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時(shí)間：2023-05-26 16:03:01
序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇行政案件訴訟法范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。
2.根據(jù)前款規(guī)定合并訴訟時(shí)，若撤銷訴訟的第一審法院是高等法院，則必須征得與關(guān)聯(lián)請求有關(guān)的訴訟的被告的同意。被告不提出異議，視為同意就本案進(jìn)行辯論，以及在辯論準(zhǔn)備程序中進(jìn)行陳述。
（共同訴訟）
第17條數(shù)人的請求或?qū)?shù)人的請求為撤銷處分或裁決的請求和關(guān)聯(lián)請求時(shí)，該數(shù)人可以作為共同訴訟人或被訴。
2.前款情形，準(zhǔn)用前條第2款之規(guī)定。
（因第三人的追加請求的合并）
第18條第三人在撤銷訴訟的口頭辯論終結(jié)之前，可以以訴訟的當(dāng)事人一方為被告，在此訴訟中合并提起與關(guān)聯(lián)請求相關(guān)的訴訟。在此情形下，若該撤銷訴訟系屬高等法院，則準(zhǔn)用第16條第2款之規(guī)定。
（因原告的追加請求的合并）
第19條原告在撤銷訴訟的口頭辯論終結(jié)前，可以在此訴訟中合并提起與關(guān)聯(lián)請求相關(guān)的訴訟。在此情形下，若該撤銷訴訟系屬高等法院，則準(zhǔn)用第16條第2款之規(guī)定。
2.前款規(guī)定，就撤銷訴訟而言，不妨礙適用民事訴訟法（平成8年[1]法律第109號）第143條之定例。
第20條根據(jù)前條第1款前段之規(guī)定，將撤銷處分之訴與撤銷不予受理關(guān)于該處分的審查請求的裁決之訴合并提起時(shí)，不拘于同款后段準(zhǔn)用第16條第2款之規(guī)定，無須征得撤銷處分之訴的被告的同意。同時(shí)，已提訟的，在遵守期間上，撤銷處分之訴，視為在撤銷裁決之訴時(shí)已被提起。
（對國家或公共團(tuán)體請求的訴的變更）
第21條法院認(rèn)為把作為撤銷訴訟目的的請求變更為對處分或裁決相關(guān)事務(wù)所歸屬的國家或公共團(tuán)體的損害賠償?shù)绕渌埱筮m當(dāng)時(shí)，只要請求的基礎(chǔ)沒有變更，至口頭辯論終結(jié)前，根據(jù)原告的申請，可決定允許訴的變更。
2.前款決定，準(zhǔn)用第15條第2款之規(guī)定。
3.法院根據(jù)第1款的規(guī)定，決定允許訴的變更的，事先必須聽取當(dāng)事人及與損害賠償請求有關(guān)的訴訟的被告的意見。
4.對于允許訴的變更的決定，可以提出即時(shí)抗告。
5.對于不允許訴的變更的決定，不能申請不服。
（第三人的訴訟參加）
第22條根據(jù)訴訟結(jié)果，有權(quán)利被侵害的第三人時(shí)，法院根據(jù)當(dāng)事人或第三人的申請，或依職權(quán)，可以決定允許該第三人參加訴訟。
2.法院作出前款決定時(shí)，必須事先聽取當(dāng)事人及第三人的意見。
3.提出第1款申請的第三人，對駁回申請的決定，可以提出即時(shí)抗告。
4.根據(jù)第1款規(guī)定參加訴訟的第三人，準(zhǔn)用民事訴訟法第40條第1款至第3款之規(guī)定。
5.第1款規(guī)定中的第三人提出參加申請的，準(zhǔn)用民事訴訟法第45條第3款及第4款之規(guī)定。
（行政機(jī)關(guān)的訴訟參加）
第23條法院認(rèn)為有必要讓作出處分或裁決的行政機(jī)關(guān)以外的行政機(jī)關(guān)參加訴訟時(shí)，根據(jù)當(dāng)事人或其他行政機(jī)關(guān)的申請，或依職權(quán)，可決定允許其他行政機(jī)關(guān)參加訴訟。
2.法院作出前款決定時(shí)，必須事先聽取當(dāng)事人及該行政機(jī)關(guān)的意見。
3.。按第1款規(guī)定參加訴訟的行政機(jī)關(guān)，準(zhǔn)用民事訴訟法第45條第1款及第2款之規(guī)定。
（釋明處分的特殊規(guī)則）
第23條之2[2]為明確訴訟關(guān)系，法院認(rèn)為有必要時(shí)，可以作出如下處理：
（1）對作為被告的國家或公共團(tuán)體所屬的行政機(jī)關(guān)或作為被告的行政機(jī)關(guān)，可以要求其提供所保有的處分或裁決的內(nèi)容、作為處分或裁決依據(jù)的法令的條款、能夠厘清構(gòu)成處分或裁決要因的事實(shí)及處分或裁決理由的資料（次款中記錄的與審查請求有關(guān)的案件記錄除外）的一部或全部。
（2）委托前款中規(guī)定的行政機(jī)關(guān)以外的行政機(jī)關(guān)，寄送所保有的前款中規(guī)定的資料的一部或全部。
2.就處分的審查請求經(jīng)過裁決后，又提起撤銷訴訟時(shí)，法院可以作出如下處理：
（1）對作為被告的國家或公共團(tuán)體所屬的行政機(jī)關(guān)或作為被告的行政機(jī)關(guān)，可以要求其提供所保有的與該審查請求有關(guān)的案件記錄的一部或全部。
（2）委托前項(xiàng)中規(guī)定的行政機(jī)關(guān)以外的行政機(jī)關(guān)，寄送所保有的前項(xiàng)中規(guī)定的案件記錄的一部或全部。
（職權(quán)證據(jù)調(diào)查）
第24條法院認(rèn)為必要時(shí)，可以依職權(quán)進(jìn)行證據(jù)調(diào)查。但是，就證據(jù)調(diào)查的結(jié)果，必須聽取當(dāng)事人的意見。
（停止執(zhí)行）
第25條撤銷處分之訴的提起，不妨礙處分的效力、處分的執(zhí)行及程序的進(jìn)行。
2.提起撤銷處分之訴時(shí)，為避免由于處分、處分的執(zhí)行或程序的進(jìn)行而產(chǎn)生的重大損害，在有緊急處置必要時(shí)，法院根據(jù)申請，可以決定全部或部分停止處分的效力、處分的執(zhí)行及程序的進(jìn)行（以下稱“停止執(zhí)行”）。但是，停止處分效力，能夠達(dá)到停止處分的執(zhí)行和程序的進(jìn)行的目的，則不能停止執(zhí)行。
3.法院在判斷是否會(huì)產(chǎn)生前款中規(guī)定的重大損害時(shí)，須考量損害恢復(fù)的困難程度、損害的性質(zhì)和程度，以及處分的內(nèi)容和性質(zhì)。
4.如果停止執(zhí)行有可能對社會(huì)福祉帶來重大影響，或就本案來看理由不成立的，則不能停止執(zhí)行。
5.第2款決定，基于疏明[3]作出。
6.第2款決定，可以不經(jīng)口頭辯論而作出。但是，仍須聽取當(dāng)事人的意見。
7.針對第2款申請所作出的決定，可以提出即時(shí)抗告。
8.針對第2款決定的即時(shí)抗告，不具有停止執(zhí)行該決定的效力。
（因情更的停止執(zhí)行的撤銷）
第26條停止執(zhí)行的決定確定后，若停止執(zhí)行的理由消失以及其他情事發(fā)生變更，法院根據(jù)對方的申請，可決定撤銷停止執(zhí)行的決定。
2.對前款申請所作的決定及對此決定不服的，準(zhǔn)用前條第5款至第8款規(guī)定。
（內(nèi)閣總理大臣的異議）
第27條有第25條第2款的申請時(shí)，內(nèi)閣總理大臣可以向法院陳述異議。即使有了停止執(zhí)行的決定后，亦同。
2.前款異議，必須附加理由。
3.在前款異議的理由中，內(nèi)閣總理大臣必須闡示如果不延續(xù)執(zhí)行效力、不執(zhí)行處分或不繼續(xù)履行程序，將有可能對公共福祉帶來重大影響的情事。
4.有第1款異議時(shí)，法院不得作出停止執(zhí)行決定。已經(jīng)作出的，必須予以撤銷。
5.第1款后段的異議，必須向作出停止執(zhí)行決定的法院予以陳述。但是，對停止執(zhí)行決定的抗告系屬抗告法院時(shí)，則須向抗告法院陳述。
