環保公益論文匯總十篇

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篇（1）

公民的環境權利(或稱為公民環境權)是指公民擁有享有良好環境的權利，通常包括環境使用權、知情權、參與權和請求權。它區別于:(1)公民、集體或國家對環境資源的開發和利用權;(2)國家在環境保護過程中擁有的立法、行政和司法的權力;(3)私法上與環境保護相關的所有權、人身權和相鄰權;(4)傳統人權理論中的生存權和發展權。在當今國際社會，公民的環境權利作為一項新興的基本人權而受到廣泛關注。本文試圖說明，我國現行環境保護法律體制存在倚重行政環境權力而輕視公民環境權利的弊端;為實現我國環境的有效保護，我國法律應當具體確認公民的環境權利;法律確認進路應兩路并行:與環境保護的公權力結合和與傳統私權利融合。

1環境保護中公民環境權利問題的提出

立法出于技術考慮，并不必然在法律規則中既對要素(假定條件、行為模式、法律后果)做出規定又對所要保護的權利內容進行宣稱。如我國《民法通則》(文中涉及的法律法規均為簡稱)第一百一十七條第二款規定，“損壞國家的、集體的財產或者他人財產的，應當恢復原狀或者折價賠償”，該規則就并未對國家、集體和公民享有財產權及其內容進行表述。一般地，這樣簡潔的表述在司法實踐中并不會產生理解上的困難，因為這樣的表述不言自明或者是在另外的法律條文中對所要保護的權利及其內容進行了明確的規定，在這些法律規則的背后，存在著一張清晰的權利譜系。然而在權利規定比較模糊的時候，法律規則實現對權利的保護則無疑會受到一定的影響，我國環境保護的法律法規正面臨著這樣的問題。

我國從1978年首次在憲法中規定“國家保護環境和自然資源，防止污染和其他公害”以來，經過近30年的發展，我國形成了包括憲法、環境保護基本法、環境資源法、環境保護專項法、環境保護行政法規、部門規章、地方性法規和地方性規章、環境標準、國際環境保護公約以及刑法、民法相關規定在內的龐大灼環境保護法律法規體系，并從“國家保護環境”出發，衍生出了與環境保護相關的一系列行政權力和義務。在我國實行的是各級政府對當地環境質量負責，環境保護行政主管部門統一監督管理，各有關部門依照法律規定實施監督管理的環境管理體制。環境保護方式呈現出了以政府管制為主的特征。在政府管制的模式下，政府對于環境保護享有廣泛的權力，宏觀上包括制定和完善環境保護的法律、法規及政策，引導經濟結構調整，制定環境保護的規劃、目標和計劃，制定環境保護的標準并監督執行，進行跨行業、跨部門、跨區域的協調等。微觀領域包括環境行政許可權，環境行政處罰權等等。政府通過行使環境權力，對環境違法主體科以相應義務，從而達到保護環境的目的。此外，國家公權力還通過刑事手段介人環境保護，我國97刑法第六章第六節“破壞環境資源罪”的規定就是重要的體現。

在政府控制的模式下，相對于國家的環境權力而言，我國公民環境權利的規定則顯得薄弱并且模糊不清。政府權力介人環保領域，并沒有明確以保護環境權利為目的。如《環境保護法》的立法目的是“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代業化建設的發展”(第1條)。這里的“保護環境”和“保護環境權利”雖然密切相關但是并不相同，前者從實用主義出發，以解決實際問題為目的，而后者以價值目標為導向，事實上是環境保護的基礎，也是目的和手段。我國從憲法到具體的行政法規，沒有專門對環境實體權利做出明確的規定，因此有學者認為我國對于公民環境實體權利的規定是“隱形規定”。對于程序性權利，除了受到環境侵害的訴權以外，我國《環境保護法》還規定有檢舉控告權，《環境影響評價法》和《水污染防治法》規定在一定條件下享有知情權和建議權④，但都并不完善。此外，盡管有一些權利與環境保護密切相關，并在實踐中發揮著保護環境的作用，如所有權、人身權及相鄰權等的正面規定，但這并不是真正意義上的環境權利，因為其主旨并不是保護環境法益。傳統民事權利制度對于環境保護力不從心，盡管現代民法理論中的財產權、人格權及侵權理論都在發展，但它們離環境保護的要求相去甚遠。如北京市某建筑工程公司在施工中因產生大量噪聲、震動和粉塵，嚴重影響了周邊四戶村民的正常生活，四戶村民向北京市某區人民法院提起了民事訴訟，請求法院判令被告停止侵害，但某區人民法院經審理后，以“不屬民事審判范圍”為由，駁回了原告要求被告“停止侵害”的訴訟請求。

2公民環境權利對于環境保護的意義

環境權利為人類一直自然地享有，并不隨著法律的改變而改變，因此也可稱為一項自然權利或基本人權，其正當性是不證自明的。隨著工業革命帶來了嚴重的環境污染，人類開發利用環境的財產權與享有良好環境的權利產生沖突，才引起了現代意義上公民環境權利的關注和討論。即便是在這種沖突中，公民環境權利的正當性也是不容質疑的，問題的關鍵在于如何確定這種沖突中各種權利的位階關系和如何協調沖突。美國當代著名學者彼得·S}溫茨(PeterS.Wenz)教授在《環境正義論》一書中寫到，“倘若發生沖突，財產權至少在某些時候應該做出讓步”，“人權如此重要，不能為了更小的目標而妥協。例如，人們不應該為了他能夠擁有更廉價的電力而遭受癌癥的痛苦”。

就公民環境權利與環境保護的關系來說，公民環境權利是環境保護的基礎，同時也是目的和手段。政府權力對環境保護的廣泛介人，有著深刻的合理性，環境外部的不經濟性⑤和為避免環境的公地悲劇⑥都需要政府權力的介人才能予以克服。在國家，環境保護的行政權力固然來源于憲法的授權，但最終來源于民眾的授權。可以說，權力都是直接或間接源于公民權利。英國早期啟蒙思想家托馬斯·霍布斯(ThomasHobbes)在論及國家的起源時認為，人類是為了避免“一切人對一切人的戰爭”的自然狀態才“把大家所有的權力和力量付托給某一個人或一個能通過多數的意見把大家的意見轉化為一個意志的多人組成的集體”，這個個人或集體就是者，即霍布斯所說的“利維坦”。繼后的英國政治思想家約翰·洛克(JohnLocke)同樣認為，“開始組織并實際組成政治社會的，不過是一些能夠服從大多數而進行結合并組成這種社會的自由人的同意。這樣，而且只有這樣，才會或才能創立世界上任何合法的政府”。這些思想后來為1776年美國《獨立宣言》所采納，《獨立宣言》宣稱“我們認為以下真理是不言而喻的:人人生而平等，造物者賦予他們若干不可剝奪的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。為了保障這些權利，人們才在他們之間建立政府。而政府之正當權力，是經被統治者的同意而產生的”。時至今日，各國憲法基本都確立了“在民”，這是各國政府及公權力存在的合法性依據。我國憲法第二條規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。因此，在權利與權力的關系上，權利是權力的來源和基礎，權力為保護權利而存在。環境保護的行政權力，同樣地來源于公民所具有的環境權利，公民環境權利是環境權力存在的正當性所在。從這個意義上講，公民環境權利為政府參與環境保護提供合法性的基礎，環境保護應以保護公民環境權利為目的。

公民環境權利不僅為政府參與環境保護提供合法性的基礎，也是公眾參與環境保護的合法性基礎。近年來，我國因環境問題引發的以年均29%的速度遞增，人民群眾改善環境的迫切性與環境治理長期性的矛盾突出，環境問題已成為引發社會矛盾的“焦點”問題。這種非制度化公眾參與環境保護屬于公眾參與的非常態，由于非常態的公眾參與表現為組織的非程序性，動機的多層次性，性質的復雜性，行為的非理性以及后果的消極性，對國家的穩定和社會發展有諸多的消極影響。公民有了法律上確認的環境權利，就可以依據環境保護的權利實施相關行為，可以要求義務主體為或不為一定的環境行為，在受到侵害時可以獲得法律上的救濟，同時也明確了公眾環境保護行為正當性的邊界。因此，公民環境權利的確立對于公眾參與環境保護具有重要的意義。

公民環境權利不僅是主體參與環境保護的合法性基礎，而且在實際運行中起著對公權力的制約作用。在公共選擇理論看來，政府在提供大多數(包括清潔環境在內的)共用品和服務方面是低效的，表現為浪費、冗員和低生產率，在行政權力介人市場的時候，可能還存在權力尋租的問題。政府低效的原因在于，政府是有自身利益的社會主體。在公共選擇中，實際上并不存在“根據公共利益進行選擇”的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程，社會上并不存在所謂的政府所追求的公共利益。從公共選擇理論上講，權力需要制約。從政治文明的發展來看，權力的制約問題可分為三個階段，即以權力制約權利階段、以權力制約權力階段和以權利制約權力階段。以權利制約權力，是指公民用自己的法律權利制約政府權力，以防止政府權力的變異和濫用，維護自身的合法權益和社會整體利益!。環境保護是利益沖突比較集中的領域，政府可能會為了地方經濟發展而不顧環境保護，也可能會為利益集團的利益而犧牲環境利益，加上政府行為的低效性，公眾參與環境保護以權利制約權力就顯得尤為重要。

3域外公民環境權利考察

公民環境權利主要是由各類國際會議和文獻倡導的。1970年國際社會科學評議會在東京發表的《東京宣言》提出，“我們請求:把每個人享有其健康和福利等要素不受侵害的環境的權利和當代傳給后代的遺產應是一種有富自然美的自然資源的權利，作為一項基本人權，在法律體系中確定下來”。1972年6月在斯德哥爾摩召開的聯合國人類環境會議通過了《人類環境宣言》，該宣言表達了這樣一種信念:人類有在一種能夠過尊嚴和福利的生活的環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利。1973年在維也納歐洲環境部長會議上制定的《歐洲自然資源人權草案》中，環境權被認為是新的人權并將其作為《世界人權宣言》的補充。1986年作為地區性人權文件的《人類與人民權利非洲》第24條規定，所有人民應該享有能夠適合他們發展的一般的令人滿意的環境權利。1987年2月國際環境法專家組擬訂的《環境保護和可持續發展的法律原則建議》指出:全人類對能滿足其健康和福利的環境擁有基本的權利。1989年《哥斯達黎加促進和平與可持續發展的人類責任宣言》在序言中寫到:認識到國際社會確認人類有在保障尊嚴和福利的環境中生活的基本權利。1991年《關于國際環境法的海牙建議》確立了這樣一個原則:國家應該承認對于確保健康、安全和可持續生存與精神福利的個體與集體的基本環境人權。1992年《里約環境與發展宣言》宣稱，人類享有以與自然相和諧的方式過健康而富有生產成果的生活的權利。1995年國際自然保護同盟起草的《環境與發展國際公約草案》第十二條規定:締約方努力逐漸全部實現任何人對環境的權利以及為了其健康、福利和尊嚴的足夠的發展水平。

在全球化的對環境權的呼吁中，部分國家以憲法的形式確立了公民的環境權利。如1980年《智利共和國憲法》第3章第19條規定:“所有的人都有權生活在一個無污染的環境中”。1980年《秘魯政治憲法》第2章第123條規定:“公民有保護環境的義務，有生活在一個有利于健康、生態平衡、生命繁衍的環境的權利”。1987年《菲律賓憲法》規定:

“國家保障和促進人民根據自然規律及和諧的要求，享有平衡的健康的環境的權利”。1993年《俄羅斯聯邦憲法》第42條規定:“每個人都有享受良好的環境和獲得關于環境狀況的信息的權利，都有要求因生態破壞導致其健康或財產受到損失而要求賠償的權利”。1993年《哈薩克斯坦共和國憲法》第12條規定:“共和國公民有享受有益于生活和健康的環境的權利”。據統計，全球有四十多個國家即全球五分之一的國家通過的憲法或法律中都規定了環境權。其中，20世紀70年代以后通過的憲法和憲法修正案都沒有忽視這一權利。

除了憲法的規定外，部分國家還在環境保護的法律或法規中確立了公民環境權。如1979年美國《國家環境政策法》規定:“國會認為，每個人都應當享受健康的環境，同時每個人也有責任參與對環境的改善和保護”。1998年《法國環境法典》規定:“有關的法律和法規明確規定每位公民均有權擁有一個有益于健康的良好環境，并且由他們確保城市和鄉村地區之間的平衡與協調發展”。2002年《俄羅斯聯邦環境保護法》第11條第1款規定:“每個公民都有享受良好環境的權利，有保護環境免受經濟活動和其他活動、自然的和生產性的緊急狀態引起的不良影響的權利，有獲得可靠的環境狀況信息和得到環境損害賠償的權利”。

綜觀國外公民環境權利的文獻，我們可以發現:(1)非官方領域對于公民權利的呼吁或宣稱對于公民環境權利在法律上的確立起著巨大的推動作用。這既反映了現代工業社會環境問題的嚴峻態勢，也反映出了公眾對于環境保護所蘊含著的巨大熱情和力量。(2)公民環境權利是一項基本權利，這一過去自然就獲得和享有的利益在受到侵害過后，開始尋求法律的保護，在傳統的人權內容不能涵蓋環境權利內容的情況下，不少國家直接將公民的環境權利明確寫人了憲法當中，豐富了基本權利的內容。公民環境權利也主要是被規范在憲法當中，是作為一項基礎性權利而存在的。(3)環境權的表述上各個界定并不相同，反映出了內涵的豐富性，但其權利主體上并不包括國家，權利內容并不包括主體對環境的開發和利用。因為國家對于環境保護具有的是權力和職責，與環境權利相去甚遠，而對環境的開發和利用屬于傳統財產權規定的范圍，環境權利是與環境保護的需要相聯系的。

