè)互查被認(rèn)為是“相互撓癢的組織”,未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。4.美國(guó)的自律監(jiān)管重在幫助教育,對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的處罰措施不力,其處罰形式只限于會(huì)員權(quán)力范圍內(nèi),一般只是強(qiáng)制后續(xù)教育和暫停會(huì)員資格,最嚴(yán)厲的措施也就是取消會(huì)員資格,但這并不會(huì)對(duì)被處罰人的執(zhí)業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

(二)美國(guó)行業(yè)自律監(jiān)管體制對(duì)我國(guó)的啟示

1. AICPA的很多監(jiān)管理念和方法是值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒的,不能因?yàn)榘踩皇录头穸绹?guó)的行業(yè)自律監(jiān)管。

2. 注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)應(yīng)正確處理好公眾利益與行業(yè)利益的關(guān)系,AICPA因法律沒(méi)有授權(quán)其監(jiān)管地位,使其過(guò)分地強(qiáng)調(diào)了維護(hù)行業(yè)利益,最后將自己陷入CPA行業(yè)的代言人角色,這是值得中注協(xié)吸取的教訓(xùn)。

3.從SEC與AICPA長(zhǎng)期存在的矛盾中可以得出,政府監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管的密切配合是CPA行業(yè)監(jiān)管發(fā)展的方向。

4. 同業(yè)互查雖然不具有強(qiáng)制性,但它是美國(guó)CPA行業(yè)自律監(jiān)管的最有效方法,為美國(guó)CPA行業(yè)監(jiān)管作出了巨大貢獻(xiàn)。雖然每次同業(yè)互查都被評(píng)為“優(yōu)秀”的安達(dá)信,仍沒(méi)有逃脫解體的命運(yùn),但我們可以想象,如果沒(méi)有同業(yè)互查,類(lèi)似安然事件的審計(jì)失敗案早已發(fā)生。同業(yè)互查自身有待逐步完善,如互查方式、互查責(zé)任等需要改進(jìn)。但同業(yè)互查為CPA行業(yè)自律監(jiān)管方法指明了方向,我國(guó)CPA行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查應(yīng)大膽借鑒。

篇（4）

中圖分類(lèi)號(hào)：F84

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0278（2015）06-029-01

一、銀行業(yè)監(jiān)管的一般理論

1.銀行業(yè)監(jiān)管的概念。從狹義上講，銀行業(yè)監(jiān)管是指國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)從事存款、貸款業(yè)務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的組織行為和經(jīng)營(yíng)行為活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理的總稱(chēng)。從廣義上講，銀行業(yè)監(jiān)管不僅包括國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管或他律監(jiān)管，也包括銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管或自律監(jiān)管。國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)外部監(jiān)管與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的自律監(jiān)管是相輔相成的。我國(guó)銀行業(yè)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，即為中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。

2.銀行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)。監(jiān)管目標(biāo)是一個(gè)國(guó)家制定監(jiān)管制度的依據(jù)，監(jiān)管目標(biāo)的確立關(guān)系到具體的監(jiān)管規(guī)定，因此，監(jiān)管目標(biāo)的確定是對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管的首要問(wèn)題。我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條規(guī)定：“銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行、維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心。”由此可見(jiàn)，我國(guó)商業(yè)銀行的監(jiān)管目標(biāo)是兩個(gè)：一是促進(jìn)銀行業(yè)的合法穩(wěn)健運(yùn)行，保證銀行業(yè)的健康經(jīng)營(yíng)和發(fā)展；二是維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心，保護(hù)公眾尤其是存款人的利益。

3.銀行監(jiān)管的內(nèi)容。銀行的監(jiān)管目標(biāo)也就決定了其監(jiān)管的內(nèi)容。依據(jù)《有效銀行監(jiān)管的核心原則》及各國(guó)監(jiān)管的實(shí)際情況來(lái)看，商業(yè)銀行的監(jiān)管大致包括以下方而：一是市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管。是銀行監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)，他能夠保證進(jìn)入金融市場(chǎng)的銀行具備良好的品質(zhì)以及合理的銀行數(shù)量；二是銀行業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管。是對(duì)銀行的持續(xù)性監(jiān)管，必須要履行審慎監(jiān)管的原則，通過(guò)對(duì)商業(yè)銀行的資本充足率、信貸風(fēng)險(xiǎn)及流動(dòng)性等進(jìn)行監(jiān)督管理，來(lái)確保銀行的穩(wěn)健運(yùn)行；二是市場(chǎng)退出監(jiān)管。是銀行不能滿(mǎn)足監(jiān)管當(dāng)局的審慎要求時(shí)，而監(jiān)管當(dāng)局所采取的一項(xiàng)措施。這二者有機(jī)結(jié)合在一起，服務(wù)于銀行監(jiān)管的全過(guò)程。

二、我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體制現(xiàn)狀及其存在問(wèn)題

1.我國(guó)金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀。我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行的是“一行二會(huì)”（中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)）的分立金融監(jiān)管格局。其中，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管商業(yè)銀行、政策性銀行、信托投資公司、資產(chǎn)管理公司、農(nóng)村信用合作社等存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)；證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管證券公司；保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管保險(xiǎn)公司；中國(guó)人民銀行作為中國(guó)的中央銀行主要是負(fù)責(zé)制定并保證貨幣政策的執(zhí)行，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。

2.我國(guó)銀行監(jiān)管存在的問(wèn)題。（1）部分條款操作性不強(qiáng)。這些需要加強(qiáng)的監(jiān)管規(guī)則主要體現(xiàn)于《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中。一是審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則可操作性不強(qiáng)。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第21條規(guī)定審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，包括風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、資本充足率、損失準(zhǔn)備金、風(fēng)險(xiǎn)集中、關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)流動(dòng)性等內(nèi)容《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定禁止分紅、禁止轉(zhuǎn)股、禁止出境等監(jiān)管措施。（2）有效的市場(chǎng)約束機(jī)制尚未建立。所謂的市場(chǎng)約束機(jī)制，就是市場(chǎng)參與者借助于銀行自愿以及銀行監(jiān)管當(dāng)局強(qiáng)制的信息披露的基礎(chǔ)上，通過(guò)自覺(jué)提供監(jiān)督和對(duì)銀行實(shí)施約束，并對(duì)銀行產(chǎn)生的激勵(lì)和制裁的行為與過(guò)程。在我國(guó)，銀行監(jiān)管仍然是以外部的行政監(jiān)管為主，有效的市場(chǎng)約束機(jī)制監(jiān)管并沒(méi)有建立。（3）缺乏對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管。在我國(guó)，監(jiān)管人員在對(duì)銀行依法監(jiān)管過(guò)程中無(wú)人對(duì)監(jiān)管人員的行為進(jìn)行監(jiān)管，其是否做到廉潔公正、秉公執(zhí)法？是否利用了職務(wù)之便謀取不正當(dāng)利益？目前，我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，也沒(méi)有制定出一套對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行再監(jiān)管的指標(biāo)體系來(lái)衡量監(jiān)管者的成效。因此，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間往往存在著利益關(guān)系，對(duì)于加強(qiáng)監(jiān)管人員隊(duì)伍建設(shè)和防范銀行的風(fēng)險(xiǎn)是十分不利的。

三、完善我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體制的建議

篇（5）

一、農(nóng)資行業(yè)的發(fā)展與特點(diǎn)

自上世紀(jì)九十年代，農(nóng)資流通領(lǐng)域改革開(kāi)放，農(nóng)資經(jīng)營(yíng)由供銷(xiāo)社一統(tǒng)天下的格局被打破，農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)技推廣部門(mén)、農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社、個(gè)體工商戶(hù)等都紛紛涉足農(nóng)資流通市場(chǎng)。農(nóng)資行業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在，已形成國(guó)有農(nóng)資公司、農(nóng)技站(土肥站)和個(gè)體工商戶(hù)及個(gè)人的多種經(jīng)濟(jì)成分、多形式、多渠道格局。但隨著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，農(nóng)資市場(chǎng)日趨復(fù)雜，出現(xiàn)了監(jiān)管主體亂、市場(chǎng)主體亂、農(nóng)資商品亂等問(wèn)題，在資源配置、流通體制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制上畸缺而無(wú)序，致使農(nóng)資商品流通秩序發(fā)生紊亂現(xiàn)象。這些問(wèn)題使監(jiān)管執(zhí)法的難度也相應(yīng)增大，簡(jiǎn)單的市場(chǎng)巡查、農(nóng)資質(zhì)量定向檢測(cè)等普通監(jiān)管手段已不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)資市場(chǎng)的發(fā)展需要，急需建立科學(xué)高效、監(jiān)管有力、行動(dòng)協(xié)調(diào)、反應(yīng)快捷的農(nóng)資市場(chǎng)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，信用是維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常秩序的保證。沒(méi)有信用，就沒(méi)有秩序，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不可能健康發(fā)展。黨的十七大報(bào)告提出“整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，健全現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)信用體系”，2011年10月19日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議部署制定禮會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃，提出“十二五”期間要以社會(huì)成員信用信息的記錄、整合和應(yīng)用為重點(diǎn)，建立健全覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)，全面推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，這一舉措將有力促進(jìn)我國(guó)社會(huì)信用體系逐步完善。

農(nóng)資市場(chǎng)信用體系建設(shè)是以培養(yǎng)農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)遵紀(jì)守法為核心，通過(guò)相應(yīng)的制度規(guī)范、運(yùn)行系統(tǒng)和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)褒獎(jiǎng)守信、懲戒失信，從而從根本上規(guī)范農(nóng)資市場(chǎng)秩序，實(shí)現(xiàn)農(nóng)資產(chǎn)品監(jiān)管關(guān)口前移。

二、農(nóng)資市場(chǎng)信用缺失原因分析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要求產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者必須遵守行業(yè)信用。近年來(lái)，部分生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，不遵守行業(yè)信用，生產(chǎn)和銷(xiāo)售不合格的產(chǎn)品。綜合分析，農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者不遵守行業(yè)信用主要有以下原因：

第一，行業(yè)法律法規(guī)不完善。目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)資行業(yè)市場(chǎng)方面的法律法規(guī)還不完善，致使部分生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者為了獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益而暗地里降低農(nóng)資市場(chǎng)生產(chǎn)和流通的標(biāo)準(zhǔn)，以至于不斷出現(xiàn)農(nóng)資質(zhì)量問(wèn)題。只有加強(qiáng)相關(guān)立法，才能迫使農(nóng)資生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者將農(nóng)資質(zhì)量保障放在第一位，才能真正提高農(nóng)資質(zhì)量監(jiān)管水平。

第二，當(dāng)前我國(guó)信用體系不健全。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持著高速發(fā)展，這與我們注重經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的發(fā)展觀念和發(fā)展模式是分不開(kāi)的，但與此同時(shí)，我們卻在相當(dāng)程度上忽略了社會(huì)的信用建設(shè)，特別是市場(chǎng)參與者的誠(chéng)信建設(shè)。個(gè)別生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者為了獲取高額的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，坑蒙拐騙消費(fèi)者，不求企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不求自身信用建設(shè)。農(nóng)資行業(yè)之所以出現(xiàn)屢禁不止的質(zhì)量問(wèn)題，也與這一行業(yè)的參與者忽視自身信用建設(shè)分不開(kāi)。

第三，缺少社會(huì)信用建設(shè)的氛圍。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，由于信用體系不完善，信用管理制度和法律不健全，對(duì)失信行為的處罰力度弱，導(dǎo)致社會(huì)的各行各業(yè)都缺少信用建設(shè)的氛圍。這種缺少信用建設(shè)的社會(huì)氛圍對(duì)于農(nóng)資行業(yè)也存在一定程度的影響，導(dǎo)致農(nóng)資市場(chǎng)不斷出現(xiàn)問(wèn)題。

三、構(gòu)建農(nóng)資行業(yè)信用體系的對(duì)策

2011年8月18日，國(guó)家工商總局在全國(guó)工商系統(tǒng)企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上提出，利用三年時(shí)間建立世界上最大的“國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)戶(hù)籍庫(kù)”，對(duì)全國(guó)多達(dá)上千萬(wàn)家企業(yè)劃分不同的信用等級(jí)，相應(yīng)給予不同的監(jiān)管方式。建設(shè)農(nóng)資市場(chǎng)監(jiān)管信用體系，是新時(shí)期順應(yīng)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的必然趨勢(shì)，也是農(nóng)資行業(yè)加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)的必由之路。筆者認(rèn)為，構(gòu)建這一信用體系必須做好以下幾個(gè)方面的工作。

(一)建立農(nóng)資市場(chǎng)信用管理體系

建立以“政府主導(dǎo)、工商牽頭、部門(mén)參與、協(xié)會(huì)配合”的農(nóng)資市場(chǎng)信用管理體系，完善農(nóng)資企業(yè)綜合信息數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)一步健全完善農(nóng)資市場(chǎng)信用管理體制，明確農(nóng)資市場(chǎng)信用管理工作的職責(zé)、內(nèi)容、程序、方式、手段等。工商部門(mén)對(duì)農(nóng)資市場(chǎng)信用體系建設(shè)框架進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，并對(duì)各部門(mén)、各行業(yè)、各地區(qū)的具體建設(shè)方案組織協(xié)調(diào)。

加強(qiáng)農(nóng)資企業(yè)綜合信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，以信息化管理為手段，對(duì)農(nóng)資生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)開(kāi)展信用信息征集，實(shí)行轄區(qū)管理，及時(shí)更新，確保企業(yè)信用信息的全面性、及時(shí)性和準(zhǔn)確性，同時(shí)逐步實(shí)現(xiàn)工商、農(nóng)業(yè)和質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的互聯(lián)互通，資源共享。

1.公開(kāi)企業(yè)基本登記事項(xiàng)記錄。企業(yè)登記事項(xiàng)是企業(yè)最基本的信息，屬于社會(huì)公共信息，是了解企業(yè)信用的原始數(shù)據(jù)，依法通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)，提供查詢(xún)服務(wù)。

2.公開(kāi)違法行為記錄。對(duì)行政處罰結(jié)果按照分類(lèi)監(jiān)管的不同要求進(jìn)行公開(kāi)，作為企業(yè)信用信息予以記錄并可提供社會(huì)查詢(xún)；對(duì)吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企業(yè)依法吊銷(xiāo)公告。

3.公示典型違法企業(yè)。對(duì)違法情節(jié)特別嚴(yán)重、社會(huì)反響強(qiáng)烈的典型案件，將該企業(yè)違法情況通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等形式。

(二)建立農(nóng)資市場(chǎng)信用標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)資市場(chǎng)信用標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)農(nóng)資生產(chǎn)和銷(xiāo)售企業(yè)信用等級(jí)的尺度和依據(jù)。只有在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)信用標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持獨(dú)立、公正和審慎的原則，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行評(píng)價(jià)，保證評(píng)價(jià)結(jié)論的合法性和權(quán)威性。2007年1月，全國(guó)整規(guī)辦和國(guó)資委共同印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)信用等級(jí)試點(diǎn)管理工作的通知》。這是為我國(guó)農(nóng)資市場(chǎng)信用標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)而做的初期努力工作。經(jīng)過(guò)三年多的實(shí)踐，已經(jīng)取得了一定的成效，但距離我國(guó)建立起真正意義上的農(nóng)資市場(chǎng)信用標(biāo)準(zhǔn)還存在不足之處。為此，一方面要在農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者信用分類(lèi)監(jiān)管的基礎(chǔ)上繼續(xù)朝制度化、規(guī)范化方向邁進(jìn)，另一方面，還要通過(guò)發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與其中，從而做到對(duì)信用評(píng)價(jià)單位的信用等級(jí)核實(shí)無(wú)誤。只有這樣，農(nóng)資市場(chǎng)信用標(biāo)準(zhǔn)才能真正在實(shí)踐中取得成效。

(三)完善農(nóng)資市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)制度

農(nóng)資市場(chǎng)需要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)和程序運(yùn)行的信用評(píng)價(jià)制度，以保證評(píng)價(jià)結(jié)論的合法性和權(quán)威性。建立由政府部門(mén)、農(nóng)資行業(yè)和社會(huì)三方組成的評(píng)價(jià)主體則是必然選擇。例如由工商部門(mén)對(duì)企業(yè)的農(nóng)資市場(chǎng)信用作出相應(yīng)的評(píng)估，積極借鑒農(nóng)資行業(yè)協(xié)會(huì)意見(jiàn)和建議，并采取聽(tīng)證的方式多方聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)，對(duì)企業(yè)農(nóng)資市場(chǎng)信用作出正確的評(píng)價(jià)。

工商部門(mén)可以農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者“經(jīng)濟(jì)戶(hù)口”為依托，結(jié)合對(duì)經(jīng)營(yíng)主體市場(chǎng)交易行為的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)所掌握的

