制度制定匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇制度制定范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

本辦法所稱定價成本，是指全省或者一定區域內經營者生產經營同種商品或者提供同種服務的社會平均合理費用支出。

本辦法所稱定價成本監審（以下稱成本監審），是指縣級以上地方人民政府價格行政主管部門對政府制定價格的商品和服務在調查、測算、審核經營者成本基礎上核定定價成本的行為。

第三條縣級以上地方人民政府價格行政主管部門負責本級政府制定價格權限范圍內的成本監審工作，也可以接受上級人民政府價格行政主管部門的委托實施成本監審工作。價格行政主管部門所屬的成本調查機構負責具體實施成本監審工作。

縣級以上地方人民政府其他有關部門應當按照各自職責，配合價格行政主管部門依法做好成本監審工作。

第四條成本監審實行目錄管理。縣級以上地方人民政府價格行政主管部門依據成本監審目錄實施成本監審，成本監審目錄由省人民政府價格行政主管部門依據政府制定價格目錄制定，并向社會公布。

按照規定實行價格聽證的商品和服務價格，應當列入成本監審目錄。

制定和調整未列入成本監審目錄的商品和服務價格，價格行政主管部門認為必要時，可以實施成本監審。

第五條成本監審實行政府制定價格前成本監審和定期成本監審相結合的制度。

省人民政府價格行政主管部門應當在成本監審目錄中確定不同商品和服務的定期成本監審間隔時限，間隔時限不得少于1年。

第六條對同一經營者同一種商品或者服務，在同一會計年度內不得交叉實施政府制定價格前成本監審和定期成本監審。

對已經成本監審制定的政府指導價，經營者在規定幅度內制定具體價格的，價格行政主管部門不得重復實施成本監審。

第七條價格行政主管部門應當對生產經營同種商品或者提供同種服務的經營者實施成本監審。經營者數量眾多的，價格行政主管部門可以根據具體情況，選定一定數量的有代表性的經營者實施成本監審，以核定的平均成本作為定價成本。

第八條實行成本監審的商品和服務，國家有統一規定的定價成本具體監審核算辦法的，按照國家規定執行；國家沒有統一規定的，由省人民政府價格行政主管部門作出統一規定。

第九條經營者應當準確記錄、核算商品或者服務的生產經營成本，不得弄虛作假。

經營者應當對實行政府定價、政府指導價的商品和服務與實行市場調節價的商品和服務的生產經營成本分別核算。

第十條價格行政主管部門應當在實施成本監審前，向經營者發出成本監審通知書。

成本監審通知書應當載明具體實施成本監審的成本調查機構、監審日期、經營者應當提供商品或者服務的成本資料以及與成本監審有關的其他事項。

第十一條經營者應當根據成本監審通知書的要求提供商品或者服務的成本資料，并對所提供成本資料的真實性、合法性、完整性負責。

成本資料應當包括下列內容：

（一）按照要求和規定表式核算填報的成本報表；

（二）經會計師事務所或者審計機關審計的年度財務報告；

（三）主要成本項目、內涵、核算方法、成本費用分攤方法、定額依據說明；

（四）最近3年成本變動情況及其原因說明；

（五）最近3年與成本直接相關的主要憑證原件或者加蓋公章的復印件；

（六）其他與成本相關的資料。

尚未營業或者營業不足1年的，經營者應當提供經有權審批單位批準的可行性研究報告以及前款第（一）、（六）項規定的相關資料。

第十二條價格行政主管部門應當對經營者提供的成本資料進行審查，成本資料不全或者內容不符合規定的，應當當場或者在5日內一次性告知經營者予以補正。

經營者拒絕提供或者不按照規定提供成本資料的，縣級以上地方人民政府價格行政主管部門不予成本監審或者中止當次成本監審，并不予制定、調整價格；確需調低價格的，可以同地區或者相類似地區同行業的較低成本為依據調整。

第十三條經營者報送的成本資料經審查合格的，價格行政主管部門應當按照具體商品和服務定價成本監審核算辦法等規定對經營者的成本進行監審。監審的主要內容包括：

（一）成本項目、核算方法是否符合法律、法規和會計制度規定；

（二）成本是否與生產經營過程直接或者間接相關；

（三）經營者的成本分攤是否合理；

（四）其他與成本相關，需要監審的內容。

第十四條價格行政主管部門應當依據對經營者成本的監審結果，核算定價成本。

下列費用不得列入定價成本：

（一）不符合法律、法規和會計制度規定的費用；

（二）與實施成本監審的商品和服務生產經營活動無關的費用；

（三）經營者非持續、非正常活動發生的費用；

（四）生產經營支出中已經按照規定享受優惠政策或者政府給予補償的部分；

（五）向投資人支付的利潤分成以及對附屬單位的補助支出；

（六）各類捐贈、贊助、罰款、違約金等支出；

（七）不符合具體商品和服務定價成本監審核算辦法規定的其他費用。

第十五條價格行政主管部門形成定價成本監審意見后，應當書面告知經營者。經營者有異議的，應當在收到定價成本監審意見之日起5日內向價格行政主管部門提出書面意見及理由。

第十六條價格行政主管部門應當按照最終核定的定價成本，出具成本監審報告。

成本監審報告應當包括下列內容：

（一）成本監審項目及其基本情況；

（二）成本監審依據；

（三）成本監審程序；

（四）成本監審的主要內容；

（五）成本核增或者核減情況及理由；

（六）經營者成本核定表；

（七）定價成本監審結論；

（八）其他需要說明的事項。

成本監審報告應當由參與成本監審的工作人員簽名，并加蓋價格行政主管部門成本監審專用章。

第十七條列入成本監審目錄的商品和服務，未經成本監審的，價格行政主管部門不得制定或者調整價格。

經過成本監審的商品和服務，價格行政主管部門應當在制定或者調整價格方案中附具成本監審報告。需要舉行價格聽證的，應當向參加價格聽證的代表通報成本監審情況。

第十八條價格行政主管部門可以根據成本監審需要，對經營者實施書面成本監審或者實地成本監審。經營者應當配合價格行政主管部門實施成本監審。

對專業性較強的商品和服務價格實施成本監審時，價格行政主管部門可以聘請有關專家參與成本監審工作。

價格行政主管部門實施成本監審，不得少于2人，并出示有效證件，做好成本監審記錄。

第十九條價格行政主管部門工作人員實施與本人有利害關系的成本監審工作時，應當主動回避。

經營者知悉價格行政主管部門工作人員與成本監審工作有利害關系的，有權向價格行政主管部門提出回避申請。情況屬實的，價格行政主管部門應當責令其回避。

第二十條價格行政主管部門及其工作人員不得將依法獲得的經營者成本資料用于成本監審以外的其他目的，不得泄露經營者的商業秘密。

第二十一條價格行政主管部門為掌握重要商品和服務價格的行業平均成本變動情況，可以選擇部分經營者作為成本監審點，建立重要商品和服務定點成本監審制度。

成本監審點由價格行政主管部門統一確定并公布。

第二十二條經營者被列為成本監審點的，價格行政主管部門應當定期為其提供相關商品和服務的價格、平均生產經營成本及供求信息等服務，并對其相關人員進行業務培訓。

被列為成本監審點的經營者應當按照價格行政主管部門的規定，如實填寫成本監審表，并按時報送。

價格行政主管部門對成本監審點報送的有關資料，應當及時匯總，并定期上報上一級人民政府價格行政主管部門，必要時可以向社會公布有關商品或者服務的社會平均成本。

第二十三條價格行政主管部門違反本辦法規定，對列入成本監審目錄的商品和服務，未經成本監審制定或者調整價格的，由本級人民政府或者上一級人民政府價格行政主管部門責令改正；情節嚴重，造成重大影響的，給予通報批評，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。

第二十四條價格行政主管部門及其工作人員在實施成本監審過程中違反本辦法規定，有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）未按照規定核算辦法實施成本監審的；

（二）未按照本辦法規定回避的；

（三）泄露經營者商業秘密的；

（四）其他、、行為的。

第二十五條經營者違反本辦法規定，拒絕提供成本資料或者提供虛假成本資料的，由縣級以上地方人民政府價格行政主管部門責令改正，處以3000元以上3萬元以下的罰款，并記入經營者價格誠信檔案。

篇（2）

植物的需水特性是影響制訂灌溉制度的重要特性。深入了解不同植物的需水特性并據此區別灌溉是必要的，這些數據可以向相關專家咨詢或查詢有關資料。

2.分析土壤類型

不同土質上的灌溉制度是不同的。比如，沙土的保水性差，所以需要小量多次灌水，一次過量灌水就會產生深層滲漏，浪費水；粘土能長時間保存大量水分，所以一次灌水的量就可以大一些，但是每次灌水的間隔要長。