4我國公民環境權利的法律確認進路

環境權利是公民的一項基本權利，這一權利在現實地受到威脅和侵害的時候，需要法律的確認和保護。我國面臨的環境保護的形勢是嚴峻的，“主要污染物排放量超過環境承載能力，流經城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴重，酸雨污染加重，持久性有機污染物的危害開始顯現，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇，核與輻射環境安全存在隱患。生態破壞嚴重，水土流失量大面廣，石漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態系統功能退化。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國近20多年來集中出現，呈現結構型、復合型、壓縮型的特點”。環境保護面臨的嚴峻形勢與制度層面公民環境權利的缺失有關，公民環境權利是環境保護的基礎、目的和手段。在相對單一的環境行政管制方式下，公民的環境權利訴求未能充分實現，環境保護組織不發達，司法權力保護環境的成效不明顯(環境公益訴訟難以得到支持)。因此，我國確立公民環境權利，既是正本清源明確環境保護的真諦，也是環境保護的現實需求。

篇（2）

環境保護是我國的一項基本國策。鐵路具有能源利用率高、適應性強的優勢，加快鐵路建設，尤其是電氣化鐵路建設，對構筑資源節約型的現代化交通體系有重要作用。鐵路在未來經濟社會發展中將發揮更加重要的作用。國民經濟持續快速增長，工業化、市場化、城鎮化進程的加快，必將帶動全社會人員、物資加速流動，使全社會運輸需求總量持續增長。特別是在我國土地資源有限、自然環境破壞和污染相當嚴重情況下，鐵路運輸具有的土地占用少、環境污染小、事故率低等優勢更應充分發揮。經濟社會的可持續發展，就要求建立以鐵路為骨干的環境保護型的現代化交通體系。

伴隨著鐵路的高速發展，鐵路建設過程的污染及對周邊環境影響等問題也大量凸現出來。如何面對鐵路建設產生的環境問題，如何按照現階段我國實際情況，對鐵路建設階段環境的影響，采取何種措施減少或杜絕鐵路環境污染、恢復路域生態損失。這是擺在我們廣大鐵路工作者面前的一項長期而艱巨的任務。

2概述

2.1環境與環境保護定義

環境是指人類和生物生存的空間。《中華人民共和國環境保護法》對環境的定義是：環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、土地、礦藏、森林、草原、野生動物、野生植物、水生生物、名勝古跡、風景游覽區、溫泉、療養區、自然保護區、生活居住區等。按照環境的自然和社會屬性分類，環境包括自然環境和社會環境。

環境保護是指人類有意識地保護自然資源并使其得到合理的利用，防止自然環境受到污染和破壞；對受到污染和破壞的環境必須做好綜合治理，以創造出適合于人類生活、工作的環境。

2.2鐵路環境保護的內容

對照上述定義，鐵路環境保護是基于生態可持續發展原則調節與控制“鐵路工程與路域環境”對立統一關系的發生與發展。鐵路環境保護由兩項基本工作組成：一是分析因修建鐵路而對環境產生的各種影響及其影響的程度和范圍，根據需要采取專門的環境保護措施，積極開展環境保護的有關工作；二是在鐵路的設計、施工及運營管理過程中，注意凸顯鐵路各組成部分的環保功能，使鐵路在運輸功能發揮的同時，對沿線環境的負影響最小。

2.3鐵路建設中的環境問題

環境問題是指環境中出現的不利于人類生存和發展的各種現象。鐵路建設必然影響環境，尤其是高速鐵路建設，其施工、營運期造成的環境問題會更嚴重。鐵路建設將造成如下環境問題：

(1)選線不當會破壞沿線生態環境；

(2)防護不當會造成水土流失，如坡面侵蝕與泥沙沉淀等；

(3)鐵路帶狀延伸會破壞路域自然風貌，造成環境損失；

(4)鐵路施工造成環境污染；

(5)鐵路通車營運期間，對沿線造成污染。

2.4鐵路環保功能

一般情況下，一條鐵路如果嚴格按照現行鐵路設計標準及《鐵路環境保護規定》進行設計，按鐵路工程施工技術規范進行施工，就可以起到對路域自然環境的保護作用，并能夠對社會環境進行調整和完善。

鐵路各組成部分的環保功能歸納如下：

(1)路基工程在施工及竣工后，結合造地還田與疏導排水，各部分相互協調配套，可使工程穩定堅固，外觀順暢優美，能起到防止水土流失的作用。

(2)路面工程對路基起保護作用，同時也起著防塵、防水，保護鐵路沿線環境不被污染的作用。

(3)橋梁涵洞工程設計與施工中重視對鐵路路域景觀環境的影響，可起到美化環境的作用。

(4)排水工程對鐵路工程的整體性和穩固性有特殊的作用，可以防止路基路面水及水中含有的油污、有害元素直接進入農田，避免耕地淹沒、土壤污染。

(5)防護工程確保了路基穩定，減少了水土流失，直接起到了環境保護作用。該工程與環保的關系最為密切。

(6)其它工程（通常包括鐵路與鐵路、鐵路與公路的平面交叉和立體交叉、鐵路工程的沿線設施、及鐵路綠化等），特別是鐵路綠化，是國土綠化的重要組成部分，不僅可以有效地改善行車環境，還可以起到美化路容，優化環境的作用。

3對鐵路建設階段采取的環保措施建議

3.1噪音和粉塵污染防治

鐵路施工過程中各種施工機械會產生大量的噪聲，影響到臨近地區的居民。施工過程中也會產生大量的粉塵，影響到周圍大氣環境的質量。果木、莊稼受到粉塵污染后，生長變差，造成農業減產。因此，在鐵路施工過程中，對噪聲和粉塵應采取有效的控制措施。例如：噪聲防治，可采取：

(1)當施工路段距居民區距離小于150m時，為保證居民夜間休息，在規定時間內禁止施工。

(2)主動與施工路段附近的居民和單位協商，對施工時間進行調整或采取其他措施，盡量減小施工噪聲對居民休息和工作的干擾。

(3)注意機械保養，使機械保持最低聲級水平；安排工人輪流進行機械操作，減少接觸高噪聲的時間；對在聲源附近工作時間較長的工人，發放防聲耳塞、頭盔等，對工人進行自身保護。

3.2大氣污染防治

(1)鐵路施工堆料場、拌和站設在空曠地區，相距200m范圍內，不應有集中的居民區、單位等。設在居民區、學校等環境敏感點以外的下風向處，既方便生產，又須符合衛生要求（衛生防護距離分級中，規定的防護距離為300m）。

(2)施工便道定時灑水降塵，運輸粉狀材料要加以遮蓋特別是粉煤灰、散裝水泥的車輛。

(3)沿線施工便道要經常進行灑水處理或加鋪碎石，以控制揚塵現象。

(4)路邊植樹綠化。根據當地氣候和土壤特點，在靠近鐵路兩側，特別是環境敏感區附近密植喬木、灌木，這樣既可凈化吸收車輛尾氣中的污染物，衰減大氣中的總懸浮微粒，又可起到美化環境、降低噪聲以及改善鐵路路域景觀的作用。

(5)嚴格執行車輛排放檢驗制度，利用收費站對汽車排放狀況進行抽查，限制尾氣排放嚴重超標的車輛上路。

3.3水污染防治

(1)嚴禁各種泄漏、散裝、超載車輛上路，防止散失物造成水體污染。

(2)施工駐地及臨時工棚處的生活污水、生活垃圾、糞便等集中處理，不直接排入水體。

(3)瀝青、油料、化學物品等不堆放在民用水井及河流湖泊附近，并采取措施，防止雨水沖刷進入水體。

(4)對橋梁施工機械、設備嚴格進行檢查，防止油料泄漏。嚴禁將廢油、施工垃圾等隨意拋入水體。

3.4土石方施工和取、棄土石方影響的防治

鐵路施工中會產生大量的廢棄土石方，若不及時處理，會對周圍的生態環境產生不利的影響。例如廢棄土石方埋壓植被，影響到植物的生長；棄土隨水流失會淤塞下游河床水庫、湖泊等，不僅污染了這些水域，也給防洪排澇帶來了隱患。鐵路施工中的大量取土也破壞了原有的地質平衡，容易誘發坍塌、滑坡等地質災害。為此，在鐵路施工中，應同時對產生的廢棄土石方以及取土區域進行妥善的小環境改造。并可以采取以下措施：

(1)在土方開挖回填時避開雨季，雨季來臨前將開挖回填、棄方的邊坡處理完畢。

(2)施工取土時采取平行作業，邊開挖、邊平整、邊綠化，計劃取土，及時還耕，及時進行景觀再造。

(3)在雨水充沛地區，及時設置排水溝及截水溝，避免邊坡崩塌、滑坡產生。

(4)在雨水地面徑流處開挖路基時，及時設置臨時土沉淀池攔截混砂，待路基建成后，及時將土沉淀池推平，進行綠化或還耕。

(5)對路堤邊坡及時進行植草綠化。

(6)對施工臨時用地，先將原表層熟土集中堆放，待施工完畢后，再將這些熟土推平，恢復原地表層。

3.5施工駐地環境污染防治

在鐵路建設施工過程中，施工駐地（包括施工單位和監理單位駐地等）會產生很多的工程垃圾、生活垃圾及污水等。因此，要做好垃圾的集中處理與污水的統一排放工作。另外，在駐地修建過程中，應盡量減少對原自然環境的破壞，在竣工拆除后，應恢復原來的自然狀態。

4結語

環境保護已成為21世紀全世界關注的主題，保護環境是我們的應有義務。工程指揮部在所管轄范圍內，在鐵路建設中應積極貫徹水土保持法律法規，嚴格執行水土保持“三同時”制度，建立健全環保制度和相應的環保組織機構，同時要求各參建單位在施工中，強化環保意識，構筑施工新理念，切實搞好鐵路沿線的環境保護工作，走出一條鐵路建設與水土保持、生態保護的雙贏之路。

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一、我國公益訴訟制度的困境與出路

我國于2012年修訂的新《民事訴訟法》涉及多處修改，其中關于公益訴訟的規定讓人眼前一亮，該法第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是我國首次將公益訴訟制度引入法律領域，其不僅標志著一種新的訴訟制度的建立，同時也促進了我國社會主義法律體系的不斷發展完善。

但作為一項新制度，公益訴訟甫一面世便在學界引起了諸多爭議，伴隨著條文而起的關于訴訟主體資格、客體范圍、救濟方式等爭論持久不息。由于理論上長期無法達成一致，直接導致相關司法實踐陷于停滯，公益訴訟制度遭遇寒流豍。更甚者，自《民事訴訟法》修訂以后，之前在全國各地一度蓬勃發展的帶有公益性質的訴訟竟全然無蹤，在一年多的時間內不曾有任何公益訴訟案件見報。人們不禁懷疑：公益訴訟到底是推動了法治的進步還是終結了公益訴訟？

在2013年全國民事訴訟法年會上，與會的專家學者在分析相關數據資料后總結到：圍繞公益訴訟制度的爭議主要還是集中在訴訟主體資格等方面，但根據我國實際情況，想要一步到位解決這些問題是不可能的，公益訴訟制度短期內仍無法達到立法目標，其發揮作用需要以相關司法實踐與立法的完善作為基礎豎。換言之，公益訴訟制度的構建必須得到《民事訴訟法》之外其他相應的部門法、實體法的支持，才能形成體系化效果，才能達到立法初衷。

張衛平教授認為：“民訴法第五十五條應當被看作是一條原則性條款，其將環境污染和侵害消費者權益這兩個領域的社會公共利益的糾紛列入公益訴訟的范疇，意味著其他法律不可以將這兩類公益糾紛排除在外，但并不意味著其他法律不能將這兩類之外的其他公益糾紛納入公益訴訟的客觀范圍。在制度規制上，環境保護法領域和消費者權益保護法領域完全可以獨立的設置相應的公益訴訟制度。”這一理念很好地反映在了新修訂的《消費者權益保護法》之中。

二、《消費者權益保護法》對公益訴訟影響

2013年10月修訂的《消費者權益保護法》第47條規定：“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。”這是自公益訴訟入律以來首次有條文明確列舉了訴訟主體，規定了省級以上的消費者協會可以代表消費者提起公益訴訟。新消法的這一規定的影響是深遠的：

第一，彰顯了立法機關對于公益訴訟的基本態度，即在實體法中規定有關公益訴訟的具體條款，包括規定訴訟主體、客體范圍、救濟方式等，通過實體法與程序法的銜接來完善我國的公益訴訟制度。

第二，揭示了公益訴訟制度中“有關組織”的準入標準。首先，公益訴訟的性質決定了原告必須具備完全訴訟行為能力并且能代表多數人的利益；其次，公益訴訟的復雜性也要求原告擁有較多的財力與物力，才能保證最大限度地反映公共利益的訴求；最后，原告還應當具有相當的社會權威，由此作為支撐才能取信于公眾，取信于公共利益豐。消費者協會是由國務院批準成立的，對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的全國性社會團體，其具有較高的社會地位和社會公信力，屬于一種半官方半民間的組織，因此法律賦予其公益訴訟的原告資格具有非常的合理性和一定的必然性。

第三，明確了法律規定的“機關”和“有關組織”的立法界限。新消法作為部門法，僅對有關消費者權益的公益訴訟進行規定，含有非常明顯的立法意圖：其一，作為民訴法第五十五條明文規定的另一種公益訴訟行為——環境污染公益訴訟，將由《環境保護法》、《海洋環境保護法》等相關的環保法規來進行規定。我國正在進行第三次審議的《環境保護法（草案）》中已經包含了將中華環保聯合會選定為環境公益訴訟中“有關組織”的條款，這與賦予消費者協會原告資格的理念同出一轍；其二，公益訴訟中法律規定的“機關”的作用將很有可能被弱化，這基于兩方面的原因，一者社會組織將在未來的公益訴訟中扮演主要角色，這不僅有利于社會組織的專業化升級，同時也有力于司法的去行政化。二者行政機關將更多地在公益訴訟中擔負起監督與二次救濟的職能，這一模式不僅讓公益訴訟救濟機制形成了分工明確、層次鮮明的體系，最大限度地保證了公益訴訟制度的效能，同時也更加契合民事訴訟的基本理念。