與其信用相關(guān)的主體資格、經(jīng)營(yíng)行為、遵紀(jì)守法情況、商標(biāo)注冊(cè)認(rèn)定、廣告行為、合同管理、質(zhì)量認(rèn)定、受表彰獎(jiǎng)勵(lì)情況等信息進(jìn)行定量、定性分析，確定各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體的信用等級(jí)，將其分為A、B、C、D四個(gè)等級(jí)(A級(jí)為守信企業(yè)，B級(jí)為警示企業(yè)，C級(jí)為失信企業(yè)，D級(jí)為嚴(yán)重失信企業(yè))，從而在日常監(jiān)管中加大對(duì)A級(jí)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)戶(hù)的扶持力度，適度管理B級(jí)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)戶(hù)，強(qiáng)化C級(jí)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)戶(hù)的監(jiān)管力度，嚴(yán)管D級(jí)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)戶(hù)，定期向社會(huì)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者的信用信息，預(yù)警和引導(dǎo)農(nóng)資消費(fèi)。同時(shí)，在農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者中大力開(kāi)展“文明誠(chéng)信企業(yè)、商戶(hù)”、“守合同重信用”企業(yè)、“農(nóng)資商品放心店”爭(zhēng)創(chuàng)活動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)實(shí)守信，營(yíng)造重信譽(yù)、守信用、講誠(chéng)信的良好經(jīng)營(yíng)氛圍。

同時(shí)，鑒于政府能力的有限性，有必要引入專(zhuān)業(yè)評(píng)估部門(mén)來(lái)幫助政府分擔(dān)農(nóng)資市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)工作的壓力。專(zhuān)業(yè)的農(nóng)資市場(chǎng)評(píng)估部門(mén)作為獨(dú)立于政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)之外的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，由于與其他部門(mén)之間不存在隸屬關(guān)系，因而在評(píng)估過(guò)程中更能體現(xiàn)獨(dú)立性與公正性。因此，政府有必要在順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，出臺(tái)相應(yīng)的政策，支持和鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)農(nóng)資市場(chǎng)評(píng)估組織的發(fā)展。

(四)建立農(nóng)資市場(chǎng)信用披露制度

農(nóng)資市場(chǎng)信用相關(guān)信息的收集、整理、匯總和存檔，是做好農(nóng)資市場(chǎng)信用工作的基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)利用電視、報(bào)紙、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等方式來(lái)將農(nóng)資行業(yè)信用狀況向廣大消費(fèi)者公布，確保行業(yè)內(nèi)其他相關(guān)企業(yè)和普通民眾能夠通過(guò)多種途徑了解這些信息，從而為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)提供借鑒，為消費(fèi)者的消費(fèi)選擇提供依據(jù)。鑒于當(dāng)前信息傳播技術(shù)和手段的現(xiàn)狀，保證農(nóng)資市場(chǎng)信用披露的真實(shí)性和有效性，必須做到以下三點(diǎn)：

1.構(gòu)建農(nóng)資消費(fèi)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。充分利用工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)的檢測(cè)手段和專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)檢測(cè)結(jié)果共享。同時(shí)，不斷加強(qiáng)農(nóng)資商品質(zhì)量監(jiān)管，及時(shí)市場(chǎng)監(jiān)管預(yù)警信息和農(nóng)資消費(fèi)指導(dǎo)信息，保證農(nóng)民用上合格放心農(nóng)資。

2.政府擔(dān)任農(nóng)資市場(chǎng)信用披露的主體。不論是利用電視、報(bào)紙、廣播或是互聯(lián)網(wǎng)等傳播手段，政府必須作為農(nóng)資市場(chǎng)信用披露的主體，只有這樣，才能確保信息的真實(shí)性和權(quán)威性。

3.建立信息反饋制度。由于政府能力所限，無(wú)法確保每次披露的農(nóng)資市場(chǎng)信用完全真實(shí)準(zhǔn)確，需要通過(guò)社會(huì)反饋進(jìn)行修正和調(diào)整。

(五)完善農(nóng)資市場(chǎng)信用獎(jiǎng)懲體系

工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)等農(nóng)資市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)可以根據(jù)信用等級(jí)狀況，對(duì)農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)實(shí)行分類(lèi)監(jiān)管。對(duì)長(zhǎng)期守法誠(chéng)信企業(yè)要給予宣傳、支持和表彰，如在年檢、抽檢、行政審批等方面給予便利；在農(nóng)資直補(bǔ)政策享受和農(nóng)資龍頭企業(yè)評(píng)選等相關(guān)優(yōu)惠補(bǔ)助政策方而優(yōu)先，建立有效保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制。

同時(shí)，還要建立嚴(yán)格的不合格農(nóng)資退市制度。按照法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)質(zhì)量不合格農(nóng)資嚴(yán)厲查處，及時(shí)追回、收繳、罰款；對(duì)虛假宣傳的，及時(shí)警告并消費(fèi)警示。對(duì)嚴(yán)重違反農(nóng)資管理制度，制假售假等嚴(yán)重失信的市場(chǎng)主體，實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)管，可采用信用提示、警示、公示、取消市場(chǎng)準(zhǔn)入、限期召回商品以及其他行政處罰方式進(jìn)行懲戒，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

四、加快農(nóng)資市場(chǎng)信用體系建設(shè)的保障措施

加快農(nóng)資市場(chǎng)信用體系建設(shè)要以創(chuàng)新農(nóng)資市場(chǎng)監(jiān)管體制和提升行業(yè)監(jiān)管效能為主線，按照“引導(dǎo)、規(guī)范、提升”的總體思路，通過(guò)實(shí)施農(nóng)資企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管，結(jié)合農(nóng)資打假，建立上下互動(dòng)、橫向互通的監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步深化農(nóng)資信用體系建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)資企業(yè)加強(qiáng)自律建設(shè)，營(yíng)造誠(chéng)信守法、公平競(jìng)爭(zhēng)的良好經(jīng)營(yíng)環(huán)境和放心的消費(fèi)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)資監(jiān)管關(guān)口前移，從源頭上確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

(一)加強(qiáng)法制建設(shè)，提供制度保障

農(nóng)資市場(chǎng)信用體系建設(shè)涉及農(nóng)資市場(chǎng)建設(shè)的諸多方面，要逐步建立健全農(nóng)資市場(chǎng)信息管理制度，不斷提高農(nóng)資市場(chǎng)信用法制建設(shè)水平。要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)有關(guān)農(nóng)資市場(chǎng)信用法律、法規(guī)的制定與完善，保障農(nóng)資市場(chǎng)信用體系建設(shè)依法進(jìn)行。

(二)加強(qiáng)輿論宣傳，營(yíng)造守信氛圍

篇（6）

混業(yè)經(jīng)營(yíng)，允許金融企業(yè)和非金融企業(yè)相互持股，有利于改善金融服務(wù)，優(yōu)化金融企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其國(guó)際綜合競(jìng)爭(zhēng)力

混業(yè)經(jīng)營(yíng)與分類(lèi)監(jiān)管可以相得益彰

按現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)，我國(guó)實(shí)行銀行、證券、保險(xiǎn)和信托分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分類(lèi)監(jiān)管的體制，商業(yè)銀行在境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù)，不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資。我們認(rèn)為，這是在我國(guó)市場(chǎng)體制不健全、信貸需求膨脹、不規(guī)范的非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)快、金融風(fēng)險(xiǎn)較大等特定條件下的正確選擇。近年來(lái)，這種選擇對(duì)規(guī)范金融程序、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等都發(fā)揮了積極作用。但是，變化了的情況也在呼喚我們適時(shí)作出新的抉擇。“十五”時(shí)期我國(guó)應(yīng)逐步考慮構(gòu)建混業(yè)經(jīng)營(yíng)與分類(lèi)監(jiān)管相結(jié)合的新型金融管理體制，這是關(guān)乎“十五”時(shí)期我國(guó)金融業(yè)能否繼續(xù)保持較快增長(zhǎng)的一個(gè)十分重要的。

第一，資金供求的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和政府宏觀調(diào)節(jié)機(jī)制基本建立，為混業(yè)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了十分良好的外部條件。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)曾出現(xiàn)了幾次需求過(guò)熱、信用膨脹、價(jià)格漲幅過(guò)高的不利局面。總起來(lái)看，主要原因是在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制占主導(dǎo)地位和短缺經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)和地方政府忽視結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過(guò)非法融資渠道，盲目擴(kuò)張投資，從而導(dǎo)致金融秩序混亂，“瓶預(yù)”制約突出，供求總量嚴(yán)重失衡。經(jīng)過(guò)6年多來(lái)的艱苦努力，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和宏觀調(diào)控發(fā)生了根本性變化，為混業(yè)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了十分良好的外部條件。一是長(zhǎng)期困擾我國(guó)的短缺經(jīng)濟(jì)狀況已不復(fù)存在，買(mǎi)方市場(chǎng)初步形成，擴(kuò)大內(nèi)需已成為保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略性選擇。二是國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)機(jī)建制和政府機(jī)構(gòu)改革取得重要進(jìn)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已基本建立，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。三是金融體制改革步伐較快，整頓金融秩序取得顯著成效，在防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，國(guó)有商業(yè)銀行的內(nèi)控機(jī)制建設(shè)明顯增強(qiáng)。四是中央銀行金融調(diào)控手段的市場(chǎng)化改革有了實(shí)質(zhì)性突破。如借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險(xiǎn)管理取代貸款規(guī)模指令性管理，大幅度下調(diào)法定存款準(zhǔn)備金率，適時(shí)多次降低存款貸款利率，擴(kuò)大中小金融機(jī)構(gòu)貸款利率浮動(dòng)范圍，穩(wěn)步推進(jìn)貸款利率市場(chǎng)化進(jìn)程。五是努力拓寬融資渠道，積極發(fā)展股票、債券、投資基金等直接融資方式。

第二，混業(yè)經(jīng)營(yíng)體現(xiàn)了金融市場(chǎng)內(nèi)部相互溝通的基本要求，有利于提高金融市場(chǎng)配置資源的效率。金融市場(chǎng)由貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)組成，二者之間及其內(nèi)部各子市場(chǎng)之間必須通過(guò)合理渠道相互溝通，協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，從這個(gè)意義上講，并不存在嚴(yán)格意義上的分業(yè)經(jīng)營(yíng)。目前我國(guó)在金融市場(chǎng)領(lǐng)域推行的一些改革措施，如開(kāi)辟證券公司和基金管理公司的合法融資渠道，允許其進(jìn)入同業(yè)拆借市場(chǎng)進(jìn)行信用拆借、債券回購(gòu)和現(xiàn)券交易，以股票質(zhì)押取得融資；允許保險(xiǎn)公司進(jìn)入銀行間債券市場(chǎng)進(jìn)行回購(gòu)交易，以及允許保險(xiǎn)資金通過(guò)證券投資基金進(jìn)入股市等，都直接向混業(yè)經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展了一大步。這可以說(shuō)是對(duì)金融市場(chǎng)認(rèn)識(shí)深化的結(jié)果。

第三，混業(yè)經(jīng)營(yíng)是適應(yīng)跨國(guó)公司和大型企業(yè)集團(tuán)實(shí)施多元化經(jīng)營(yíng)和大規(guī)模資產(chǎn)重組的要求而出現(xiàn)的一種主流趨勢(shì)，有利于促進(jìn)金融資本更好地服務(wù)于產(chǎn)業(yè)資本。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)決定金融，金融反作用于經(jīng)濟(jì)，金融服務(wù)必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而進(jìn)行相應(yīng)的拓展和創(chuàng)新。跨國(guó)公司和大型企業(yè)集團(tuán)對(duì)金融服務(wù)的需求往往是多方面的，出于業(yè)務(wù)便利和財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)保密等方面的考慮，一般都優(yōu)先選擇能夠提供優(yōu)質(zhì)全能服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)作為其主辦銀行。混業(yè)經(jīng)營(yíng)在以德國(guó)為代表的歐洲發(fā)展最為悠久。進(jìn)入90年代以來(lái)，一向堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營(yíng)的美國(guó)、日本等國(guó)家也紛紛解除禁令，鼓勵(lì)其大中銀行向混業(yè)經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和資產(chǎn)重組的要求。當(dāng)然，在混業(yè)經(jīng)營(yíng)體制下，也不是說(shuō)所有的金融機(jī)構(gòu)都全方位開(kāi)展業(yè)務(wù)，除了少數(shù)金融寡頭外，大部分金融機(jī)構(gòu)仍是以一業(yè)為主或單業(yè)經(jīng)營(yíng)。

第四，混業(yè)經(jīng)營(yíng)，允許和非金融企業(yè)相互持股，有利于改善金融服務(wù)，優(yōu)化金融企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其國(guó)際綜合競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)正面臨加入WTO的挑戰(zhàn)，首當(dāng)其沖的就是金融保險(xiǎn)證券業(yè)。雖然我國(guó)金融保險(xiǎn)證券業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力低下有多方面的原因，如經(jīng)營(yíng)體制不健全、不良貸款比例較高、營(yíng)銷(xiāo)方式落后、經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小等，但實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制和不允許企業(yè)和非金融企業(yè)相互持股無(wú)疑也是其中的原因之一。我國(guó)近幾年來(lái)新組建的一些股份制商業(yè)銀行和今年以來(lái)證券公司的增資擴(kuò)股主要是允許企業(yè)投資入股，即產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)軍金融資本。這為金融市場(chǎng)的發(fā)展注入了新的活力。為剝離不良資產(chǎn)，化解金融風(fēng)險(xiǎn)，四大國(guó)有商業(yè)銀行先后成立了資產(chǎn)管理公司，實(shí)行債轉(zhuǎn)股。這在某種程度上可以理解為金融資本進(jìn)軍產(chǎn)業(yè)資本。國(guó)內(nèi)外發(fā)展的實(shí)踐已經(jīng)并將繼續(xù)證明產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的相互融合，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與金融的良性互動(dòng)。第五，混業(yè)經(jīng)營(yíng)與分類(lèi)監(jiān)管可以相得益彰。作為金融企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)和客戶(hù)要求，確定適合各自的經(jīng)營(yíng)發(fā)展策略和發(fā)展重點(diǎn)，以體現(xiàn)靈活、開(kāi)放的原則；而作為政府分設(shè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同有利于對(duì)各類(lèi)金融業(yè)務(wù)提出符合實(shí)際的發(fā)展戰(zhàn)略和監(jiān)管對(duì)策。這也是大多數(shù)國(guó)家所采取的一種常見(jiàn)的金融管理體制。

根據(jù)以上論述，特提出如下建議：

1.適時(shí)修訂《商業(yè)銀行法》，逐步推行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)產(chǎn)融結(jié)合，允許有條件的金融企業(yè)穩(wěn)步開(kāi)展混業(yè)經(jīng)營(yíng)，大型商業(yè)銀行可以直接持有一定額定的企業(yè)股份，培育具有國(guó)際綜合競(jìng)爭(zhēng)力的金融企業(yè)，積極應(yīng)對(duì)加入WTO后的挑戰(zhàn)。為此，必須重建銀行內(nèi)部機(jī)構(gòu)，大力充實(shí)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目評(píng)估力量，使金融業(yè)人員對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)水平、工藝流程、合理經(jīng)濟(jì)規(guī)模、管理模式、國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)與盈利狀況、發(fā)展趨向等方面都有一個(gè)較為準(zhǔn)確的把握，逐步培育一大批曉市場(chǎng)、懂技術(shù)、會(huì)管理的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的金融企業(yè)和銀行家，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的良性循環(huán)。

2.借鑒國(guó)際規(guī)范，協(xié)調(diào)發(fā)展貨幣和資本市場(chǎng)，消除溝通梗阻，提高整體效率。在貨幣市場(chǎng)方面，一是改革結(jié)算方式，大力推廣使用資信良好的企業(yè)或銀行簽發(fā)的商業(yè)票據(jù)，建立全國(guó)統(tǒng)一的票據(jù)市場(chǎng)；增發(fā)短期國(guó)債和企業(yè)債券，為央行運(yùn)用再貼現(xiàn)和公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)手段創(chuàng)造條件。當(dāng)前可考慮允許現(xiàn)有房地產(chǎn)公司和汽車(chē)銷(xiāo)售商以現(xiàn)有房屋和汽車(chē)為抵押，滾動(dòng)發(fā)行商業(yè)票據(jù)，以消費(fèi)者分期付款收入為償還保證。二是繼續(xù)擴(kuò)大同業(yè)拆借市場(chǎng)參與主體，保持拆借規(guī)模較快增長(zhǎng)。在資本市場(chǎng)方面，一是目前我國(guó)直接融資的發(fā)展一定要以確保間接融資這個(gè)大頭的穩(wěn)定為基本前提，避免顧此失彼，得不償失。二是通過(guò)配售、回購(gòu)等方式，在充分保證原有股東利益的基礎(chǔ)上，逐步平穩(wěn)解決國(guó)有股的上市流通。三是積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，特別是高風(fēng)險(xiǎn)投資基金，培育高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

篇（7）

一、國(guó)有商業(yè)銀行海外分支機(jī)構(gòu)外部監(jiān)管

（一）國(guó)有商業(yè)銀行海外分支機(jī)構(gòu)外部監(jiān)管

巴塞爾委員會(huì)在其第一個(gè)文件即1975年的《巴塞爾協(xié)定》（全稱(chēng)為《對(duì)銀行的國(guó)外機(jī)構(gòu)的監(jiān)督》）中規(guī)定了東道國(guó)和母國(guó)共同承擔(dān)銀行海外機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任，并且在這兩者之間分配了各自監(jiān)管責(zé)任的側(cè)重點(diǎn)，即以東道國(guó)為主監(jiān)督外國(guó)銀行分行的流動(dòng)性和外國(guó)銀行子行（公司）的清償力；以母國(guó)為主監(jiān)管外國(guó)分行的清償力和外國(guó)子行的流動(dòng)性。此外，該協(xié)議還要求監(jiān)管當(dāng)局互通信息，克服銀行保密法的限制，允許總行直接檢查其海外機(jī)構(gòu)，否則由東道國(guó)代為檢查。