6.內(nèi)閣總理大臣非不得已時(shí)，不得陳述第1款的異議。若陳述異議的，須在下次常會(huì)上向國會(huì)報(bào)告。
（停止執(zhí)行等的管轄法院）
第28條停止執(zhí)行或撤銷該決定的申請的管轄法院，應(yīng)是本案所系屬的法院。
（關(guān)于停止執(zhí)行的決定的準(zhǔn)用）
第29條前4條規(guī)定，準(zhǔn)用于提起撤銷裁決之訴時(shí)，有關(guān)停止執(zhí)行的事項(xiàng)。
（裁量處分的撤銷）
第30條有關(guān)行政機(jī)關(guān)的裁量處分，限于超越裁量權(quán)范圍或?yàn)E用裁量權(quán)時(shí)，法院得以撤銷。
（因特別情事對請求的駁回）
第31條在撤銷訴訟中，處分或裁決雖然違法，但撤銷該處分或裁決對公共利益造成顯著損害時(shí)，法院在考量原告所受損害的程度、損害的賠償，以及防止的程度與方法等其他一切情事基礎(chǔ)上，認(rèn)為撤銷該處分或裁決不符合公共福祉時(shí)，可以駁回撤銷請求。此時(shí)，在該判決的主文中，須宣告處分或裁決違法。
2.法院認(rèn)為適當(dāng)時(shí)，可以在終局判決前，作出判決，宣告處分或裁決違法。
3.終局判決中記載的事實(shí)及理由，可以引用前款判決。
（撤銷判決等的效力）
第32條撤銷處分或裁決的判決，對第三人也具有效力。
2.前款規(guī)定，準(zhǔn)用于停止執(zhí)行的決定及撤銷停止執(zhí)行的決定。
第33條撤銷處分或裁決的判決，就該案件，拘束于作出處分或裁決的行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)。
2.駁回申請或不予受理的處分、駁回審查請求或不予受理的裁決，因判決而被撤銷時(shí)，作出這種處分或裁決的行政機(jī)關(guān)，必須按照判決的宗旨重新作出對該申請的處分或?qū)υ搶彶檎埱蟮牟脹Q。
3.前款規(guī)定，基于申請所作的處分和允許審查請求的裁決，因程序違法為由被判決撤銷時(shí)，也予準(zhǔn)用。
4.第1款規(guī)定，準(zhǔn)用于停止執(zhí)行的決定。
（第三人的復(fù)審訴訟）
第34條根據(jù)撤銷處分或裁決的判決，權(quán)利受到損害的第三人，因不能歸責(zé)于已的理由未能參加訴訟，從而未能提出能給判決施加影響的攻擊與防御方法的，可以以此為由，對確定的終局判決，在復(fù)審訴訟中，提出不服申請。
2.前款訴訟，必須自知道判決之日起30日內(nèi)提起。
3.前款期間，應(yīng)為不變期間。
4.第1款的訴訟，自判決確定之日起經(jīng)過1年的，不能提起。
（訴訟費(fèi)用的裁判的效力）
第35條在國家或公共團(tuán)體所屬的行政機(jī)關(guān)是當(dāng)事人或參加人的訴訟中，確定訴訟費(fèi)用的裁判，對該行政機(jī)關(guān)所屬的國家或公共團(tuán)體，及因?yàn)樗麄儯哂行ЯΑ?/p>
第二節(jié)其他抗告訴訟
（無效等確認(rèn)之訴的原告適格）
第36條凡有可能遭受該處分或裁決之后的處分的損害者，以及具有要求確認(rèn)該處分或裁決無效的法律上的利益者，依據(jù)關(guān)于以該處分或裁決的存否或效力有無為前提的現(xiàn)存法律關(guān)系的訴訟，尚不能達(dá)到目的的，可以提起無效等確認(rèn)之訴。
（不作為違法確認(rèn)之訴的原告適格）
第37條不作為違法確認(rèn)之訴，限于已就處分或裁決提出過申請者，才可以提起。
（履行之訴的要件等）
第37條之2第3條第6款第1項(xiàng)中規(guī)定的履行之訴，僅限于由于不作出一定的處分有可能造成重大損害，且為避免此種損害發(fā)生尚無其他適當(dāng)方法時(shí)，才可以提起。
2.法院在判斷是否產(chǎn)生前款中規(guī)定的重大損害時(shí)，既要考慮損害的恢復(fù)的困難程度，又要考量損害的性質(zhì)、程度及其處分的內(nèi)容和性質(zhì)。
一、判決維持具體行政行為，有悖于行政訴訟的立法目的。
行政訴訟法第一條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法”。由于該規(guī)定分為三個(gè)層次的內(nèi)容，引起了學(xué)界對于行政訴訟目的一、二、三之爭。
首先，為了法院辦好案，就案辦案顯然不是行政訴訟的目的，如果這樣認(rèn)為，那就是本末倒置。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，行政訴訟的成立必須是由行政行為的相對人而引起的。老百姓交了訴訟費(fèi)、請律師花了大量的時(shí)間、精力和財(cái)力來打行政官司，一般來講還沒有那一個(gè)行政訴訟的原告，訴訟的目的是為了人民法院正確及時(shí)的去審理案件。顯而易見，正確、及時(shí)審理行政案件只能是一個(gè)其本的要求和保障，而并非目的。
其次，司法的公正性要求決定了，維護(hù)和監(jiān)督也不應(yīng)是行政訴訟的目的。“倘若司法判決的用意不在于解決爭執(zhí)而只是向某一方表示聲援，那么打官司就無甚必要了?！彼^監(jiān)督也和司法對行政進(jìn)行審查的概念和意義不盡相同。人民法院不是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，司法審查和對行政行為的監(jiān)督其外延內(nèi)函均不能周延，司法審查是嚴(yán)格依法進(jìn)行的一種訴訟行為，而監(jiān)督則是一個(gè)寬泛的不確定的概念，二者不應(yīng)混淆。也不能認(rèn)為司法審查的目的就是為了監(jiān)督所謂的依法行政，那應(yīng)是監(jiān)督機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)。
再次，正因?yàn)樾姓V訟的啟動(dòng)必須依賴于行政行為相對人，其動(dòng)因在于保護(hù)自身的合法權(quán)益。從訴判相一致的裁判其本原則出發(fā)，只能從原告的訴請作出判決而不應(yīng)兼有其他的因素，更不能站在被告的角度作出判斷。
那么，行政訴訟的目的是什么呢，可以說這是一個(gè)宏大的命題，仁者見仁，智者見智，要說清楚這個(gè)問題，已經(jīng)超出了筆者的知識和能力所限。僅只能從直觀的角度談點(diǎn)認(rèn)識。
我們通常所說，行政行政訴訟是“民告官”，為什么要告官，那就是為了避免其弱小的合法權(quán)益受到過于強(qiáng)大的行政權(quán)力的侵害，所提供的一個(gè)司法救濟(jì)的途徑。從司法為民，以民為本和人民群眾根本利益和價(jià)值取向出發(fā)，行政訴訟的目的，只能有一個(gè)，就是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。從這樣的一個(gè)根本的出發(fā)點(diǎn)和歸宿所得出的結(jié)論是：人民法院的行政裁判只能對這樣的請求作出回答。
二、判決維持具體行政行為，有悖于裁判中立的原則
裁判中立原則是現(xiàn)代程序的基本原則，是公平和正義的根本保障，程序正義要求裁判者處于中立地位?！爸辛⑹菍Σ门姓咦罨镜囊?。“裁判中立直接體現(xiàn)公正原則，又稱為禁止偏頗原則?！痹从谌魏稳瞬坏米詳嗥浒浮薄叭魏稳司坏脫?dān)任自己訴訟案件的法官”的程序正義原則理念?！霸谟诖_保各方參與者受到裁判者平等的對待；與程序法律結(jié)果有牽連的人不能成為程序主持者；作為程序主持者與接受程序法律結(jié)果的法律主體任何一方不得有利益或其他方面的聯(lián)系。也就是裁判中立要求首先裁判者同爭議的事實(shí)和利益沒有關(guān)聯(lián)性，其次裁判者不得對任何一方當(dāng)事人有任何喜惡的傾向。這些義務(wù)的保證制度對應(yīng)的是完善的回避制度與禁止片面接觸制度。”論程序正義--從《自由大》談起薛梅（《公法網(wǎng)站》手稿第四期）