雖然目前還未到新《消費者權益保護法》正式施行之日，但其中公益訴訟的條款已經深入人心。北京市消協近日表示，在3月15日新消法施行之后，將適時對一些煙草企業提起公益訴訟，其稱國內煙草企業在香煙包裝上，國內國外采用雙重標準，涉嫌侵害不特定多數消費者的安全權和知情權，這很可能是新法頒布之后我國第一個消協公益訴訟案件。北京消協某負責人表示：新消法賦予消費者組織公益訴權，對消費者而言降低了維權成本，更加有利于維權，而對于經營者來說，組織提起訴訟，更具有威懾性，也能有效遏制企業的侵權行為。

可以看到，在《消費者權益保護法》頒布前后，我國公益訴訟的發展態勢有了翻天覆地的變化，這主要得益于立法機關在法律中明確了消費者公益訴訟的主體資格、客體范圍、救濟方式等訴訟要件，使維權有法可依。這對于在環境公益訴訟中的相關立法選擇有著極大的啟示意義。

三、環境公益訴訟的法律銜接

我國環境公益訴訟的發展經歷了一個非常曲折的過程，多數學者認為，環境公益訴訟是指自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認為其環境權即環境公益權受到侵犯時向法院提起的訴訟，或者說是因為法律保護的公共環境利益受到侵犯時向法院提起的訴訟，這一觀點表明自然人是擁有公益訴訟訴權的。

在2012年新《民事訴訟法》頒布以前，有關環境公益方面的訴訟開展得如火如荼。2004年，河北省晉州市人民法院成立了專門的環保法庭。2007年11月20日，貴州省貴陽市中級人民法院成立了環保審判庭，負責環境保護案件的二審以及按規定應當由貴陽中院一審涉及環境保護的相關案件，同時對環境保護法庭進行工作指導。2008年5月，江蘇省無錫市中級人民法院成立了環保審判廳。2008年12月11日云南省昆明市中級人民法院成立了環保法庭。這些新成立的環境法庭，大都宣布要受理環境公益訴訟。到2009年9月，僅云南省就設立了6個環保法庭。到2010年6月30日，我國已有7個中級人民法院設立了環保審判庭，在基層法院中已設立13個環保法庭、18個環保合議庭、6個環保巡回法庭。司法實踐在一定程度上對我國的立法形成了倒逼機制。面對蓬勃發展起來的環境公益訴訟，立法機關選擇了更加穩妥、循序漸進的立法模式，而民訴法第五十五條明確將公民排除在訴訟主體之外也使得公益訴訟制度重新陷入了爭議。

環境公益訴訟作為公益訴訟的一大客體，其重要性在當下社會不言而喻，在經歷了長期的重度霧霾之后，我國治理環境污染的決心越發堅定，制定一部行之有效的環境保護法律成為全社會的共同心聲，而新《環境保護法》在修訂過程中三易其稿也更突出了這一點。

篇（4）

我國2012年8月新修訂的《民事訴訟法》第55條明確規定了公益訴訟制度：“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”可見，公益訴訟的受案范圍是針對“環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”。條文以不完全列舉的方式規定了公益訴訟的受案范圍，根據我國的社會現狀，關乎社會公共利益的案件遠不止環境污染和侵害消費者合法權益兩大類。

一、環境、資源保護案件

我國的環境問題一直是民眾關心的焦點問題，污染和治理始終是一對矛盾體困擾著當今社會經濟的發展，尤其我國華北地區爆發的霧霾天氣，以及全國大面積地方出現浮塵、揚沙等惡劣天氣，這些現象很大程度上反映出我們生存的環境在惡化。目前，推進環境公益訴訟已經成為社會共識，新民訴法之民事公益訴訟的規定更成為環境公益訴訟制度建設的新起點。

（一）原告資格的擴寬

民事公益訴訟的原告不再是嚴格意義上的“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，本文以環境公益訴訟為例，分析民事公益訴訟的原告類型。

1.享有環境資源管理權的環境行政執法機關。如環保局，代表國家管理相應的環境資源，當環境資源遭到破壞時，環保局代表公眾利益要求污染實施者停止侵害并賠償損失。我國《海洋環境保護法》第90條規定：“破壞海洋環境并給國家造成損失的，由有關部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”該條文明確了國家具有海洋生態環境損害訴訟的主體地位，還提出由有關部門代為行使該訴權的規定，“相關部門”具體指什么部門并未明確規定，但只有環保機關和依法行使環境資源管理權的其他行政機關才具有該訴權。最高人民法院于2010年6月29日印發的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》提出，“依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環境的行為。”由此可見，最高司法機關也明確認可環保行政部門可以提起環境公益訴訟。

2.檢察機關。檢察機關的憲法地位決定了其實施的法律監督行為和執法行為的出發點和落腳點，是維護國家利益、社會公共利益以及公法秩序。一方面，由檢察機關提起公益訴訟的模式在我國得到了普遍認可，加之民事公益訴訟的被告常常具有強勢地位，相比來說民事訴訟的原告往往是弱勢群體，應借助檢察機關的法律地位，賦予其民事公訴權。另一方面，檢察機關在常年的辦案過程當中積累了很多優勢資源，在刑事案件、附帶民事案件、重大貪污案件等接觸到侵害社會公共利益的案件數量較多，而且作為檢察機關的內部人員，其辦案素質較高，可以通過檢察舉報、申訴、控告、網絡等渠道及時收集受理有關公益受損事件的線索。

3.社會團體和公益組織：環保社團。2005年12月3日，國務院的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》指出，“健全社會監督機制，發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。”顯而易見，最高行政機關明確鼓勵“社會團體”提起環境公益訴訟。根據環境保護部2010年的《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》，“環保社會組織是以人與環境的和諧發展為宗旨，從事各類環境保護活動，為社會提供環境公益服務的非營利性社會組織，包括環保社團、環保基金會、環保民辦非企業單位等多種類型。”我國比較活躍的環保民間組織有：中華環保聯合會、地球村、自然之友、公眾與環境研究中心、綠色流域、綠家園、達爾問、污染受害者法律幫助中心、阿拉善SEE生態協會等。如中華環保聯合會目前每年提起約10起環境公益訴訟案件。

（二）擴大保護范圍

條文中規定的環境公益訴訟的范圍是“污染環境”，事實上，在環保領域損害公共環境利益的行為，主要有三種基本類型：一是污染水、氣等環境要素；二是破壞森林、礦產等自然資源；三是損害濕地、物種等生態系統。因此，新民訴法關于環境公益訴訟范圍的規定不應局限于“污染環境”，具體范圍可以表述為：對“污染環境、破壞自然資源、損害生態系統等損害社會公共利益的行為”，可以提訟。這一具體范圍的表述可規定在《環境保護法》中。

（三）舉證責任的分配

環境公益訴訟所涉的證據具有專業性和技術性較強的特點，一般為被告掌握，原告舉證相對困難。例如由環境污染引起的損害賠償訴訟，相對于被告的舉證責任，原告只需證明環境公共利益受到或可能受到侵害的事實，以及提供被告有污染行為的證據；而被告對企業的了解更深入，便于調查污染物的產生和排放情況，具備證明污染行為與損害結果之間存在因果關系的條件。可見，民事公益訴訟的舉證責任改變了一般民事訴訟“誰主張，誰舉證”的格局，被告方的舉證責任須重于原告方。

（四）賠償范圍

環境民事公益訴訟的目的是為了保護社會公共環境權益，賠償請求不僅包括由污染造成的經濟和環境利益的直接損失，還應包括環境要素損害后的恢復費用。另外，環境污染侵權具有滯后性與潛伏性，對于有證據證明是由于污染引起的潛在人身損害，也應予以適當賠償，且這種賠償不應受最長時效的限制。

二、侵害眾多消費者合法權益的案件

（一）消費者權益的綜合性

消費者權益的核心是消費者權利，而消費者權利——消費者為進行生活消費應該安全和公平地獲得基本的食物、衣物、住宅、醫療和教育的權利等，實質即以生存權為主的基本人權。不論是環境污染案件還是侵害眾多消費者合法權益的案件，二者的主體都表現為多數，公益的特征是由眾多私益逐漸積累并最終組成的。隨著市場經濟發展的日趨深入以及市場競爭的日趨激烈，不僅消費者權益的內容不斷豐富，消費者權益保護的主體也會擴大，如互聯網、教育、金融、保險、交通、醫療、旅游、購房裝飾裝修等新興領域的消費者群體進一步擴大。可見，消費者公益訴訟必須是涉及多數當事人因同一或類似的事件引起的群體性訴訟。

（二）消費者協會支持

在消費者公益訴訟中，消費者協會無疑是最廣泛、最成熟、影響力最大的全國性社會團體，它由國家法律確認、國務院批準成立，旨在保護消費者的合法權益。我國很多社會團體都具有公益法人的性質，中國消費者協會作為公益性社團組織介入到消費者公益訴訟當中，具有非營利性，是解決社會公益糾紛和實現社會公益目的的重要條件。《消費者權益保護法》第三十二條明確規定了消費者協會的職能，其中第六條“就損害消費者權益的行為，消費者協會有支持的職責”。除了支持的職能，消費者協會還可以向消費者提供與案情相關的法律咨詢服務，參與行政部門對商品和服務的監督和檢查，受理消費者投訴并協助消費者調查取證。

（三）擴大保護范圍

現代社會經濟、科技的迅猛發展使得消費者消費的領域不斷擴大，所引發的消費者糾紛之公益性的影響力也不斷增強，從過去小規模的虛假產品侵權，到現在大規模的壟斷性消費以及食品安全、產品質量侵權的蔓延，都凸顯了我國消費者權益保護的不足，因此需要擴大消費者權益的保護范圍。

1.公共服務領域的壟斷性消費

我國正處在社會經濟改革的轉型時期，機構改革、企業改革的步伐不斷加快，壟斷行業的暴利經營侵害著消費者的合法權益，其實施價格聯盟等不正當競爭行為也擾亂了市場秩序，最終受到侵害的還是消費者。例如汽車行業的鋼價聯盟、空調價格聯盟、乳制品價格聯盟等，還有現在備受關注的鐵路系統改革引發的火車票價格聯盟等。這些公共服務領域的壟斷性消費，主要依靠政府宏觀調控與監管不能有效解決消費者群體面臨的救濟難題，域外的集團訴訟與團體訴訟的經驗表明，建立消費者公益訴訟制度是制約市場壟斷和政府壟斷的最佳司法救濟手段。

2.電子商務領域的網絡型消費

互聯網時代的到來已然將“網購”推向最快捷、最便利的消費領域，加之電子商務技術以及物流運輸規模的迅猛發展，網絡為消費者提供了極其寬廣的交易平臺。然而消費者在通過網絡進行交易時，也大量存在損害消費者權益的現象。例如實際物品與網上的宣傳不符，預先付款后不能按時得到商品，商品的質量難以得到保證等。并且，“霸王條款”廣泛存在于消費者與網絡賣家達成的合同中，網絡型消費涉及買賣、運輸、保險等多項環節，復雜過程中容易出現脫節問題，而消費者難以及時發現，且網絡的虛擬性增加了消費者維權的難度。

3.食品安全領域的消費

篇（5）

環境公益訴訟是指特定的國家機關、社會團體或公民個人根據國相關的法律法規，為了維護環境公益免遭損壞，當其認為環境已經受到損害或將要損害時，向國家司法部門就污染破壞環境的責任者提起的民事公益訴訟，請求停止正在或者可能發生的破壞環境的違法行為，并賠償已經發生的環境公益損害的訴訟制度。我國相關法律未明確規定環境公益訴訟原告資格，而且訴的利益的判斷標準不合理，制約了環境公益訴訟原告范圍。

針對環境公益訴訟適格原告的范圍在理論界和實務界形成兩種學說：“多元主體說”和“限制主體說”。“多元主體說”主張環境公益訴訟的主體應該是多元的，為更有效的保護環境，環境公益訴訟原告資格應在理論上盡可能賦予更多的原告主體；“限制主體說”將環境公益訴訟原告范圍限定在一種或兩種主體之中。筆者認為原告范圍擴大有可能會帶來訴訟權利的分散，多個適格原告相互推諉訴訟責任，訴訟行為滯后，因此我們在確定適格原告的同時，應當考慮到由誰來當公益環境訴訟原告能使這一訴訟效果達到最優。

一、檢察機關

1.學界觀點

檢察機關一直以來就是維護國家利益、社會公共利益的代表，且有些地方檢察院已經提起環境民事公益訴訟，并且取得了不錯的效果。但是檢察院又是國家法律監督機關，如果它作為原告提起環境公益訴訟，那它既是監督者，又是被監督者，檢察院的這種雙重身份是一個不能掉以輕心的問題。

2.筆者觀點

如果我國的檢察機關以原告身份介入環境公益訴訟時，具有雙重身份，既是原告，又是庭審活動的監督者，原告利益與法律監督相互排斥和對抗，不僅不能維護原告的利益，也不能有效地實現監督中立的效果；而且“檢察機關作為國家機關，天然地會更多考慮國家利益，而在某些情況下國家利益與社會公共利益并不一致”。因此筆者不贊同將檢查機關作為環境公益訴訟的原告。

二、環境主管行政部門

1.學界觀點

由于環境行政主管機關配有環境執法方面的軟性資源和先進的硬件設備：如眾多環境執法人員、掌握較為全面的環境監管信息、先進的環境監管設施、完備的分析測驗器材等。所以環境行政主管機關一貫被認為是提起環境公益訴訟制度較優的候選原告之一。