3.觀察土壤干濕度

根據土壤干濕度情況定期調整灌溉控制器，對草坪的生長大有好處。不要因為植物的葉子看上去萎蔫，就認為需要灌水。首先應該檢查一下土壤是不是濕的，然后在調整灌溉系統。

4.調整噴頭的灌水循環周期

綠地灌溉系統中使用噴灌，有時會發生徑流。這是因為噴頭噴灑出的水比土壤吸收的水多，用專業術語解釋就是噴頭的噴灌強度大于土壤的入滲率。解決這個問題很容易，當開始產生徑流時，把噴頭關閉，等待一段時間等水滲入土里，再打開噴頭直到發生徑流為止，關閉噴頭，等待一段時間……直至土壤濕潤深度達到15厘米。說起來很繁瑣，其實很多灌溉控制器都有這個功能（循環入滲功能），可以自動運行；或者降低控制器的每次灌水時間，增加灌水循環次數。

以上的4個方法是制定綠地灌溉制度的基本原則。另外，在日常灌溉管理中還應注意以下兩點。

1.不同綠地要區別對待

篇（3）

二、本局制定（包括修改與廢止，下同）規范性文件，或轉發上級行政機關的規范性文件增加了相關規范行政管理事務內容的，應當按照本管理制度執行。

三、制定規范性文件不得與法律、法規、規章和國家政策相抵觸，不得違反法律規定越權設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業性收費等事項。

四、本局各科（室）、站所等應在每年月底前，將當年計劃的規范性文件制定情況報到市局依法行政辦公室，經局長辦公會議討論后，統一制定本局規范性文件年度計劃。

五、制定規范性文件應遵循下列程序：

（一）準備

1、擬訂工作計劃，落實機構及人員；

2、收集和研究國家、本省和本市相關的法律、法規、規章及規范性文件的有關規定；

3、收集國內其他省、市及境外發達國家和地區有關的資料；

4、對有關數據和資料進行分析研究。

（二）起草：制定業務方面的規范性文件，由主管科（室）、站所等負責起草。內容涉及幾個科（室）等的，確定其中一個主辦科（室）負責草擬。

（三）論證：起草專業性較強的規范性文件，要征求有關專家的意見，必要時要舉辦專家論證會。涉及重大公共利益或公民、法人、其他組織等重大利益的，要組織面向社會公開聽證。

（四）征求意見：規范性文件草案擬好后，主辦科（室）要先將草案送市局依法行政辦公室進行初審。在通過后，將初步形成的規范性文件草案在政府網站或其他媒體上公開征求有關單位和個人的意見和建議。時間原則上不少于30日。

（五）集體討論：認真研究對待征求反饋的意見，將修改后的規范性文件稿件提交局長辦公會議討論，局依法行政辦公室成員應列席會議。

（六）簽發送審稿：局長辦公會議若提出修改意見，由起草科（室）負責修改，并報分管領導簽署意見。然后由局長簽發意見（若聯合發文，則要送其他部門會簽）。最后形成規范性文件送審稿報本級政府法制機構審查。

（七）合法性審查：規范性文件送審稿形成后，在送審時應附以下材料：

1、規范性文件送審稿；

2、制定規范性文件所依據的法律、法規、規章以及國家政策、上級行政機關的命令和決定等；

3、規范性文件的制定說明（包括制定文件的必要性、可行性、采納專家咨詢論證和社會各界意見情況、成本效益分析情況等）；

4、其他相關材料：與其他行政機關管理職責相關聯的，還應當提交與其他行政機關協商情況的說明。

（八）印發：主辦科（室）在接到市政府準予公布意見后，方可將該規范性文件對外印發，同時由市局依法行政辦公室將文件向有關媒體公開公布。

六、本局會同市政府其他工作部門聯合下發的規范性文件，若為本局主辦的，由本局主辦規范性文件的科（室）負責按上述程序報送審查。

七、規范性文件正式公布后15日內要向上一級政府法制部門備案。規范性文件未按法定程序進行合法性審查擅自印制并的，由起草科（室）承擔責任。

篇（4）

論文摘要：本文基于WTO規則的考察，認為我國知識產權戰略制定的關鍵在于構建一個有利實施的非價格競爭的市場基礎，既不僅需要對現有的科技體制和觀念進行創新，更需要對我國目前以低價競爭為主導的市場機制進行創新。

近現代科學技術與市場經濟發展的實踐表明，知識產權是將兩者有機聯系起來的紐帶，知識產權制度成為了現代市場經濟競爭的源泉。但我國經濟的高速發展與知識產權制度的建立并沒有直接的或密切的關系，表明我國的知識產權制度在將科學技術轉換為生產力方面還沒有發揮應有的作用，或者說自主創新與知識產權之間還缺少市場的有機聯系。本文著重從世界貿易組織(以下簡稱WTO)規則的角度，討論價格機制對知識產權制度有效運行的影響，以便為我國知識產權戰略的制定與實施提供參考。

一、我國知識產權戰略制定與實施的WTO背景

知識產權作為一項運用法律和經濟手段促進科技進步的管理制度，具有專有性、時間性和地域性的特征。以往人們對這些特征都進行了大量的技術與法律層面上的解讀，對其所具有的經濟與管理學上的意義卻少有涉及，以至于對知識產權制度賴以存在的市場機制有所忽略或誤解。

1．知識產權的專有性，是指法律賦與權利人對知識產權成果擁有一定的獨占利益或壟斷利益。反映在市場競爭上，就是蘊藏著知識產權的產品可以以較高的價格銷售而獲取高額的壟斷合法利潤。在這里所謂較高的價格，一方面是該知識產權創新的成本體現，另一方面則表現為其具有高于其它同類產品的價值。所謂高額的壟斷合法利潤，既可以是由知識產權所具有的降低成本的技術進步屬性創造的，也可以是因為這種技術進步提供了高于其它同類產品的價值所致。因此，知識產權及其產品的競爭并不僅僅是技術競爭而且還是市場競爭，更主要的是非價格競爭而不是低價競爭。在此條件下，知識產權制度與其說是保護權利人的權利，還不如說是保護權利人的市場利益。正是知識產權的專有性能夠給予權利人帶來足夠的市場利益，才能不斷地激發權利人持續創新，進而也推動其它非權利人致力于知識產權的創造、申請、實施和尋求法律的保護，從而奠定了知識產權保護的堅實法律基礎，使之成為自主創新和市場經濟連接的紐帶。

2．知識產權的時間性強調其專有性是有時間約束的。因為專有性是賦與權利人以可能的壟斷利益，并且只有通過知識產權的實施和市場競爭才能實現。而時間性則是說專有性所賦與的利益是相對的，其目的在于促進知識產權盡快轉化為生產力和利潤。在規定的時間內，你要想獲得知識產權利潤的最大化，就需要盡快地組織實施和盡量推廣實施你的知識產權。正是有了這樣的時間約束，使得任何非持續的創新均不足以維持其長久的競爭優勢。只有不斷地進行創新，才能夠延續對相應知識產權的壟斷，才能為獲得持續不斷的高額壟斷合法利潤提供機會和可能。從這個意義上說，知識產權的價值就在于實施，而不僅僅是申請和獲得，對知識產權保護因其能夠實施才變得重要和必須。

3．知識產權的地域性，是指知識產權的取得和保護依國別不同而有所差異。但這恰恰是WTO介入知識產權領域之前，已有知識產權制度的最大缺陷。因為它直接導致了仿制品的“合法”泛濫，進而成為技術貿易自由化的最大障礙，使得自主創新的重要性因國別而遞減，以至于威脅到知識產權制度的有效性。仿制品通常都是采用低價競爭的形式來與知識產權產品爭奪市場，以削弱權利人或創新者為持續創新所需要的利潤與物質支持，進而破壞自主創新的市場激勵機制。依據傳統的認識，科學技術是無國界的，而知識產權制度卻表明，屬于知識產權的這部分科學技術是有國界的。事實上，知識產權的國際化也從來沒有按照科學技術是無國界的邏輯發展，而是致力于各國普遍地建立相對獨立的知識產權制度，并力圖使在一國獲得的知識產權能夠在所有國家都得到保護。然而，這種努力在wrO成立之前成效甚微，這也正是wrO涉足知識產權領域的根本原因。隨著WTO《與貿易有關的知識產權協定》的生效，知識產權的地域性已經發生某種程度的改變，宣告了所謂“模仿”創新時代的終結。