正如江必新同志所指出的，“要解決‘官官相護(hù)’的問題，必須從制度上尤其是體制上確保法院的獨(dú)立性和法官中立性”。（參見張步洪編著：《中國行政法學(xué)前沿問題報(bào)告》，中國法制出版社1999年版，第281頁；）審判獨(dú)立是我國憲法確立的原則，又體現(xiàn)在訴訟法律規(guī)范之中。審判獨(dú)立是法官中立的必要保障條件。審判獨(dú)立是一個(gè)法律原則，而法官中立、也就是裁判中立的原則作為一個(gè)現(xiàn)代法治原則，也已經(jīng)得到了廣泛的認(rèn)同和遵從。最高人民法院頒布的《法官職業(yè)道德準(zhǔn)則》第11條明確規(guī)定“法官審理案件應(yīng)當(dāng)保持中立?！贝艘?guī)定就明確地給法官的職業(yè)進(jìn)行了一個(gè)角色的定位。
從工具論到中立角色的定位轉(zhuǎn)換，應(yīng)該說在民事訴訟中體現(xiàn)得比較到位。比如說，一個(gè)民事訴訟原告，提起侵權(quán)訴訟，經(jīng)審理其訴訟請求不能成立，任何一個(gè)法官均不會(huì)判決維持被告的具體行為。這種情況一是證據(jù)不充分；二是理由不成立；三是被訴的是一個(gè)合法的行為。比如，甲訴乙說“他打了我”。經(jīng)審理后，無論如何，都不能判決“打得好”！要是這樣，就違背了中立的原則。
但是這種情況在行政訴訟中，已經(jīng)是習(xí)以為常了。這就是用判決來維持一個(gè)具體的行政行為，在行政訴訟中，沒有針對原告的訴請作出回答，而是滿足了被告，對其辯解作出了回答。而在行政訴訟中，被告沒有也可能提出反訴。在這種情況下，拋開原告，滿足被告，是完全沒有理由的。
三、判決維持具體行政行為，有悖于行政行為“效力先定性”原則
所謂效力先定，“是指行政行為一經(jīng)作出后，就假定其符合法律規(guī)定，在沒有被國家有權(quán)機(jī)關(guān)宣布為違法無效之前，對行政主體本身和相對方以及其他國家機(jī)關(guān)都具有拘束力，任何個(gè)人或團(tuán)體都必須遵從?！保ó吙芍緱钍锕狻缎姓ò咐坛獭繁本┐髮W(xué)出版社2005年版）這種效力的先定性是為了維護(hù)公共秩序、公共利益和實(shí)現(xiàn)行政管理效率的需要而必須的。《行政處罰法》第四十五條規(guī)定，“當(dāng)事人對行政處罰決定不服申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外。”換言之，也就是說，行政行為作出后，除被上級復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院等國家有權(quán)機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序撤銷或宣布無效的情況下，都是有效的，除非法律另有規(guī)定的，否則，即使申請復(fù)議或提訟，從理論上講，也不停止執(zhí)行。
這種規(guī)定，與一審案件裁判后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)提出上，那么一審判決就處于一種效力待定的狀態(tài)是完全不同的。這里有一個(gè)習(xí)慣上的誤區(qū)，我們常說一審判決因提出上訴也就沒有效力了，如果是這樣，那么還要二審再來撤銷這個(gè)判決干什么呢？再有，上訴案件由上訴的提起，一審判決就無效了，那么國家審判機(jī)關(guān)作出的判決，怎么能由當(dāng)事人對其效力作出定奪呢？所以應(yīng)該說，這時(shí)一審判決是一個(gè)效力待定的判決，可能有效，也可能無效或者是部分有效部分無效。
一個(gè)具體行政行為作出后，相對人不服提出復(fù)議或訴訟，這時(shí)被復(fù)議或訴訟的對象：具體行政行為的效力，與上訴時(shí)一審的判決其效力待定完全不同。法律明確規(guī)定在復(fù)議或訴訟的過程中，具體行政行為仍然有效，并不停止執(zhí)行。所以這并不是一個(gè)效力待定的行為，如果這個(gè)行為不必要撤銷，也完全沒有必要再由法院判決來畫蛇添足，去賦予其效力。
四、判決維持具體行政行為，有悖于司法、行政權(quán)力限定的原則
司法機(jī)關(guān)有權(quán)對行政機(jī)關(guān)的行政行為行為進(jìn)行司法審查，這是我國《憲法》確立的劃分行政權(quán)、司法權(quán)界限原則的具體體現(xiàn)?！缎姓V訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。這就對司法對行政的審查范圍和內(nèi)容進(jìn)行了限定，同時(shí)也是對司法權(quán)和行政權(quán)的交叉和保留進(jìn)行了界定。一旦混淆了這個(gè)區(qū)別，就會(huì)引起很多的混亂。
在實(shí)踐中經(jīng)常有行政機(jī)關(guān)工作人員來到法院詢問，“我們的一個(gè)具體行政行為，被法院判決維持的，但是現(xiàn)在需要撤銷或變更，我們能否自行撤銷、變更，應(yīng)該怎樣辦？”我們知道，如果是一個(gè)一審判決，被二審維持后，這時(shí)，一審是不能變更的，因?yàn)檫@時(shí)一審是由于二審的確認(rèn)而生效的。換言之，這時(shí)生效的是二審裁判。除非對這個(gè)生效的二審裁判經(jīng)審判監(jiān)督程序，否則是不能變動(dòng)的。
但是，對于一個(gè)經(jīng)訴訟程序維持的具體行政行為，作出該行政行為的機(jī)關(guān)能否有權(quán)對其作出變更呢？如果作出變更，是否損害了人民法院裁判的權(quán)威性呢？更有甚者認(rèn)為：是否是拒不執(zhí)行人民法院生效判決、裁定呢？
中圖分類號：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
行政訴訟受案范圍，是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍，這一范圍同時(shí)決定著司法機(jī)關(guān)對行政主體行為的監(jiān)督范圍，決定著受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴訟的范圍，也決定著行政終局裁決權(quán)的范圍，實(shí)際上是法定的由法院受理并審判一定范圍內(nèi)行政案件的權(quán)限。行政訴訟法中的受案范圍是行政訴訟法中一個(gè)非常重要的問題，是行政訴訟區(qū)別于其他訴訟行為的重要標(biāo)志，并不是行政相對人可以向法院就所有的行政爭議提起行政訴訟，法院也不會(huì)受理所有行政相對人提起的行政訴訟。行政相對人只能就行政訴訟法受案范圍之內(nèi)的行政爭議向法院提起行政訴訟。
對于行政訴訟法的受案范圍，立法模式有概括式、列舉式、混合式3種：（1）概括式規(guī)定是指統(tǒng)一的行政訴訟法典對法院的受案范圍做出原則性的概括規(guī)定。所以其立法背景是受案范圍非常廣泛。（2）列舉式規(guī)定有肯定的列舉和否定的列舉兩種方式，肯定的列舉是指行政訴訟法或其他法律、法規(guī)對于法院能受理哪些行政案件，一一具體加以列舉，被列舉的行政案件屬于受案范圍，未加列舉的，法院不得受理。否定列舉也稱排除式，是指法律對不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)，一一具體加以列舉，凡是被列舉的事項(xiàng)都不屬于行政訴訟的受案范圍，而未作排除列舉的則都在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)，這一規(guī)定的立法背景是其受案范圍非常廣泛。（3）混合式規(guī)定，又稱結(jié)合式規(guī)定，即采取概括與列舉相結(jié)合的方式規(guī)定。從我國現(xiàn)行的行政訴訟法的內(nèi)容來看，我國的行政訴訟法的受案范圍采用的是混合式規(guī)定，即概括式與否定列舉式相結(jié)合的方式。