2.筆者觀點

環境行政主觀部門已有行政執法權，可以通過行政處罰等手段來保護環境，若又賦予其公益訴訟的權力，會導致環境主管部門職責不夠明確，國家公權力交叉，不利于環境公益訴訟的進行。所以筆者認為公益環境訴訟是原告不能很好地得到行政救濟的情況下提起的，另外原告在提起環境公益訴訟的時候，可以列相關的行政主管部門為第三人，追究其行政行為的失職。

三、公民個人

1.學界觀點

賦予公民個人原告主體資格與我國的憲法規定是相符的；公民是社會的基本組成單位，生活在社會的每一角落，能及時發現身邊的環境侵權行為；賦予公民個人原告主體資格是對檢察機關、環保行政職能部門和社會團體等原告的補充，可以彌補檢察機關不作為，社會團體不愿時訴訟程序無法啟動的問題，達到切實保護環境公益的目的；外國有許多個人啟動環境公益訴訟成功案例可以用來借鑒。

但是結合中國的實際，個人在團體面前，永遠是弱勢，除非個人實力可以超越當地的權力架構，沖擊當地利益的環境公益訴訟很難實現；另外中國公民缺乏民告官的勇氣和信心，以及后顧之憂，權利保障機制和補償機制空白，使得中國的國民不到迫不得已，不會，這與一些發達國家形成鮮明對比的，中國國民尚缺少的安全保障和外在的體制激勵。

2.筆者觀點

當下，公民個體利益的分散，可能會導致其難以達成公益訴訟的共識；另外，公民個人資源的有限性，法律專業知識的缺乏，都會對公民個人參與環境公益訴訟的結果造成一定的負面影響；而且，目前我國法律體制還不夠健全，如果賦予廣大公民個人原告主體資格，可能導致他們隨意行使手中的訴訟權，引起法律公共資源的浪費。但是可以鼓勵公民個人通過行使結社權，參加社團如參加民間環保組織尤其是政府發起成立的民間環保組織以實現保護環境公共利益的目的。

四、環保組織――環境公益訴訟的最優原告

1.學界觀點

環保組織可以集中分散的資源以爭取個體力量無法爭取的權益，提高訴訟效率，而且它可以彌補公權力的公益訴訟的不足，特別是在中國這個大背景下地方保護主義比較嚴重，某些地方政府為了提升本地的經濟實力，會對公權力施加壓力而阻礙公權力的介入，而非政府環境組織可以減少這方面的顧慮。

但是環保團體的能力和素質差別甚大，把代表公共利益的權力交給它們會構成對公共利益的威脅；環保團體容易受到其出資人的影響，受其左右；環保團體的利益偏向明顯，不同團體之間的利益取向相差很大，只能代表個別階層、社區、社團、人群的利益。

2.筆者觀點

環保公益社會團體，一方面其熱衷于保護環境，另一方面他們中間可能會有一些諸如熟悉法律、懂得訴訟技術的環保、法律方面的專家，在一定范圍內，能夠保障環境公益訴訟的順利開展。另外，社會團體是將零散的個人集合到一起，人多力量大，使社會各界和政府部門更能重視它們得活動，進而擴大它們的影響力。

環境公共利益雖然與人人相關，但結合目前我國的法律建設現狀，公民個體或簡單的個體集合尚不能充分實現公共利益的救濟；本應成為公共利益主要代言人的國家在很多情況下也不能全面維護環境公共利益，環保組織因其自身的特點最適合成為公益訴訟的原告。同時我國應當根據自身制度的特性，發展、完善多項配套法律制度，逐步地、有條件地實現公民通過環境公益訴訟制度維護環境公共利益的理論設想。

參考文獻：

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[3]林莉紅.法社會學視野下的中國公益訴訟[A]賀海仁.公益訴訟的新發展[C].北京：中國社會科學出版社，2008

篇（6）

1.課程實習。

課程實習安排在大學二年級，在培養計劃及課程教學大綱中明確學分（時）數以及實習要求和考核方式。實習場所包括各類自然保護區、生態園區、大型企業污染治理設施、政府環保部門等實踐教學基地。實習的形式包括參觀考察以及專題調研等。

2.生產實習。

生產實習是學生完成《環境化學》、《環境監測》、《環境工程學》、《生態學》、《環境微生物學》等專業基礎課和部分專業課學習后的綜合性實習，在大學三年級下半學年進行生產實習。實習單位包括企事業單位、政府環保部門、研究院（所）或在本校進行科研實習等，要求學生上崗實習，直接參與教師科研工作。

3.實踐教學基地建設。

與具有良好環境行為、環境績效的研究機構、企業集團、社會團體等組織，以雙贏互惠、共同發展的原則，通過有效科研的合作，建立實踐教學基地，為學生提供一個拓展視野、親身體驗的場所。通過有經驗的環保技術專家指導學生實習，進行現場教育。通過課程實習、生產實習等過程，讓學生深入了解社會需求及自身的不足，明確學習的目的，激發學習的動力，提高綜合素質。

二、社會實踐

社會實踐是大學生思想政治教育的重要環節，對于促進大學生了解社會、了解國情、增長才干、奉獻社會、鍛煉毅力、培養品格、增強社會責任感具有不可替代的作用。環境科學專業社會實踐應當與專業培養計劃有機結合，根據學校培養目標、學生需求、專業特色、學生成長階段和認知規律，實施分類教育。將社會實踐納入本科培養計劃，規定學生社會實踐的學時數，制訂相應的規范。學生的社會實踐形式包括校園文化活動、暑期社會實踐、大學生社會工作、科技學術活動、青年志愿者活動和公益活動等。

篇（7）

2007年12月10日，貴州省清鎮市人民法院環境保護法庭審理了貴州第一起由環境行政部門提起的環境民事公益訴訟。原告是貴陽市兩湖一庫管理局，被告貴州天峰化工有限責任公司是一家生產化肥（磷胺）的化工企業，該企業生產廠區位于平壩縣高峰鎮（屬紅楓湖飲用水源保護區范圍內）。被告征用位于平壩縣高峰鎮白頭村民組雞窩坡的土地作為其在生產磷胺過程中產生的大量磷石膏廢渣的堆放場（即被告的磷石膏尾礦庫）。由于被告沒有修建相應配套的防水、防滲及相應的廢水處理設施，該磷石膏尾礦庫的渣場滲濾液通過地表、地下排入羊昌河內。貴州省環境保護監測中心站對被告渣場滲濾點與羊昌河天峰段地表水進行監測結果顯示：被告滲濾液的PH值均超過了《地表水環境質量標準》中的Ⅲ類水質標準。被告磷石膏尾礦庫的渣場滲濾液滲入羊昌河后，羊昌河水質總磷和氟化物均超標，且總磷為劣五類。法院據此認定被告環境侵權行為成立，判決被告立即停止其磷石膏尾礦庫廢渣場對環境的侵害，即停止該磷石膏尾礦庫廢渣場的使用，并采取相應措施，排除該磷石膏尾礦庫廢渣場對環境的妨礙、消除對環境的危險。

本案的審理給我們提出了環境民事公益訴訟的若干理論問題，其中包括貴陽市兩湖一庫管理局能否成為本案適格的原告？為了從法理上解決這個問題，本文將對環境民事公益訴訟中的原告資格問題進行闡述。

一、環境民事公益訴訟的法益基礎與公益理念

環境民事公益訴訟是指為直接維護環境公益，任何公民或團體依法對侵害環境公益者提訟，要求人民法院對環境公益予以救濟的活動。它作為保護社會公共的環境權利和其他相關權利而進行的訴訟活動，是針對保護個體環境權利及相關權利的“環境私益訴訟”而言的。

任何法律都有具體的保護法益，環境法自然也不例外。環境權作為一種新的、正在發展中的法律權利，不僅是環境立法、執法和訴訟的基礎，而且是環境法學體系建立和可持續發展的根據。在立法上是否確立環境權，直接關系到在司法實踐中原告能否以環境權作為權利依據提訟，法院面對這種案件是否受理的問題；尤其是對于環境民事公益訴訟，其作為環境權從理論到實踐的重要途徑，環境權能否成為一項獨立的法定權利對環境民事公益訴訟具有實質性的意義。當前環境民事公益訴訟引入我國所面臨的最大困難就是環境權的確立問題。目前，用來論證環境權的最有力的學說莫過于公共信托理論。公共信托理論源于羅馬法。在羅馬法中，空氣、海灘和河流等公共物品，由人類共同擁有，但委托給政府管理，以保障市民享有自由而不受阻礙地利用的權利。政府官員或者市民均可對損害公共財產(包括環境利益)的行為人提出“民眾訴訟”以維護公共利益。此后，這一原則又以判例的形式被美國法所吸收，適用于河流、海岸以及自然領域。目前，公共信托理論已被許多國家的環境立法作為確立環境權的理論根據，從而也相應成為環境民事公益訴訟的依據。

二、環境民事公益訴訟的原告資格

傳統的訴訟強調原告適格，原告要獲取當事人資格，必須證明其權利受到了侵害。這種理論使得對公共利益的保護出現了司法真空。在環境保護領域有意識地放松訴訟主體資格，已成為世界各國環境與資源保護立法發展的總趨勢。環境侵權責任侵害的客體是生態環境本身。根據我國《憲法》的相關規定，自然資源屬于全民所有，生態環境的這種公共物品屬性決定了其原告資格應區別于傳統環境侵權訴訟。由于沒有直接的利害關系人，當發生環境損害時，除了國家有權委托其相關行政機關作為其訴訟代表人提訟外，應當賦予其他主體原告資格，保護受損的生態環境。也就是國內相關學者一直在倡導的建立我國環境公益訴訟制度。

我國《憲法》規定，國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。同時規定國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。《民事訴訟法》第15條規定：“機關、社會團體，企事業單位對損害同家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院。”《刑事訴訟法》第77條規定:“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的,在刑事訴訟過程中,有權提起附帶民事訴訟,如果是國家財產,集體財產遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時候,可以提起民事訴訟。”這里的附帶民事訴訟無疑具有公益訴訟的性質。而《環境保護法》、《海洋環境保護法》等環境保護相關立法也都規定,公民對于污染和破壞環境的單位和個人,有權檢舉和控告。這些規定表明我國立法上是接受公益訴訟的。但上述規定都只是原則性的規定，沒有程序和制度保障，也不能在司法實踐中付諸實施。

三、環境行政部門能否作為原告

對于環境行政機關是否應排除在原告范圍之外，國內法學界爭議很大。有觀點認為，就環境行政機關而言，法律上已經賦予了其保護公共環境資源的權力，它們不但有管理權及一定的行政強制權(即它們只要做出具體的行政行為就可以制止侵害公共環境資源的行為)，而且一旦這些行政行為不足以制止不法行為，其可直接申請人民法院強制執行，因此，它們沒有提起環境民事公益訴訟的必要。另一種觀點認為，環境行政機關作為行使環境監管與環境行政處罰權的職能部門，只能用行政手段解決環境違法現象，對破壞環境資源造成的公眾或國家的環境權益或財產損失等民事權益的保護卻無能為力，因此，應允許環境行政機關以公眾受托人和國家環境資源所有權代表人的身份，直接對侵害公眾或國家環境資源權益的行為提起環境民事公益訴訟。

筆者同意第二種觀點。具體說來，對于環境損害，環境保護行政主管部門和其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門作為公眾受托人和國家環境利益的“代言人”，有權針對環境損害的行為人提起民事訴訟，由于環保行政機關并不是環境損害的直接受害者和損害賠償的收益者，所以，由其代為行使訴權而提起的民事訴訟只能是環境民事公益訴訟。我國立法中已經有了相關嘗試，《海洋環境保護法》第90條就明確規定，破壞海洋環境并“給國家造成損失的”，由有關部門“代表國家對責任者提出損害賠償要求”。該規定不但明確了國家作為海洋生態環境損害訴訟的主體地位，還提出了由有關部門代為行使該訴權的規定。雖然立法沒有明確規定“相關部門”具體指的是什么部門，但明顯只有環境保護行政部門才具有該訴權。之后發生的我國海洋環境損害賠償第一案“塔斯曼海”油污損害賠償案中，天津市海洋局就根據該條法律規定，獲得原告資格而提起了環境民事公益訴訟。因此筆者認為貴陽市兩湖一庫管理局可以作為貴州天峰化工有限責任公司環境侵權一案適格的原告。

四、檢察機關、環保團體和個人作為環境民事公益訴訟的原告

除了行政部門可以作為適格到的原告以外，筆者認為、檢察機關、環保團體和個人也可以作為環境民事公益訴訟的原告。

就檢察機關而言，賦予檢察機關在環境民事公益訴訟中提訟的權利，符合檢察機關作為國家法律監督機關的職能特點，也是環境公益訴訟國家干預原則的體現，特別是當環境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監督，并可以采取包括環境公益訴訟在內的措施對環境資源破壞進行補救。這種環境訴訟既可以是對環境行政機關提起的環境行政公益訴訟，也可以是對破壞環境資源的單位和個人提起的環境民事公益訴訟。

就環保團體和個人而言，當政府環保行政部門基于種種原因不追究損害環境侵權責任，以及檢察機關沒有注意到環境損害的發生，也忽視了追究侵權人責任時，環保團體和公民個人才有資格提起環境損害之訴，提請法院追究行為人損害環境侵權責任。賦予公民以環境民事公益訴訟之訴權，是從法律上保障公民對環境違法行為進行監督，對環境損害進行補救的根本途徑。但由于環境問題的復雜性，環境資源保護具有很強的技術性等特點，個人難以具備這方面的專業知識，加之環境損害者一般都是具有一定經濟實力的法人，使得公民個人在環境民事公益訴訟中經常處于劣勢地位。因此，環境民事公益訴訟制度的設計，在承認公民在環境公益訴訟方面擁有決定性訴權的同時，還應重視環境保護團體的作用。盡管我國的環保組織與國外相比還相當不成熟，但環保組織相對于個人而言，無論在經濟上、組織上、還是技術上都比個人更有優勢，他們時刻關注環境的污染和破壞情況，能夠收集到最新的信息，并且能夠提供相關的專業知識和專業技術。因此，由環保組織作和個人為原告提起公益訴訟更有利于對環境的保護。