10作為一個以推動全球貿易自由化為已任的國際經濟組織，按照一般的理解，其應該關注知識產權貿易自由化以及知識產權保護是否會阻礙貿易自由化的問題。但它不僅沒有為推動知識產權的貿易自由化而努力，相反卻在強化對知識產權的保護致力于在全球范圍內的反冒牌產品運動。這實際上表明了當今國際競爭已經進入了一個以知識產權競爭為核心的時代，標志著技術貿易將可能永遠是貿易自由化的一個例外，從而使知識產權具有了高于貿易自由化的本質屬性，以知識產權為核心的自主創新能力將決定一個國家、民族甚至企業在國際競爭中的成敗。而這就是我國知識產權戰略制定與實施的WTO背景，它所強調的是，科學技術是第一生產力的論斷可以進一步引伸為“知識產權才是第一生產力”，低價或冒牌正在或已經成為我國科學技術或知識產權轉變成為第一生產力的最大障礙。

二、我國知識產權戰略制定與實施的市場導向

必須明確，只有自主創新的成果能夠成為知識產權，能夠為其從市場上贏得利潤或競爭優勢，企業才會有進行自主創新和實施知識產權戰略的動力然而，要想讓企業通過知識產權從市場上贏得利潤或競爭優勢，就必須創造和維護一個與之相適應的市場環境。可以肯定的是，這決不是一個以低價競爭為主導或者冒牌產品泛濫的市場，對此WTO的有關規則已經給出了適當的指導。

首先考察WTO的《補貼與反補貼措施協議》禁止性補貼界定了政府在市場經濟下的不作為，揭示了wr0反對政府以出口補貼或進口替代補貼的方式支持企業低價競爭的鮮明立場。可申訴補貼給出了政府和企業謹慎使用補貼的準則，實際上就是要求企業在利用這種補貼以低價策略參與競爭時有所節制。不可申訴補貼指明了政府給予特定企業以補貼支持的方向，因為不論是對企業特定科研活動的支持還是對落后地區和改造現有環境設施的資助，這類補貼都無法直接導致相應產品價格的降低。顯然，不可申訴補貼之目的不再是限制低價競爭或擠占市場，而是指出了企業擺脫低價競爭的惡性循環而走上非價格競爭之路的基本途徑：可持續發展和科技創新。這樣，WTO《補貼與反補貼措施協議》就給出了從禁止特定的低價競爭到有條件地限制低價競爭再到鼓勵非價格競爭的基本輪廓。

事實上，這個基本輪廓還可以從10其它協議間的相互聯系中找到。反傾銷是限制企業運用價格競爭策略的規則，保障措施則是限制企業對市場份額過分搶占的規則。價格與市場份額的關系在于，任何產品如果不是通過低價競爭，是不可能在短期內打開進口國市場的。而產業結構的調整有賴于創新的支撐，但低價或低附加值產品對市場的搶占將會壓縮產品升級或創新產品成長的空間，反傾銷和保障措施正是為這種產業結構順利升級而設計的法律制度。《與貿易有關的知識產權協定》的一個重要使命就是打擊冒牌產品，因為冒牌產品對抗知識產權產品的基本手段恰是低價，其結果必然有助于維護相應知識產權產品的較高價格，以此激勵包括自主創新在內的知識產權創新。而10對貿易與環境、貿易與勞工標準的日益關注，一方面是因為環境與勞工標準可以為低價競爭設置底線，另一方面則暗含著WTO對非價格競爭的青睞。這樣，從(1994年反傾銷協議》與《保障措施協議》對低價競爭的限制，到《與貿易有關的知識產權協定》強化對知識產權的保護，再到對貿易與環境、勞工標準問題的關注，wrO已經從多邊規則體系的不同角度和更廣闊范圍上展現了低價競爭向非價格競爭轉變的基本導向。由于低價競爭所具有的攻擊性，使得企業形成了“商場如戰場”的營銷觀念，進而產生“讓利不讓市場”的競爭理念。從“讓利不讓市場一視商場如戰場一低價競爭”所形成的行為鏈中，三者相互影響強化成為了一個緊密的結合體，致使企業陷入惡性價格競爭的循環當中，從而扼殺企業知識產權戰略實施的物質基礎和激勵機制。從某種意義上說，這就是10賦予反傾銷、反補貼、保障措施以捍衛自由貿易成果的使命所在。與之相對應，由于非價格競爭所具有的隱蔽性，更容易營造合作共贏的營銷環境；而輔以合作共贏的競爭觀念指導實施非價格競爭策略，企業則能夠比較順利地實現預期目標最終在營銷管理中獲得合理利潤，進而為企業知識產權戰略實施奠定物質基礎并強化激勵機制的功能從“非價格競爭—合作共贏一實現合理利潤”所形成的行為鏈中，三者也相互影響強化成為一個緊密的結合體，推動企業走上良性循環的發展道路：制定和實施知識產權戰略。這也正是WTO期待貿易自由化走非價格競爭之路的原因所在，并通過不可申訴補貼和對知識產權、環境與勞工標準的關注來強化和引導這種趨勢。

三、我國知識產權戰略制定與實施中的政府和企業責任

在當今時代，以知識產權為核心的自主創新已經成為影響一個國家經濟發展的重要力量，世界各國政府都在努力構建能夠調動經濟、科技、教育等系統以支持企業實施知識產權戰略的科技新體制對此，WTO在《補貼與反補貼措施協議》中，將政府對企業從事特定科研活動的資助規定為不可申訴補貼，從而明確了政府與企業在自由貿易條件下從事特定科研活動所應承擔的責任。

1．對基礎研究資助是政府的責任。基礎研究通常是指與工業或者商業目的無關的一般科學和技術知識的擴張。盡管一般認為，基礎研究本身并不會形成具有市場應用價值的知識產權，但它卻是形成具有原始創新屬性的自主知識產權的基礎性研究活動。政府對此類研究的資助不受協議約束，不論其研究的主體是特定企業還是高等學校、研究機構。

2．對商業性前期研究的資助需要政府和企業共同分擔。商業性前期研究活動，通常是直接產生具有原始創新屬性的自主知識產權成果的活動，包括兩種情況：①工業研究；②競爭前開發活動。當政府對商業性前期研究的資助對象有特定企業時，要求資助金額不得超過工業研究合法費用的75％，或不得超過競爭前開發活動合法費用的5O％，或者不超過該兩項之和的62．5％，余下的部分則由企業承擔。當政府資助的對象僅為高等教育或研究機構而不包括特定企業時，此類資助不受協議約束。

3．企業是商業性后期研究的主體。商業性后期研究是指將商業性后期研究所取得的成果，轉化為能夠直接實現某種商業目的的單件或批量產品生產的應用研究，或者說是在具有原始創新屬性知識產權的基礎上形成一個以市場化為目標的知識產權群的活動。政府對特定企業的任何以滿足某種商業目的的項目資助，均將受到協議的約束。當這種研究資助涉及出口產品或進口替代產品時，即屬于禁止的補貼；當為其它的情形時，則屬于可申訴的補貼。當政府資助的對象僅為高等教育或研究機構時，此類資助同樣不受協議約束。但當這些高等教育和研究機構將研究成果無償地應用于工業生產時，其效果毫無疑問是相當于政府的間接補貼，此時的該行為應受到協議的約束。WTO規則的本質是要逐步拆除政府設置的各種有形和無形的壁壘，最大限度地減少政府對市場的干預。然而，《補貼與反補貼措施協議》在遵循這個思路的過程中，卻情有獨鐘地給與了政府對特定科研活動支持的例外。它明確指出，對特定科研活動的金融支持不屬于協議約束的范疇；作為知識產權技術基礎的基礎研究，因其無法預知市場應用前景并從中得到回報，則是應該完全由政府給予財政支持的領域。商業性前期研究是形成自主知識產權的主要活動，其目的就在于探索那些基礎研究是否具有市場應用的前景和可能，則政府對其所需要的研究費用仍應給大部分的支持，而不應讓企業獨自承擔全部研究風險。至于商業性后期研究，由于其市場前景已經明朗，研究風險已經讓位市場風險。所以，政府應從該研究領域退出，不得給企業以財政支持。也就是說，在我國知識產權戰略的制定與實施中，必須明確政府、企業在研究與發展經費支持的責任：只有在商業性后期研究領域，才是企業自主創新和形成自主知識產權的擂臺，企業自主投人為主，政府金融支持為輔；對基礎研究與商業性前期研究的財政支持，是政府在實施知識產權戰略中的主要責任，并引導企業積極參與以高等院校和科研機構為主體的基礎研究與商業競爭前期研究活動。

四、基于WTO規則的我國知識產權戰略的若干思考

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［中圖分類號］ F233 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］1003－3890（2007）12－0069-04