首先以概括的方式確立了行政訴訟受案范圍的基本界限（公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟），然后以列舉的方式列出了屬于行政訴訟受案范圍的各類行政案件，最后又列舉了不屬于行政受案范圍的各類行政案件。在行政訴訟法中的第2條受案范圍的概括式規(guī)定中包括了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即：具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)和人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護(hù)的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)。只有在這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的條件同時(shí)具備的時(shí)候，才符合行政訴訟的受案范圍，行政相對人才能就行政爭議向法院提起行政訴訟。行政訴訟法司法解釋第一條中明確規(guī)定：公民、法人或者其他組織對下列行為不服提訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：
（1）行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為；（2）公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；（3）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；（4）不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；（5）駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；（6）對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。如果行政行為不是具體行政行為，或者是沒有明確納入法律保護(hù)范圍的其他權(quán)益受到的損害，可能不屬于行政訴訟受案的范圍，也就得不到《行政訴訟法》的保護(hù)。現(xiàn)行的行政訴訟法的對受案范圍的規(guī)定存在著不少問題。
在列舉式方面，列舉式的受案范圍規(guī)定不合理，雖然列舉式的規(guī)定能夠起到明確界定范圍的作用，列舉式明確了規(guī)定了受案范圍，明白清楚，易于掌握，但是，以列舉式的方法規(guī)定受案范圍是不合理的，因?yàn)槭澜缡亲兓l(fā)展，多變的，法律無論列舉出多少法院可以受理的案件，法律的規(guī)定是有限的，列舉的案件固然也是有限的，多少會(huì)有當(dāng)時(shí)沒有想到的案件，不免會(huì)有遺漏和疏忽的案件，所以用這種方法規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)受理的案件難免出現(xiàn)“掛一漏萬”的問題。因此，列舉規(guī)定的方法是不盡科學(xué)的，也容易導(dǎo)致司法標(biāo)準(zhǔn)混亂，給公民、法人或者其他組織提訟、法院受理案件帶來不必要的麻煩。
概括式中受案范圍中的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)和人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護(hù)的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)。這樣《行政訴訟法》只規(guī)定了對具體行政行為可以，對“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令”的訴訟不予受理。但實(shí)際情況是，侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益的“行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定命令”并不鮮見，且其損害范圍超過具體行政行為，受案范圍僅限于具體行政行為，不利于保護(hù)自然人、法人或其他組織的合法權(quán)益。根據(jù)現(xiàn)在的受案標(biāo)準(zhǔn)，只有具體行政行為才能被納入受案范圍，而大量的抽象行政行為則不屬于行政訴訟的受案范圍。此外，根據(jù)《行政訴訟法》第12條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出的獎(jiǎng)懲、任免等決定，即俗稱的內(nèi)部行政行為，也被排除在行政訴訟的受案范圍之外，導(dǎo)致了行政訴訟的受案范圍過窄，不利于保護(hù)自然人、法人或其他組織的合法權(quán)益。況且，行政行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一致?！缎姓V訟法》規(guī)定受案范圍時(shí)采用了不同標(biāo)準(zhǔn)劃分行政行為，使得第11條列舉的7項(xiàng)行為根本不是同一個(gè)層次的概念，劃分缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果就造成受案范圍的規(guī)定語焉不詳，列舉的7項(xiàng)行為之間相互交叉或者重復(fù)甚至遺漏。受案范圍中規(guī)定人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他法律所保護(hù)的權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)，這樣使得公民的部分基本權(quán)利無法得到行政訴訟的保護(hù)?，F(xiàn)行的受案范圍定沒有將憲法所保護(hù)的權(quán)利和行政訴訟法需要保護(hù)的權(quán)利有效的銜接，從而出現(xiàn)了權(quán)利保護(hù)的真空。在其他的法律、法規(guī)沒有規(guī)定可以提訟的情況下，憲法所保護(hù)的政治權(quán)利、受教育權(quán)等就難以通過行政訴訟得到有效的保護(hù)?！缎姓V訟法》有關(guān)人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定限制了行政訴訟范圍，也使得有關(guān)受案范圍的若干條款出現(xiàn)矛盾和不一致，從而給司法機(jī)關(guān)受理案件設(shè)置了法律障礙，也為行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律、逃脫司法監(jiān)督提供了條件?！缎姓V訟法》對受案范圍的規(guī)定不夠周全。《行政訴訟法》對受案范圍既作了肯定規(guī)定，即哪些具體行政行為可訴；又作了否定規(guī)定，即哪些行為不能訴。那么處于肯定和否定之外的行為，如行政裁決行為、技術(shù)鑒定行為能否進(jìn)入行政訴訟就成了盲區(qū)。
總的來看，對于進(jìn)一步擴(kuò)大受案范圍的思想，基本上是統(tǒng)一的。關(guān)鍵是怎樣擴(kuò)大，擴(kuò)大到什么程度，如何確定其邊界。解決受案范圍問題，必須解決好行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系，二者不可互相僭越。
基于行政訴訟法的受案范圍存在某些不合理的規(guī)定，筆者認(rèn)為應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面來擴(kuò)展行政訴訟的受案范圍：