五、對當事人訴訟權利的限制

篇（8）

《民事訴訟法》第55條以及新《環境保護法》第58條規定明確確立了環境公益訴訟制度，但這不到200字的規定更多的代表著一種宣誓意義，對具體的訴訟制度并未涉及。2015年1月7日起實行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《司法解釋》）中對管轄、原告資格、責任承擔方式等問題予以細化規定，但對于證明責任的分配并未特別提及。環境公益訴訟的證明責任分配仍然沿襲延續《侵權責任法》和防治單行法中的證明責任倒置。本文將對環境公益訴訟中實行證明責任倒置的規則的合理性進行反思。

一、傳統的環境訴訟中證明責任的司法適用

證明責任在訴訟中的地位非常重要，不僅與訴訟結構、證據收集、訴訟理論密切相關，而且證明責任的合理分配直接關乎當事人的訴求能否實現，是實現公平和正義的保障。在證明責任分配領域，主流理論是德國學者羅森貝克提出的法律要件分類說。法律規范分為四類，分別是權利發生規范，權利妨害規范，權利消滅規范和權力制約規范。主張權利存在的人，應對權利發生的法律要件事實的存在負證明責任，否定權利存在的人，應就權利妨害法律要件，權力消滅法律要件或權利受制法律要件存在的事實承擔證明責任。 反映在普通的訴訟中即由受害人對損害行為，損害結果，因果關系之有利構成要件進行舉證。

而在環境訴訟中，由于環境問題損害結果的復雜性和環境糾紛的特點，這樣的舉證要求是很難做到的。第一，在環境訴訟中，加害人和受害人訴訟地位失衡，受害人的力量相對薄弱，如果由受害人對自己受侵害事實的所有法律要件進行舉證，會使受害人的敗訴風險大大增加。第二，在訴訟雙方的力量對比中，加害方通常是實力相對較強的公司企業，他們不僅掌握著環境侵權行為的相關資料，而且往往可以將與其污染行為相關的生產工藝，加工流程作為商業秘密拒絕向外界公開，導致受害方很難收集證據。并且環境污染侵權往往伴隨著一定的經濟利益，容易受到地方政策的保護，受害方由于受到專業知識能力和獲得信息渠道的限制不可能掌握企業內部高度專業化的生產流程，同時也缺乏監測污染物的化驗儀器和檢測設備，造成取證困難。第三，環境污染侵權是以環境本身為中介，由于環境破壞而導致的受害人自身利益的損失，污染物從排入環境，造成環境損害，再由環境損害影響到受害人的損失中存在著涉及一系列復雜物理化學變化的因果關系，受害人根本無法對此進行充分的舉證，而加害人則可以列舉不同其他的因素進行否認和反正，將事實證為一種真偽不明的狀態。考慮到環境訴訟的特殊性，理論上逐漸出現“危險領域說”、“蓋然性說”“損害歸屬說”等代表性學說，主張證明責任的分配考慮危險控制、經驗法則、實質公平、和利益平衡等更加多元全面的價值。因而，在證明責任的分配上采取倒置的方式。

在我國的司法實踐中，已確定在環境侵權訴訟中實行證明責任倒置的規則， 2010年頒布的《侵權責任法》第66條規定： 因污染環境發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔證明責任。此外，在固體廢物污染以及水污染等防治單行法律規范中，也均規定了由于具體污染問題引起的損害賠償糾紛，由公司企業、社會團體等加害一方對受害人受到的損害與自身的排污行為不存在因果關系承擔證明責任。

因此，我們可以看到在新《環境保護法》確立環境公益訴訟制度以前，傳統的環境訴訟在實踐中解決的是因環境污染造成受害人損害引起的損害賠償問題，而不包括為環境公共利益而恢復生態，治理環境的公益目的。從《侵權責任法》所保護的法益來看，《侵權責任法》第2條的規定表明該法律保護的是公民人身財產私益，而非公共利益。上述第66條的規定對證明責任的分配所指向的也是公民為保護自身人身財產權利而進行的私益訴訟。而環境公益訴訟這樣的新型訴訟有其自身的特點，與環境侵權訴訟有顯著的區別，使得我們有必要重新考慮其證明責任分配標準問題。

二、 環境公益訴訟與環境私益訴訟的區別

結合新《環境保護法》第58條的規定，環境公益訴訟是指相關主體為保護環境公共利益而對破壞生態、污染環境、損害社會公共利益的行為向人民法院起訴，請求救濟的一項制度。下面主要從原告資格、訴訟請求、訴訟目的三方面對兩個訴訟制度進行區分。

首先，原告是否與案件有利害關系不同。環境私益訴訟中原告行使損害賠償請求權是基于其人身財產權益受損，或相鄰關系受到妨害，原告本身是受害人即案件的利害關系人。公益訴訟的原告與案件沒有直接的利害關系，法律賦予特殊主體原告資格使其可以對生態破壞和環境損害和的行為提起訴訟，原告與案件沒有訴的利益，其既不是基于本人的人身財產受損，更不是基于對自然生態和環境資源的所有權和相鄰權。

其次，請求救濟內容不同。傳統訴訟原告主要是主張損害賠償，要求確認、恢復權利，或者恢復原狀。而環境公益訴訟的訴訟請求還包括要求污染者采取有效措施避免或減輕損害結果的發生和擴大，防止環境公共利益受到損害，將生態環境修復到損害發生之前的狀態或功能，或者采取替代性修復。

最后，訴訟目的不同。傳統的民事訴訟主要是確認和保護當事人之間的民事權利義務關系，制裁民事違法行為，訴訟的根本目的是保障受害人私人權益。環境公益訴訟保護的是公共環境利益，并非私人利益，訴訟的根本目的在與制止并懲罰破壞環境的行為，保護環境和自然資源，恢復生態。原告提起訴訟的目的是為了維護環境公共利益（特別是生態利益），而不是為了獲得額外的私人利益。

綜上，可以看出，傳統的環境訴訟適用證明責任倒置的規則有其自身獨特的原因，而環境公益訴訟制度本身與環境侵權訴訟制度有著諸多區別，這些區別影響著證明責任的分配。下邊將從原告資格和證明對象兩個角度說明環境公益訴訟制度不宜采取證明責任倒置的規則。

三、環境公益訴訟不適用證明責任倒置的規則

為保障訴訟的公平與正義，達到訴訟雙方證明責任的合理平衡，如前文所述我國現行立法已經將因果關系證明責任倒置規則適用于環境侵權訴訟中。他作為為減輕受害人舉證負擔而采取的一種保護措施，也是在程序法中貫徹實體法上的立法者之價值判斷，體現立法上的利益判斷與權衡，在訴訟價值上體現導向性和社會性。 而環境公益訴訟不適用證明責任倒置主要有以下兩方面原因。

（一）環境公益訴訟原告的特殊性

如前文所述，環境公益訴訟的原告與案件無利害關系，在立法上《民事訴訟法》規定了公益訴訟的原告可以是法律規定的機關和有關組織。在《環境保護法》和《司法解釋》中對有關組織的原告資格身份予以充分認可，并在“質”和“量”上做了明確的規范。要求社會組織具備依法在民政部門登記、專門從事環境保護公益活動、無違法記錄等條件，確保享有訴權的是那些專業性強，社會公信力高的社會組織。 而對“法律規定的機關”沒有做出進一步的細化規定，也沒有對其中“法律”予以明確，結合目前的司法實踐和各地試點環保法庭已有的環境公益訴訟案件來看，檢察機關和環保行政部門也具備成為環境公益訴訟的原告可能性。依據法律的規定，環境公益訴訟中的原告資格與環境侵權訴訟有明顯的差別，下文將分別討論。

1.環保組織作為訴訟原告。首先，環保社團自身的特征使其具有較強的參與訴訟能力。各個行業都有自己的 NGO（非政府組織），環保組織是環境保護領域的非政府組織，她們成立和存在的目的是致力于環境保護，實現人類和社會的可持續發展，為人們的身體和生活創造和諧的環境。《司法解釋》中作出對社團資質的專門性的要求，進一步對環保組織的起訴權予以開放，讓更多的有訴訟能力的公益組織參與到環保公益訴訟中。據民政部國家民間組織管理局副局長廖鴻介紹，截至2014年第三季度末，符合新《環境保護法》第五十八條中規定的社會組織達700多家。 環保組織其非營利性，專業性，合法性以及獨立性的特征使其有能力承擔原告資格，并與被告的污染者形成訴訟上的抗衡。第一，環保組織是一個大規模成員專家化的組織，其專業人士具備環境技術知識和法律相關規定，環保組織長期從事環境公益事業，對環境信息的監測，勘探，法律證據的采集以及司法鑒定程序都有著相對于侵權訴訟中的受害人而言更專業的技術知識能力。第二，環保組織較受害個人而言有更強的負擔訴訟費用的能力，環保組織的資金籌集可來源于政府財政撥款、人民法院判決無特定受益人的環境損害賠償金、社會公益捐款、申請基金等。目前，由政府部門發起成立的環保組織多可得到政府財政撥款以維持資金來源，而草根民間組織也在積極的尋求與公益基金會的合作支持，在愈加可靠和穩定的資金保障下，環保組織的訴訟能力不斷增強。其次，現行法律、司法解釋的規定在逐步增強環保組織的訴訟能力，為其提起訴訟，收集證據提供了可靠的支持和幫助。在訴訟能力方面，《司法解釋》中第11條做出了有關支持起訴人的規定，使得社會組織可以依法請求檢察機關、負有環境保護監督管理職責的部門及其他機關、社會組織、企業事業單位，通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式對其提起環境公益訴訟提供支持和幫助。《司法解釋》第13條規定原告拒不提供污染信息的法律后果，一方面保障了原告有權請求被告提供其排放的主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況以及防治污染設施的建設和運行情況等環境信息；另一方面，規定了被告如果拒不提供其掌握的對自身不利的信息，人民法院可以做出原告主張成立的推定。可以看出司法解釋中有關支持起訴人的規定和對被告拒不提供環境信息的推定等規則進一步保障了環保組織收集取證的力度和訴訟能力使其足以與被告相抗衡。在訴訟資金方面，《司法解釋》第24條也對敗訴原告所需承擔的專家咨詢、調查取證、鑒定、檢驗等必要費用做出了可以酌情從被告賠償款項中支付。環保組織所主要解決的是立案前的費用。

2.公權力機關作為訴訟原告。公權力機關的訴訟能力是毋庸置疑的。首先，公權力機關有普通民事主體難以抗衡的訴訟地位，其次，公權力機關代表國家，其有調查取證，收集信息的權力和職責，具備較高的舉證能力。另外，在理論上，檢察機關和環保行政部門是否適合作為環境公益訴訟原告尚有爭議。就檢查機關而言，其自身有著法律監督職責，應以獨立中立的地位監督審判的公正，若監察機關同時掌握訴權，其在與對方當事人形成訴訟上對抗的同時無法中立的行使自己的主要職責，即檢查監督職責。而環保局作為行政部門，其職責在于對環境資源實行統一的行政管理，本身擁有環境執法權，也可以申請法院強制執行，并不需要賦予起訴權取代其自身的行政權力。但僅從訴訟能力的角度上來說，公權力機關有足夠的訴訟能力與被告抗衡，實踐中已經審結的公益訴訟案件里，公權力機關較高的勝訴率也說明了這一點。

綜上，無論是環保組織還是公權力機關作為環境公益訴訟的原告，其訴訟能力，與舉證能力遠遠強于在侵權訴訟中受害人個人。其有著自身的公益特性與專業性優勢，可靠的資金來源，或者職責與權力。原先為防止當事人訴訟地位失衡和舉證困難而實行證明責任倒置的基礎理論已被打破，證明責任倒置不已適用。

（二）環境公益訴訟證明對象的特殊性

證明對象，又稱待證事實或要證事實，也有稱為證明標的，或者證明客體，是指在訴訟中專門機關和當事人等（或稱證明主體）必須用證據予以證明或者確認的案件事實及有關的事實。 證明對象主要分為實體法事實、程序法事實和證據事實。侵權民事責任的實體法事實包括：（1）違法行為的存在。（2）造成損失。（3）違法行為與損害結果間有因果關系（4）主觀符合歸責原則規定。根據《侵權責任法》的規定環境侵權為無過錯責任，由加害人對不存在責任、減輕責任的情形以及行為和損害之間不存在因果關系承擔證明責任，即實行證明責任倒置，因果關系這一事實要件的證明責任由被告承擔。而在環境公益訴訟中是否應將因果關系這一事實要件倒置于被告舉證？這里有必要闡明環境公益訴訟證明對象中實體法事實的特殊性。

首先，在損害行為上，環境公益訴訟的損害行為不僅包括污染環境行為，還包括破壞生態的行為，公益訴訟的救濟范圍具有全面性。除此之外，公益訴訟與私益侵權訴訟中的損害行為原理基本相同，對行為違法性的認定采取“結果不法說”即不要求行為本身違反排污許可標準等國家或行業規定標準，只要造成了環境公共利益相當程度的損害，發生了損害結果，就推定污染者的行為違法。在環境公益訴訟中對損害行為的舉證仍然沿襲這一規則，并由原告舉證是合理的。

其次，在損害結果上，環境公益訴訟的損害結果表現為環境公共利益受到損害，及環境本身受到污染，或生態本身受到破壞，而并非傳統意義上的以環境污染為媒介而導致的受害人人身財產的損害。近日，貴陽市中級人民法院出臺《關于進一步推進環境民事公益訴訟審判工作的意見》，將影響公共環境美學等新類型案件納入民事公益訴訟受案范圍。這也進一步說明了在司法改革的過程中對損害結果的界定正在逐步放寬，即損害結果上包括環境污染，生態破壞，資源破壞；以及其它損害，如美學損害等。而在公益訴訟中，由環保社團所代表的公共利益中不應包括個人上的財產和人身損害，即便這中損害涉及到較多數目的或者不特定數目受害人。這是因為無論其受到損害人數是否確定，其最終都是為了維護私人利益而進行的訴訟，可以通過代表人訴訟或集團訴訟制度來解決，訴訟主體與案件仍有利害關系，其訴訟并不具有公益性。在環境公益訴訟中，損害結果的證明責任仍由原告承擔。