一、美國公認會計原則的發展歷程

美國是世界上制定會計準則歷史最長的國家，其第一份公認會計原則頒布于1937年。美國公認會計原則的發展歷史表明，最初美國的會計準則制定是原則導向的。但是，在實際操作過程中，會計準則的制定卻不由自主地轉向了以規則為基礎的模式。這是因為美國的會計準則在制定過程中考慮了大量的處理細則、例外事項以及會計政策的備選方案，這使得現行的會計準則過于詳細和復雜。美國會計準則的文件數量幾乎比世界各國準則文件的總和還要多，其范圍之廣，論述之細，為各國所不及，也更多地體現了以具體規則為基礎的會計準則制定模式的特征，即對于每一項經濟交易活動均制定詳細的條款，規定其實施指南以及相關的例外事項處理方法，以此來規范會計人員對交易業務的確認、計量和披露。美國財務會計準則委員會在題為“美國會計準則制訂中的原則導向法”的征求意見稿（FASB，2002）中也認為，詳細、具體且繁雜的美國會計準則（即規則導向）是需求推動的（demand－driven），其產生的主要原因為：對現行準則應用的例外和大量的實施細則與指南性意見。其中，對現行準則的例外是導致美國會計準則越來越繁雜的一個主導性因素。該征求意見稿還例舉了SFAS 133號“衍生工具和套期活動的會計處理”，指出該準則給出大量的例外。

國際會計準則理事會（IASB）主席戴維?特威迪（David Tweedie）在美國國會作證時也認為，美國準則的規則導向是由于那些受準則約束和影響的對象要求的結果：公司需要具體的準則，以減少交易安排的不確定性；審計師需要具體的準則，可減少與客戶之間的分歧并在訴訟中自我保護；證券管制者需要具體的準則，因為通常具體的準則更容易監督執行。正是因為上述這些“需求”，導致美國會計準則的規則化傾向越來越明顯，會計準則逐步演化成會計規則，偏離了會計原則的發展方向。

二、會計準則制定模式的原則導向與規則導向之爭

嚴格來說，原則導向與規則導向的會計準則之間，并沒有一個明確的界限（劉峰等，2003）。按照一些評論的觀點，規則導向的會計準則更具體、更復雜；而原則導向的準則相對要簡單、明了，它主要是一些基礎性的原則，執行過程中更多地依賴職業判斷。美國“公認會計原則”被認為是規則導向的，作為對比，國際會計準則是原則導向的。

（一）文獻回顧

早期對于原則導向與規則導向的討論主要是圍繞原則導向模式和規則導向模式的利與弊進行的。

劉峰等（2003）認為，如果考慮到經濟人屬性及會計準則的經濟后果，會計準則規則導向將是一種必然的選擇。

陸德明等（2003）認為，以基本原則為基礎的會計準則在理論上具有明顯的優勢，但是這種會計準則的應用是建立在健全的公司制度、完備的法律體系和擁有大量的高素質專業人才的基礎上的。而中國正處在經濟、政治的轉型期，可以說至少在現階段是不適合完全采用以原則為基礎的會計準則體系的。中國會計準則應采取的較好的方式是兩者兼顧，兼收并蓄。

黃世忠等（2002）認為，原則導向模式有助于培育一種以專業判斷取代機械套用準則的氛圍。理想的準則制定模式應當是以原則為基礎的。

IASB主戴維?特威迪（David Tweedie）在2002年2月美國國會聽證會和2002年4月英國國會聽證會上曾指出：過于詳細的規則往往被別有用心的公司和個人通過交易策劃所規避。規則基礎模式不利于公司和注冊會計師發揮專業判斷，還可能使他們過分關注會計準則的細節規定而忽略了對財務報表整體公允性的判斷。

美國SEC主席Harvey L.Pitt在國會聽證會上指出，以規則而非原則為基礎的準則制定模式，會延誤準則指南的及時性；會使準則缺乏靈活性，難以適應市場未來的發展；人們也容易通過會計技巧的設計而達到他們想要的目標。2002年5月14日，SEC首席會計師Robert K.Herdman在國會聽證會上也指出，試圖對準則的各個運作方面作出極其詳盡規定的規則導向會計準則，將會在財務報告中助長“翻箱倒柜”式的心態，并在準則運用中弱化專業判斷，這不利于財務報告編制者和注冊會計師對財務報告整體影響進行客觀的評價。

FASB于2002年10月21日的題為“美國會計準則制訂中的原則導向法”的征求意見稿中較為詳細地論述了當時美國會計準則紛繁復雜的狀況、以原則為基礎的會計準則的特征，并對原則基礎的準則制定模式進行了成本效益分析。在征求意見稿中，FASB雖沒有給原則導向會計準則和規則導向會計準則下定義，但是明確地提出了兩者之間的不同點：原則導向會計準則比規則導向會計準則的應用范圍更廣；原則導向會計準則也有例外情況，但只是極少數；其準則的解釋和指南相對較少，且按準則的精神和意圖運用專業判斷的機會將會增加。

2003年7月25日，SEC向美國國會提交了《按照2002薩班斯―奧克斯利法案108（d）條款要求對美國財務報告采用以原則為基礎的會計體系的研究報告》（以下簡稱《體系研究報告》）。該報告突破了以前按原則基礎與規則基礎對會計準則制定模式進行劃分的兩分法，提出了全新的三分法，即應按照“純原則”、“原則基礎”、“規則基礎”對會計準則的制定模式進行劃分，對原則基礎模式進行了新的界定。為了與兩分法中的“原則基礎”有所區別，SEC啟用了“目標導向”這個全新的概念。可以說，這個概念的提出使“原則基礎”與“規則基礎”之間的爭論進入到在“原則”和“規則”之間尋找最優的均衡點。

（二）原則導向與規則導向的對比分析

原則導向的會計準則強調財務報告應當如實反映經濟活動的本質而非形式，這樣可以促使財務報告的編制者更加關注會計主體活動的內在性質，更好地體現財務報告的目標和反映會計原則的意圖。而規則導向則強調會計準則的規則化，制定具體的界限，使會計準則更具體更具有操作性。

FASB認為以原則為基礎的會計準則具有以下優點：（1）適用范圍更廣，更容易理解；（2）可以更清晰的傳遞交易和事項的經濟實質；（3）極少的例外情況，有利于增強會計信息的可比性；（4）對不斷變化的金融和經濟環境的反映更快；（5）能促進FASB和IASB之間的合作，共同致力于高質量、高透明度的會計準則。但原則基礎的會計準則也有不可忽視的缺陷：（1）由職業判斷引起的對類似交易和事項的不同解釋，使人們更加擔心會計信息的可比性；（2）由于FASB減少準則的解釋和指南，在需求驅動下，另外一些機構有可能在缺乏FASB應循程序的基礎上一些解釋和指南，成為事實上的準則制定機構；（3）可能引進專業判斷的濫用，即運用原則的時候違背了會計準則本來的精神和意圖。從原則導向和規則導向的相互關系中我們不難看出，原則導向下會計準則的優點可視為規則導向下會計準則的缺點，反之亦然。

（三）在原則導向和規則導向之間尋找最優的準則制定模式

SEC在《體系研究報告》提出了“純原則”、“原則基礎”、“規則基礎”。以“純原則”為基礎的準則在報表編制者和審計師進行職業判斷時很少提供指南，執行起來有很多困難。以“規則”為基礎的準則則常常會提供規避準則意圖的手段。作為研究的結果，SEC建議在準則制定過程中應當更為一致地以原則為基礎或以目標導向為基礎，并認為這種會計準則制定模式是最佳的。這樣的準則應當具有如下特征：（1）以經過改進并一致應用的概念框架為基礎；（2）明確指出準則的制定目標；（3）提供充分的細節和結構，使準則能夠得以一致地實施和應用；（4）盡量減少準則中的例外情況；（5）避免使用使財務工程師能在技術上遵循準則卻在實質上規避準則意圖的“界線”。

以原則為基礎或以目標為導向的方法的基本原理是，目標導向準則明確設立了各類交易的目標和會計處理模式，為管理當局和審計師提供了足夠詳細的框架，從而使準則能夠得以應用。同時，若按最優方式構建，這種準則將向使用者、監管者和其他檢查或監督財務報告過程的方面提供足夠詳細的資料，使他們能更好地理解和正確評價管理當局報告并經審計師驗證的經營成果。而且，由于目標導向的準則比以規則為基礎的準則或以純原則為基礎的準則提供了更好的進行職業判斷的概念框架，有助于它們遵循準則的要求。按照這種方式，目標導向方法應當提供管理當局和審計師承擔在財務報表中報告交易實質的責任的方式；重要的是，在目標導向下，投資者和分析師理解準則本身的成本預計會降低；目標導向準則可能有助于提高準則制定過程本身的質量一致性和及時性；目標導向準則方便了美國公認會計原則與國際會計準則的進一步協調，準則制定者根據原則達成的一致比根據詳細規則達成的一致要迅速的多。