但是，1982年的意大利Banco Ambrosiano的倒閉反映了1975年《協(xié)定》的缺漏。為此，巴塞爾委員會(huì)1983年修訂的《巴塞爾協(xié)定》則強(qiáng)調(diào)充分監(jiān)管，引入綜合監(jiān)管原則，即母國(guó)在監(jiān)管中起主導(dǎo)作用，并對(duì)監(jiān)管責(zé)任重新進(jìn)行劃分：（1）被監(jiān)管銀行的清償力。分行的清償力由母國(guó)負(fù)責(zé)，子行的則由東道國(guó)和母國(guó)共負(fù)監(jiān)管責(zé)任，而合資銀行的清償力由東道國(guó)負(fù)有主要監(jiān)管責(zé)任，但如果外國(guó)銀行占有多數(shù)股權(quán)，則仍應(yīng)由東道國(guó)和母國(guó)共同負(fù)責(zé)其清償力。（2）被監(jiān)管銀行的流動(dòng)性。新協(xié)定規(guī)定分行的流動(dòng)性由母國(guó)和東道國(guó)共同監(jiān)督，而子行和合資銀行則主要由東道國(guó)負(fù)責(zé)。同時(shí)，也要求總行開(kāi)具保函，保證對(duì)于銀行提供備用信貸。（3）被監(jiān)管銀行的外匯頭寸。母國(guó)當(dāng)局負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行集團(tuán)的全球外匯頭寸，東道國(guó)當(dāng)局則負(fù)責(zé)其境內(nèi)機(jī)構(gòu)的外匯頭寸的監(jiān)管。

該協(xié)定的修訂本同樣欠缺了對(duì)清償力、流動(dòng)性和外匯頭寸等具體可行的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，使得各國(guó)對(duì)國(guó)際銀行業(yè)的監(jiān)管奉行各自不同的標(biāo)準(zhǔn)，不利于各國(guó)銀行的平等競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，由于強(qiáng)調(diào)母國(guó)監(jiān)管責(zé)任可能會(huì)客觀上導(dǎo)致東道國(guó)當(dāng)局放松管制，以吸引外國(guó)銀行的資本。

因此，巴塞爾委員會(huì)于1988年通過(guò)了（關(guān)于統(tǒng)一國(guó)際銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告）（簡(jiǎn)稱(chēng)

（二）我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行海外分支機(jī)構(gòu)外部監(jiān)管

1.劃清職責(zé)界限。我國(guó)監(jiān)管機(jī)關(guān)的主要責(zé)任是：（1）當(dāng)母行發(fā)生的問(wèn)題有可能其外資銀行時(shí)，應(yīng)通知東道國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。（2）確定東道國(guó)是否有能力實(shí)施適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。（3）當(dāng)東道國(guó)監(jiān)管不適當(dāng)時(shí)，應(yīng)把自己的監(jiān)管伸延于東道國(guó)境內(nèi)的外資銀行，或不鼓勵(lì)母國(guó)行在東道國(guó)內(nèi)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)外資銀行。（4）承擔(dān)并表監(jiān)管的責(zé)任。（5）承擔(dān)監(jiān)管分行清償力的主要責(zé)任。（6）與東道國(guó)共同承擔(dān)監(jiān)管子行清償力的聯(lián)合責(zé)任。（7）承擔(dān)監(jiān)管銀行集團(tuán)整體清償力的責(zé)任。（8）承擔(dān)監(jiān)管銀行集團(tuán)的全部外匯風(fēng)險(xiǎn)敞口。（9）重視母行對(duì)其海外分支機(jī)構(gòu)作出的承諾。

2.克服監(jiān)管信息交流障礙。監(jiān)管信息交流的最主要障礙是各國(guó)的銀行保密法和東道國(guó)禁止母國(guó)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查。要求東道國(guó)和母國(guó)消除所有的障礙是不現(xiàn)實(shí)的。所以，在簽訂監(jiān)管合作協(xié)議的過(guò)程中，東道國(guó)和我國(guó)應(yīng)該就監(jiān)管信息交流作出承諾，即，在各自法律允許的范圍內(nèi)能向?qū)Ψ教峁┒嗌傩畔ⅰ?/p>

根據(jù)巴寨爾委員會(huì)《信息交流》的要求，東道國(guó)在批準(zhǔn)外費(fèi)銀行設(shè)立申請(qǐng)前，應(yīng)向我國(guó)監(jiān)管機(jī)關(guān)確認(rèn)他們對(duì)該外資銀行在境外設(shè)立機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，若來(lái)：接到我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的肯定回答，東道國(guó)應(yīng)不批準(zhǔn)其申請(qǐng)，或增強(qiáng)監(jiān)管力度，或施加額外條件；東道國(guó)應(yīng)確信銀行內(nèi)控制度內(nèi)容應(yīng)包括銀行的海外分支機(jī)構(gòu)與其總行之間有廣泛的、性的報(bào)告制度；當(dāng)其境內(nèi)的外資銀行發(fā)生了嚴(yán)重問(wèn)題時(shí)，應(yīng)立即通知我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并與總行和我國(guó)當(dāng)局協(xié)商，尋求解決這些嚴(yán)重問(wèn)題的措施。

我國(guó)監(jiān)管機(jī)關(guān)也應(yīng)采取適當(dāng)措施，防止其銀行在監(jiān)管薄弱地區(qū)建立分支機(jī)構(gòu)；經(jīng)常向東道國(guó)當(dāng)局通報(bào)其施加于外資銀行的各種監(jiān)管措施，并當(dāng)對(duì)外資銀行的經(jīng)營(yíng)有重大影響的監(jiān)管措施發(fā)生變化時(shí)，通知東道國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；建立一種在外資銀行、總行和我國(guó)當(dāng)局之間有規(guī)律地進(jìn)行信息交流的制度，并要求銀行內(nèi)部建立一種其海外分支機(jī)構(gòu)與總行之間有規(guī)律性的報(bào)告制度。

3.加強(qiáng)監(jiān)管合作。按照（垮境銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管）要求，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須保證銀行總行遞交的有關(guān)定性和定量信息的準(zhǔn)確性；如發(fā)現(xiàn)銀行有嚴(yán)重違反我國(guó)的行為，應(yīng)通知東道國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其對(duì)此所要采取的行動(dòng)；如果有理由懷疑銀行總行的管理、內(nèi)控制度、業(yè)務(wù)有或銀行集團(tuán)的全球性狀況有重大不良變化時(shí)，應(yīng)立即通知東道國(guó)當(dāng)局。我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一個(gè)主要責(zé)任是確定母行是否不但對(duì)其海外分行而且對(duì)其海外合資銀行和子行實(shí)施了適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。

在申請(qǐng)?jiān)O(shè)立分支銀行前，我國(guó)當(dāng)局應(yīng)該與東道國(guó)當(dāng)局簽訂監(jiān)管合作協(xié)議。在監(jiān)管合作協(xié)議中，東道國(guó)和我國(guó)的監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、信息交流和其他監(jiān)管事項(xiàng)均要作出明確規(guī)定。監(jiān)管合作協(xié)議的效力有兩個(gè)方面：如果兩國(guó)當(dāng)局未達(dá)成合作協(xié)議，來(lái)自我國(guó)的申請(qǐng)者就得不到在東道國(guó)開(kāi)辦銀行的許可；如果兩國(guó)達(dá)成協(xié)議，但有一方或雙方未能遵守協(xié)議，他們可以禁止我國(guó)的銀行以后再次進(jìn)入東道國(guó)，或在極端的情況下，關(guān)閉已經(jīng)在東道國(guó)境內(nèi)營(yíng)業(yè)的我國(guó)銀行。

另外，只要東道國(guó)和我國(guó)已經(jīng)為我國(guó)銀行首次進(jìn)入東道國(guó)簽訂了監(jiān)管合作協(xié)議，以后我國(guó)其他銀行再次進(jìn)入東道國(guó)，就不必再為簽訂監(jiān)管合作協(xié)議而重新談判；原則上可適用兩國(guó)監(jiān)管當(dāng)局最初訂立的監(jiān)管合作協(xié)議，只是在不同的情況下可能要作一些修改、補(bǔ)充。在簽訂監(jiān)管合作協(xié)議中，東道國(guó)和我國(guó)當(dāng)局必須遵循“有效監(jiān)管”的原則。具體而言，東道國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其境內(nèi)的我國(guó)銀行的監(jiān)管，應(yīng)該有助于加強(qiáng)我國(guó)對(duì)包括東道國(guó)境內(nèi)的銀行在內(nèi)的銀行集團(tuán)所實(shí)施的并表監(jiān)管；而我國(guó)在并表監(jiān)管的基礎(chǔ)上對(duì)東道國(guó)境內(nèi)的銀行的監(jiān)管也應(yīng)促進(jìn)東道國(guó)對(duì)該外資銀行的監(jiān)管。

二、我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行海外分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制

1.建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。一個(gè)有效的內(nèi)部控制制度要求能夠認(rèn)定我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行海外分支機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的重大風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)之持續(xù)進(jìn)行監(jiān)控。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估須覆蓋我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行海外分支機(jī)構(gòu)及總行集團(tuán)面臨的所有風(fēng)險(xiǎn) （包括信用風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)家及轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)以及信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)）。有時(shí)也可能需要修改內(nèi)部控制制度以合理解決新的風(fēng)險(xiǎn)或以前未能控制的風(fēng)險(xiǎn)。

有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)明確并考慮我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行海外分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部（如組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度；銀行業(yè)務(wù)性質(zhì)、人員素質(zhì)、組織變革以及雇員的流動(dòng)等）與外部因素（如形勢(shì)的波動(dòng)、行業(yè)變革與技術(shù)更新等），這些因素可能對(duì)我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行海外分支機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)具有不利影響。這種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)既針對(duì)單一業(yè)務(wù)進(jìn)行，又針對(duì)并表我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行海外分支機(jī)構(gòu)的各種業(yè)務(wù)種類(lèi)與附屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行。有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估須針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可計(jì)量與不可計(jì)量?jī)煞矫孢M(jìn)行，并須權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)控制的成本與收益。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程須包括對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)，以確定銀行能夠控制什么風(fēng)險(xiǎn)，不能夠控制什么風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于那些可控制的風(fēng)險(xiǎn)，銀行必須決定是否接受這些風(fēng)險(xiǎn)，以及在多大程度上希望通過(guò)控制程序減少風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于那些不可控制的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行海外分支機(jī)構(gòu)也必須決定是否接受這些風(fēng)險(xiǎn)，以及是否撤出相關(guān)業(yè)務(wù)或減少業(yè)務(wù)量。

2.建立控制機(jī)構(gòu)。控制行為應(yīng)當(dāng)是我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行海外分支機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中不可分割的一部分。一個(gè)有效的內(nèi)部控制制度要求建立適當(dāng)?shù)目刂平Y(jié)構(gòu)，明確規(guī)定每一業(yè)務(wù)層次上的控制措施，包括：高層檢查；對(duì)不同部門(mén)或處室實(shí)施適當(dāng)?shù)男袨楸O(jiān)控；實(shí)物控制；對(duì)是否遵循了風(fēng)險(xiǎn)暴露限制進(jìn)行檢查，若否，則進(jìn)行跟蹤檢查；建立審批與授權(quán)制度，以及驗(yàn)證與核查制度。

篇（8）

摘 要：本文認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)公用事業(yè)特許監(jiān)管中普遍存在的管制過(guò)度、監(jiān)管不力和監(jiān)管缺位等問(wèn)題，在很大程度上是由于監(jiān)管體系設(shè)計(jì)未能完全到位導(dǎo)致的。我國(guó)公用事業(yè)特許監(jiān)管制度具有明顯的政策主導(dǎo)性，相關(guān)政策體系不完整、相互沖突，監(jiān)管方式缺乏可操作性；監(jiān)管制度的法制化進(jìn)程滯后，現(xiàn)有法律制度中市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制不健全、審批機(jī)制設(shè)計(jì)不合理、監(jiān)管方式規(guī)范化程度低、公眾參與機(jī)制缺失。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，政府應(yīng)在“過(guò)程性監(jiān)管”思維的指導(dǎo)下構(gòu)建系統(tǒng)的監(jiān)管體制。具體來(lái)說(shuō)，政府的過(guò)程性監(jiān)管應(yīng)按時(shí)間要素分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。事前監(jiān)管主要包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、市場(chǎng)準(zhǔn)入和特許協(xié)議制度，事中監(jiān)管主要包括價(jià)格監(jiān)管、安全監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估和臨時(shí)接管應(yīng)急處理制度，事后監(jiān)管主要包括市場(chǎng)退出制度等。

關(guān) 鍵 詞：公用事業(yè)；特許經(jīng)營(yíng)；制度性風(fēng)險(xiǎn)；過(guò)程性監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：D922．181 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007－8207（2015）10－0073－17

收稿日期：2015－05－20

作者簡(jiǎn)介：李明超（1986—），男，山東泰安人，浙江大學(xué)公法與比較法研究所研究人員，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“行政法視野下的公私合作治理研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12BFX044；中國(guó)法學(xué)會(huì)資助項(xiàng)目“公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法律問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：CLS（2012）C48。

公共產(chǎn)品的政府提供和私人提供就像鐘擺一樣，隨著經(jīng)驗(yàn)和政治需求的變化，每數(shù)十年出現(xiàn)一次搖擺。從20世紀(jì)30年代到70年代，這一鐘擺雖有小幅調(diào)整和震蕩，但總的趨勢(shì)是向政府提供傾斜，傳統(tǒng)的政府管理模式占據(jù)主導(dǎo)地位。［1］然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，公用事業(yè)的需求已經(jīng)大大超出了政府財(cái)政資金所承受的限度。而國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，致使公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量降低、運(yùn)營(yíng)績(jī)效不佳。［2］“政府失靈”促使人們開(kāi)始反思政府壟斷公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)的正當(dāng)性與有效性，①市場(chǎng)化改革隨之在爭(zhēng)議聲中試水推進(jìn)。作為政府治理的一種工具，特許盡管談不上新穎，卻在最近變得更加重要起來(lái)，成為許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的重要方式。②特許在我國(guó)大陸興起于20世紀(jì)90年代初期，首先受到了上海、深圳等沿海發(fā)達(dá)城市的青睞，上海南浦大橋、楊浦大橋以及深圳沙角火力發(fā)電廠等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)都運(yùn)用了特許經(jīng)營(yíng)的方式。隨后，特許經(jīng)營(yíng)迅速波及到東北、西南、西北等許多內(nèi)陸城市。［3］經(jīng)過(guò)近20年的實(shí)踐，這種公私合作方式對(duì)于緩解政府財(cái)政壓力、擴(kuò)大公用事業(yè)規(guī)模都起到了重要作用。

目前，我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)改革只是經(jīng)營(yíng)層面上的變革，由國(guó)營(yíng)轉(zhuǎn)為民營(yíng)。但是，不論公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體如何變革，政府始終都擔(dān)負(fù)著提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)。由于歷史的原因，很多國(guó)營(yíng)公用事業(yè)都背負(fù)著沉重的債務(wù)包袱，政府不堪重負(fù)，欲借公用事業(yè)市場(chǎng)化改革之機(jī)，把公用事業(yè)推向市場(chǎng)，通過(guò)拍賣(mài)、合資等方式，解決財(cái)政難題。雖然政府為民營(yíng)企業(yè)打開(kāi)了“一扇門(mén)”，讓民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，但其并未盡到后續(xù)監(jiān)管和督察的責(zé)任。近年來(lái)，政府監(jiān)管“失靈”使公用事業(yè)特許的市場(chǎng)化改革出現(xiàn)了大規(guī)模的回潮現(xiàn)象。以公交民營(yíng)化為例，由于缺乏監(jiān)管，各公交企業(yè)在運(yùn)營(yíng)線路中“挑肥揀瘦”，有些線路的公交車(chē)甚至拒載持免費(fèi)乘車(chē)證的老年人。公交企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，頻頻違章，導(dǎo)致事故頻發(fā)，備受市民詬病。針對(duì)這些情況，十堰、重慶、合肥等地原已民營(yíng)化的公交企業(yè)又重新變?yōu)閲?guó)有公用事業(yè)。①

由于理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置機(jī)理缺乏系統(tǒng)、深入的研究，加之我國(guó)改革的復(fù)雜性和漸進(jìn)性，使我國(guó)目前的監(jiān)管體系與現(xiàn)代意義上的監(jiān)管體系還存在相當(dāng)大的差距。現(xiàn)階段普遍存在的管制過(guò)度、監(jiān)管不力和監(jiān)管缺位等問(wèn)題，在很大程度上是由于監(jiān)管體系設(shè)計(jì)未能完全到位而導(dǎo)致的。［4］公用事業(yè)監(jiān)管體系完善與否關(guān)系到公用事業(yè)改革的成敗，已成為當(dāng)下我國(guó)政府急需解決的問(wèn)題。鑒于此，本文在梳理和分析現(xiàn)行公用事業(yè)特許相關(guān)政策規(guī)定和法律制度的基礎(chǔ)上，對(duì)公用事業(yè)特許監(jiān)管體系中存在的可能導(dǎo)致政府監(jiān)管失靈的制度性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了探討，進(jìn)而借助行政過(guò)程論的視角在現(xiàn)行監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建系統(tǒng)的公用事業(yè)特許監(jiān)管體系，以有益于政府監(jiān)管制度的構(gòu)建。