（1）從目前人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍，擴(kuò)充到憲法賦予公民基本權(quán)利的保護(hù)范圍。根據(jù)《行政訴訟法》第十一條第一款第八項(xiàng)的規(guī)定，我國行政訴訟保護(hù)的權(quán)益范圍一般包括相對人的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。這種權(quán)益保護(hù)范圍的限制并無多少正當(dāng)性可言。在現(xiàn)代社會(huì)，諸如受教育權(quán)、政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)和文化權(quán)等對公民同樣重要，離開這些權(quán)利，公民的生存與全面發(fā)展即面臨巨大的威脅。因此，切實(shí)保障公民基本權(quán)利，應(yīng)是行政訴訟受案范圍改革和完善的一個(gè)重要方面。
（2）建立法規(guī)審查機(jī)制，將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。抽象行政行為不會(huì)對當(dāng)事人產(chǎn)生直接的損害，但實(shí)際上很多抽象行政行為直接對私人的權(quán)利和義務(wù)加以限制，并不需要具體行政行為的中介；而且即使能夠通過提起具體行政行為對抽象行政行為進(jìn)行審查，由于只能針對個(gè)案而不能否定整個(gè)抽象行政行為的效力，因此并不是一種經(jīng)濟(jì)的制度選擇，因此有必要把抽象行政訴訟納入行政訴訟的受案范圍。
在現(xiàn)實(shí)生活中，因土地使用而引發(fā)的爭議多種多樣，通常表現(xiàn)為土地權(quán)屬爭議（其中又可分為土地所有權(quán)爭議和土地使用權(quán)爭議）、土地侵權(quán)爭議、土地合同爭議和土地相鄰關(guān)系爭議等四種類型。土地權(quán)屬爭議是指當(dāng)事人在土地使用過程中，就土地的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬所發(fā)生的爭議。在這里有必要將土地所有權(quán)與物權(quán)法中的所有權(quán)有所區(qū)別。根據(jù)相關(guān)物權(quán)法理論，所有權(quán)是所有人對其所有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用、收益、處分的權(quán)力，所有權(quán)是物權(quán)中最完整、最充分的權(quán)力，其上述四種權(quán)能往往作為一個(gè)整體由一個(gè)主體來行使。而土地所有權(quán)作為一種具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的用益物權(quán)，理論上當(dāng)然包含著土地使用權(quán)，但是由于土地資源的特殊性，實(shí)踐中土地的所有權(quán)和使用權(quán)往往是分離的。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），我國的土地所有權(quán)分為國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，土地所有權(quán)主體單一、明確，就土地所有權(quán)發(fā)生的爭議極少。實(shí)踐中，大量的土地權(quán)屬爭議主要集中在土地使用權(quán)爭議，所以，實(shí)踐中的土地權(quán)屬爭議主要指土地使用權(quán)爭議，這也是審判工作所關(guān)注的重點(diǎn)。
土地侵權(quán)糾紛是合法土地使用權(quán)人因第三人侵害其土地使用權(quán)而發(fā)生的爭議。實(shí)踐中，容易與土地侵權(quán)糾紛發(fā)生混淆的是土地相鄰關(guān)系糾紛，在此有必要加以厘清。相鄰關(guān)系是兩個(gè)或兩個(gè)以上相鄰不動(dòng)產(chǎn)的所有人或使用人，在行使己方不動(dòng)產(chǎn)占有、使用、收益、處分權(quán)力時(shí)與不動(dòng)產(chǎn)相鄰方發(fā)生的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。相鄰關(guān)系從本質(zhì)上講是一方所有權(quán)人或使用權(quán)人合法權(quán)力的行使，同時(shí)，是對他人（相鄰方）所有權(quán)或使用權(quán)的限制。土地相鄰關(guān)系作為相鄰關(guān)系中的一種，符合相鄰關(guān)系的所有特征，其與土地侵權(quán)糾紛有著明顯的區(qū)別：（一）土地相鄰關(guān)系糾紛中相鄰權(quán)人在相鄰?fù)恋厣系南嚓P(guān)行為是其合法權(quán)利的行使，而土地侵權(quán)中侵權(quán)人針對爭議土地的行為是一種違法行為；（二）土地相鄰關(guān)系中相鄰各方對爭議土地都有合法的土地使用權(quán)，而土地侵權(quán)爭議中必然有一方或雙方都有合法的土地使用權(quán)；（三）在責(zé)任承擔(dān)基礎(chǔ)方面，因土地相鄰各方就相鄰?fù)恋厮M(jìn)行的行為是其合法權(quán)力的行使，不存在過錯(cuò)，因此而給相鄰方造成的不便或損失應(yīng)予以補(bǔ)償。而土地侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)適用過錯(cuò)責(zé)任原則，侵權(quán)人對其因過錯(cuò)行為而給合法土地所有權(quán)人或使用權(quán)人造成的損失進(jìn)行賠償。
土地合同主要指土地出讓合同和土地承包合同。土地合同爭議主要是發(fā)生在土地出讓人與土地受讓人或土地發(fā)包人、承包人及轉(zhuǎn)包人在土地出讓合同或土地承包合同的簽訂、履行過程中發(fā)生的爭議，其爭議主體是土地出讓合同或土地承包合同的當(dāng)事人。鑒于土地合同糾紛主體、內(nèi)容的特殊性，此類糾紛容易區(qū)分，解決途徑和程序也相對明確。
以上對土地爭議的種類從理論上進(jìn)行闡述具有現(xiàn)實(shí)意義。區(qū)分土地爭議的種類是確定土地爭議主管部門及通過適當(dāng)訴訟程序解決土地糾紛的前提。實(shí)踐中，當(dāng)事人因?yàn)閷ν恋貭幾h的種類認(rèn)識不清從而不能正確認(rèn)定土地爭議管理部門，導(dǎo)致大量的土地糾紛不能及時(shí)有效解決，因此，必須樹立這樣一種意識，當(dāng)涉及土地糾紛時(shí)首先要分清土地爭議的類型，然后再確定適當(dāng)?shù)慕鉀Q途徑。另外，在實(shí)際生活當(dāng)中土地爭議的種類并非涇渭分明，往往混雜交織在一起，同一土地爭議因當(dāng)事人主張不同而異，需要認(rèn)真加以鑒別。
二、土地爭議的解決途徑
土地爭議發(fā)生后，應(yīng)通過何種途徑有效的保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益？從目前相關(guān)的法律規(guī)定分析，有兩種基本的途徑：一是權(quán)利人可以通過行政程序，請求行政機(jī)關(guān)處理；二是通過訴訟途徑，請求人民法院給與司法保護(hù)。必須明確的是，對于土地爭議，權(quán)利人并不能任意選擇行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)給予保護(hù)，因土地爭議種類的不同其爭議解決的途徑有所區(qū)別：
（一）土地權(quán)屬爭議的解決途徑?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l規(guī)定：土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴“。