最后，在因果關系上，由于環境公益訴訟的損害結果具有特殊性，因而因果關系也與侵權訴訟大相徑庭。環境侵權訴訟的因果關系需要證明由被告的污染環境行為造成了環境的破壞，而后又以環境本身為中介最終導致了私人人身財產等權益的損害。在這個因果關系鏈條中，存在環境這一中介因素，污染物排入環境后經過一個不斷累積的過程，伴隨著發生一系列物理化學變化，涉及到復雜的科學論證，而最終導致私人人身財產利益的損害又是否確定為環境污染所造成，則又是一個復雜的科學問題，若不適用證明責任倒置，被告很容易將其證為一個真偽不明的狀態。而環境公益訴訟的因果關系僅需證明環境本身的損害是由污染環境或破壞生態的行為所造成的即可，環境的破壞本身不是中介因素而是最終結果。若因果關系仍倒置，證明責任由被告來承擔，不僅違背法理基礎，更使得訴訟雙方的舉證承擔有違公平原則。原告可以僅根據環境損害的事實以及可能的主體的存在損害行為即可完成舉證，從而導致濫訴的風險。

綜上，從證明對象的特殊性上也可以看出，在環境公益訴訟中，因果關系沒有以往侵權訴訟中以環境為中介的因果關系那么復雜。應由原告來舉證損害行為與損害結果之間存在因果關系。

篇（9）

摘 要：環境公益訴訟制度的功能定位是對行政管理權的補充而非替代，寄希望通過賦予環保行政部門公益訴訟原告資格以應對環境管理公權力的不足是公益訴訟制度不能承受之重。環境公益訴訟的本質屬性、制度生成背景和民主價值取向內在預設了環境公益訴訟的當然主體為公民個人和環保團體。唯有將公民個人和環保團體作為基本主體的制度設計才能實現環境公益訴訟制度的理性回歸。

關鍵詞 ：環境公益；環境公益訴訟；原告資格；行政職責；制度功能

中圖分類號：DF74

文獻標識碼：A

文章編號：1002-3933（2015）05-0123-10

收稿日期：2015 -01 -13 該文已由“中國知網”（www．cnki．net） 2015年4月8日數字出版，全球發行

基金項目：國家社科基金項目《生態利益衡平的法制保障研究》（12BFX120）；廣東省高校優秀創新人才培育項目《廣東海洋外來物種入侵現狀及立法研究》（wym11091）

作者簡介：謝玲（1977-），女，湖南岳陽人，廣東海洋大學法學院講師，博士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。

一、問題的提出

環境公益訴訟作為一項能有效預防和救濟“對環境本身之損害”的法律制度，其構建的必要性在學界已達成共識①。但環境法學界對于環境公益訴訟制度構建的核心問題——原告資格問題卻一直爭論不休。雖然2012年8月31日修訂的《民事訴訟法》首次納入了公益訴訟條款，允許“法律規定的機關和有關組織”就污染環境和侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為向法院提起訴訟；2014年修訂的《環境保護法》第58條進一步明確了“法律規定的有關組織”提起公益訴訟的條件。但環保行政部門是否屬于“法律規定的機關”在此次修改中仍未明確，學界關于環保行政部門是否應當成為環境公益訴訟原告的論爭并沒有隨著新《環境保護法》的出臺而平息。

曹樹青先生在《學術界》2012年第3期發表的《“怠于行政職責論”之辯——環保行政部門環境公益訴訟原告資格之論見》一文（以下簡稱曹文）中，提出“環保行政部門的行政職權無論從權力大小、權力行使環境還是從權力性質看，都有與環境保護的實際需要相距甚遠，賦予其公益訴訟原告資格是對環境公權力的不足和環境管理體制的缺陷的適度矯正。”該文全面駁斥了環保行政部門環境公益訴訟原告資格否定論，并從環境管理權的特殊背景的視角論證了賦予環保部門環境公益訴訟原告資格的合理性和必要性。該觀點在學界具有一定代表性，這種基于現實主義的考量也觸碰到了現行環境行政監督管理權運行的某些無奈，但筆者認為曹樹青先生的論點是建立在對環境行政管理權理解的錯位和對環境公益訴訟本質屬性的誤讀基礎之上的。時至今日，仍有不少學者極力主張應當賦予環保行政部門環境公益訴訟原告資格，甚至認為“國家應成為環境公益訴訟第一順位的原告”②。鑒于此，筆者認為仍有必要對曹樹青先生的論證進行辨析，以期廓清迷霧，對環境公益訴訟制度的構建和完善有所裨益。

二、再辯“怠于行政職責”論

曹文認為“否定環保行政部門環境公益訴訟原告資格的最大理由是賦予其原告資格將促使其怠于履行行政職責”，文章重點駁斥了“賦予環保行政部門環境公益訴訟資格將促使環保行政部門怠于履行行政職責”的觀點，并從我國環境管理權運行的特殊政治、經濟、社會及體制背景和現實的角度，陳述了應賦予環保行政部門環境公益訴訟原告資格的理由。這些理由包括：（1）環保行政部門的環境行政執法權配置不足。表現在立法上，環境立法對環境違法行為處罰力度小，且追究違法企業的環境行政責任無法彌補違法行為造成的所有環境損害，環保部門只能在行政手段之外尋求救濟；在執法上環境行政執法效率低下，認為環保部門借助環境公益訴訟途徑，可以縮短冗長的環境行政執法處理程序；環保部門沒有行政強制執行權，行政職權被架空，環保部門提起環境公益訴訟有利于避開執行難的問題。（2）環保行政執法權運行乏力。由于體制的原因，囿于地方政府的地方保護壓力，環保行政部門有力不能使，有力不敢使，因此環保行政部門依法向法院提起環境公益訴訟，借助法院的司法獨立地位，與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護。（3）環保行政部門對有些損害環境公益的違法行為沒有行政管理權。如跨區域污染損害問題、管理真空問題，因此，其提起環境公益訴訟是求司法“給力”。（4）在多個違法主體多種原因公私利益交融的復雜環境損害案件中，由于主體多元、關系復雜、公益私益交融，不適宜于單憑環境行政部門行政執法方式解決，借助司法途徑能更公正、更有效的化解糾紛。（5）設置行政前置程序可以過濾“怠于行政職責”之訴。

以上理由看起來言之鑿鑿，但筆者認為，從曹文陳述的以上理由均不能得出應當賦予環保部門公益訴訟原告資格的結論。要回答賦予環保行政部門原告資格是否將促使其怠于履行行政職責的問題，必須先思考以下問題：環保行政部門的環境執法權乏力的原因何在？環境行政管理權“執法資源不足”的真正原因是什么？賦予環保部門環境公益訴訟原告資格能否解決環境行政執法不理想的現狀？如果不作理性地追問并進行合符邏輯的推理，而將環保部門提起環境公益訴訟描繪成是在窮盡環境行政職權之后的無奈之舉，則有替環保部門的某些行政不作為行為辯解、替某些行政執法的不合理現象背書之嫌。

（一）從環境行政執法權配置不足的現實不能得出應當賦予環保行政部門環境公益訴訟原告資格的結論

首先，現行環境立法對環境違法行為處罰確實存在力度小，環境違法成本低的問題，導致行政處罰難以發揮應有的威懾作用。但環境立法存在的問題應當通過修改相關立法來完善，即應當在立法上加大對環境違法行為處罰的力度，新《環境保護法》引入按日計罰制度就體現了這一傾向，以避免反向刺激。

其次，當環保行政部門窮盡行政處罰后仍無法觸及違法者之根本的情況下，環境損害民事賠償確實可以起到填補環境行政責任不足的功能。環境行政責任和環境民事責任雖然各自的價值取向不同但在功能上是并行不悖的，因此現行法明確規定承擔行政責任之外不免除其他責任的承擔，故在行政責任之外追究違法者環境損害的民事責任是環境法正義價值的必然要求。但我們據此只能得出在行政處罰之外應當完善環境損害民事賠償責任的結論，卻并不能以此得出追究環境民事責任的發起者應當是環保行政部門的結論。

再次，認為環保部門可以借助環境公益訴訟途徑以矯正環境行政執法效率低下的論斷違背了最基本的法理常識。行政執法最基本的原則之一是效率原則，而司法的最高價值追求是公平而非效率。相對于執法而言，司法作為昂貴的社會資源一旦啟動則比執法消耗的時間更長，司法不可能比執法更有效率。更重要的是，行政執法效率低下肯定是環境行政執法本身出了問題，在行政執法本身存在問題的情況下不去追究行政部門本身的責任，反而通過再賦予其公益訴訟原告資格以啟動運行成本更高的司法程序，既有違法的公平價值也違背一般常理。

最后，以環保行政部門沒有行政執行權而導致行政職權被架空為由，認為環保部門提起環境公益訴訟有利于避開執行難的觀點也是不能成立的。環保部門雖然沒有強制執行權，但如果在違法者不履行行政決定也不尋求救濟的情況下，環保部門可以直接向法院申請強制執行，那么還有讓環保部門提起公益訴訟以落實行政管理權的必要嗎？同時，如果環保部門存在執行難的問題，那么法院同樣存在，將執行難的問題交由法院，只是讓這一問題發生了位移，并未真正解決問題。

因此，從制度邏輯來看，環境行政管理權配置的不足是公益訴訟制度得以產生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從行政管理權存在“執法資源不足”的前提不能得出環保部門應當成為公益訴訟原告的結論。

（二）賦予環保行政部門公益訴訟原告資格無法改變環保行政執法權囿于地方保護壓力而運行乏力的事實

一個不爭的事實是，地方保護主義是環保行政執法權運行乏力的一個重要原因。環保行政部門作為政府的職能部門，人事權、財權受制于地方政府，而地方政府在唯GDP政績觀的指導下出于對經濟利益的考慮，對環境行政執法施加壓力從而導致環保行政執法權的運行乏力。但通過賦予環保行政部門公益訴訟原告資格卻無法改變這一事實。理由如下：

首先，在現有體制沒有發生改變的情況下，環境行政部門在環境執法時遭遇的壓力在公益訴訟中同樣存在。試問：環保部門的人權、事權、財權均受制于地方政府，當地方政府出于經濟增長的沖動為環境違法企業開綠燈從而導致環境行政執法乏力的情況下，即使賦予環保部門環境公益訴訟原告資格，環保部門有提起環境公益訴訟的動力和勇氣嗎？最近環境公益訴訟遭遇“零受案率”，以及目前已有的由環保行政部門提起的環境公益訴訟案例中被動“作秀”的成分，均能拷問環保部門提起公益訴訟的動力有幾許。

其次，雖然從我國憲法權力配置的體系結構來看，司法權的運行不受行政權的非法干涉。但現實是我國法院系統本身在我國的獨立性也備受質疑，我們離司法獨立的目標還有很遠的一段距離。因此，地方保護主義不僅會影響到環保行政權的運行，同樣也會影響到司法權的運行，司法機關在地方保護主義的壓力下也無法做到獨善其身，環境糾紛訴訟立案難就是最好的例證。

再次，由環保部門提起公益訴訟，使行政與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護聽起來很美，卻不符合司法中立的基本特性。而且，行政與司法兩者功能異質性的確立與維護“是有效發揮司法對行政監督功能的前提”，兩者關系的錯位“勢必會發生異質性功能之間的沖突和序位顛倒混亂導致的程序資源價值的內耗與枯竭”。

（三）將跨區域環境損害責任追究難的問題歸結為環保部門無權可使并認為賦予環保部門公益訴訟原告資格對解決這一問題起關鍵作用的觀點難以成立

首先，將跨區域污染損害的責任追究難歸結為是環保行政部門對這類損害環境公益的違法行為沒有行政管理權是一個偽命題。曹文談到“流域上游行政區域的污染企業違法排污，造成下游水域的嚴重污染，而下游受害行政區域的環保行政部門對上游行政區的違法企業又沒有行政管轄權，而有管轄權的上游行政區的環保部門基于地方保護的動機對環境違法主體怠于行政執法甚至行政不作為。”從這一表述中我們可以清晰地看到，跨區域污染損害的責任追究難這一問題的根本不是下游的環保部門對上游的污染企業無行政執法權的問題，而是上游的環保部門為何有權不使的問題。

其次，在跨區域環境污染損害問題上，即使賦予下游的環保部門提起環境公益訴訟原告資格，出于我國向來有官官相護的傳統，下游的環保部門有多大的動力會將處于同一個系統的上游的環保部門推上被告席？我們暫且不論這一訴訟是否違背行政訴訟“民告官”的基本性質。造成跨區域環境損害責任追究難的主要原因是我國環境機構的設置和管理權的配置未能尊重流域環境本身的特性，因而，應對之策是在遵循生態系統管理基本規律的前提下，合理設置環境管理機構和科學配置管理權。

（四）復雜環境損害案件的存在不是應賦予環保行政部門環境公益訴訟原告資格的理由

首先，行政處理手段與司法裁決在化解糾紛上各有優劣，對違法主體多元、因果關系復雜、公私益交融的復雜環境損害案件的處理，應當根據案件本身的具體情況來選擇具體的解決方式，單獨強調司法在解決復雜環境損害案件中的重要性并無依據。

其次，私益訴訟和公益訴訟因訴訟目的之異從而在訴訟制度的安排上應有較大差異，希望借助一次公益訴訟就將主體多元、因果關系復雜、公私益交融的糾紛一并解決實在是公益訴訟不能承受之重。更為重要的是，即使司法裁決在化解復雜環境損害糾紛中比行政處理方式更優，更容易平衡各方利益，結果更公平。但也只能得出此類案件更適合運用司法程序來化解，卻無論如何得不出這一司法程序的啟動者應為環保行政部門的結論。