一、公用事業(yè)特許監(jiān)管的制度性風(fēng)險(xiǎn)

離開(kāi)了管制文化的法律制度，“實(shí)際上如同籃子里的一條死魚(yú)”。［5］不去關(guān)注政策和體制因素是如何進(jìn)入現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活，只是針對(duì)理想境界去尋找或設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的政策和體制，就會(huì)產(chǎn)生很大的理論和實(shí)踐誤導(dǎo)性。［6］因此，在構(gòu)建公用事業(yè)特許監(jiān)管制度體系之前，應(yīng)對(duì)現(xiàn)存的相關(guān)政策規(guī)定和法律規(guī)定進(jìn)行詳細(xì)的梳理和分析，以揭示其中存在的可能誘發(fā)監(jiān)管失靈的問(wèn)題。

（一）公用事業(yè)特許監(jiān)管制度的政策主導(dǎo)性

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是英、法等發(fā)達(dá)國(guó)家還是智利、阿根廷等發(fā)展中國(guó)家，其推行公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的一個(gè)前提條件都是制定和完善基礎(chǔ)性和配套性的法律框架，如《公用事業(yè)法》《公用企業(yè)法》《公共服務(wù)價(jià)格與補(bǔ)貼法》《公用事業(yè)監(jiān)管法》《公共服務(wù)法》等，通過(guò)這些法律法規(guī)，對(duì)政府、企業(yè)、公眾的權(quán)利和義務(wù)等做出清晰的界定。［7］但我國(guó)公用事業(yè)特許制度的改革肇始于國(guó)家政策的演變，呈現(xiàn)出明顯的政策主導(dǎo)性，并且制度改革沿襲了傳統(tǒng)的改革模式——“摸著石頭過(guò)河”，先試點(diǎn)，后推行。與國(guó)外公用事業(yè)市場(chǎng)化改革相比，我國(guó)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革是由政策推動(dòng)的，缺乏法律保障，這本身就會(huì)成為改革的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)之一。但是，“任何一個(gè)國(guó)家的政府管制都受制于特定的歷史條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。由于中國(guó)與世界各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的差異，使得中國(guó)的政府管制模式有著根本不同的體制性差異、邏輯起點(diǎn)與制度背景。”［8］總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)公用事業(yè)特許政策的演變主要經(jīng)歷了試行期、快速發(fā)展期和調(diào)整期三個(gè)不同的階段。［9］經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，公用事業(yè)特許相關(guān)政策逐漸成熟，對(duì)實(shí)踐的發(fā)展與法制建設(shè)都起到了無(wú)可替代的指導(dǎo)作用，但通過(guò)細(xì)致的梳理可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)特許監(jiān)管政策中還存在一些誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素。

第一，相關(guān)政策體系不完整，內(nèi)容分散。通過(guò)對(duì)國(guó)家政策的梳理可以發(fā)現(xiàn)，系統(tǒng)規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的政策極少，僅有原建設(shè)部的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）和《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)管意見(jiàn)》）對(duì)公用事業(yè)特許監(jiān)管的主要內(nèi)容做了較為系統(tǒng)的規(guī)定。其他政策都是對(duì)某一行業(yè)或?qū)檬聵I(yè)某一方面的規(guī)定，并且政策的直接相關(guān)度極低，已有的規(guī)定也十分原則和簡(jiǎn)約。公用事業(yè)特許監(jiān)管的相關(guān)政策未形成一個(gè)完整的體系，這無(wú)疑加大了政府對(duì)特許監(jiān)管制度的理解和把握的難度。由于缺乏系統(tǒng)性制度的引導(dǎo)，使得特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管者在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)無(wú)所適從，導(dǎo)致實(shí)踐中大量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目出現(xiàn)了政府監(jiān)管權(quán)濫用或監(jiān)管失靈的現(xiàn)象。

第二，相關(guān)政策間存在矛盾和沖突。一是中央層面政策之間偶有沖突。因?yàn)楣檬聵I(yè)涉及多個(gè)部門(mén)，粗略統(tǒng)計(jì)大致包括國(guó)務(wù)院、住建部、發(fā)改委等10多個(gè)部委或機(jī)構(gòu)，各部委或機(jī)構(gòu)的職權(quán)交叉重疊，各自為政，缺乏相互溝通，極易導(dǎo)致相關(guān)政策內(nèi)容的重疊和沖突。這不僅降低了政策的質(zhì)量，也不利于特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施者對(duì)相關(guān)政策的選擇和適用。二是中央和地方政策間存在沖突。由于我國(guó)是單一制國(guó)家，地方政府具有有限的自主權(quán)，基于自身的特殊性可以對(duì)相關(guān)政策作出有效的變通。但變通是有限度的，對(duì)基本制度或強(qiáng)制性規(guī)定的變動(dòng)可能會(huì)使相關(guān)政策失去合理性。例如原建設(shè)部《意見(jiàn)》規(guī)定：實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)該通過(guò)規(guī)定程序向社會(huì)招標(biāo)選擇投資者和經(jīng)營(yíng)者，但深圳市人民政府的《深圳市公交行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)改革方案》避開(kāi)了招投標(biāo)制度的適用，僅規(guī)定了招募的方式，這不僅與中央政策相抵觸，也不利于公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、有序的特許經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入機(jī)制的形成和確立。

第三，監(jiān)管方式缺乏可操作性。原建設(shè)部《監(jiān)管意見(jiàn)》對(duì)公用事業(yè)特許監(jiān)管內(nèi)容作了較為全面的規(guī)定，但之后相關(guān)部委和地方政府并未就其中的制度做進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)有的監(jiān)管方式缺乏可操作性。主要表現(xiàn)為：⑴相關(guān)政策主要集中于對(duì)公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格規(guī)制制度，較少對(duì)公用事業(yè)特許監(jiān)管中的市場(chǎng)準(zhǔn)入、績(jī)效評(píng)估、臨時(shí)接管等制度作出明確的規(guī)定；⑵現(xiàn)有監(jiān)管方式的內(nèi)容規(guī)定過(guò)于原則，實(shí)體性規(guī)定較多，程序性?xún)?nèi)容缺乏，導(dǎo)致監(jiān)管部門(mén)在實(shí)際操作中缺乏具體的行為準(zhǔn)則。

（二）公用事業(yè)特許監(jiān)管制度法制化的滯后性

從公用事業(yè)特許市場(chǎng)化改革的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)政府依舊沿襲“先改革后立法”的傳統(tǒng)，相關(guān)法律制度的制定嚴(yán)重滯后。總體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法依舊處于“少、慢、差”的狀態(tài)，存在著立法位階低、形式合法性缺失等問(wèn)題。已有立法中只有1部部門(mén)規(guī)章、9部地方性法規(guī)、14部地方政府規(guī)章，其余多為地方政府規(guī)范性文件，且現(xiàn)行立法多偏重于實(shí)體法而忽略程序法的規(guī)定。［10］通過(guò)對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法文本特別是對(duì)原建設(shè)部規(guī)章和9個(gè)地方性法規(guī)的解讀，結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的規(guī)定，可以歸納出當(dāng)下我國(guó)公用事業(yè)特許監(jiān)管立法中存在的諸多不足之處。

第一，市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制不健全。一是特許經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)者范圍設(shè)置過(guò)窄。原建設(shè)部《辦法》規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的申請(qǐng)主體應(yīng)當(dāng)是依法注冊(cè)的企業(yè)法人，杭州等地的特許經(jīng)營(yíng)條例中也作了相同規(guī)定，但北京和貴州等地的特許經(jīng)營(yíng)條例則把特許經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)主體的范圍界定為法人和其他經(jīng)濟(jì)組織；新疆的特許經(jīng)營(yíng)條例更是把自然人納入到特許經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)主體的范圍之中。在這里，特許經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)主體與特許經(jīng)營(yíng)主體的混同是造成各地規(guī)定不一的主要原因。《招投標(biāo)法》把投標(biāo)者的資格界定為法人和其他組織，并且規(guī)定兩個(gè)以上法人或其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)。實(shí)踐中，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的投標(biāo)者多是由幾個(gè)法人或組織組成的聯(lián)合體。中標(biāo)后，聯(lián)合體各方投資組建專(zhuān)門(mén)的項(xiàng)目公司，并同政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，進(jìn)而開(kāi)始特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)。因此，現(xiàn)行立法僅把企業(yè)法人作為特許經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)主體的做法是不科學(xué)的，不僅與現(xiàn)行法律規(guī)定相脫節(jié)，也違背了國(guó)家對(duì)投資體制進(jìn)行改革的初衷。二是準(zhǔn)入方式規(guī)定混亂。《行政許可法》規(guī)定，涉及公用事業(yè)的行政許可，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式做出決定。原建設(shè)部《辦法》也強(qiáng)調(diào)必須通過(guò)招標(biāo)的形式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，在這之后的政策性文件都把招標(biāo)作為強(qiáng)制性要求，這顯示出政府對(duì)市場(chǎng)普遍存在的不規(guī)范操作的顧慮，但卻有矯枉過(guò)正之嫌。現(xiàn)行《招投標(biāo)法》主要是針對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)的實(shí)際需要制定的，《拍賣(mài)法》則主要是針對(duì)傳統(tǒng)物品或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的拍賣(mài)制定的，把這些法律適用于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓存在很大問(wèn)題。以《招投標(biāo)法》的適用為例，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的招標(biāo)屬于法人招標(biāo)的范疇，并且特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目具有高投資、經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，合格的特許經(jīng)營(yíng)者往往很少，時(shí)常會(huì)發(fā)生投標(biāo)者少于3人的情況。如果固守工程招標(biāo)的規(guī)則，往往會(huì)導(dǎo)致反復(fù)招標(biāo)或流標(biāo)，造成人力、物力和時(shí)間上的極大浪費(fèi)。

第二，審批制度設(shè)計(jì)不盡合理。從地方性法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目從立項(xiàng)到建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段開(kāi)始之前需要經(jīng)過(guò)兩次審批。第一次審批是立項(xiàng)與實(shí)施方案審批，辦理審批的主體通常是行業(yè)主管部門(mén)，參與審批的部門(mén)涉及規(guī)劃、土地、建設(shè)、環(huán)保、財(cái)政、價(jià)格、國(guó)資委等有關(guān)行政主管部門(mén)。第二次審批是在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂后，以特許經(jīng)營(yíng)者（大多數(shù)情況下是由中標(biāo)者投資組建的項(xiàng)目公司）為主體辦理相關(guān)手續(xù)，負(fù)責(zé)審查的主體仍是上述各行政主管部門(mén)。但是，按照《行政許可法》的規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)政府批準(zhǔn)并賦予特許經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，不需要再辦理審批手續(xù)。國(guó)務(wù)院《決定》明確指出：對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目一律不再實(shí)行審批制，而是區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目從維護(hù)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)。企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告的程序。從效力上來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院《決定》僅是規(guī)范性文件。但由于我國(guó)目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制并不健全，國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革中需要根據(jù)實(shí)踐的要求適時(shí)出臺(tái)相關(guān)文件，以指導(dǎo)全國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，其決定在全國(guó)范圍內(nèi)同樣具有適用力。由于公用事業(yè)涉及公共利益，由特許經(jīng)營(yíng)者投資的項(xiàng)目應(yīng)該實(shí)行核準(zhǔn)制，地方立法規(guī)定不應(yīng)與中央政府改革現(xiàn)有行政審批制度的政策相悖。但是，地方立法之所以規(guī)定兩次審批程序主要基于如下的考慮：特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的可行性研究和實(shí)施方案雖然得到了各行政主管部門(mén)的批準(zhǔn)，但是各行政主管部門(mén)并未參與項(xiàng)目招標(biāo)、評(píng)標(biāo)的過(guò)程，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的內(nèi)容很難保證與實(shí)施方案的內(nèi)容相一致，再次進(jìn)行審批是為了防范建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段出現(xiàn)問(wèn)題。地方立法的初衷本無(wú)可厚非，但這會(huì)使中標(biāo)結(jié)果充滿(mǎn)不確定性。如果相關(guān)部門(mén)提出的審查意見(jiàn)與特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議存在根本性沖突，就會(huì)導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施的中斷，投資者和政府之前付出的成本也將付之東流。特許經(jīng)營(yíng)者辦理審批手續(xù)有其必要性，但從簡(jiǎn)化程序和降低項(xiàng)目不確定性因素的要求來(lái)看，特許經(jīng)營(yíng)者辦理審批手續(xù)則成為該制度設(shè)計(jì)的瑕疵。

第三，監(jiān)管方式的規(guī)范化程度低。原建設(shè)部《意見(jiàn)》和《監(jiān)管意見(jiàn)》對(duì)政府監(jiān)管手段作了較為全面的列舉，包括價(jià)格監(jiān)管、安全監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估、應(yīng)急接管等，但現(xiàn)行立法規(guī)定并未對(duì)這些監(jiān)管方式作出詳盡的規(guī)定，大多只是作了原則性的規(guī)定，缺乏明確性和可操作性。以?xún)r(jià)格監(jiān)管為例，公用事業(yè)價(jià)格在定價(jià)上遵循“成本加合理利潤(rùn)”的原則，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》和原建設(shè)部的規(guī)范性文件都要求建立公用事業(yè)成本績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，但現(xiàn)行立法在成本監(jiān)管方面還沒(méi)有形成系統(tǒng)的監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、績(jī)效考核體系，在企業(yè)利潤(rùn)核算標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定也是一片空白，不利于對(duì)價(jià)格的準(zhǔn)確核算和有效監(jiān)管。此外，在價(jià)格調(diào)整的申請(qǐng)主體方面，地方立法的規(guī)定與《價(jià)格法》的規(guī)定也不一致。《價(jià)格法》規(guī)定：消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者可以對(duì)政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)提出調(diào)整建議，而深圳和湖南等地的特許經(jīng)營(yíng)條例則規(guī)定：特許經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者組織、公眾監(jiān)督委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)或者公用事業(yè)主管部門(mén)可以用書(shū)面形式向價(jià)格主管部門(mén)提出制定或調(diào)整市政公共產(chǎn)品、服務(wù)價(jià)格的申請(qǐng)，也可以由有定價(jià)權(quán)的部門(mén)依法直接提出定價(jià)、調(diào)價(jià)方案。法律、法規(guī)及規(guī)章不同條款之間的沖突使公用事業(yè)價(jià)格制定和調(diào)整機(jī)制難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

第四，公眾參與機(jī)制缺失。“如果不把行政置換于公眾——它從其中產(chǎn)生并且其活動(dòng)亦是面向它們——之中，就不可能了解行政”。［11］公用事業(yè)關(guān)系公眾的切身利益，公眾參與應(yīng)是公用事業(yè)特許監(jiān)管的題中應(yīng)有之義。但是，目前我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)公眾參與監(jiān)管的特別立法，現(xiàn)有關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的立法僅對(duì)公眾參與監(jiān)管作了原則性規(guī)定，缺乏具體制度和操作流程，使公眾參與監(jiān)管的行為存在形式上的合法性危機(jī)。

二、行政過(guò)程視角下的公用事業(yè)特許

監(jiān)管體系之建構(gòu)

政府從傳統(tǒng)管制領(lǐng)域中逐漸淡出意味著國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人之間的責(zé)任范圍及其相應(yīng)主體間關(guān)系結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但并不一定意味著監(jiān)管強(qiáng)度的減低；相反，政府在放松管制，逐步淡出的同時(shí)，可以通過(guò)其他替代性的管制方法，加大監(jiān)管力度。激勵(lì)、自律、合作等管理方式由此應(yīng)運(yùn)而生，相伴而生。［12］對(duì)于行政法學(xué)以及管制理論專(zhuān)家而言，面對(duì)諸多管制工具，最為重要的是去了解和研究各管制工具的用途和局限，從而在確定政府施政目標(biāo)的前提下根據(jù)目標(biāo)來(lái)選擇最佳的管制工具。［13］公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)從授予到收回往往需要很長(zhǎng)時(shí)間，經(jīng)歷不同的階段，因此，政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)貫穿于公用事業(yè)特許項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程，即需要系統(tǒng)的“過(guò)程性監(jiān)管”。政府的過(guò)程性監(jiān)管按時(shí)間要素可分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。對(duì)應(yīng)于公用事業(yè)特許政府監(jiān)管的方式，事前監(jiān)管主要包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、市場(chǎng)準(zhǔn)入和特許協(xié)議制度，事中監(jiān)管主要包括價(jià)格監(jiān)管、安全監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估和臨時(shí)接管應(yīng)急處理制度，事后監(jiān)管主要包括市場(chǎng)退出制度等。本文主要遵循“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)控、企業(yè)運(yùn)作和公眾參與”的原則，［14］以公用事業(yè)特許監(jiān)管中的市場(chǎng)準(zhǔn)入、特許協(xié)議、價(jià)格監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估和市場(chǎng)退出等5項(xiàng)核心制度為著眼點(diǎn)進(jìn)行探討。