1995年12月18日國家土地管理局的《土地權(quán)屬爭議處理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第四條明確規(guī)定：“土地權(quán)屬爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，當(dāng)事人向土地管理部門申請?zhí)幚怼?。?jù)此，行政處理程序是土地權(quán)屬訴訟的前置程序，在當(dāng)事人雙方對土地權(quán)屬爭議不能自行協(xié)商解決的情形下，只能首先申請土地管理部門進(jìn)行處理，對處理決定不服的，方可向人民法院提起行政訴訟。法律之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)槿嗣裾恋毓芾聿块T作為土地管理的主管部門，對土地權(quán)屬的認(rèn)定是其法定職責(zé)，而且鑒于土地管理的專業(yè)性特點(diǎn)，由相關(guān)人民政府土地管理部門對土地權(quán)屬爭議先行處理確認(rèn)，更利于解決糾紛。
（二）土地侵權(quán)爭議、土地合同爭議及土地相鄰關(guān)系爭議的解決途徑。根據(jù)《土地管理法》第六十六條規(guī)定：“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”?！稌盒修k法》第三十三條規(guī)定：“土地管理部門在辦案過程中發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于土地權(quán)屬爭議案件，屬于土地侵權(quán)或者土地違法案件的應(yīng)當(dāng)依照土地侵權(quán)、土地違法案件的有關(guān)規(guī)定處理”。根據(jù)以上規(guī)定，對土地侵權(quán)、土地合同爭議及土地相鄰關(guān)系爭議，土地管理部門可以依職權(quán)或根據(jù)當(dāng)事人申請進(jìn)行處理。以上三種土地爭議不適用土地管理部門先行處理程序規(guī)定，當(dāng)事人可以選擇土地管理部門或人民法院處理。但實(shí)踐中因土地管理部門和人民法院對以上三種土地爭議的處理程序認(rèn)識不一，對上述三種土地爭議相互推諉，影響了土地糾紛的及時(shí)解決。那么，對于土地侵權(quán)糾紛、土地合同糾紛及土地相鄰關(guān)系糾紛的正確解決途徑是什么？土地糾紛行政處理與法院訴訟之間是怎樣一種關(guān)系？
首先，通過分析人民法院關(guān)于土地糾紛案件審理程序可以得出結(jié)論。根據(jù)民法基本原理，土地所有權(quán)和使用權(quán)屬于民法調(diào)整范圍，當(dāng)事人因土地使用而引發(fā)的爭議向法院提起訴訟自無爭議。但是，在土地訴訟中，原告要使其訴求獲得法院支持，前提是原告必須有證據(jù)證明其是爭議土地的合法所有權(quán)人或使用權(quán)人，否則，必然面臨自行撤訴或被裁定不予受理兩種結(jié)果。此外，人民法院立案階段對證據(jù)的審查雖然是形式審查，但所有證據(jù)要在法庭上經(jīng)過庭審質(zhì)證才能予以認(rèn)定，土地糾紛的當(dāng)事人要使其訴求得到法院支持，必須有證據(jù)證明其是爭議土地的所有權(quán)人，否則即便是法院予以立案，其最終也必然面臨敗訴的結(jié)果。由此，可以得出結(jié)論，對于土地侵權(quán)糾紛、土地合同糾紛及土地相鄰關(guān)系糾紛的解決途徑，雖然當(dāng)事人有選擇權(quán)，既可以要求土地管理部門處理，也可以請求人民法院予以保護(hù)，但無論當(dāng)事人以什么理由向法院起訴，最終有關(guān)土地權(quán)屬證據(jù)（證明）必須由土地管理部門——這一法定主管部門進(jìn)行認(rèn)定，這是土地糾紛訴當(dāng)事人在證據(jù)取得方面無法逾越的程序。
一、本案在處理中存在的問題
“不起訴案件移送行政處罰”，是指人民檢察院在對公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件進(jìn)行審查并作出不起訴處理后，認(rèn)為依法應(yīng)給予被不起訴人行政處罰的，以檢察意見書的形式將案件移送相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，并提出處罰意見的制度。
2015年，為完善刑事案件不起訴后行為人違法行為處罰的工作，豐臺區(qū)檢察院已與轄區(qū)公安機(jī)關(guān)、工商行政管理部門、食品藥品監(jiān)管管理局等行政機(jī)關(guān)會(huì)簽了相關(guān)工作機(jī)制。至今，該院共向相關(guān)單位移送了10起案件，5起已經(jīng)作出了行政處罰。其中，移送的仲某非法經(jīng)營案，食品藥品監(jiān)督管理局對仲某及其經(jīng)營的醫(yī)藥公司作出沒收贓物、罰款600余萬元的處罰決定。（本刊記者／何照新）
內(nèi)蒙古伊金霍洛監(jiān)獄采取六項(xiàng)措施鞏固“雙嚴(yán)”活動(dòng)成果
為打造一支紀(jì)律作風(fēng)雙過硬的民警隊(duì)伍，自2015年5月開始，伊金霍洛監(jiān)獄采取六項(xiàng)措施鞏固“雙嚴(yán)”（嚴(yán)紀(jì)律、嚴(yán)規(guī)矩）活動(dòng)成果。
一是加強(qiáng)以視頻督查為主的督查工作。通過堅(jiān)持開展視頻監(jiān)控督查等方式，進(jìn)一步嚴(yán)查民警在崗履職、文明執(zhí)法、警容風(fēng)紀(jì)等情況；二是根據(jù)工作需要，及時(shí)公開選拔干部，將那些群眾基礎(chǔ)好、履職能力強(qiáng)、開展工作時(shí)敢于擔(dān)當(dāng)?shù)拿窬x拔到環(huán)節(jié)干部隊(duì)伍中來；三是開展多種形式的教育培訓(xùn)；四是加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作，預(yù)防民警腐敗現(xiàn)象發(fā)生；五是加強(qiáng)崗位技能考核；六是加強(qiáng)警風(fēng)建設(shè)。監(jiān)獄切實(shí)采取措施，消除個(gè)別民警不思進(jìn)取、不審時(shí)度勢、不嚴(yán)格落實(shí)制度、不辛苦工作等陋習(xí)，轉(zhuǎn)變警風(fēng)，提升執(zhí)法水平。（馬銀偉）
點(diǎn)評：多項(xiàng)措施環(huán)環(huán)緊扣，提升民警綜合能力。
遼寧高院集中打擊拒不執(zhí)行犯罪專項(xiàng)行動(dòng)情況
2015年7月30日，遼寧高院召開新聞會(huì)，開展集中打擊拒不執(zhí)行判決、裁定等犯罪行為專項(xiàng)行動(dòng)情況。
據(jù)介紹，遼寧高院從2014年11月至2015年6月，組織全省法院開展了為期8個(gè)月的集中打擊拒不執(zhí)行判決、裁定等犯罪行為專項(xiàng)行動(dòng)。專項(xiàng)行動(dòng)主要針對兩類違法犯罪行為集中打擊：一是對涉嫌構(gòu)成拒不執(zhí)行判決、裁定罪，妨害公務(wù)罪，非法處置查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)罪等犯罪的被執(zhí)行人或相關(guān)人員，依法予以刑事追責(zé)；二是對被執(zhí)行人或相關(guān)人員的逃避、抗拒、妨害執(zhí)行行為雖不構(gòu)成犯罪，但需要進(jìn)行懲戒的，依法予以司法拘留。
河南省高級人民法院：
你院豫法（告）請（1991）38號《關(guān)于不服工商行政機(jī)關(guān)的查封、劃撥通知書能否按民事或行政侵權(quán)案件受理的請示》收悉。經(jīng)我院審判委員會(huì)討論，同意你院請示報(bào)告中的第二種意見，即：開封市工商局1988年對開封市曹門經(jīng)銷部作出凍結(jié)劃撥酒款通知書，并以“白條”為收據(jù)提走其1653件川曲酒替開封市豫川副食品聯(lián)營公司沖抵貨款的行為，是行政侵權(quán)行為，但案發(fā)在行政訴訟法施行之前，當(dāng)時(shí)的法律沒有規(guī)定法院受理此類案件，因此，人民法院不能受理。曹門經(jīng)銷部應(yīng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請解決。