SEC在《體系研究報告》中對目標導向模式進行了詳盡的經濟政治分析，其認為該模式：（1）可以使投資者更容易取得更有意義的財務信息；（2）可以使會計職業界的動機和想法與投資者的利益更好地結合；（3）在一定條件下可以提高會計報表的信息含量；（4）有利于提高會計準則制定的質量、一致性和效率；（5）有利于促進與國際會計準則的協調。SEC還從會計的服務成本、訴訟的不確定性、信息的可比性及轉換成本等方面進行了分析。在目標導向會計準則的轉換過程中，會在一定程度上增加會計服務的成本，增加管理當局和審計師的訴訟風險，還會帶來一定的轉換成本。但目標導向的會計準則以一致的概念框架為基礎，有清晰的目標，詳細程度適中的執行指南，再加上有效的強制措施，從而使這些成本可以限制在一定的范圍之內。總之，SEC確信“目標導向”是最優的會計準則制定模式。

三、美國會計準則制定模式的發展對中國的借鑒意義

從1997年正式頒布第一項會計準則《企業會計準則――關聯方關系及其交易的披露》起，迄今中國已陸續頒布了16項具體會計準則。從這些準則的行文內容中可以清晰地看出，中國會計準則的制定是以規則為基礎的，它對會計要素的確認和計量規定得十分明確和詳細。由于中國當前還缺乏有效的會計準則支撐環境，采用這種規則導向的會計準則制定模式在中國或許更為切實可行，因為它與中國國情相適應，具有明顯的優勢。

1. 這種規則導向的會計準則提高了會計信息的可比性、可靠性和可驗證性，使得財務報告容易被使用者所理解，更有助于使用者作出相關決策。中國的資本市場以散戶為主，又缺乏財務分析師這樣專業的信息解讀和加工機構，而散戶分析、評析會計信息的能力畢竟有限，因此對會計信息的可靠性要求甚于相關性，同時也希望財務報告所提供的信息更為通俗易懂，而中國當前這種規定具體的會計準則順應了這種要求，為他們理解和運用財務報告提供了平臺。

2. 毋庸諱言，目前中國會計工作的人員整體素質仍然較低。有些會計人員缺乏必要的專業知識和技能，對企業會計制度及其他財經法規學習不夠，具備起碼的職業判斷能力尚有困難。在這樣的會計背景下，如果采用需要廣泛專業判斷的原則導向會計準則，勢必會造成操作上的混亂，也使得會計人員感到無所適從。而目前的會計準則規定了十分詳細的條款，解決了企業會計人員和管理者知識不足的問題，也提高了會計準則的執行效率。

3. 中國的契約制定機制和外部監管機制不盡完善。中國的公司治理結構存在缺陷，內部人控制盛行，審計市場缺乏效率，市場監管力度以及法律訴訟機制薄弱。在這種制度環境下，如果我們的會計準則采用原則導向，將會計政策的選擇權交給公司管理層，極有可能導致管理人員從自身利益出發，隨意操縱利潤，甚至伙同審計人員“收買”審計意見。由于缺乏相應的法律制裁條款以及內部控制和約束機制，原則導向給會計留下的判斷空間必然會增加投資者、管理者和注冊會計師三者之間委托―關系的矛盾沖突。只有會計準則制定詳細，對經濟事項的會計處理規定嚴密，才能使各方容易以事前明確的標準為參考達成一致意見，減少沖突。

盡管會計國際化已大勢所趨，但是學術界的實證研究證明，照搬國際會計準則并不能消除或縮小實務差異，原因就在于中國目前不具備執行原則導向的國際會計準則的支撐環境（Chen等，2002）。照搬國際會計準則，只會使得會計準則的運用面目全非，因為現行國際會計準則主要是以發達市場經濟環境為基礎制定的，而中國作為經濟轉型國家市場經濟發育還不成熟。

通過上述分析和論證不難看出，目前中國的經濟環境決定了中國還不適宜跟隨潮流，進行會計準則制定模式的根本性變革。但是，借鑒美國比較健全的會計準則支撐環境，縱觀美國會計準則制定模式的發展動向，對完善中國會計準則支撐環境不無啟示。新制度經濟學的理論告訴我們，制度安排是內生變量，受現有技術水平的影響、制約和安排。任何一項制度的制定實施及績效會受到相關制度的影響，也就是說一項制度的實施效果要受到整個社會的制度結構即其他正式制度和非正式制度的影響，制度實施績效的好壞根源在于制度環境。在此，制度環境在一定意義上可視為會計準則支撐環境。

總之，原則導向是規則導向的抽象概括，規則導向是原則導向的具體化。原則導向的會計準則似乎更符合準則的發展潮流。但根據目前的制度環境，適當的規則會使原則導向更具有可操作性，更符合中國的國情。中國可以走一條原則和規則相結合的中間道路，盡量重原則一些，輕規則一些。在這個指導思想下繼續完善中國的會計準則體系，建立一套公認可靠的財務會計概念框架，以此作為會計準則的指導。準則制定機構要具有高度的獨立性與權威性，制定人員要具有廣泛的代表性，制定過程要執行充分程序，解釋和運用要保持嚴格的一致性，以實現準則制定的公平性與有效性。

［參考文獻］

［1］平來祿，劉峰，雷科羅.后安然時代的會計準則：原則導向還是規則導向［J］.會計研究，2003，（5）.

［2］葛家澍，林志軍.現代西方會計理論［M］.廈門：廈門大學出版社，2001.

篇（6）

企業財務會計制度是企業內部財務制度和會計制度的總稱，具體內容包括財務管理和會計核算。財務管理一般是指關于企業內部的投資、籌資、資金運營以及利潤分配等管理活動；會計核算是以企業內發生的交易事項為主要的對象，記錄并反映企業各項生產經營的活動。由此可見，企業財務制度對企業的發展有著舉足輕重的作用，本文針對企業內部財務會計制度相關內容進行以下分析探討。

一、企業財務會計制度的作用

一般來說，企業單位資金運動的情況信息是企業經營者作出重要性決策的主要依據，而企業的財務會計工作能夠完整地揭示企業單位的經濟信息。所以企業財務會計制度對于它自身的發展有著決定性的作用，主要表現為：

首先，保障投資者和債權人的利益。因為企業單位的投資者和債權人一般不會參與企業的日常經營活動，只是通過一些基本的財務經濟信息作出維護自身利益的有關企業發展的重大決定。所以，財務會計工作的規范化可以保證企業單位的投資者更為清楚地了解到企業的資產經營狀況，企業單位債權人的債權能否得到清償等相關事宜。

其次，保障普通職員和公共社會的利益。企業的發展不僅關乎到企業單位股東的利益，而且直接影響著普通職員的切身利益。由于企業單位經濟是社會經濟的重要組成部分，所以企業的經濟效益也直接地影響著社會經濟的健康、穩定、有序的發展。

再次，有利于擴大企業影響，吸收資金。健全的財務會計制度能夠保證企業單位的發展的同時獲得社會各界的廣泛關注。公開且規范化的制度能夠讓社會各界清楚地了解企業單位的運營和盈利狀況，一旦出現經營較好的企業單位，必然會吸引到社會各界人士的投資加盟，進一步擴大企業的影響，推動企業單位進一步發展。

最后，有利于政府部門的宏觀調控。市場經濟的健康發展，離不開政府的宏觀調控作用。企業單位在統一的財務會計制度下進行資金的籌集分配，并詳細記錄企業經營狀況，實際上是對市場經濟的如實反映，有利于政府部門及時準確地掌握市場發展動態，并制定相關的應對措施，調節控制市場經濟的發展方向，保證市場經濟帶動企業經濟健康發展。

二、企業財務會計制度制定的原則

根據《公司法》規定：公司應當依照法律、法規和國務院財政部門的規定建立本公司的財務、會計制度。一個企業內部的財務會計事務不僅關系到整個企業的運營狀況，還關乎企業股東、債權人、公司職員和社會的公共利益。所以在制定企業財務會計制度時應該遵循以下幾個原則：

(一)規范化

不管是對企業單位財務制度還是會計制度來說，都需要進一步規范化。因為對于大多數信息使用者來說，他們并不是財會專業人員，這就需要對財務會計數據進行規范，保證大多數人通過財務會計信息能夠了解到企業單位的營業狀況以及盈利能力。