（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

公用事業(yè)具有自然壟斷的特性，所謂的引入競(jìng)爭(zhēng)，并不是真正在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)，而是事前競(jìng)爭(zhēng)，是為贏得市場(chǎng)而競(jìng)爭(zhēng)。作為特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管首要環(huán)節(jié)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度如果缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，公眾利益就會(huì)受到損害。因此，必須制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的操作程序，把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)。

第一，市場(chǎng)準(zhǔn)入方式。從前述立法規(guī)定和實(shí)踐可知，我國(guó)公用事業(yè)特許中的市場(chǎng)準(zhǔn)入方式主要包括招標(biāo)、拍賣(mài)、招募、競(jìng)爭(zhēng)性談判、直接委托、有償轉(zhuǎn)讓等。招標(biāo)方式因其公開(kāi)、公平、公正的內(nèi)在特質(zhì)，具有其它方式所不可比擬的優(yōu)勢(shì)，成為立法和實(shí)踐中的首選，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方式中居于主導(dǎo)地位。直接委托和有償轉(zhuǎn)讓方式由于缺乏內(nèi)在的競(jìng)爭(zhēng)性，與市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的精神內(nèi)核相悖，不宜作為市場(chǎng)準(zhǔn)入方式。拍賣(mài)雖然是一種競(jìng)爭(zhēng)性的方式，但其將價(jià)格作為競(jìng)買(mǎi)者勝出的唯一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對(duì)特許經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)者的全面考察，內(nèi)藏巨大風(fēng)險(xiǎn)。相比之下，招募和競(jìng)爭(zhēng)性談判兩種方式不僅具有競(jìng)爭(zhēng)性，而且具有可操作性和靈活性，可以作為輔助的市場(chǎng)準(zhǔn)入方式。

第二，市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的設(shè)定直接決定了未來(lái)特許經(jīng)營(yíng)者所應(yīng)具備的資質(zhì)，只有適格的特許經(jīng)營(yíng)者才能保證特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。一個(gè)合格的申請(qǐng)者必須符合以下幾個(gè)方面的要求：⑴申請(qǐng)主體要求。為了擴(kuò)大投資主體范圍，鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，并保證特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，申請(qǐng)主體可確定為法人和經(jīng)濟(jì)組織，并允許兩個(gè)以上法人或者經(jīng)濟(jì)組織組成聯(lián)合體進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，在此排除了自然人和非經(jīng)濟(jì)組織的投資主體資格。同時(shí)，為了打破地方投資壁壘，這里的法人和經(jīng)濟(jì)組織不應(yīng)僅限為在本地區(qū)注冊(cè)或登記的法人和經(jīng)濟(jì)組織，還應(yīng)包括在國(guó)內(nèi)外其他地區(qū)注冊(cè)或登記的法人和經(jīng)濟(jì)組織。⑵財(cái)務(wù)實(shí)力要求。良好的銀行資信、財(cái)務(wù)狀況及相應(yīng)的償債及抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力是一個(gè)合格的申請(qǐng)者所須具備的條件。為此，政府可根據(jù)特許項(xiàng)目所需資金額度對(duì)申請(qǐng)者的注冊(cè)資金、凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率提出明確的要求，并要求其提供銀行資信證明。如果是聯(lián)合體，聯(lián)合體每一成員的資產(chǎn)總額或凈資產(chǎn)乘以其在聯(lián)合體內(nèi)所占股份比例之和應(yīng)滿(mǎn)足相應(yīng)要求。⑶專(zhuān)業(yè)能力要求。申請(qǐng)者（或聯(lián)合體中的一方）應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)數(shù)量的技術(shù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)等關(guān)鍵崗位的人員和切實(shí)可行的經(jīng)營(yíng)方案。⑷相關(guān)業(yè)績(jī)要求。申請(qǐng)者（或聯(lián)合體中的一方）須具有按特許經(jīng)營(yíng)方式實(shí)施市政基礎(chǔ)類(lèi)工程或其他工程項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與業(yè)績(jī)，或者擁有有效證明，證明其具有組織建設(shè)類(lèi)似項(xiàng)目與管理運(yùn)營(yíng)類(lèi)似規(guī)模項(xiàng)目的能力。⑸社會(huì)信譽(yù)要求。申請(qǐng)者（或聯(lián)合體中的一方）應(yīng)具有良好的社會(huì)信譽(yù)，近三年內(nèi)無(wú)違約等不法行為，未發(fā)生重大安全事故等。⑹其他要求。各地方政府可以根據(jù)地方特色和項(xiàng)目具體情況規(guī)定一些特殊的條件。

第三，市場(chǎng)準(zhǔn)入程序。具體來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)準(zhǔn)入程序應(yīng)包括以下步驟：⑴前期準(zhǔn)備。主管部門(mén)在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目立項(xiàng)后，應(yīng)委托專(zhuān)業(yè)的招標(biāo)機(jī)構(gòu)協(xié)助其編制招標(biāo)文件。主管部門(mén)在招標(biāo)文件編制完成后應(yīng)送交政府審查，在沒(méi)有異議的情況下，政府批準(zhǔn)招標(biāo)文件。⑵招標(biāo)公告。主管部門(mén)可通過(guò)報(bào)刊、政府公報(bào)、網(wǎng)站、電視、廣播等多種形式公告，但至少要在一種全國(guó)發(fā)行的報(bào)紙上公告。公告的內(nèi)容應(yīng)包括特許項(xiàng)目的概要、建設(shè)資金和建設(shè)計(jì)劃的安排設(shè)想、對(duì)申請(qǐng)者的資格要求、政府對(duì)意向申請(qǐng)者所提方案的評(píng)估程序及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。公告的期限應(yīng)當(dāng)不少于30日。⑶意向登記和資格預(yù)審。在公告規(guī)定的期限內(nèi)，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目感興趣的投資者應(yīng)當(dāng)向主管部門(mén)進(jìn)行意向登記，提交預(yù)審文件。公告期滿(mǎn)后，主管部門(mén)應(yīng)依法組建資格評(píng)審委員會(huì)負(fù)責(zé)資格預(yù)審。該委員會(huì)由政府牽頭組織，由主管部門(mén)、相關(guān)部門(mén)以及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律顧問(wèn)和消費(fèi)者代表組成，其中相關(guān)專(zhuān)家代表比例不得低于二分之一，與該項(xiàng)目的申請(qǐng)者有血緣關(guān)系、利益關(guān)系或其他足以影響其作出公正決定的委員應(yīng)主動(dòng)申請(qǐng)回避，未申請(qǐng)回避的，主管部門(mén)或者行政監(jiān)督部門(mén)發(fā)現(xiàn)后，應(yīng)當(dāng)立即停止其參與評(píng)審活動(dòng)。該委員會(huì)根據(jù)招標(biāo)文件的要求進(jìn)行資格預(yù)審，主要對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行法律審查、能力審查和經(jīng)驗(yàn)審查，以確定邀請(qǐng)參加正式投標(biāo)的候選人名單，列入候選名單的被邀請(qǐng)者一般不少于3個(gè)，不多于6個(gè)。①⑷遞交投標(biāo)書(shū)。投標(biāo)候選人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)遞交投標(biāo)書(shū)，政府應(yīng)該留出充分的時(shí)間讓投標(biāo)人了解情況，準(zhǔn)備投標(biāo)，必要時(shí)可以召集投標(biāo)人舉辦競(jìng)標(biāo)疑問(wèn)解答會(huì)。投標(biāo)書(shū)的內(nèi)容應(yīng)包括項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、建議的各類(lèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)保證金等。⑸評(píng)標(biāo)、定標(biāo)。政府組織評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)審。該委員會(huì)主要由招標(biāo)人代表和相關(guān)專(zhuān)家組成，專(zhuān)家代表人數(shù)不得少于三分之二，與投標(biāo)人有血緣關(guān)系、利益關(guān)系或其他足以影響其作出公正決定的委員應(yīng)主動(dòng)申請(qǐng)回避，未申請(qǐng)回避的，主管部門(mén)或者行政監(jiān)督部門(mén)發(fā)現(xiàn)后，應(yīng)當(dāng)立即停止其參與評(píng)審活動(dòng)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)本著公平、公正、科學(xué)和擇優(yōu)的原則，對(duì)投標(biāo)書(shū)內(nèi)容的可行性及存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并經(jīng)過(guò)必要的質(zhì)詢(xún)和公開(kāi)答辯程序。評(píng)標(biāo)因素除了價(jià)格因素外，還應(yīng)綜合考慮非價(jià)格因素，如報(bào)價(jià)人資質(zhì)、業(yè)績(jī)、能力等方面的因素，競(jìng)標(biāo)結(jié)果也將完全取決于各投標(biāo)人在價(jià)格因素和非價(jià)格因素兩方面的綜合評(píng)定。⑹公布中標(biāo)結(jié)果，接受公眾異議。中標(biāo)者最終確定后，政府應(yīng)在新聞、報(bào)紙、網(wǎng)站等媒體上公布中標(biāo)結(jié)果，公示時(shí)間不得少于20日。在公示期間，相關(guān)組織或公眾可通過(guò)電話、信件、網(wǎng)站等渠道對(duì)中標(biāo)結(jié)果表示異議。政府部門(mén)在收到相關(guān)異議后應(yīng)立即進(jìn)行審查，異議不成立的，應(yīng)向公眾說(shuō)明理由；異議成立的，應(yīng)立即組織調(diào)查，必要時(shí)可組織聽(tīng)證會(huì)，并將結(jié)果向公眾公布。⑺授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議并備案。公示期滿(mǎn)，對(duì)中標(biāo)者沒(méi)有異議，或相關(guān)異議經(jīng)調(diào)查已經(jīng)消除，政府應(yīng)授予中標(biāo)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并在30日內(nèi)與中標(biāo)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)議簽訂后應(yīng)送交相關(guān)部門(mén)備案。

（二）特許協(xié)議制度

“在一個(gè)混合行政的時(shí)代，在一個(gè)對(duì)公權(quán)力和私權(quán)力的創(chuàng)造性互相作用及其依賴(lài)的時(shí)代，合同乃行政法之核心。”［15］特許協(xié)議是特許經(jīng)營(yíng)制度中的重要內(nèi)容，協(xié)議的目的在于約束和規(guī)范協(xié)議雙方的行為，明確協(xié)議雙方各自的權(quán)利義務(wù)、收益和風(fēng)險(xiǎn)，以保證特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)順利進(jìn)行。特許協(xié)議不單是一種靜態(tài)的文本制度，從協(xié)議運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，其更是一種充滿(mǎn)活力的動(dòng)態(tài)調(diào)控制度。

第一，協(xié)議的談判。政府主管部門(mén)和特許經(jīng)營(yíng)者是協(xié)議談判的雙方主體，協(xié)議的成立基于雙方的合意，雙方在談判過(guò)程中需秉持契約自由及誠(chéng)信原則，消除信息不對(duì)稱(chēng)和有限理性等不利因素，在維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上達(dá)成滿(mǎn)意的條款。總體來(lái)說(shuō)，談判過(guò)程是雙方力量博弈的過(guò)程，也是主管部門(mén)代表的公共利益與特許經(jīng)營(yíng)者利益不斷權(quán)衡和妥協(xié)的過(guò)程。協(xié)議的談判過(guò)程涉及一系列的權(quán)衡，包括成本和質(zhì)量之間的權(quán)衡、成本和速度之間的權(quán)衡、成本和風(fēng)險(xiǎn)之間的權(quán)衡等。［16］在建立協(xié)議關(guān)系時(shí)，主管部門(mén)應(yīng)有意識(shí)地考慮“天下沒(méi)有免費(fèi)的午餐”，不進(jìn)行這些權(quán)衡，就很難知道正在建立的關(guān)系對(duì)公眾來(lái)說(shuō)是好還是壞。

第二，協(xié)議的設(shè)計(jì)。特許協(xié)議是以政府特許權(quán)為中心，對(duì)政府和對(duì)方當(dāng)事人實(shí)施政府特許所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)和爭(zhēng)議的處理作出的書(shū)面規(guī)定。它是雙方在整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程中處理互相關(guān)系的基本準(zhǔn)則。［17］作為政府規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的一種手段，特許協(xié)議應(yīng)包含穩(wěn)定預(yù)期及分配風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容。由于所在城市、涉及領(lǐng)域、規(guī)制目標(biāo)的不同，其內(nèi)容很難用一種固定的協(xié)議模式或者固定的協(xié)議條款來(lái)確定，但以下幾項(xiàng)內(nèi)容應(yīng)是任何特許協(xié)議中不可或缺的：⑴權(quán)利義務(wù)條款。我國(guó)相關(guān)立法和原建設(shè)部的“特許協(xié)議示范文本”①已經(jīng)對(duì)權(quán)利義務(wù)條款做了較為詳細(xì)的規(guī)定，實(shí)踐中應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定結(jié)合特許項(xiàng)目的具體特點(diǎn)對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)作出明確詳細(xì)的規(guī)定。⑵投資回報(bào)條款。特許項(xiàng)目中存在著許多不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素，特許經(jīng)營(yíng)者從事特許項(xiàng)目的最終目的和內(nèi)在動(dòng)力是為了獲得投資回報(bào)，即追求較高的經(jīng)濟(jì)利益，若沒(méi)有充分的回報(bào)，就不會(huì)吸引民間資金和外資的進(jìn)入。一般來(lái)說(shuō)，投資回報(bào)主要有三種模式：自負(fù)盈虧模式、固定比例模式、彈性比例模式。［18］自負(fù)盈虧模式將所有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給特許經(jīng)營(yíng)者，不符合風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則的內(nèi)在精神，不利于特許項(xiàng)目的順利進(jìn)行。固定比例模式因其缺乏靈活性，容易與實(shí)踐相脫離，使政府承擔(dān)過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)，已被相關(guān)法規(guī)政策所禁止。①?gòu)椥员壤Ｊ絼t為一種較好的模式，不僅能夠合理分配風(fēng)險(xiǎn)，還內(nèi)含激勵(lì)機(jī)制，有利于保障各方利益。⑶補(bǔ)貼條款。特許經(jīng)營(yíng)者在特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中不僅承擔(dān)了一些政策性義務(wù)，還有可能在履約過(guò)程中遇到出乎締約雙方意料之外、不可預(yù)見(jiàn)的實(shí)際困難，因此應(yīng)建立富有成效的政府補(bǔ)貼機(jī)制，給予特許經(jīng)營(yíng)者適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。補(bǔ)貼不僅限于積極的給付性補(bǔ)貼，還包括減免性補(bǔ)貼，如免除一般的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。協(xié)議雙方應(yīng)在法律允許的范圍內(nèi)商定補(bǔ)貼的具體情形及支付方式。⑷責(zé)任條款。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)立法及“特許經(jīng)營(yíng)示范文本”都對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的違約和違規(guī)行為設(shè)定了罰則，但未對(duì)主管部門(mén)和監(jiān)管部門(mén)的違約和違法失職行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出明確的規(guī)定。特許協(xié)議中當(dāng)事人雙方權(quán)利義務(wù)應(yīng)基本對(duì)等，監(jiān)管部門(mén)享有維護(hù)公共利益所必需的特權(quán)，對(duì)此需要對(duì)其特權(quán)施加必要的限制，應(yīng)對(duì)其違約責(zé)任作出明確的規(guī)定。⑸爭(zhēng)端解決條款。當(dāng)前，在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域適用傳統(tǒng)的行政復(fù)議、行政訴訟和仲裁手段還存在一定的制度性障礙，也不是最有效的爭(zhēng)端解決方式，因而有必要在協(xié)議中規(guī)定更為合法、靈活、有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制。特許經(jīng)營(yíng)是一種公私合作的方式，溝通協(xié)商是雙方合作的基礎(chǔ)，因此友好協(xié)商方式應(yīng)成為解決爭(zhēng)議的首選機(jī)制，當(dāng)雙方出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí)，可根據(jù)特許協(xié)議進(jìn)行充分討論，以徹底消除雙方的隔閡和矛盾。

第三，協(xié)議的履行。合同政策改革的重要目標(biāo)之一是強(qiáng)調(diào)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，建立一種積極有效的工作關(guān)系。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的履行期限一般都比較長(zhǎng)，這就需要協(xié)議雙方保持協(xié)作關(guān)系，在遵循誠(chéng)實(shí)信用原則、尊重現(xiàn)行慣例的基礎(chǔ)上認(rèn)真履行合同內(nèi)容，并在管理上采取開(kāi)放的方式，用激勵(lì)性管制代替消極的管制，用市場(chǎng)導(dǎo)向管制取代政府導(dǎo)向管制，用對(duì)稱(chēng)管制和公平管制取代非對(duì)稱(chēng)管制和歧視性管制。