此復(fù)
【正文】
人民法院審理二審行政案件，依照《中華人民共和國行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規(guī)定，發(fā)回重審、應(yīng)當(dāng)發(fā)回重審、可以發(fā)回重審的相關(guān)條款有：
一、《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項(xiàng)規(guī)定，原判決認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，或者由于違反法定程序可能影響案件正確判決的，裁定撤銷原判，發(fā)回原審人民法院重審，也可以查清事實(shí)后改判。當(dāng)事人對重審案件的判決、裁定，可以上訴。
二、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十一條第一款規(guī)定，原審判決遺漏了必須參加訴訟的當(dāng)事人或者訴訟請求的，第二審人民法院應(yīng)當(dāng)裁定撤銷原審判決，發(fā)回重審。
三、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十一條第三款規(guī)定，原審判決遺漏行政賠償請求，第二審人民法院經(jīng)審理認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)模诖_認(rèn)被訴具體行政行為違法的同時(shí)，可以就行政賠償問題進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)就行政賠償部分發(fā)回重審。
四、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第（一）項(xiàng)規(guī)定，人民法院審理二審案件和再審案件，對原審法院受理、不予受理或者駁回起訴錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)分別情況作如下處理：第一審人民法院作出實(shí)體判決后，第二審人民法院認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受理的，在撤銷第一審人民法院判決的同時(shí)，可以發(fā)回重審，也可以逕行駁回起訴。
以上是二審行政案件發(fā)回重審、應(yīng)當(dāng)發(fā)回重審、可以發(fā)回重審的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項(xiàng)規(guī)定，當(dāng)事人對重審案件的判決、裁定，可以上訴。那么，在審判實(shí)踐中，人民法院審理當(dāng)事人對重審案件的判決、裁定提起上訴的二審行政案件能否第二次發(fā)回重審呢？
《行政訴訟法》自頒布以來對其的修改問題一直都是學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)，關(guān)于行政訴訟法修改的各種論點(diǎn)和建議也十分豐富。目前，北京大學(xué)和人民大學(xué)關(guān)于《行政訴訟法》修改的專家建議稿也相繼并向立法機(jī)關(guān)提交。
比較學(xué)界和實(shí)務(wù)界提出的各種行訴法修改建議稿版本，其中有共識，也有歧見。對于修改什么，如受案范圍、管轄、訴訟類型、審理程序(是否設(shè)置簡易程序，是否允許訴前、訴中調(diào)解)等，多有共識，而對于怎樣修改，則多有歧見，且歧見遠(yuǎn)多于共識。本文主要就行政訴訟的受案范圍、行政訴訟當(dāng)事人、行政訴訟管轄、行政訴訟簡易程序、行政訴訟調(diào)解等問題進(jìn)行分析并提出完善建議。
一、行政訴訟法的受案范圍
(一)現(xiàn)行行政法訴訟法存在的問題
1.立法模式存在不足
我國有關(guān)行政訴訟受案范圍的立法及司法解釋，主要采取列舉的方式，這種立法模式雖然便于實(shí)際操作，但隨著社會(huì)發(fā)展，其局限性也越來越明顯，大量的行政行為被排斥在行政訴訟之外。無法通過訴訟的途徑解決的行政法律糾紛導(dǎo)致矛盾形式的轉(zhuǎn)化，大大增加了糾紛解決的社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)成本。
2.抽象行政行為立法缺失
我國行政訴訟的受案范圍僅僅局限于行政機(jī)關(guān)的具體行行為，抽象行政行為被排除在法院的受案范圍之外。但是相對于具體行政行為而言其涉及面和影響以及可能可能存在的危害更大，將抽象行政行為排斥在行政訴訟之外，一方面不利于對公共利益的保護(hù);另一方面也不利于對抽象行政行為的司法監(jiān)督。
3.內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外
我國行政訴訟法把行政機(jī)關(guān)對其工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等內(nèi)部行政行為排除在了受案范圍之外，既不利于對行政行為的監(jiān)督，也不利于對行政機(jī)關(guān)工作人員權(quán)利的平等保護(hù)。從法治和依法行政的角度來看，行政機(jī)關(guān)的行政行為都應(yīng)該受到有效監(jiān)督，內(nèi)部行政行為具有可訴性有利于行政機(jī)關(guān)遵循依法行政這一原則。
(二)行政訴訟法受案范圍的完善
1.立法模式的完善
對于受理行政案件的范圍，先予以概括式的說明，然后再以列舉的方式說明哪些不屬于行政訴訟的受案范圍。這種方式可以有效避免肯定列舉難以窮盡并且標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一的缺陷，也使得受案范圍更加明確。凡是屬于概括規(guī)定的范圍又不屬于明確列舉排除的范圍的，都屬于行政訴訟的受案范圍。這一立法模式有利于對行政相對人權(quán)利的有效保護(hù)，使行政行為可訴的范圍大大增加。
2.將抽象行政行為納入行政訴訟法的范圍
我國《行政復(fù)議法》法規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具體行政行為不合法，在對具體行政行為復(fù)議時(shí)對國務(wù)院部門的規(guī)定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。因此，《行政訴訟法》修改應(yīng)當(dāng)考慮將層次較低的部分規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍，建立對抽象行政行為的司法監(jiān)督機(jī)制。
3.將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟范圍
法治的應(yīng)有之義是公民權(quán)利受到侵犯時(shí)得到有效的救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)的工作人員作為履行行政管理職責(zé)的公職人員其權(quán)利也應(yīng)得到保障。當(dāng)行政復(fù)議不能有維護(hù)其權(quán)利時(shí)，行政工作人員應(yīng)可以尋求司法救濟(jì)。目前將所有內(nèi)部行政行為都納入行政訴訟范圍顯然是不現(xiàn)實(shí)的，但對于嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)工作人員權(quán)利的內(nèi)部行為及可能對行政相對人產(chǎn)生影響的內(nèi)部行為應(yīng)具有可訴訟。
二、行政訴訟法的當(dāng)事人