(二)可操作性強、兼顧企業內部管理

企業單位相關制度的制定是為了規范企業職員的工作行為，所以在制定企業財務會計制度的時候需要結合企業的具體狀況，制定符合實際要求的制度。如：小企業在進行會計制度的制定時，需要盡量簡化會計核算工作，避免出現過多的會計方法和職業判斷，保證信息的可靠性；一般的中小型企業，財務會計信息的使用者一般是企業單位內部管理人員、債權人以及政府稅務部門工作人員，所以在制定相關制度時要充分考慮到工作人員的能力水平，保證財務會計制度簡單易懂、可操作性強。

同時，需要明確企業財務會計更多地是為了服務企業內部各部門的工作，所以在制定相關制度時，要保證企業內部管理制度的順利進行，始終以保證成本效益為原則。

(三)保障相關人員的利益

企業的主要目的就是盈利，在企業單位的運營過程中要始終把利益放在首位考慮。對于企業的投資者、債權人以及工作人員來說，他們的利益是保證這個企業健康運營的重要標準。所以在制定企業財務會計制度時，必須維護企業相關人員的利益，才能更好地調動他們每個人的積極性，帶領企業單位繼續向前發展。

(四)盡量與稅法保持一致

企業經濟的發展與我國社會經濟的發展息息相關，國家根據企業的運營狀況確定征收稅額。國家稅法雖然根據國家政策和企業的納稅能力進行征稅，但是對于一般的企業來說，應該盡量避免人為增加企業稅務負擔。減少由于企業財務會計制度造成的企業期末納稅調整工作，提高工作人員的工作效率。

三、總結

總之，財務會計制度的制定不僅僅是企業內部制度的確定，更是影響整個企業發展的重要因素。所以，在進行企業單位財務會計制度的制定時，需要根據企業自身的基本情況，在盡量保證企業投資者、債權人、工作人員的利益下，尋求企業最大的發展空間。

參考文獻：

[1]束一.關于企業會計內部控制制度優化措施的探討[J]. 中國市場, 2011, (48): 79

篇（7）

2、我所職工除1983年以后招收的勞動合同制工人外,都是固定制。202017年底,根據人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》,制定了本所《全員崗位聘用制實施細則》,并經職代會討論通過,但聘用合同一直未簽。請問:在對違紀職工處理時,《實施細則》是否適用?如果上述(1)中對固定制職工的有關國家規定和《實施細則》有不一致的地方,應適用哪一個?事業單位規章制度由第一提供!

篇（8）

第三條本辦法所稱規范性文件，是指行政機關依職權制定的普遍適用于本地區、本部門行政管理工作的規定、辦法、細則、規則及具有普遍約束力的決定、命令等文件的總稱。

行政機關制定的內部工作制度、文件，對具體事項的布告、公告以及行政處理決定，不適用本辦法。

第四條制定規范性文件必須遵守以下原則：

（一）符合法律、法規、規章和黨的路線、方針、政策；

（二）適應本地區、本部門行政管理工作的客觀需要；

（三）符合行政機關的法定權限；

（四）符合法定程序及規范化要求。

第五條區政府各部門應當認真履行規范性文件的制定程序，保證規范性文件的質量。

第六條區政府法制工作機構依照本辦法負責規范性文件監督管理的具體工作。

第七條起草規范性文件應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。起草專業性強的規范性文件，應當征求有關機構及專家的意見。

第八條規范性文件草案應當由區政府法制工作機構審查。區政府規范性文件草案應當經區政府常務會議或者全體會議討論決定，部門規范性文件草案應當經部門辦公會議討論決定。

第九條區政府的規范性文件，須在報區政府常務會議研究決定十日前，由負責起草部門送區政府法制工作機構，按照本辦法規定的程序審查。

第十條部門規范性文件草案應當在部門辦公會議通過后十日內送區政府法制工作機構，按照本辦法規定的程序審查。

第十一條兩個或者兩個以上部門聯合制定的規范性文件，會簽后由主辦部門負責報送區政府法制工作機構，按照本辦法規定的程序審查。

第十二條部門送審規范性文件草案應當向區政府法制工作機構提交下列材料：

（一）規范性文件草案正式文本；

（二）規范性文件的制定說明（包括制定規范性文件的目的、依據、主要內容和重大分歧意見的協調情況等）；

（三）制定規范性文件所依據的法律、法規、規章和政策文本。

第十三條區政府法制工作機構對部門報送的規范性文件草案，就下列事項進行審查：

（一）是否與法律、法規、規章相抵觸；

（二）政府部門之間的規范性文件是否相抵觸；

（三）是否符合法定權限、程序及規范化的要求。

第十四條對在規范性文件審查中發現的問題，分別按以下方式處理：

（一）規范性文件同法律、法規、規章相抵觸的，由區政府法制工作機構通知制定機關改正；

（二）區政府部門相互之間規范性文件有矛盾的，由區政府法制工作機構進行協調；經協調不能取得一致意見的，由區政府法制工作機構提出意見，報區政府決定；

（三）屬于規范性文件制定程序及技術性問題，由區政府法制工作機構提出處理意見并轉告原報送部門，原報送部門接到處理意見后，應當盡快處理，并于接到處理意見之日起十日內將處理結果報送區政府法制工作機構。

第十五條區政府法制工作機構應當在十日內提出審查意見，并及時通知送審部門。對經修改后再次報請審查的，區政府法制機構應當在五日內提出復查意見。

因情況緊急需要即時公布實施的部門規范性文件，區政府法制工作機構應當立即提出審查意見。

第十六條經審查準予公布實施的部門規范性文件，制定部門應當自之日起五日內在《四方政務網》上登載規范性文件全文。

第十七條區政府和政府各部門制定的規范性文件應當自之日起五日內，由起草部門報送區政府法制工作機構備案。

兩個或者兩個以上部門聯合制定的規范性文件，由主辦部門負責報送區政府法制工作機構備案。

第十八條區政府和政府辦公室制定的規范性文件應當自之日起十日內，由區政府法制工作機構負責將規范性文件正式文本一式二份報送市政府法制工作機構備案。

第十九條區政府各部門應于每季度開始的十日內將上季度制定的規范性文件目錄報區政府法制工作機構備案。

第二十條區政府法制工作機構于每季度開始的十日內將上季度制定的規范性文件目錄報市政府法制工作機構備案。

篇（9）

經營計劃制定程序

(一)首先，公司要了解企業存在的價值是什么?要從最原始簡單的獲利，進而提高到對地區社會有所貢獻，提高員工的生活水平及提供更好的商品給消費者等根本思想。?

(二)"恭自省"，即清楚地了解并分析公司本身的優劣點，例如銷售能力欠佳，技術人員研究開發能力強等。?

(三)"觀外情"，了解自己公司周遭的外部環境有何變化，包含消費者習性的改變，政府法令變遷，勞工及環保等問題是否會為公司本身創造出可能的機會與威脅。?

(四)在明確掌握外在環境的機會與威脅及詳細明了本身之優缺點后訂立一個非常清楚的目標及方針，同時盡可能地數量化。?

(五)明確目標之后尋找可能的執行計劃方案。?

(六)徹底執行計劃方案。?

(七)檢查成果并改進。?

經營計劃的構架 經營計劃的構架則如表1.3.3，表1.3.4所示。

篇（10）

1關于社會救助內容的研究

國內學者對我國社會救助內容組成的研究比較常見，西南財經大學學者胡務[1]從社會救助體系建設出發，系統地介紹了生活、醫療、住房、教育等基本救助情況，以及近年來逐漸發展起來的災害救助、就業、法律援助、特殊人群救助、農村反貧困等內容，又擴展性地提出了意外救助、社會互助、心理救助等。胡務對社會救助制度包含的內容給予了分類介紹，針對目前各項政策執行過程中遇到的問題，提出了政策建議。

學者樂章[2]對社會救助涵蓋的政策內容進行了詳細介紹。他認為社會救助是比社會保險歷史更悠久的一個社會保障內容，最低生活保障、災害救助、反貧困與扶貧、專項救助、國際援助等，比社會保險更能體現出現代社會保障的制度特色。樂章對社會救助制度進行了系統梳理與全面講解。他還借鑒西方國家社會救助制度經驗，介紹了社會救助的英國模式、美國模式、北歐五國模式等，提出我國應注重社會救助立法，強調社會救助內容的多方面和多層次性，有明確且穩定的社會救助資金來源，同時還應明確社會救助管理機構及其職能，注重分工協調。