第四，協(xié)議的變更。協(xié)議變更主要包括兩種類(lèi)型：一是政府基于公共利益的需要對(duì)協(xié)議條款進(jìn)行單方變更。政府單方變更權(quán)的行使須基于公共利益，不得變更原始協(xié)議的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，須完整補(bǔ)償相對(duì)人的損失。政府在單方變更協(xié)議條款時(shí)需書(shū)面告知特許經(jīng)營(yíng)者并聽(tīng)取其意見(jiàn)，若協(xié)議變更對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者利益造成了重大影響，特許經(jīng)營(yíng)者可要求開(kāi)啟聽(tīng)證程序，由各方利益主體對(duì)協(xié)議變更的必要性、變更的程度及相應(yīng)的補(bǔ)償內(nèi)容等進(jìn)行充分的公開(kāi)辯論。二是特許經(jīng)營(yíng)者由于客觀情況的變化而導(dǎo)致自身經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)可以向政府申請(qǐng)對(duì)協(xié)議相關(guān)條款進(jìn)行變更。此種情況下政府需要對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者所描述的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，以確定是否存在對(duì)協(xié)議進(jìn)行變更的問(wèn)題。政府經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在需要對(duì)協(xié)議進(jìn)行變更的情況，則允許協(xié)議雙方就需要修改的條款進(jìn)行協(xié)商談判，如果協(xié)議變更可能對(duì)消費(fèi)者造成不利影響，政府需要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的修改。

第五，協(xié)議的解除。協(xié)議的解除主要包括兩種類(lèi)型：一是政府為了公共利益需要單方解除協(xié)議。政府基于政策等客觀因素的重大變化或特許經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)重違約而單方解除協(xié)議時(shí)，將會(huì)給特許經(jīng)營(yíng)者利益造成不利影響，進(jìn)而導(dǎo)致信賴(lài)?yán)媸軗p，同時(shí)，協(xié)議的解除也會(huì)給受益人帶來(lái)相當(dāng)大的影響。因此，政府在解除協(xié)議時(shí)應(yīng)給特許經(jīng)營(yíng)者提供相應(yīng)的程序性保護(hù)和補(bǔ)償性保護(hù)。在協(xié)議解除過(guò)程中，政府應(yīng)以書(shū)面形式告知特許經(jīng)營(yíng)者并召開(kāi)一定形式的聽(tīng)證會(huì)，以充分聽(tīng)取特許經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的意見(jiàn)，同時(shí)應(yīng)充分考慮特許經(jīng)營(yíng)者的合理利益。當(dāng)政府因政策等客觀因素的改變而解除協(xié)議，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者預(yù)期利益造成嚴(yán)重影響時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)者可以向政府提出補(bǔ)償申請(qǐng)，并獲得相應(yīng)補(bǔ)償。［19］二是特許經(jīng)營(yíng)者因能力不足、投資不足、管理不力或者破產(chǎn)等因素向政府申請(qǐng)解除協(xié)議。特許協(xié)議的解除涉及公共利益，對(duì)此政府應(yīng)通過(guò)法定程序?qū)徤鲗?duì)待。具體來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者退出的理由進(jìn)行質(zhì)證、辯論，充分聽(tīng)取各方利益主體的意見(jiàn)，必要時(shí)政府可對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。若特許經(jīng)營(yíng)者還具有繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的能力并且愿意繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，政府可給予必要的扶助以幫助其渡過(guò)難關(guān)；若特許經(jīng)營(yíng)者不具備繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的能力，政府則需解除協(xié)議，但在特許權(quán)移交給政府或新的特許經(jīng)營(yíng)者之前，原特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)繼續(xù)提供服務(wù)，不得隨意中斷。

（三）價(jià)格規(guī)制制度

作為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制方式的價(jià)格規(guī)制與公用事業(yè)終端消費(fèi)者的即期利益最為密切，是一種比較有效的政府監(jiān)管方式。在特許監(jiān)管過(guò)程中，克服諸多制約因素，實(shí)現(xiàn)有效的價(jià)格規(guī)制，離不開(kāi)清晰明確的定價(jià)目標(biāo)和原則，更離不開(kāi)系統(tǒng)的制度創(chuàng)新與程序設(shè)計(jì)。

第一，價(jià)格規(guī)制主體。公用事業(yè)的自然壟斷性和公益性決定了公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格不可能通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自由決定，政府是公用事業(yè)價(jià)格的決定者，并擁有一套獨(dú)特的定價(jià)機(jī)制。我國(guó)《價(jià)格法》和相關(guān)公用事業(yè)立法授權(quán)政府價(jià)格主管部門(mén)作為價(jià)格規(guī)制的主要部門(mén)，行使和承擔(dān)相應(yīng)的職權(quán)和職責(zé)。問(wèn)題在于價(jià)格主管部門(mén)并未全程參與公用事業(yè)特許過(guò)程，對(duì)特許項(xiàng)目缺乏詳細(xì)的了解，加之信息的不全面和內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制的缺乏，很難獨(dú)自制定和實(shí)施一套有效的價(jià)格規(guī)制制度。因此，有必要對(duì)價(jià)格規(guī)制主體進(jìn)行擴(kuò)充，形成以?xún)r(jià)格主管部門(mén)主導(dǎo)、公用事業(yè)監(jiān)管部門(mén)和公眾參與監(jiān)管委員會(huì)協(xié)助、特許經(jīng)營(yíng)者和相關(guān)消費(fèi)者組織或個(gè)人廣泛參與的多元復(fù)合規(guī)制主體，以便在價(jià)格主管部門(mén)、特許經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者之間建立相互制衡的約束機(jī)制和信息溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)價(jià)格規(guī)制的最優(yōu)目標(biāo)。

第二，價(jià)格規(guī)制模式。目前，世界上存在兩種最具典型意義的價(jià)格規(guī)制模式，即以美國(guó)為代表的投資回報(bào)率規(guī)制模式和以英國(guó)為代表的最高限價(jià)規(guī)制模式。當(dāng)前，我國(guó)公用事業(yè)特許立法明確規(guī)定了公用產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格應(yīng)根據(jù)社會(huì)平均成本、經(jīng)營(yíng)者合理收益、社會(huì)承受能力等因素予以確定。但實(shí)踐卻與此相背離，采取的是以個(gè)別成本為依據(jù)的定價(jià)方式，這種傳統(tǒng)的具有實(shí)報(bào)實(shí)銷(xiāo)特征的成本加成模式是激勵(lì)強(qiáng)度最弱的價(jià)格規(guī)制機(jī)制，使得企業(yè)發(fā)生的任何成本都可以轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。相比之下，最高限價(jià)模式更具激勵(lì)性，但是我國(guó)尚不具備有效的信息溝通機(jī)制及完整的會(huì)計(jì)和審計(jì)體系，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也缺乏必要的能力和經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致無(wú)法完全推行該種模式。在現(xiàn)階段，投資回報(bào)率模式和最高限價(jià)模式相結(jié)合的綜合規(guī)制模式將成為我國(guó)最有效的價(jià)格規(guī)制模式，①?lài)?guó)家和地方立法可以根據(jù)具體情況確立其作為過(guò)渡方式，以指導(dǎo)實(shí)踐。當(dāng)然，在條件成熟的地方可優(yōu)先推行最高限價(jià)規(guī)制模式。

第三，價(jià)格制定和調(diào)整。我國(guó)《價(jià)格法》及相關(guān)的公用事業(yè)特許立法都明確規(guī)定公用產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的制定和調(diào)整應(yīng)當(dāng)通過(guò)正式的聽(tīng)證程序來(lái)確定，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)也制定和了《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《聽(tīng)證辦法》）。然而，價(jià)格聽(tīng)證制度在實(shí)踐中則暴露了各種各樣的問(wèn)題，甚至還出現(xiàn)了諸多異化現(xiàn)象，［20］這與現(xiàn)行公用事業(yè)特許立法缺乏詳細(xì)的程序規(guī)定有關(guān)。因此，應(yīng)在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合公用事業(yè)特許的特點(diǎn)，對(duì)其價(jià)格制定和調(diào)整程序作出更為系統(tǒng)的規(guī)定：⑴啟動(dòng)。根據(jù)提起主體的不同可分為兩種情形：一是公用事業(yè)價(jià)格主管部門(mén)依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)。價(jià)格主管部門(mén)在特許項(xiàng)目開(kāi)始運(yùn)行時(shí)和運(yùn)行過(guò)程中因公用企業(yè)成本和其他經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境發(fā)生變動(dòng)時(shí)根據(jù)價(jià)格法有關(guān)規(guī)定直接提出定價(jià)或調(diào)價(jià)方案；二是公用事業(yè)價(jià)格主管部門(mén)依特許經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者組織、公眾監(jiān)督委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)或市政公用事業(yè)主管部門(mén)書(shū)面申請(qǐng)啟動(dòng)。價(jià)格主管部門(mén)在收到申請(qǐng)后應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)并聽(tīng)取申請(qǐng)者的意見(jiàn)，申請(qǐng)材料不齊備的，應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)人限期補(bǔ)齊，審核后，價(jià)格主管部門(mén)認(rèn)為申請(qǐng)符合價(jià)格制定或調(diào)整條件的應(yīng)當(dāng)予以受理，若申請(qǐng)不符合條件，則不予受理，但應(yīng)向申請(qǐng)者送達(dá)書(shū)面決定書(shū)并說(shuō)明理由。⑵成本監(jiān)審。成本監(jiān)審由價(jià)格主管部門(mén)內(nèi)設(shè)的成本調(diào)查機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)規(guī)定組織實(shí)施，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)上報(bào)的有關(guān)成本資料必須由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，同時(shí)聘請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家對(duì)資料的合理性、合法性進(jìn)行審查，并根據(jù)所有被監(jiān)審的經(jīng)營(yíng)者的成本核定表核算定價(jià)成本，向價(jià)格主管部門(mén)遞交成本監(jiān)審報(bào)告。⑶聽(tīng)證前的準(zhǔn)備。價(jià)格主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在作出受理決定之日起3個(gè)月內(nèi)舉行聽(tīng)證會(huì)，在舉行聽(tīng)證前應(yīng)進(jìn)行社會(huì)承受能力的調(diào)查，廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，以確定價(jià)格聽(tīng)證涉及的主要群體及社會(huì)的總體承受能力，并在聽(tīng)證會(huì)舉行前30日通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會(huì)公眾公告聽(tīng)證會(huì)參加人員、旁聽(tīng)人員、新聞媒體的名額，產(chǎn)生方式及具體報(bào)名辦法。⑷聽(tīng)證。在聽(tīng)證會(huì)舉行前15日，價(jià)格主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會(huì)公告聽(tīng)證會(huì)舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、定價(jià)聽(tīng)證方案要點(diǎn)、聽(tīng)證會(huì)參加人員名單，并向聽(tīng)證會(huì)參加人送達(dá)定價(jià)聽(tīng)證方案、成本監(jiān)審報(bào)告等聽(tīng)證材料，必要時(shí)價(jià)格主管部門(mén)可舉行聽(tīng)證預(yù)備會(huì)，就聽(tīng)證中涉及到的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，由經(jīng)營(yíng)者或相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行解答，以保證聽(tīng)證代表的有效參與。在聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行過(guò)程中，應(yīng)充分保障聽(tīng)證代表特別是消費(fèi)者和持不同意見(jiàn)代表的話語(yǔ)權(quán)，聽(tīng)證代表對(duì)申請(qǐng)人提出的定價(jià)方案可進(jìn)行質(zhì)證和辯論。此外，聽(tīng)證會(huì)應(yīng)設(shè)旁聽(tīng)席，旁聽(tīng)人員由價(jià)格主管部門(mén)根據(jù)公民、法人或者其他組織報(bào)名情況，按報(bào)名順序選取或隨機(jī)抽取，旁聽(tīng)人員沒(méi)有提問(wèn)和發(fā)言權(quán)，但可于聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)或信件向價(jià)格主管部門(mén)提交意見(jiàn)。⑸決策。聽(tīng)證會(huì)只是政府機(jī)關(guān)決策前的一種征求意見(jiàn)的程序，聽(tīng)證會(huì)本身并不決策，聽(tīng)證代表所發(fā)表的意見(jiàn)能否為價(jià)格決策機(jī)關(guān)真正聽(tīng)取，作為記載聽(tīng)證會(huì)代表意見(jiàn)陳述的重要法律文件——聽(tīng)證筆錄能否作為價(jià)格決策機(jī)關(guān)最終定價(jià)的重要依據(jù)甚至唯一依據(jù)，將直接關(guān)系到價(jià)格聽(tīng)證制度根本目的的實(shí)現(xiàn)。然而，《聽(tīng)證辦法》及公用事業(yè)特許立法僅規(guī)定定價(jià)機(jī)關(guān)作出決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)，并未對(duì)聽(tīng)證筆錄的效力作出明確的規(guī)定。“如果行政機(jī)關(guān)的裁決不以案卷為根據(jù)，則聽(tīng)證程序只是一種欺騙行為，毫無(wú)實(shí)際意義。”［21］因此，在定價(jià)決策中應(yīng)引入聽(tīng)證案卷排他的規(guī)則，將聽(tīng)證案卷所記載的意見(jiàn)作為價(jià)格決策部門(mén)定價(jià)的主要依據(jù)，在聽(tīng)證會(huì)代表不同意定價(jià)方案或者對(duì)定價(jià)方案有較大分歧時(shí)，價(jià)格決策部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)申請(qǐng)人調(diào)整方案，必要時(shí)應(yīng)由政府價(jià)格主管部門(mén)組織再次聽(tīng)證。⑹批準(zhǔn)和公布。價(jià)格主管部門(mén)對(duì)定價(jià)或調(diào)價(jià)方案進(jìn)行修改、作出最終決定后，應(yīng)在7日內(nèi)將定價(jià)或調(diào)價(jià)方案、聽(tīng)證會(huì)紀(jì)要、聽(tīng)證會(huì)筆錄和有關(guān)材料一并提交政府進(jìn)行審核。政府批準(zhǔn)定價(jià)或調(diào)價(jià)方案后，價(jià)格主管部門(mén)應(yīng)通過(guò)新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等向社會(huì)公布并組織實(shí)施。

第四，價(jià)格保障機(jī)制。任何有效的監(jiān)管都不是單獨(dú)依靠某一種制度來(lái)發(fā)揮作用的，而是需要相應(yīng)配套制度的支撐，綜合性?xún)r(jià)格規(guī)制模式的實(shí)現(xiàn)至少還需確立以下配套制度：⑴定期審價(jià)制度。公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格受多種因素的影響，不可能一成不變。價(jià)格主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立定期審價(jià)制度，設(shè)立成本數(shù)據(jù)資料庫(kù)，形成有效的成本約束機(jī)制，改變定價(jià)過(guò)程中政府與公用企業(yè)信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)狀，并根據(jù)公用企業(yè)成本的變化對(duì)價(jià)格作出相應(yīng)的調(diào)整，一般來(lái)說(shuō)定期審價(jià)的間隔時(shí)限最短不得少于1年。⑵價(jià)格調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金制度。美國(guó)將公用事業(yè)價(jià)格調(diào)節(jié)基金作為價(jià)格規(guī)制的一種常用方法，［22］我國(guó)部分地方公用事業(yè)特許立法也確立了此種制度，專(zhuān)項(xiàng)用于公用事業(yè)價(jià)格和利潤(rùn)的調(diào)控。①當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)者的實(shí)際利潤(rùn)率水平高于規(guī)定利潤(rùn)率水平時(shí)，高出部分產(chǎn)生的利潤(rùn)進(jìn)入價(jià)格調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金。當(dāng)公用事業(yè)成本費(fèi)用增加幅度不大時(shí)，可以用價(jià)格調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金來(lái)調(diào)節(jié)，先不調(diào)整價(jià)格，以保持公用事業(yè)價(jià)格的穩(wěn)定；只有當(dāng)價(jià)格調(diào)節(jié)準(zhǔn)備金不足以彌補(bǔ)公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的增加時(shí)，才考慮調(diào)整價(jià)格。⑶價(jià)格違法責(zé)任制度。一是特許經(jīng)營(yíng)者的價(jià)格違法責(zé)任。在特許經(jīng)營(yíng)者違反相應(yīng)價(jià)格規(guī)定時(shí)應(yīng)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的處罰。國(guó)務(wù)院頒布的《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》明確要求價(jià)格主管部門(mén)可據(jù)此對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的價(jià)格違法行為進(jìn)行處罰。二是價(jià)格主管部門(mén)的價(jià)格違法責(zé)任。我國(guó)價(jià)格主管部門(mén)的監(jiān)管行為尚未受到政府和社會(huì)公眾的有效監(jiān)督和制約，相關(guān)法律和政策并未對(duì)其價(jià)格違法責(zé)任作出明確的規(guī)定，今后立法應(yīng)對(duì)此作出回應(yīng)。

（四）績(jī)效評(píng)估制度

績(jī)效評(píng)估是指在實(shí)現(xiàn)某種行政管理目標(biāo)的過(guò)程中，通過(guò)定量、定性等方式對(duì)比分析一個(gè)機(jī)構(gòu)或組織相關(guān)活動(dòng)的投入、產(chǎn)出和結(jié)果，進(jìn)而綜合衡量該機(jī)構(gòu)或組織所具有的特定能力的效率、效益的活動(dòng)。績(jī)效評(píng)估作為政府管制手段的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在它為社會(huì)各階層提供了一個(gè)直接參與項(xiàng)目管理的平臺(tái)，為明晰并落實(shí)各方主體的法律責(zé)任及社會(huì)責(zé)任提供了一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制。我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)立法大都確立了績(jī)效評(píng)估制度，但并未對(duì)此制度作出明確的規(guī)定，缺乏可操作性，此項(xiàng)制度大多處于“冷藏”狀態(tài)。因此，立法應(yīng)著重就績(jī)效評(píng)估的主體、內(nèi)容、程序、方式和結(jié)果處理等作出詳細(xì)的規(guī)定。