（五）設置行政前置程序無法過濾“怠于行政職責”之訴

曹文指出：“環境行政職能部門提起環境公益訴訟時，為了防止其怠于行政職責的履行，立法上也應設立‘行政程序前置’，即要求環境行政部門對職權范圍內的環境公益侵權行為，窮盡執法行為仍然無法解決環境問題時方可提起環境公益訴訟。”借鑒防止濫訴的行政前置程序為環保部門提起公益訴訟設置一個過濾程序的建議很有創意，但筆者卻認為沒有可行性，根本無法起到過濾“怠于行政職責”之訴的功能。原因在于：

第一，導致環境行政執法不盡人意的原因既有主觀原因，也有客觀原因，在這個過濾程序中，環保行政部門提起環境公益訴訟時只有證明自己窮盡了其行政職能仍無法解決環境公益受損時法院受理才具有合理性，即只有在環保部門客觀不能的情況下才應當賦予其提起環境公益訴訟原告資格。而將環境行政職權的失效區分為權力不足、運行乏力等“客觀不能”和不主動履行職責推卸責任的“主觀不能”在理論上可以成立，但在司法實務中卻根本難以加以區分。因為環保行政部門為了推卸責任避免成為環境公益訴訟的被告，總是會千方百計地為自己主觀不欲履行職責尋找客觀不能的理由。因此，法院在司法技術層面無法區分行政職權失效的真正原因是否為客觀不能，從而無法決定是否應該受理。

第二，行政前置程序發揮過濾怠于行政職權之訴功能的前提是影響環境行政職權失效的根本原因為權力不足、運行乏力等“客觀不能”因素。確實，我們無法否認當前環保部門的職權狀況存在權力不足、運行乏力的事實，但這種“客觀不能”是否為環境行政職權失效的根本原因？在人性假設理論中我們一直將政府及各級行政機關看成全能的“理想人”，這種人性假設誤區引導我們將作為監管者的環境執法主體設定為絕緣于私人利益、部門利益而純粹追求環境公共利益的“生態人”。而事實上他們也是追求私人利益、部門利益最大化的“經濟人”，“環境行政執法部門和人員不會在環境公共利益的增加和環境社會成本的降低之中獲得收益……與此相反，環境行政部門、執法人員與企業的利益具有相關性，在這種內在經濟利益的驅使下，環境行政部門和執法人員往往會想方設法地追求自身利益的擴充與滿足，從而易于受到被監管企業或人員的‘操縱與控制’。”因此，導致環境行政效率低下的根本原因是環境執法主體的自身利益與公眾的環境公共利益之間缺乏關聯性，從而缺乏嚴格執法的動力和主觀意愿，而非權力不足、運行乏力等“客觀不能”因素。

第三，如果環保行政部門真能證明自己已經窮盡了執法行為，卻仍然無法解決環境公益受損問題，那么環保行政部門在證明自己已經盡職盡責的同時其實也意味著環境行政執法的使命和功能已經完成，剩下的應該是需要發揮社會公眾及司法權運行對行政執法不能所致的環境公益受損的彌補功能了。

因此，從前述理由均不能得出應當賦予環保部門公益訴訟原告資格的結論。從邏輯上看，行政管理權運行的不足是公益訴訟制度得以產生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從人性假設的角度來看，行使環境行政管理權的環保部門并非全能的“理想人”，而只是具有有限理性的“經濟人”。正因為環境公益本身的特殊性，更難以寄希望于僅僅憑借環保部門本身的自律來尋求環境公益的實現。從法社會學的角度來看，環境公益訴訟制度的構建確實應強調其工具性價值即該制度的實際社會效果，但工具性價值與目的性價值是內在統一的，偏離制度設計的目的性價值而去追求工具性價值不僅會與制度本身的屬性不符，而且最終也無法實現其工具性價值。因此，在一般情況，環保行政部門不宜作為環境公益訴訟的起訴主體，賦予環保行政部門原告資格的確有促使其怠于履行行政職權之嫌。

曹文的論辯顯得異常蒼白無力的根本原因在于，該論點固守著環境管理的行政命令型傳統模式，陷入將政府及環保行政部門作為全能“理想人”的人性假設誤區，并過于迷信環保行政部門在環境管理中的作用，而對其作為管理部門的有限理性卻缺乏應有認識，并忽視了公民個人和環保團體在環境公益訴訟中的基礎地位。

三、環境公益訴訟的主體資格厘定

環境公益訴訟在原告資格上突破了傳統訴訟中與被訴標的之利害關系的限制，學界認為公民個人、環保團體、環保行政部門、檢察機關等眾多主體均可能成為潛在原告，從而導致對上述主體的原告資格爭議不斷。許多學者從各潛在主體擔任公益訴訟主體的優劣比較中得出環境行政部門、檢察機關應當優先獲得原告資格，司法實踐中也屢屢有由行政機關提起的公益訴訟案件。但筆者認為，僅僅從各潛在主體本身的角度來探討公益訴訟主體的順位難免有失偏頗，因為各潛在主體擔當環境公益訴訟原告的優劣勢只是影響主體資格的外因，而公益訴訟制度本身的屬性才是決定原告資格選擇的內因，決定環境公益訴訟主體資格和順位的根本因素是公益訴訟制度本身，因此，應當從環境公益訴訟的制度生成背景、本質屬性、價值取向來考查環境公益訴訟主體資格和順位問題。

（一）環境公益訴訟的制度生成背景預設了環境公益訴訟的訴訟主體

從環境公益訴訟的制度生成背景來看，環境管理公權力運行在應對環境損害問題上的失效是需要構建該制度的基本前提。

環境公益的公共產品屬性使市場機制在環境公益的提供和配置上發揮的作用十分有限，市場這只“看不見的手”難以自發對環境公益進行有效調節，市場機制在環境公益的充分供給和合理配置上的失靈為政府公權力介入環境管理提供了合理性，在此基礎上通過立法賦予環境行政執法部門對環境保護的職權成為必然。如果享有環境行政管理權的環境行政部門始終代表著環境公益并勤勉履行職權，則環境公益的供給大體上是充分的，環境產品的配置基本上合理，環境保護的現狀應該逐漸好轉。然而，事實并非如此，環境行政執法效率低下和環境質量整體上的持續惡化如同一個硬幣的兩面，共同佐證了我國目前環境管理權運行在環境保護上的失效。

構建環境公益訴訟制度的必要性正是源于行政執法機制在環境保護上失效這一基本事實。從實證的角度來考察，再強大的行政執法權也會存在執法資源不足的問題，即使美國政府也“永遠不可能擁有足夠的執法資源在全國范圍內監控每一個污染源”。從管理學的角度來看，即使環境行政部門始終代表環境公益并勤勉履行職權，環境行政部門的行政決策也有可能存在失誤，信息不對稱、環境監管的高成本等因素決定了環境行政部門的理性是有限的，環境行政執法行為并非都會導致環境公益的增加。更重要的是，作為監管者的環境執法主體并非是始終代表環境公益的“理想人”，環境行政部門也是有著自身利益追求的“經濟人”，當其部門自身利益與環境公益之間缺乏關聯性時就會失去嚴格執法的動力甚至基于利益而與污染企業合謀，從而導致行政執法機制在環境保護領域的失效。

是故，建立環境公益訴訟制度的基本目標是：通過對傳統訴訟機制的突破，借助司法的力量，敦促公權力機關勤勉履行行政職權，對危害環境公益的行為（包括一般市場主體的排污行為、生態破壞行為和公權力機關的違法行為）進行監督，并填補傳統救濟機制對環境公益救濟的缺位，以維護或增進環境公益。環境公益訴訟制度的規制對象主要是公權力機關的行政行為，尤其是環保行政部門怠于行使行政職責的行為。因此，從環境公益訴訟的制度生成背景來考察，作為該制度規制對象的行政主體無論如何都不可能成為最佳原告。

（二）環境公益訴訟的理論基礎和內在本質決定了環境公益訴訟的原告選擇

環境公共信托理論是環境公益訴訟制度的主要理論依據。信托作為一種財產制度最早可以追溯至公元前的古埃及，而“公共信托”理論傳統上被用于解決公用海域和航行、捕魚及商業水域問題，其基本理論源于羅馬法。《查士丁尼法學綱要》指出：根據自然法，空氣、流水、海洋及海岸為全人類共有，為了公共利益和公眾利用之目的而通過信托方式由國王或政府持有。公共信托理論后來在英國得到了發展并成為美國法律體系的重要組成部分。《中華人民共和國信托法》指出，所謂信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。英美學者通常認為信托是一種信任關系（ fiduciary relation-ship），在這種關系中，信托人為了他人利益而享有該特定財產的法律上的所有權，該他人作為受益人則享有該特定財產的衡平法上所有權。受托人享有的主要是一種純粹管理性權利，受益人則擁有純粹的收益權利。1970年，美國學者薩克斯將公共信托理論引入到環境保護領域，他認為“陽光、水、野生動植物等環境要素是全體公民的共有財產；公民為了管理它們的共有財產，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關系。”根據這一理論，清潔的空氣、純凈的水等公共自然資源是全體人民的共同財產，國家作為這些信托財產的受托人享有法律上的所有權，必須為全體人民的利益而保護和管理這些財產。在公共信托法律關系中，政府作為公共信托財產的管理人是為了受益人的利益而進行管理活動的，因此，一旦受托人有怠于履行其職責的行為，公眾作為公共自然資源衡平法上的所有人，有提起關于公共信托的空氣、水和其他資源的訴訟的起訴權。由于公共信托理論“始終要嚴加防范公權力對公共信托財產的侵蝕。因此，如何制約公權力、最大限度地維護公共信托財產是公共信托理論的核心。”

建立在公共信托理論基礎上的環境公益訴訟制度的目標是維護環境公益，實現途徑是通過訴訟對所有危害或可能危害環境公益的行為進行監督，既包括私主體的危害行為，也包括公權力機關的危害行為，因此，環境公益訴訟的性質可以是私權對私權的監督或者是私權對公權的監督。然而，公共信托理論的核心是“如何制約公權力”以最大限度地“維護公共信托財產”，而我國環境管理公權力運行的失效是構建環境公益訴訟制度的前提，因此，環境公益訴訟制度的規制對象主要是公權力機關的行政行為，尤其是環保行政部門怠于行使行政職責的行為，環境公益訴訟制度的本質屬性和基本功能是私權對公權的監督而不是相反。環境行政公益訴訟直接針對的是行政機關的違法行政行為，在性質上是私權對公權的監督自不待言，即使在環境民事公益訴訟中，窮盡行政手段的行政前置程序仍然意味著環境民事公益訴訟也是私權對公權的一種監督，原告提起訴訟前需告知負有職責的行政主體，這一程序設置的目的之一便是督促有責的公權力機關全面履行職責。私權對公權的監督比我國傳統的公權對公權的監督效果更優①。因此，環境公益訴訟的理論基礎和質的規定性決定了環境公益訴訟的最佳原告應為公民和環保團體。“了解該污染源的公民或者環保組織常常是違法排污行為最經濟、最有效的監控者”，美國環境公益訴訟制度的建構正是源于這一認識。

（三）環境公益訴訟的價值取向邏輯演繹出環境公益訴訟的當然主體

20世紀90年代以來，傳統的管理行政、秩序行政逐步向以給付行政、服務行政為特點的現代行政轉向，新公共行政鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛參與公共事務中，從而使公共行政更響應公眾呼聲。以行政機關為中心和行政權力的單向行使為全部內涵的傳統行政日益轉向更注重人權和民主的現代行政。“相對于傳統的行政管理手段，現代行政管理手段的權力性、強制性色彩減弱了、淡化了，而越來越多地體現出民主、協商的品格，體現出行政主體與行政相對人相互合作的精神。”民主價值在公共行政中逐步取得核心地位，“如果行政的確是當代政府的核心，那么21世紀的民主理論必須擁抱行政。”

以國家權力為中心的權威型環境治理模式正是傳統管理行政的寫照，這一治理模式在實踐運行中陷人多重困境：環境法的約束力被軟化、運動式執法、政府基于利益與企業結盟、權力尋租乃至“以權代法”現象在環境保護領域十分常見，為有效化解當前環境治理面臨的諸多困難，環境治理模式必須轉向新型的公共治理模式——“一種與權威型環境治理模式相對的民主合作型環境治理模式”。在這種新型的公共治理框架下，公權力機關、企業、公眾和環保團體等多個主體之間不僅存在著“命令一服從”型的垂直關系，更包含著“協商一合作”的橫向關系，這種模式的核心在于“環境治理的民主化及其實現程序”，“將公共權力、公共行政過程置于公眾持續且直接的參與和表達之上”。任何法律的創制都凝結著人的法律信仰并被賦予了一定的價值使命．環境公益訴訟制度也不例外，環境公益訴訟是民主合作型環境治理模式下以法律形式為落實公眾參與而開辟的一條新路徑，環境民主是環境公益訴訟的基本價值取向。由于“政府在對環境公共權力的行使過程中缺乏與公眾進行充分聯系和溝通的動力，導致公眾的環境利益訴求，尤其是弱勢群體的環境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。如果沒有正當合法的機制安排，這類環境利益訴求和互動合作只能采取體制外的形式。”為了避免對秩序價值的沖擊，必須在民主價值的引導下作出合理的制度安排使公眾和政府之間能有效地溝通和協調。環境公益訴訟正是通過放松對訴訟主體資格的限制，使個人和環保團體都有機會踏上這條溝通之途。在此意義上，將公民個人排除在公益訴訟大門之外的所謂公益訴訟并非真正意義上的公益訴訟。