目前，關于社會救助內容的觀點比較一致，多數學者都認為應該建立以城鄉最低生活保障制度為基礎，其他專項社會救助為補充的多層次社會救助體系。

2關于構建和完善社會救助體系

我國社會救助制度從20世紀90年代城市最低生活保障制度的建立，發展到現在已經有將近二十年的發展歷程。目前我國多層次的，或者說是綜合性的社會救助體系框架已經初步建立。關信平[3]提出我國目前的社會救助體系是以城鄉最低生活保障制度為核心，包括農村五保供養、醫療救助、住房救助、教育救助、法律援助、就業援助、自然災害救助、流浪乞討人員救助以及臨時救助等項目在內的綜合救助體系。但是目前的社會救助體系主要以解決眼前問題為主，目的性和針對性不強，對于未來長期發展的預測不足。新型社會救助體系的構建還應兼顧效率與公平兩個方面，社會救助的功能也應從基本的生活保障轉向綜合性的民生保障。還有學者認為當前社會救助的構建已經基本建立，但是還存在不足之處，主要是法律體系不健全，救助工作管理不規范，籌資機制不科學，待遇水平不高[4]。為了解決這些問題，一些學者建議可以通過加強法制化建設，完善社會救助的法律體系；提高社會救助的行政管理，健全基層組織工作；優化財政支出結構，多渠道籌集社會救助資金。在完善救助體系上國內學者的共識是，我國目前已經初步建立了適應我國國情的社會救助體系，最低生活保障制度是基礎，其他專項救助為補充。但是目前綜合社會救助體系的構建還存在不少問題，解決的途徑和方式側重不同，但最終目的都是建立一個兼顧公平與效率的覆蓋面廣的新型社會救助體系。

3關于社會救助的責任主體

社會救助制度是現代社會穩定與和諧發展的基石，政府在其中起著不可替代的主導作用。政府是社會救助的主要責任人，因為由社會來承擔社會救助責任會有一定的缺陷，在市場機制的作用下，貧富分化等社會問題逐漸嚴峻，何平[5]認為，在社會救助中強調個人和組織責任的分擔不利于政府責任的全面發揮，不適應于社會救助的特殊發展模式，因此，政府責任在社會救助中的回歸，已經成為社會救助事業發展的迫切需要。高夢滔和顧昕[6]認為社會救助體系基本上是一個有賴于政府財政支持的社會制度。戴衛東[7]也認為，政府在保障城鄉居民生存權的最低生活保障制度的建立上應該負完全責任。但是近年來也有不少學者認為，在市場經濟條件下，社會救助責任應予以社會化，由政府和社會，包括第三部門共擔救助責任。毛鋮等[8]認為，由政府作為社會救助的單一責任主體，許多問題已經顯現，主要包括社會救助成效不顯著、覆蓋面窄、救助水平低、盲點多等問題，還有許多貧困人口游離在社會救助的“安全網”之外。因此，倡導、推動非政府主體（包括非政府組織、非營利組織、私人組織和社會個人）參與社會救助，實現社會救助主體多元化，將是我國社會救助制度發展的方向和必然選擇。非政府組織依靠自身力量在現代社會救助中扮演了不可或缺的角色，分擔了政府的社會救助壓力、彌補了其工作的不足[9]。孔金平和涂文靜[10]專門對非政府組織參與農村社會救助的三大優勢進行了分析，并對農村社會救助中政府與民間組織合作模式的構建進行了探討，指出構建一個由政府主持、非政府組織為協作者的合作模式將極大地促進中國農村社會救助的發展。雖然目前學術界探討和贊同非政府組織參與社會救助的聲音較高，但是我們依然不可否認政府在社會救助中的主要責任人的地位，從實踐上看，政府財政投入仍是社會救助資金的絕對來源。如果政府缺位，財政社會救助支出不足，社會救助對貧困和弱勢群體的作用也就無從談起。

4關于當前社會救助存在的問題

對于目前我國社會救助制度存在的問題，國內學者的觀點歸納起來可分為以下幾個方面：一是社會救助的法律體系不健全，法制建設落后，沒有全國統一的社會救助相關法律來遵從。二是財政對社會救助的保障機制尚未健全，政府資金從增幅上看雖然增長較快，但是規模依然不足，保障力度不夠。主要是由于籌資渠道有限，資源沒有得到有效整合，導致救助資金缺口較大。三是社會救助管理滯后，各個救助管理部門之間缺少相互配合，政出多頭，救助管理的薄弱將會引發重復救助和救助不足等現象，部門之間和團體之間的相互拖諉扯皮難以避免。四是各個救助項目之間缺乏相互協調，制度之間缺乏有效銜接。隨著社會救助體系的健全和完善，雖然社會救助項目日益增多，但是各個項目由于受不同的部門管理，項目之間沒有統一的綜合安排，難以形成綜合效益。五是社會救助理念較為落后，對救助對象的心理關懷較少。對貧困對象的救助只看重款物等物質救助，而忽視了救助對象的心理和權利救助，容易導致救助對象的“福利依賴”，不積極就業，以及悲觀、消極的心理。

二、社會救助的財政保障

政府財政投入在社會救助資金中一直占主導地位，從來源看，中央財政、地方財政尤其是市縣級財政是 救助資金的主要來源。從本世紀之初開始，中央財政對社會救助支出的投入比重逐漸加大，近三年來尤為突出。各級政府財政在社會救助制度中的投入總量逐年提升，為各項救助制度構建提供了重要的財力支撐。

1財政投入社會救助資金的性質

政府對社會救助資金的財政投入，是國家為實施社會救助，通過稅收收入、財政撥款的方式實現的一種國民收入再分配性質的貨幣形態。社會救助資金是社會保障資金的組成部分之一。從性質上看，與社會保險資金、社會福利資金共同構成社會保障資金，是社會再生產消費資金的一部分。從來源看，社會救助資金來源于物質生產部門勞動者剩余勞動創造的價值，是通過剩余價值再分配形式形成的社會消費資金的一部分；從去向看，是通過各項社會救助機制最終分配給貧困人群，轉化為被救助對象的個人消費資金。在社會救助資金來源中，比重最大、來源最穩定的是各級人民政府財政撥款。

2財政投入社會救助資金的特點

政府通過財政預算、財政撥款而形成社會救助資金，其特點：一是法定性。與社會捐助的自愿性、隨意性相比，政府對社會救助的財政投入，是按照相關法律法規，通過各級政府的財政預算予以安排，并通過財政撥款的手段來實現的，政府對社會救助資金的投入是依法實施的，具有法定來源與保障。二是基礎性。因為社會救助資金的保障對象是貧困的弱勢群體。在現代社會，無論社會保險、社會福利怎樣完善與進步，社會上總有一批社會成員陷于困境，所以說，社會救助資金處于基礎性的、兜底性的安全保障地位。三是財政性。財政是國家通過其權力并以其為主體征繳、分配、發放一部分國民收入的經濟制度。從政府投入的社會救助資金是以國家為主體籌集和使用的，是國家參與國民收入分配的一種財政職能。通過財政預算、財政撥款等途徑運作。

三、當前社會救助的財政保障中存在的主要問題

1政府間社會救助責任劃分不明確

我國在由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的過程中，中央政府與地方政府之間的事權和支出范圍的劃分還存在著許多不規范之處。事權歸屬過于籠統、沒有實行細化，導致一些本應由中央承擔的支付壓給了地方，而本應屬于地方政府的責任，中央卻代之承擔了一部分。中央政府和地方政府支出責任的不明晰，為財權的劃分帶來影響，留下隱患。中央政府對地方政府的過多干預、越俎代庖，導致中央在出臺政策時對地方政府的財力承受能力不加考慮或考慮不足，致使地方政府在政策執行上由于資金壓力大打折扣，最終使廣大人民群眾應享有的權利得不到保障。反之，地方政府如果對其應承擔的責任予以推脫，比如社會救助制度中的保障貧困居民基本生活的責任，將會導致政策制定上的隨意性、不完整性，影響社會公平的實現。

2財政對社會救助的保障范圍有待進一步拓展

中國是人口眾多的發展中國家，在經濟體制改革、社會結構調整和城市化的進程中，失業人員迅速增加，貧富差距逐漸拉大，貧困問題一直困擾著我國。雖然目前我國初步建立了多層次的社會救助體系，各個救助項目也逐漸趨于成熟，但是這種制度的覆蓋并不能達到百分之百。在享受最低生活保障等救助政策之外，還游離了許多邊緣人群，他們的收入雖然高于保障線，但是高出的幅度很小，如果這部分人群遇到突發性生活困難，或者大病、子女就學等問題，他們的生活境況將十分嚴峻。目前，社會救助體系的建設還處于初級階段，這個最后的“安全網”尚不十分精細，存在著覆蓋面不全，制度之間銜接不暢，地區間發展不均衡，政出多門，財政社會救助資金不足等問題。盡管前面提到影響政府投入社會救助資金的因素很多，但財政保障范圍不足問題仍較為突出。