第一，評(píng)估主體。現(xiàn)行立法大都將公用事業(yè)主管部門(mén)作為績(jī)效評(píng)估的實(shí)施部門(mén)，筆者認(rèn)為這一規(guī)定不盡合理，應(yīng)將獨(dú)立于公用事業(yè)主管部門(mén)的第三方機(jī)構(gòu)作為績(jī)效評(píng)估的實(shí)施主體。其理由如下：一是績(jī)效評(píng)估包含了對(duì)特許協(xié)議履行情況的評(píng)估，主管部門(mén)作為協(xié)議一方的當(dāng)事人，評(píng)估內(nèi)容不可避免地會(huì)涉及到主管部門(mén)的履約情況，由主管部門(mén)進(jìn)行評(píng)估不僅違背了正當(dāng)法律程序的要求，而且還會(huì)摻雜主管部門(mén)過(guò)多的主觀因素，使評(píng)估結(jié)果的可信度大打折扣；而獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)可客觀中立地行使職權(quán)，得出公正的結(jié)論，同時(shí)通過(guò)評(píng)估可以有效監(jiān)督和制約主管部門(mén)的規(guī)制行為。二是績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的規(guī)制手段，需要大量的專(zhuān)家、技術(shù)人員的參與，主管部門(mén)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)尚不具備相應(yīng)的條件，而且實(shí)踐中主管部門(mén)并不是自己獨(dú)立進(jìn)行評(píng)估，大多是委托獨(dú)立的第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。①

第二，評(píng)估內(nèi)容。“在今天的新公共管理中，確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)是如何將顧客滿(mǎn)意標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部產(chǎn)生的目標(biāo)以及政府選擇的基準(zhǔn)整合起來(lái)。一種整合的方法是把一些績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來(lái)，這些標(biāo)準(zhǔn)可以通過(guò)在一個(gè)可比較的項(xiàng)目中建立基于績(jī)效的基準(zhǔn)來(lái)加以確立，可以使合同組織中的人員通過(guò)可接受的限制范圍建立 他們自己的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加以確立，也可以通過(guò)客戶(hù)調(diào)查獲得外部輸入來(lái)加以確立。”［23］可見(jiàn)，績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)開(kāi)放、不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，是由評(píng)估主體組織相關(guān)專(zhuān)家、行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)以及消費(fèi)者共同制定和實(shí)施的一套多維立體的指標(biāo)體系。績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系主要包括兩方面的內(nèi)容，即分別對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的評(píng)估。其中，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的分析主要包括協(xié)議的合規(guī)性分析、責(zé)權(quán)分配與風(fēng)險(xiǎn)管理、協(xié)議的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性分析等。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的評(píng)估主要包括對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、建設(shè)與改造、運(yùn)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)狀況、安全保障與應(yīng)急、公司治理與文化以及其他事項(xiàng)的評(píng)估等。在確立這些基本評(píng)估指標(biāo)后，可采用自上而下的層次分析方法，在一級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上逐漸細(xì)化，分別建立二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)，逐級(jí)構(gòu)建指標(biāo)體系。

第三，評(píng)估程序和方式。具體來(lái)說(shuō)，績(jī)效評(píng)估制度主要包括以下幾個(gè)步驟：⑴評(píng)估啟動(dòng)。績(jī)效評(píng)估的首次啟動(dòng)應(yīng)在授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)1年之后。評(píng)估主體應(yīng)根據(jù)特許項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，確定績(jī)效評(píng)估的對(duì)象、范圍、目標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，據(jù)此制訂績(jī)效評(píng)估計(jì)劃，然后向政府遞交評(píng)估申請(qǐng)，經(jīng)政府審核通過(guò)后開(kāi)始實(shí)施。績(jī)效評(píng)估的再次啟動(dòng)應(yīng)按照立法規(guī)定的期限進(jìn)行，評(píng)估周期一般不得低于2年，特殊情況下可以實(shí)施年度評(píng)估。⑵評(píng)估準(zhǔn)備。這一階段主要是搜集和整理有關(guān)績(jī)效評(píng)估的資料，包括公用事業(yè)主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)在日常監(jiān)管中所搜集保存的有關(guān)資料和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)情況的資料數(shù)據(jù)。其中公用事業(yè)主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)需要提交的資料包括：特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)提交的日常經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)和自評(píng)報(bào)告、監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期的考核報(bào)告和評(píng)估報(bào)告、監(jiān)管機(jī)構(gòu)日常的監(jiān)管資料等；特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)需要提交的資料包括：財(cái)務(wù)狀況、成本控制、日常管理、質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)突發(fā)事件的處理情況、企業(yè)人員管理等資料。當(dāng)評(píng)估資料不完整時(shí)，評(píng)估主體可通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查、實(shí)地調(diào)研等渠道，聽(tīng)取相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的意見(jiàn)獲取相關(guān)資料數(shù)據(jù)。⑶評(píng)估進(jìn)行。評(píng)估主體根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)提交的資料及自身調(diào)查搜集的資料對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行情況和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的績(jī)效作專(zhuān)業(yè)性的定量分析，以確定風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生率、風(fēng)險(xiǎn)事故損失程度、風(fēng)險(xiǎn)管理成本收益、協(xié)議內(nèi)容履行程度等指標(biāo)，必要時(shí)評(píng)估主體可委托有資質(zhì)的獨(dú)立中介機(jī)構(gòu)協(xié)助其完成此項(xiàng)任務(wù)。另外，評(píng)估主體應(yīng)進(jìn)行民意調(diào)查和民意測(cè)驗(yàn)，因?yàn)樯鐣?huì)公眾是公用產(chǎn)品和服務(wù)的直接體驗(yàn)者，具有很大的話語(yǔ)權(quán)，通過(guò)公眾參與，可以掌握評(píng)估特許項(xiàng)目產(chǎn)生社會(huì)效益的情況。⑷評(píng)估結(jié)果的作出及其公布。評(píng)估主體可以在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上依據(jù)評(píng)分細(xì)則對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行打分，以此獲得綜合評(píng)價(jià)分，從而將績(jī)效評(píng)估結(jié)果劃分為優(yōu)、良、中、低、差等幾個(gè)層次。評(píng)估主體作出評(píng)估報(bào)告后，應(yīng)分別向政府、公用事業(yè)監(jiān)管部門(mén)、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)送交評(píng)估報(bào)告，同時(shí)將評(píng)估報(bào)告在政府網(wǎng)站、新聞媒體上公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。

第四，評(píng)估結(jié)果的處理。作為一種網(wǎng)羅信息的有效手段，績(jī)效評(píng)估制度的落腳點(diǎn)并不在于搜集信息，而在于通過(guò)解決評(píng)估信息所反映出的制度運(yùn)作問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)提升特許運(yùn)營(yíng)績(jī)效和降低特許運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。因此，應(yīng)賦予評(píng)估報(bào)告一定的法律效力，防止評(píng)估流于形式。一方面，公用事業(yè)主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)評(píng)估許協(xié)議履行狀況，在同特許經(jīng)營(yíng)者協(xié)商的基礎(chǔ)上對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議作出必要的修正，并根據(jù)評(píng)估報(bào)告的建議改進(jìn)自身的規(guī)制手段。另一方面，應(yīng)根據(jù)評(píng)估結(jié)果確立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制：當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)者獲得優(yōu)秀或良好評(píng)價(jià)時(shí)，可給予其一定的精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，或在某些方面給予優(yōu)惠；當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)獲得較好、一般評(píng)價(jià)時(shí)，可對(duì)其存在的問(wèn)題提出整改意見(jiàn)并限期改正；當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)獲得不合格評(píng)價(jià)時(shí)，可視情況給予警告并進(jìn)行相應(yīng)的金錢(qián)或物質(zhì)上的懲罰，如提取履約保函，同時(shí)對(duì)其存在的問(wèn)題提出整改意見(jiàn)并限期改正；當(dāng)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)其存在的問(wèn)題拒不改正或連續(xù)兩年考核不達(dá)標(biāo)時(shí)，可以取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（五）市場(chǎng)退出制度

作為公用事業(yè)特許監(jiān)管的最后環(huán)節(jié)，市場(chǎng)退出應(yīng)當(dāng)是一種“備而慎用”的管制手段。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的退出規(guī)制是以保障消費(fèi)者權(quán)利為導(dǎo)向的社會(huì)性規(guī)制，其核心并非讓公共服務(wù)更有效率地提供給消費(fèi)者，而是防止以不可欲的方式分配財(cái)富或機(jī)會(huì)，防止消費(fèi)者無(wú)法獲得最低限度的、持續(xù)的公用事業(yè)服務(wù)。［24］我國(guó)公用事業(yè)特許相關(guān)立法明確規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證公共利益不受損害，確保提供持續(xù)、安全、方便、優(yōu)質(zhì)、高效、公平和價(jià)格合理的普遍服務(wù)，未經(jīng)直轄市、市、縣人民政府批準(zhǔn)，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)不得擅自停業(yè)、歇業(yè)。基于憲法、法律和契約的要求，從行政法學(xué)和規(guī)制理論出發(fā)，特許經(jīng)營(yíng)者退出營(yíng)業(yè)的自由應(yīng)受到一定的限制。

第一，事先批準(zhǔn)。特許經(jīng)營(yíng)者的退出主要存在兩種情況：一是特許項(xiàng)目因特許期滿(mǎn)而退出，即正常的市場(chǎng)退出；二是特許項(xiàng)目在期滿(mǎn)前因違約或其他原因而退出，即非正常的市場(chǎng)退出。在第二種情況下，行政主體并不必然做出批準(zhǔn)退出申請(qǐng)的決定，應(yīng)以調(diào)查所獲得的信息為基礎(chǔ)，對(duì)申請(qǐng)人的運(yùn)營(yíng)狀況、申請(qǐng)人所提供服務(wù)的可替代性、消費(fèi)者對(duì)申請(qǐng)人提供服務(wù)的依賴(lài)度等相關(guān)因素加以考慮，作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)退出的決定。同時(shí)，退出決定的作出應(yīng)有明確的時(shí)限要求，一般來(lái)說(shuō)，行政主體應(yīng)當(dāng)自收到特許經(jīng)營(yíng)者退出申請(qǐng)的3個(gè)月內(nèi)做出答復(fù)，并就相關(guān)決定說(shuō)明理由。

第二，聽(tīng)證。程序的意義就在于限制恣意的行政，保證理性的選擇，具有“作繭自縛”的效應(yīng)，對(duì)討論、決定過(guò)程的反思性整合。［25］公用事業(yè)牽涉各方主體的利益，而政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)退出擁有較大的自由裁量權(quán)，通過(guò)程序控制可以增強(qiáng)政府決策的合法性和合理性。聽(tīng)證程序?yàn)楦鞣嚼嬷黧w提供了參與的渠道和機(jī)會(huì)，并為現(xiàn)行立法所確認(rèn)，但現(xiàn)行立法規(guī)定聽(tīng)證只是一種可選擇的、被動(dòng)的程序。①筆者認(rèn)為，公用事業(yè)事關(guān)重大的公共利益，作為公正裁決基礎(chǔ)的聽(tīng)證程序應(yīng)作為決策的必經(jīng)程序，而不是可選擇的程序。公用事業(yè)主管部門(mén)在做出撤銷(xiāo)或收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)決定之前或特許經(jīng)營(yíng)者提交解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的書(shū)面申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)組織聽(tīng)證。

第三，終期評(píng)估。終期評(píng)估制度是指特許經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)之前或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議終止時(shí)，行政主體對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的協(xié)議履行情況進(jìn)行審議，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)設(shè)施、設(shè)備等進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的制度。目前，我國(guó)尚未建立完整的終期評(píng)估制度，僅是部分地方性立法對(duì)此做出了簡(jiǎn)單的規(guī)定。①筆者認(rèn)為，終期評(píng)估主體應(yīng)為獨(dú)立于主管部門(mén)的第三方。評(píng)估內(nèi)容主要包括對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行情況的評(píng)估和對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的評(píng)估，其中對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的評(píng)估主要是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)審計(jì)、特許經(jīng)營(yíng)設(shè)施和設(shè)備等資產(chǎn)進(jìn)行的評(píng)估。公用事業(yè)主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)評(píng)估結(jié)果做出不同的處理決定：對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者完整地履行了特許協(xié)議內(nèi)容并且特許經(jīng)營(yíng)設(shè)施、設(shè)備保存完好的，公用事業(yè)主管部門(mén)可給予其一定的精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，或在某些方面給予優(yōu)惠；對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者未完整地履行協(xié)議或特許經(jīng)營(yíng)者對(duì)應(yīng)當(dāng)更新和維修的設(shè)備設(shè)施不予更換和維修的，特許經(jīng)營(yíng)者須承擔(dān)違約責(zé)任，公用事業(yè)主管部門(mén)可提取履約保函或給予特許經(jīng)營(yíng)者相應(yīng)的處罰。

第四，補(bǔ)貼。特許協(xié)議終止之后，特許經(jīng)營(yíng)者如何將特許項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給政府，現(xiàn)行立法規(guī)定不一。例如《貴州省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定：特許經(jīng)營(yíng)者按照城市規(guī)劃投資建設(shè)的市政公用設(shè)施，在特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)終止后，無(wú)償移交給政府。但杭州、深圳、淮南等地的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法則規(guī)定：特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照城市規(guī)劃和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的約定及時(shí)建設(shè)和更新市政公用設(shè)施，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被收回或終止后，該市政公用設(shè)施歸政府所有，需要補(bǔ)償?shù)模鶕?jù)特許協(xié)議的約定給予特許經(jīng)營(yíng)者合理補(bǔ)償。如果特許經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)項(xiàng)目資產(chǎn)的技術(shù)改造和維護(hù)任務(wù)且項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓是無(wú)償?shù)模捎谔卦S經(jīng)營(yíng)者擔(dān)心維護(hù)投資在特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)前無(wú)法全部收回，其對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)改造和維護(hù)投資將會(huì)盡量壓減，項(xiàng)目資產(chǎn)的技術(shù)改造和維護(hù)就可能無(wú)法正常進(jìn)行；如果公用事業(yè)主管部門(mén)承擔(dān)項(xiàng)目資產(chǎn)的技術(shù)改造和維護(hù)任務(wù)，就會(huì)影響市場(chǎng)力量的作用范圍，而且投資決策和經(jīng)營(yíng)決策的分離必然會(huì)影響兩者的協(xié)調(diào)性，在出現(xiàn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題時(shí)，很難劃清責(zé)任。［26］因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)在市場(chǎng)退出制度中建立合理的激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，以保證特許經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)所有要求的投資而又不會(huì)使其過(guò)分投資。根據(jù)各國(guó)政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，其常用的補(bǔ)償方法有以下五種：政府根據(jù)資產(chǎn)狀況給予原經(jīng)營(yíng)者適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)償；補(bǔ)償金額由新一輪投標(biāo)決定，新經(jīng)營(yíng)者支付補(bǔ)償金；在新一輪招投標(biāo)中設(shè)定有利于原經(jīng)營(yíng)者的條款；要求經(jīng)營(yíng)者向政府繳納資產(chǎn)質(zhì)量保證金；采用期限較長(zhǎng)的特許期限。［27］上述方法已在我國(guó)公用事業(yè)特許實(shí)踐中得到了不同程度的運(yùn)用，①但是在當(dāng)前立法缺乏明確規(guī)定的情況下，解決補(bǔ)償問(wèn)題較為可行的方法是由特許經(jīng)營(yíng)者和公用事業(yè)主管部門(mén)在不違背現(xiàn)行法律規(guī)定的前提下于特許協(xié)議中對(duì)補(bǔ)償制度事先做出明確的約定。

在現(xiàn)代社會(huì)中，國(guó)家權(quán)力僅僅停留在市民社會(huì)的外緣是不允許的，而必須以各種方式積極地參與到市民社會(huì)之中去，這已經(jīng)成了時(shí)代的要求。［28］“政府的基本職責(zé)之一是提供一種我們可以用以修改規(guī)則的途徑，調(diào)解我們?cè)谝?guī)則含義上存在的分歧以及強(qiáng)制少數(shù)不遵守游戲規(guī)則的人遵守規(guī)則。”［29］這實(shí)際上表明了政府的核心服務(wù)是制度的生產(chǎn)。公共服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)是我國(guó)政府改革的主導(dǎo)方向，特許經(jīng)營(yíng)作為一種有效的制度安排發(fā)揮了其不可替代的作用。然而，我國(guó)公用事業(yè)特許是在缺乏一般性的法律、政府角色不明確以及監(jiān)管體系不健全等背景下產(chǎn)生的。現(xiàn)行公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法顯然無(wú)法對(duì)公用事業(yè)特許活動(dòng)提供有效的規(guī)范與指引，因此，完善公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法，真正明確公用事業(yè)特許制度的核心法律地位，并圍繞它形成一整套詳盡的法律制度體系，已成為當(dāng)下我國(guó)公用事業(yè)特許實(shí)踐中急需解決的問(wèn)題。