社會團體在某種程度上是個體的集合，環保團體具有的公益性、專業性、非營利性等特征，無疑比分散的單個個體更能勝任公益訴訟主體角色，而從訴訟動力來看，環保團體也是最有可能提起環境公益訴訟的“勇敢者”，“在公益法團體看來，法律不僅僅是一種解決爭端的方式，更應該是獲得社會正義的工具。他們關注公共問題而不是私人問題，著眼于改變而不僅僅是支持現有的法律和社會結構，特別是社會中權力的分配。”正是在這些理念的支撐下，環保團體成為大多數國家環境公益訴訟的主要力量。新《環境保護法》第58條在《民事訴訟法》的基礎上再次確認了環保團體的起訴資格，并進一步明確了“法律規定的有關組織”提起公益訴訟的條件，這無疑是立法的一大進步。但該條款對相關社會組織提起公益訴訟的條件設置不甚嚴謹，該條款規定相關社會組織提起公益訴訟設置的條件之一是“連續五年以上‘無違法記錄’”，但卻沒有明確“無違法記錄”的具體范圍，如果對這一限制性條件做寬泛的解釋則對于社會組織過于苛刻，因為警告等最輕微的處罰也是會記錄在案的違法行為，而對于一個存續五年以上的社團來說，要找出可以處以最輕微處罰的行為并非難事，這就為法院和有關機關選擇性地阻卻部分環保團體的起訴埋下了伏筆。而且，有些輕微的違法行為并不影響社會組織維護環境公共利益的代表性及提起公益訴訟的能力。

結論

環境公益訴訟制度的功能定位是對行政管理權的補充而非替代，寄希望通過賦予環保行政部門公益訴訟原告資格以應對環境公權力的不足并進而對環境管理體制的缺陷進行矯正是公益訴訟制度不能承受之重。從環境公益訴訟的制度生成背景、本質屬性及該制度的民主價值取向均推演出環境公益訴訟的基本起訴主體為公民個人和環保團體。但筆者并非否定公權力機關在特定情形下成為原告，公權力機關提起環境公益訴訟的唯一情形是出現了“勇敢者缺位”，即環境損害已經發生或可能發生，有關部門窮盡行政手段仍不能阻止該結果，又無公民或環保團體提起公益訴訟，這時公權力機關可以被賦予原告資格啟動環境公益訴訟。因此，環境公益訴訟原告資格的完善需要從以下幾個方面人手：第一，立法應當盡快賦予公民個人提起公益訴訟的原告資格。第二，將新《環境保護法》第58條對環保團體的限制條件作嚴格解釋，即將“連續五年以上無違法記錄”限定為對代表公共利益提起訴訟構成影響的“重大違法記錄”，并對具體情形進行列舉，以免誤傷環保團體提起環境公益訴訟的積極性。第三，明確公權力機關作為環境公益訴訟替補主體的范圍和起訴條件。

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篇（10）

環境公益訴訟是近年來隨著環境問題加劇而產生的熱點研究問題，我國法律并沒有從制度上對環境公益訴訟加以規定，在學術界對環境公益訴訟討論得如火如荼的同時，部分地方法院也開始了實踐探索。無錫、貴陽、昆明等部分地方法院紛紛設立環保法庭，以解決環境糾紛，受理環境民事、刑事和行政案件，環保法庭設立的初衷還為了受理環境公益訴訟案件。但是各地環保法庭設立以后，卻出現了“案源荒”的現象，尤其是環境公益訴訟。

2010年10月，為推動環境公益訴訟發展，規范環境公益訴訟，昆明中院與市檢察院聯合了《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）；昆明市中院與昆明市檢察院、昆明市公安局聯合制定了《關于辦理環境保護刑事案件實行集中管轄的意見（試行）》，為昆明市的環境公益訴訟奠定了法律基礎。2010年12月13日，昆明市環境保護局訴昆明三農農牧有限公司與昆明羊甫聯合牧業有限公司環境侵權一案在昆明市中級人民法院開庭審理，此案引起社會的廣泛關注，此案也被媒體譽為“云南省首例環境公益訴訟案”。這是自2008年昆明市中級人民法院環境保護審判庭成立以來受理的首例環境公益訴訟案件，也屬全省首例。

一、環境民事公益訴訟與私益訴訟的區分

環境公益訴訟作為一種新的訴訟形式，與傳統私益訴訟有著密切的聯系，環境公益訴訟制度的建立有必要考慮其與私益訴訟的關系。?兩種制度的有效區分和銜接有利于明晰環境民事公益訴訟的目的，促進其制度的有效構建。

昆明市《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》第6條規定，訴訟請求中訴訟利益歸屬于公民、法人和其他組織的，應當另案處理。環境民事公益訴訟是指法定的組織和個人根據法律規定，為了保護社會公共環境權益，對違反環境法律、侵害公共環境權益者，向人民法院提起并要求其承擔民事責任，由法院按照民事訴訟程序依法審判的訴訟。?環境民事公益訴訟與私益訴訟的區別集中體現在：

首先，訴訟的目的不同。傳統民事訴訟通過對民事糾紛的處理，確認當事人間的民事權利義務關系，制裁民事違法行為，保障的民事權益本質上是一種私權。環境公益訴訟保護的是公共環境利益，即以實現“保護和改善環境，合理利用自然資源，防治污染和其他公害”為其根本目的，而并非傳統意義上的私權或公權。其次，請求救濟的內容不同。傳統訴訟中，原告請求主要是對損害的賠償、恢復原狀或者是確認和恢復權利。而在環境公益訴訟中，原告的請求，不僅僅是要求被告對所受損害的簡單的金錢賠償或恢復原狀；還包括要求公共團體、企業組織采取有效措施防范環境公益損害結果的發生，避免或減輕損害的出現和擴大，這種情況下可稱之為禁止型訴訟。也就是說，環境公益訴訟的請求內容已經不僅針對過去已發生的事件采取救濟措施，還具有指向未來，防止或減輕環境公益損害結果發生的意義。

二、環境民事公益訴訟原告資格問題

訴訟當事人是訴訟的主要參與者，環境民事公益訴訟當事人也是理論界討論最為熱門的話題。原告在民事訴訟中起著舉足輕重的地位，根據“不告不理”的原理，沒有原告的，訴訟將無法啟動。我國《民事訴訟法》受前蘇聯民事訴訟理論影響，在當事人確定上采取的是“實體利害關系理論”，也即訴訟當事人須與案件具有直接利害關系，這一理論限制了公益訴訟在我國的發展。根據該理論，原告必須與案件具有直接利害關系，才享有訴權，才可以向法院提訟。

（一）本案環境民事公益訴訟原告資格概述

昆明市首例公益訴訟案中，環保部門以公益訴訟人（也即民事原告）身份參加訴訟，盡管在庭審過程中被告方并對原告方的主體資格產生過多的質疑，但是訴訟主體問題并未形成庭審的爭論焦點。昆明市對環境民事公益訴訟的原告類型做了規定，根據《意見》規定第4條與第7條的規定，人民檢察院、環保機構、環保社團組織可以作為公益訴訟人向法院提起環境民事公益訴訟，這一規定成為了環境行政機關作為原告提訟的依據。盡管目前學術界討論與各國實踐都沒有絕對禁止環境行政機關作為環境公益訴訟的原告，但是其作為原告在學術界存在很大的爭議。

首先，環境行政機關作為實施環境保護工作監督管理的法定機關，可以根據法律授予的職權依據法律制止污染環境的行為，對本應通過行政執法權處理的違法行為主張民事訴訟請求，就可能會產生行政權力和民事訴權的混同，從而導致行政權力的弱化，這勢必會背離環境行政機關履行環境保護之責；其次，在一定程度上，“政府也是一個經濟人”，政府在履行職責時很容易造成政府失靈的現象，很可能致使經濟與環境目標發生沖突時，因經濟而放棄環境目標，從而影響環境法律實施的效果。

（二）我國環境民事公益訴訟原告資格的構建

1.環境行政機關可以成為原告

環保局是環境行政執法機關，代表著國家和人民對相應的環境資源進行管理，當出現環境資源被破壞的情況時，根據公共信托理論，環保局成為了財產所有人的代表，理應代表公眾利益要求污染的實施者停止侵害、做出賠償。目前我國立法中已經有了相關嘗試，《海洋環境保護法》第90條就明確規定，“破壞海洋環境并給國家造成損失的，由有關部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。該規定不但明確了國家作為海洋生態環境損害訴訟的主體地位，還提出了由有關部門代為行使該訴權的規定。雖然立法沒有明確規定“相關部門”具體指的是什么部門，但明顯只有環境保護行政部門才具有該訴權。之后發生的我國海洋環境損害賠償第一案“塔斯曼海”油污損害賠償案中，天津市海洋局就根據該條法律規定，獲得原告資格而提起了環境民事公益訴訟。

2.擴大原告資格

目前，世界各國對環境公益訴訟原告資格的限制都逐漸采取寬松的態度，環境民事公益訴訟原告的范圍也呈現出擴大化趨勢。環境行政執法機關作為政府機構的組成部分，雖然應當成為原告，但是不應成為唯一的原告，環境公益訴訟的目的就在于擴大公眾參與程度，用訴訟的手段保護環境權益，原告資格應擴大。

昆明市此次對環境民事公益訴訟的原告類型做了規定，根據《意見》規定第4條與第7條的規定，人民檢察院、環保機構、環保社團組織可以作為公益訴訟人向法院提起環境民事公益訴訟。《意見》暫不允許個人提起環境公益訴訟，防止出現濫訴。筆者認為，允許個人提起環境公益訴訟不會造成濫訴現象，因為訴訟會付出很大的成本，個人不會輕易，況且法院在時也會對案件是否屬于公益訴訟進行審查，以防治濫用公益訴訟之名對企業進行商業誹謗，所以應該允許個人提起環境公益訴訟。

三、環境民事公益訴訟的訴訟請求問題

環境案件相比于其他的案件，更為復雜，損害行為和損害結果之間因果關系不確定，民事公益訴訟的賠償請求范圍成為了一個難題，污染損害的數目難以簡單的以數字來計算，原被告在法庭中提出的賠償數額相去甚遠，這成為環境民事公益訴訟案件審理的一大難題。環境民事公益訴訟不是簡單的賠償之訴，其承擔的環境保護及社會責任正體現在訴訟的請求問題之上。

（一）本案中訴訟請求概述

本案中，原告共提出了四項訴訟請求，分別是：（1）請求人民法院判決二被告立即停止對環境的侵害。（2）由二被告賠償為治理嵩明縣楊林鎮大樹營村委會七里灣大龍潭水污染所發生的全部費用，暫計人民幣417.21萬元。（其中：治理設施建設成本費用計人民幣363.94萬元，運行維護成本按1年運行期計算計人民幣53.27萬元。）（3）由二被告賠償為處理水污染事故所產生的專項應急環境監測費和污染治理成本評估費用計人民幣155293元。（其中：昆明市環境監測中心監測費17974元，嵩明縣環境監測站監測費4629元，嵩明縣疾病預防控制中心水質監測費170元，昆明市環科院污染治理成本評估費132520元。）（4）由二被告承擔本案的訴訟費用。

其中，原告所主張的賠償主要是治理受污染水域的全部費用，但其計算但是其計算依據并不是以處理嵩明縣大龍潭全部出水量，而是以大龍潭全部出水量的大約四分之一為依據，即300噸/日（大龍潭水源的村民生產生活的日用量），因此事實上并非是治理水污染所需的全部費用。雖然如前所述，公益訴訟人要求被告賠償治理水污染所需的全部費用，對環境所受到的損害進行賠償，但是具體到環境污染的評估標準和損失的認定，不僅相關立法缺失，而且就技術層面而言也存在困難。

（二）環境民事公益訴訟賠償的范圍探析

損害賠償的目的在于彌補受害人因侵權行為所遭受的實際損失，因此賠償也應該以實際損失作為確定賠償數額的標準，作為環境的賠償范圍既不能狹隘到僅賠償民事現有的經濟損失，也不能肆意擴大賠償范圍，出現“天價賠償金”，筆者認為環境民事公益訴訟賠償的范圍較之于其他訴訟的請求有其特殊內容：

1.環境要素的恢復費用

環境公益訴訟的賠償金額計算時，應當包含有環境要素的恢復費用，這是環境公益訴訟的目的所在。正如前文所述，環境民事公益訴訟和環境私益訴訟的區別之一，就體現在訴訟目的的不同。環境民事公益訴訟的目的是為了實現社會公共環境權益，賠償請求不僅包括污染所造成的經濟和環境利益的直接損失，還應當包括環境自身損害所應當給予的賠償，即環境要素損害后的恢復費用。

2.人身潛在損害

環境污染侵權具有潛伏性與滯后性，受害人在遭受損害的早期，其損害往往顯露不完全，但隨著時間的推移，損害會逐漸顯露。?對于這種潛在人身損害，也應予以適當賠償，且這種賠償不應受最長時效的限制，一旦證明是由于污染引起的人身損害，都應當給予賠償。

四、環境民事公益訴訟賠償金的管理

（一）本案中的訴訟賠償金問題

昆明市政府頒布了《昆明市環境公益訴訟救濟資金管理辦法》，對訴訟成本及訴訟利益歸屬進行了規定。《意見》對訴訟費用進行了明確，即“公益訴訟人提起環境民事公益訴訟可以緩繳訴訟費，公益訴訟人敗訴的，免繳訴訟費；被告敗訴的，由被告繳納訴訟費。”《意見》還規定，公益訴訟人因提訟產生的差旅費、調查取證費、評估鑒定費、律師費等訴訟費用，由敗訴的被告承擔。上述費用由“昆明市環境民事公益訴訟救濟資金專戶”墊支的，人民法院判決敗訴的被告向“昆明市環境民事公益訴訟救濟資金專戶”支付。?該案一審民事判決書中判處昆明三農農牧有限公司、昆明羊甫聯合牧業有限公司立即停止環境侵害，并向“昆明市環境公益訴訟救濟專項資金”支付430.462萬元環境治理費和評估費。

（二）昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理

1.目前存在的問題