3財政對社會救助的資金投入缺乏穩定的內在增長機制

財政對社會救助資金的投入，應以法律法規的形式加以確定。目前我國出臺的關于社會救助制度的法規和規章中，提到了最低生活保障標準應隨著經濟的增長、物價指數的提高而自然聯動，但是從財政投入角度看，沒有明確提出社會救助支出內在增長的機制。國際上有些國家按照人均可支配收入的一定比例（如50%）作為貧困線的劃定辦法，同時社會救助方面的投入還與一國的GDP總量和財政支出或財政收入的增長相聯系。而目前我國尚未出臺相關規定，貧困線和最低生活保障線都沒有嚴格按照規定進行自然增長。另外，從我國政府財政對社會救助的資金投入上看，我國社會救助支出占GDP和財政支出總量的比重都很低，分別是02%—05%以及1%—2%左右。這個比例相對于西方國家來說是很低的。也就是說，在我國財政投入的內在增長機制尚未完全確立，政府財政對社會救助的投入與總量指標的關聯性不明顯。

4社會救助的財政轉移支付不夠規范

財政轉移支付是財政資金的轉移或轉讓，主要是上下級預算主體之間按照法定的標準進行的財政資金的相互轉移。社會救助的責任主體是各級政府。但由于我國分稅制改革造成財力向上集中，以及財政體制、稅收分成不同，造成中央和省級財政收入相對份額提高，市縣以下，尤其是縣鄉財政普遍困難。近些年來，從社會救助支出財政轉移支付的額度上看，總量是逐年增加的。從事權管理上看，中央和省級財政在實現轄區居民公共服務均等化、社會保障均等化的過程中負有重要責任，中央財政最低生活保障支出近幾年來占總支出的比例也提高很快，目前達到75%左右，但是地區間財力不均衡的事實還是產生了各地財政社會救助水平的差異。目前從中央、地方形成了一種梯次轉移制度的架構，體現為中央財政向省級財政轉移部分財力，省級財政向市縣級轉移部分財力，用以彌補財政支付能力不足地方用于社會公共事務和社會救助制度的需要。這種制度存在幾個問題：一是轉移支付缺乏一套嚴格和規范的制度設計和執行標準。政府轉移支付制度出現，源自于不同級次政府之間存在事權與財權的不對應。中央政府應承擔保障公民基本權益和實現社會公平、公共服務均等化等職責，但是，在實際資金投入中，中央財政的轉移支付力度不大，投入結構不合理，在公共產品和公共服務的提供領域，宏觀調控力度不夠，規范性欠缺。一方面造成了城鄉轉移支付的差距，造成城鄉社會救助制度發展的不均衡；另一方面中央財政偏重對中西部地區的財力轉移，而不是通過規 范的“因素法”，盡量剔除人為和主觀因素影響，對轉移制度金額進行測算，導致地方政府投入大的地區反而得到的補助少，有失資金分配公平。二是轉移支付的流程環節較多，資金下達較慢。就農村最低生活保障制度來看，實際工作中中央財政對省級財政給予補助，省級財政對地市財政給予補助（含中央及省本級配套資金），最后市級財政向縣（區）財政進行轉移支付。由于資金流轉環節較多，上級財政資金到位較晚，與農村低保資金的發放不同步，如果地方財力過于困難，導致低保資金不能及時足額到位的話，就極大影響了農村低保政策的效果，不利于社會和諧穩定。

四、完善社會救助制度的財政保障政策建議

1加大政府財政對社會救助的投入規模

政府財政投入在社會救助資金中一直占主導地位，從來源看，中央財政、地方財政尤其是市縣級財政是救助資金的主要來源。近年來，各級政府財政對社會救助支出的投入總量逐年增加，2009年城鄉低保資金投入總額為845億元人民幣，2010年為970億元人民幣，2011年增加到1 328億元人民幣，比2010年增長37%。政府財政支出規模的增大為各項救助制度構建提供了重要的財力支撐。尤其是2011年，我國財政在農村最低生活保障上的支出額首次超過財政城市低保支出，為農村最低生活保障制度的完善提供了有力的資金保障。但是應該看到，我國的社會救助支出、最低生活保障支出總水平與國外相比還有很大差距，我國財政社會救助支出占社會保障支出的比重，以及社會救助支出占GDP的比重都明顯偏低。為此，在投入方面各級政府應進一步明確投入責任，根據“社會救助最佳支出規模”理論，調整社會救助支出規模，不斷提高保障水平。

近年來，我國在財政支出管理方面，不斷調整和完善公共財政支出體系，財政用于社會公共產品與服務方面的支出不斷增強。社會救助產品的供應數量逐步增加，以滿足城鄉貧困居民的需要。但是，我們還應看到，在當前市場經濟條件下，市場機制在資源配置領域發揮主導作用，市場自身的缺陷使其不能充分提供社會貧困成員所需的社會救助產品，財政支出的“缺位”和“越位”現象都長期客觀存在。政府財政干了不該干的事情，管了本應由市場機制解決的問題，而對于社會公共產品和服務的提供，社會救助和社會福利等本應由政府保障的公共需要卻投入不足。應加快政府職能轉變，進一步推進財政支出改革，明確財政支出方向，加大政府財政對社會救助支出的投入規模和保障力度。同時，應強化財政的公共支出功能，建立保障和改善民生的長效機制，優化財政支出結構，不斷提升財政的公共支出功能，突出公益性，提高民生支出占財政總支出的比重。

2合理劃分中央與地方事權范圍

在構建新型社會救助制度體系建設過程中，規范中央與地方財政分配關系，形成合理的政府間財政分擔機制，是規范政府職能，發揮財政對社會救助保障作用的關鍵所在。通常來說，按照政府間事權與支出劃分的理論與原則，我國中央政府與地方政府之間事權和財權支出范圍，可以劃分為完全歸中央政府承辦的事務，主要包括國防、外交事務、國家安全事務等；完全歸地方承辦的事務主要包括轄區內基礎設施建設和城鎮公用事業發展，轄區內行政管理、地方性法規制定等；中央和承辦地方協助的事務是指中央政府出面承辦效率更高，但受益既不面向全民，又不局限于某一轄區的事務；地方承辦中央資助事務是地方政府承辦效率更高，但是可以歸全國國民共享的事務。對于社會保障事務和社會救助事務，應屬于地方承辦中央資助的事務。因為這些事務屬于地區項目，使本轄區內居民受益，由地方政府根據本轄區內貧困居民特點設置標準和具體項目更有效率。但同時，中央政府也具有責任歸屬關系，因為民生的保障和全民生活水平的提高屬于中央政府負責的人民生活基本權益和社會進步范疇。同時，由中央政府承擔一部分責任更有利于宏觀調控和地區間協調。依據公共需要與公共產品的層次性理論界定事權，把應由中央負責的事權交給中央，應由地方負責的事權交給地方。

3規范政府間財政轉移支付制度

（1）明確財政轉移支付的目標

科學確定財政轉移支付的政策目標是各種經濟成分財政轉移支付制度的根本依據。在當前社會轉型時期，我國轉移支付的目標應定位于確保全國各地區都能提供均等化的最低標準的基本公共服務。因此，我國轉移支付的方向也應該主要傾向于經濟欠發達地區的基礎產業及教育科技、醫療保健、就業培訓等社會公共事業和社會保障事業。對于最低標準的基本公共服務來說，城鄉居民的最低生活保障制度可以說是基礎的基礎，是為了滿足廣大人民群眾的基本生活需要，應重點給予保障。

（2）改革現有的轉移支付模式

目前，我國的社會救助制度多以縱向轉移支付為主，資金大多是中央財政補助給省級財政，省級財政再向下撥付。應實行以縱向為主、橫向為輔，縱橫相互補充的財政轉移支付模式。建議提高社會救助資金的統籌級次，由省級財政通過優化和調整財政支出結構，省級內部的橫向調節和縱向轉移，實現最低生活保障資金的較快增長。中央主要采取“以獎代補”的補助方式，對社會救助工作開展較好、資金投入較大地區（省甚至是市、縣）給予獎勵性質補助，使最低生活保障等專項轉移支付有針對性使用，發揮更大效用。

（3）以“因素法”代替傳統的“基數法”，對財政轉移支付的標準給予統一和規范

“因素法”是選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，對于社會救助項目來說，可以根據貧困人口數量、低保對象人數、人均收入水平、人均GDP等作為確定各地轉移支付的衡量指標。

（4）建立財政轉移支付評價、監督和考核機制

財政和民政部門應設計一套科學、合理的績效評價與考核指標，對轉移制度資金的使用和效益情況進行評價和考核；另一方面，應建立有效的監督制約機制，對社會救助財政轉移支付資金的分配程序、使用過程、經濟效益進行跟蹤反饋，確保社會救助資金的安全、合理、有效的使用。

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