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篇（9）

改革開(kāi)放之后，受到全球銀行業(yè)高度一體化的影響，我國(guó)逐漸放寬了對(duì)國(guó)內(nèi)金融業(yè)的限制，對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行了并購(gòu)、資產(chǎn)重組等資本運(yùn)作，逐步推進(jìn)了商業(yè)銀行市場(chǎng)化的進(jìn)程。商業(yè)銀行逐步市場(chǎng)化之后都紛紛上市，上市后各間商業(yè)銀行的財(cái)務(wù)狀況都有了很大改善。具體表現(xiàn)在：第一，整個(gè)銀行業(yè)的盈利能力趨于平穩(wěn)，在金融危機(jī)爆發(fā)之前，我國(guó)銀行業(yè)總體上一直保持著穩(wěn)定高速的增長(zhǎng)，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)向好的大環(huán)境下，銀行業(yè)每年的凈利潤(rùn)提升率都超過(guò)了30% ;第二，商業(yè)銀行不斷優(yōu)化了資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，資產(chǎn)有效性持續(xù)提升;第三，商業(yè)銀行不斷進(jìn)行著金融創(chuàng)新探索，將創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)作為利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。可是，金融危機(jī)爆發(fā)之后，我國(guó)銀行業(yè)不但面臨著巨大的經(jīng)營(yíng)壓力，而且市場(chǎng)環(huán)境也變得非常嚴(yán)峻。為了提振經(jīng)濟(jì)，央行實(shí)行了積極的貨幣政策，除降息之外加大了貨幣的發(fā)行量，多次下調(diào)準(zhǔn)備金率。降息令國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度減慢;同時(shí)，降低了商業(yè)銀行的收入，提升了銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)。而我國(guó)很多商業(yè)銀行都是將存貸款之間的利息差額作為主要獲利方式的，在這種情況下，為了維持銀行的正常發(fā)展，必須大力發(fā)展中間業(yè)務(wù)，借此抵消部分傳統(tǒng)業(yè)務(wù)收入降低帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

(一)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

(1)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境不穩(wěn)定。首先，我國(guó)直到改革開(kāi)放之后才開(kāi)始逐步推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，相比其它市場(chǎng)，金融市場(chǎng)的發(fā)展時(shí)間更晚，因此完善程度并不高，不論是法律法規(guī)還是監(jiān)管機(jī)制都存在很多漏洞;另外，各地政府為了追求政績(jī)，有時(shí)會(huì)對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行盲目的保護(hù)，這就為商業(yè)銀行進(jìn)行違規(guī)操作創(chuàng)造了最佳條件，不過(guò)同時(shí)也令商業(yè)銀行面臨很高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，我國(guó)還未建立完善的商業(yè)銀行監(jiān)管體系，商業(yè)銀行的監(jiān)管還只限于業(yè)務(wù)操作的合規(guī)性與合法性，并沒(méi)有深入到業(yè)務(wù)的具體環(huán)節(jié)，探討操作是否存在違規(guī);且監(jiān)管基本上都是事后進(jìn)行的，也就意味著風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)產(chǎn)生影響才開(kāi)始對(duì)其控制，雖然能夠改進(jìn)當(dāng)前存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，卻無(wú)法挽回銀行已經(jīng)蒙受的經(jīng)濟(jì)損失。

(2)資本市場(chǎng)不完善。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)企業(yè)在籌資方面受到的限制更多、更嚴(yán)格，因此，實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中企業(yè)能夠獲得發(fā)展資金的最有效手段就是向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款。如果企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難，償債能力降低，就將財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了商業(yè)銀行，令銀行面臨很高的信用風(fēng)險(xiǎn)。假設(shè)銀行累積了很多這種不良貸款，而其中的絕大部分都轉(zhuǎn)為壞賬，那么銀行就會(huì)蒙受巨大的經(jīng)濟(jì)損失，從而面臨很高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(3)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)上市商業(yè)銀行都將大部分精力投放到了提高市場(chǎng)份額以及開(kāi)拓新業(yè)務(wù)上，并未對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，一旦出現(xiàn)了誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的因素，銀行就可能遭受巨大的經(jīng)濟(jì)損失。上市商業(yè)銀行對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)以外的其它風(fēng)險(xiǎn)很少研究，也不重視這些風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)銀行造成的影響。

(二)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)整合學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的各派觀點(diǎn)，本文認(rèn)為可以將其分為3類(lèi)：上市商業(yè)銀行業(yè)是企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)的目的是為了盈利，商業(yè)銀行同樣具有代表意義。不過(guò)，商業(yè)銀行由于其業(yè)務(wù)的特殊性，財(cái)務(wù)管理還有以下特點(diǎn)：

(1)平衡短期利益與長(zhǎng)期利益之間的關(guān)系。商業(yè)銀行作為金融市場(chǎng)的基本單元，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要的推動(dòng)作用，同時(shí)，自身的利益也存在短期與長(zhǎng)期之分。對(duì)于商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，短期目標(biāo)是由長(zhǎng)期目標(biāo)逐漸分解細(xì)化出來(lái)的，但是兩者之間并不一定存在完全的一致性，所以財(cái)務(wù)管理工作的難度也就更大，想要實(shí)現(xiàn)預(yù)期的管理目標(biāo)也就更加困難。

(2)保證風(fēng)險(xiǎn)與收益平衡的同時(shí)，最大化股東權(quán)益。前文提及，商業(yè)銀行運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)非常多樣，因此進(jìn)行財(cái)務(wù)管理時(shí)必須平衡好風(fēng)險(xiǎn)與收益之間的關(guān)系，如果風(fēng)險(xiǎn)高于收益，那么就沒(méi)有必要開(kāi)展相應(yīng)的業(yè)務(wù);只有在風(fēng)險(xiǎn)低于收益的情況下，商業(yè)銀行才能通過(guò)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)一定的利潤(rùn)。在此基礎(chǔ)上，商業(yè)銀行應(yīng)追求最大化股東權(quán)益，從而既保證股東投資的安全性，又保證其理想的收益率。

二、全面風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向下上市商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系構(gòu)建

商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)特點(diǎn)決定了其運(yùn)營(yíng)的高風(fēng)險(xiǎn)性，銀行業(yè)務(wù)的所有環(huán)節(jié)都存在風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)之后，多家世界知名的金融機(jī)構(gòu)被迫宣布了破產(chǎn)，令我們深刻體會(huì)到了銀行業(yè)所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)很容易達(dá)到無(wú)法控制的程度，這也提醒了想要保證銀行業(yè)務(wù)的安全性與穩(wěn)健性，必須做好風(fēng)險(xiǎn)控制工作，本文結(jié)合相關(guān)理論以及對(duì)我國(guó)上市商業(yè)銀行的調(diào)研分析，為其構(gòu)建了全面風(fēng)險(xiǎn)管理(ER M)導(dǎo)向下的內(nèi)控體系。

(一)構(gòu)建良好的內(nèi)控環(huán)境上市商業(yè)銀行想要實(shí)現(xiàn)理想的內(nèi)控收效，必須構(gòu)建良好的內(nèi)控環(huán)境，因?yàn)橹挥羞@樣各項(xiàng)內(nèi)控措施才能得到有力的執(zhí)行與落實(shí)，從而發(fā)揮出應(yīng)有的內(nèi)控效用。各個(gè)因素互相影響、互相制約，共同構(gòu)成了上市商業(yè)銀行的內(nèi)控環(huán)境。實(shí)際工作中，商業(yè)銀行需要結(jié)合自身的運(yùn)營(yíng)實(shí)際，從這些要素入手構(gòu)建良好的內(nèi)控環(huán)境，為后續(xù)內(nèi)控工作的開(kāi)展打好基礎(chǔ)。

(二)設(shè)定合理的內(nèi)控目標(biāo)上市商業(yè)銀行必須設(shè)定合理的內(nèi)控目標(biāo)，以作為內(nèi)控工作的指引。之所以強(qiáng)調(diào)合理，是因?yàn)槟繕?biāo)應(yīng)設(shè)定在付出一定努力之后可以實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)上，從而提升員工完成內(nèi)控任務(wù)的積極性，進(jìn)而提升銀行的內(nèi)控效率。另外，銀行設(shè)定內(nèi)控目標(biāo)的時(shí)候還要充分考慮風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，將其作為重要的參考要素之一，只有這樣才能有效控制內(nèi)控過(guò)程中可能出現(xiàn)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，從而保證銀行運(yùn)營(yíng)的安全性與穩(wěn)定性。

(三)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)

上市商業(yè)銀行能夠準(zhǔn)確識(shí)別出運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能面對(duì)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，為后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及應(yīng)對(duì)工作做好鋪墊。

(四)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)之后，上市商業(yè)銀行就需要對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，從而確定它們可能對(duì)運(yùn)營(yíng)造成的影響。評(píng)估方法可以是定性的也可以是定量的。

(五)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估了風(fēng)險(xiǎn)之后，上市商業(yè)銀行就需要采取有效的應(yīng)對(duì)措施對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控。結(jié)合我國(guó)商業(yè)銀行的運(yùn)營(yíng)實(shí)際，可以采取表5所示的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。上市商業(yè)銀行應(yīng)在綜合分析風(fēng)險(xiǎn)屬性、發(fā)生的可能性、對(duì)銀行造成影響的基礎(chǔ)上，選擇適合的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，從而既實(shí)現(xiàn)理想的風(fēng)險(xiǎn)控制收效，又將成本控制在合理水平之內(nèi)的目標(biāo)。

(六)內(nèi)部控制措施

(1)上市商業(yè)銀行應(yīng)在全面風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向下實(shí)施各項(xiàng)內(nèi)控措施，以業(yè)務(wù)活動(dòng)為依托，對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)各環(huán)節(jié)可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的節(jié)點(diǎn)進(jìn)行控制，從而在源頭上做好風(fēng)險(xiǎn)控制工作。

篇（10）

建立和運(yùn)行《職業(yè)健康安全管理體系》( GB/T28001) ( 以下簡(jiǎn)稱(chēng)“體系”) 可以有效實(shí)現(xiàn)企業(yè)安全生產(chǎn)的規(guī)范化管理。但是如何構(gòu)建并保持其有效運(yùn)行，才是行業(yè)內(nèi)各單位實(shí)施職業(yè)健康安全管理的核心。由于職業(yè)健康安全管理體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有在深入理解和掌握體系內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，正確合理運(yùn)行職業(yè)健康安全管理體系，才能有效地提高行業(yè)整體的安全規(guī)范管理水平。

1.體系的建立

建立一個(gè)良好的職業(yè)安全健康管理體系，是實(shí)施、運(yùn)行職業(yè)安全健康管理體系的第一步，為后續(xù)提升職業(yè)安全健康管理，就打下了良好的基礎(chǔ)。就進(jìn)行職業(yè)安全健康管理體系建立時(shí)，提出以下幾點(diǎn)建議：

1.1企業(yè)決策層需對(duì)職業(yè)安全健康管理體系進(jìn)行承諾和支持

企業(yè)職業(yè)安全健康管理體系的建立，首先需要企業(yè)決策層對(duì)改進(jìn)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或服務(wù)活動(dòng)中的職業(yè)安全健康管理工作做出承諾，高層承諾自始至終的承諾和支持具有決定性和推動(dòng)性的作用。將會(huì)推動(dòng)體系事半功倍的運(yùn)行。

1.2體系規(guī)范及相關(guān)內(nèi)容培訓(xùn)

（1）企業(yè)決策層培訓(xùn)。只有使決策層深刻理解體系規(guī)范的內(nèi)涵和建立體系的迫切性和重要性，明確決策層在體系建設(shè)中的關(guān)鍵地位和主導(dǎo)作用，才能真正把建立和保持職業(yè)安全健康管理體系的工作放在重要位置。

（2）體系編寫(xiě)小組培訓(xùn)。由外部專(zhuān)家或咨詢(xún)機(jī)構(gòu)對(duì)體系編寫(xiě)小組成員等進(jìn)行基礎(chǔ)培訓(xùn)。只有使體系編寫(xiě)小組全面理解了體系規(guī)范，掌握了相關(guān)知識(shí)和方法，建立職業(yè)安全健康管理體系的工作才能夠得以正確策劃和運(yùn)行，編寫(xiě)的體系文件才能符合企業(yè)實(shí)際，便于操作。

（3）各級(jí)管理者培訓(xùn)。只有使班組長(zhǎng)以上的各級(jí)管理人員了解或熟悉了體系規(guī)范及相關(guān)知識(shí)的基本內(nèi)容，才能配合和主動(dòng)參與企業(yè)的體系建立和運(yùn)行工作。

（4）基層員工培訓(xùn)

綜上，企業(yè)應(yīng)運(yùn)用多種形式(會(huì)議、培訓(xùn)、板報(bào)等)廣泛、深入地開(kāi)展宣傳工作，做到人人皆知，人人參與，造成貫標(biāo)的聲勢(shì)。

1.3體系建立

在進(jìn)行體系建立策劃時(shí)，應(yīng)考慮以下幾個(gè)問(wèn)題：

（1）合理確定體系建立、運(yùn)行的范圍

（2）結(jié)合企業(yè)具體情況

體系的復(fù)雜程度、文件化的范圍和相應(yīng)的資源應(yīng)取決于本企業(yè)的規(guī)模、活動(dòng)性質(zhì)和實(shí)際能力，尤其是高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)和中小企業(yè)更應(yīng)考慮其實(shí)際情況。

（3）體系建立之前要先進(jìn)行“初始狀態(tài)評(píng)審”

（4）動(dòng)態(tài)有序，注意與其他管理體系的融合

2.體系的運(yùn)行

2.1基本要求

第一，體系建立完成后，從之日起，企業(yè)的職業(yè)安全健康管理就應(yīng)嚴(yán)格、認(rèn)真地按照體系文件的要求執(zhí)行。建立體系的根本目的是力圖通過(guò)企業(yè)制定的職業(yè)安全健康方針、目標(biāo)及管理方案，在落實(shí)職責(zé)分工和資源配置的條件下，對(duì)企業(yè)的職業(yè)安全健康管理活動(dòng)進(jìn)行程序及文件化的控制，實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)，不斷改善企業(yè)的職業(yè)安全健康管理績(jī)效。體系建立與運(yùn)行成功與否，關(guān)鍵要看實(shí)施的程度和效果。

第二，切忌重視體系的建立、忽視體系的運(yùn)行和持續(xù)改進(jìn)。應(yīng)避免：從企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的思想觀念上，認(rèn)為是出于開(kāi)拓市場(chǎng)的壓力，不這樣做不行;把體系的建立和運(yùn)行，只定位于(或通過(guò)各種手段)取得外審證書(shū)，滿(mǎn)足市場(chǎng)競(jìng)投標(biāo)的需要。不認(rèn)真推動(dòng)體系文件的學(xué)習(xí)、貫徹和執(zhí)行，沒(méi)有轉(zhuǎn)變管理觀念，去實(shí)現(xiàn)真正意義上的與國(guó)際現(xiàn)代安全管理方式接軌。

2.2體系文件的分發(fā)和定位

體系文件是企業(yè)進(jìn)行職業(yè)安全健康管理的具體準(zhǔn)則，是按體系規(guī)范要求制定的，是對(duì)企業(yè)內(nèi)部各個(gè)崗位開(kāi)展職業(yè)安全健康工作具有指導(dǎo)作用的、具體的和可操作的法規(guī)性文件。

2.3職業(yè)安全健康管理體系的全面教育和培訓(xùn)

體系的運(yùn)行需要企業(yè)全體人員的積極參與，各個(gè)崗位的人員只有理解了程序化、系統(tǒng)化的職業(yè)安全健康管理體系的重要性及個(gè)人在其中的作用，才能主動(dòng)、有效地參與其管理活動(dòng)。

企業(yè)層次的宣貫和培訓(xùn)：由培訓(xùn)主管部門(mén)組織、安全管理部門(mén)配合，要求企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、部室長(zhǎng)、基層領(lǐng)導(dǎo)、安全員及班組長(zhǎng)等相關(guān)人員參加。培訓(xùn)主管部門(mén)和安全管理部門(mén)要分工負(fù)責(zé)，認(rèn)真?zhèn)湔n，有針對(duì)性。

2.4由制度體系到安全文化理念的提升

（1）企業(yè)最高管理層安全健康管理觀念的轉(zhuǎn)變

（2）安全管理部門(mén)及其它相關(guān)職能部門(mén)安全健康管理觀念的轉(zhuǎn)變

（3）基層領(lǐng)導(dǎo)和班組長(zhǎng)安全健康管理觀念的轉(zhuǎn)變

（4）以人為本，通過(guò)體系的培訓(xùn)和運(yùn)行，促進(jìn)操作崗位人員安全健康管理觀念的轉(zhuǎn)變

（5）加強(qiáng)體系文件的貫徹執(zhí)行和監(jiān)督、檢查力度

3.體系的保持

3.1嚴(yán)格監(jiān)測(cè)管理體系的運(yùn)行情況

應(yīng)定期嚴(yán)格監(jiān)測(cè)，避免出現(xiàn)與體系規(guī)范要求不符合的情況。監(jiān)測(cè)應(yīng)全面、細(xì)致，涉及到管理活動(dòng)、生產(chǎn)操作、工藝運(yùn)行等方方面面。

3.2對(duì)不符合要采取及時(shí)、有效的糾正和預(yù)防措施

3.3定期開(kāi)展職業(yè)安全健康管理體系審核(內(nèi)部或外部)，以判定體系在整體上是否得到正確運(yùn)行。

3.4企業(yè)最高管理者應(yīng)定期組織管理評(píng)審