(一)行政訴訟法當(dāng)事人制度的不足
1.原告制度的不足
我國《行政訴訟法》第2條、24條、37-41條從訴權(quán)、范圍和行政案件的起訴、受理?xiàng)l件對原告范圍進(jìn)行了規(guī)定。但從我國行政訴訟實(shí)踐來看，《行政訴訟法》規(guī)定的原告資格范圍過于狹窄，不利于公民法人和其他組織權(quán)益的保護(hù)。
2.被告制度的缺陷
《行政訴訟法》對不同情況下的被告作出了規(guī)定，但面對復(fù)雜的行政機(jī)關(guān)體系和多樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，這些規(guī)定顯然無法解決全部問題。為此，最高人民法院出臺的司法解釋又作出了細(xì)化規(guī)定，力求彌補(bǔ)《行政訴訟法》規(guī)定的不足。雖然取得了一定成效，但在實(shí)踐中如何確定被告，仍然面臨諸多的問題。因此，行政訴訟法修改應(yīng)考慮被告范圍界定如何能更便于司法實(shí)踐操作。
(二)行政訴訟當(dāng)事人制度的完善
1.原告制度的完善
分析我國行政訴訟原告制度的不足，原告范圍的擴(kuò)大是必然要求。行政訴訟的原告應(yīng)包括：權(quán)益受到直接影響的行政相對人;行政行為權(quán)益帶來了間接不利影響的相對人;與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民。
2.被告制度的完善
針對當(dāng)前的行政訴訟被告的規(guī)定存在的問題，行政訴訟被告制度的完善應(yīng)從以下兩方面著手。第一，以作出具體行政行為的機(jī)關(guān)或組織為被告;第二，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。這樣可以方便行政相對人提起訴訟解決行政訴訟被告難以界定的問題。
三、行政訴訟的管轄
(一)行政訴訟管轄中存在的問題
根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定大多數(shù)的行政案件都由基層人民法院管轄。一般認(rèn)為，行政訴訟法的這一規(guī)定是基于以下考慮:基層人民法院的轄區(qū)在一般情況下既是原告與被告所在地，又是行政行為和行政爭議的發(fā)生地，把大量的行政案件放在基層人民法院審理，既便于原告和被告參加訴訟，又便于法院調(diào)查取證，正確、及時(shí)處理行政案件;便于法院對當(dāng)事人和廣大群眾進(jìn)行法制教育。但從行政審判實(shí)踐來看，行政審判難以擺脫行政干預(yù)，從而削弱了行政訴訟作為司法審查應(yīng)有的作用。法院很難獨(dú)立作出判決，法院審理過程中很難忽視地方政府的意見，影響了行政案件的公正審理和裁判，自然人、法人和其他組織的權(quán)益難以得到有效保護(hù)。
(二)行政訴訟管轄的完善
行政訴訟管轄的確定既要便于當(dāng)事人進(jìn)行訴訟又要考慮法院如何才能公正、有效地行使審判權(quán)。2008年2 月1日，最高人民法院《關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》正式施行?！兑?guī)定》在一定程度上消除了基層法院審理案件過程中可能受到的不正當(dāng)干預(yù)，但問題并未從根本上得到有效解決。
《行政訴訟法》的修改可以從以下方面完善：第一，縣級以上人民政府(不包括國務(wù)院各部門及省、自治區(qū)、直轄市人民政府)為被告的行政案件改為由中級法院審理，可以避免行政審理受到行政干預(yù)，保證案件的公正獨(dú)立審理;第二，擴(kuò)大地域管轄中原告的選擇范圍，規(guī)定除不動(dòng)產(chǎn)案件以外，被告或者原告所在地人民法院都有管轄權(quán)，賦予原告對管轄法院的選擇權(quán)。
四、行政訴訟簡易程序的設(shè)立
在我國的民事訴訟和刑事訴訟都有關(guān)于簡易程序的規(guī)定，并且在最新修訂的《刑事訴訟法》中還擴(kuò)大了簡易程序的適用范圍。1989年《行政訴訟法》制定時(shí)，我國的行政訴訟制度還不健全，行政審判經(jīng)驗(yàn)缺乏。在此背景下為了保證人民法院公正獨(dú)立的審判案件，保護(hù)行政相對人的權(quán)益，《行政訴訟法》規(guī)定由審判員組成合議庭對案件進(jìn)行審理，而不能由審判員獨(dú)任審理有他的合理之處。但是隨著我國社會(huì)各方面環(huán)境的發(fā)展，單一的普通程序的設(shè)置在司法實(shí)踐中暴露出了很多問題。行政訴訟的受案數(shù)量較之法律制定之時(shí)已經(jīng)明顯增加，法官的素質(zhì)也可以勝任獨(dú)任審判的的要求。如果仍對案件不加區(qū)分一律適用合議制審理，既不利于司法資源的合理配置，也不利于及時(shí)維護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益。因此，在我國行政訴訟制度中設(shè)置簡易程序十分必要性。
《行政訴訟法》修改建議稿北大版第五十三條人民法院審理基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡單、權(quán)利義務(wù)明確的第一審行政案件，可以適用簡易程序。下列案件不得適用簡易程序：(1)涉外案件;(2)涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的案件;(3)社會(huì)影響重大的案件;(4)發(fā)回重審的案件;(5)按照審判監(jiān)督程序再審的案件?！慕ㄗh稿可以看出學(xué)者們采用了排除適用的方式對行政訴訟簡易程序的范圍作了規(guī)定，筆者認(rèn)為這種模式符合我國訴訟實(shí)踐的需要可以作為修改行政訴訟簡易程序的立法規(guī)定。
中圖分類號： DF82文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號：1672-0539（2016）02-0083-06
1990年生效的行政訴訟法拉開了“民告官”的序幕，把官民從法律上置于一種平等的地位，這也在一定程度上沖擊了人治思維，為行政機(jī)關(guān)依法辦事提供了規(guī)范式標(biāo)桿。隨著我國依法治國整體進(jìn)程的推進(jìn)、民眾法律意識的提高及新型行政糾紛的逐漸增多，行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”的弊端日益凸顯，尤其是行政訴訟“門檻高、受案范圍窄”的制約及司法地方化與行政化的影響，致使大量的行政糾紛無法納入司法審查的視野。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“全國每年受理一審行政案件停滯在12萬件左右，同期因行政爭議引起的案件卻高達(dá)400萬到600萬件， 兩者的巨大反差表明行政訴訟解決行政爭議的主渠道作用已名存實(shí)亡?！盵1]社會(huì)各界對修改行政訴訟受案范圍的呼聲越來越大，時(shí)隔24年后，新修改的行政訴訟法在依法治國的大背景下橫空出世。該法無論從立法目的、原則規(guī)定，還是從受案類型及受案主體上均大幅度地?cái)U(kuò)充了行政案件的受案范圍。本文通過對2012年-2014年間宣城市行政案件的整體情況分析梳理，預(yù)測在新行政訴訟法受案范圍擴(kuò)大的情形下行政案件的受理趨勢，重點(diǎn)分析行政案件范圍擴(kuò)大對法院的工作影響及其應(yīng)對措施。
一、2012年-2014年宣城市法院受理行政案件的整體情況
2012年-2014年間，宣城市中級人民法院和其下轄的宣州區(qū)、寧國市、廣德縣、郎溪縣、涇縣、旌德縣、績溪縣等7個(gè)基層法院共受理行政案件655件（2012年191件、2013年206件、2014年258件），其中市中級人民法院三年間一審受案量分別為：2012年4件、2013年2件、2014年10件（1）。
從行政行為性質(zhì)上來看，案件主要集中在行政處罰、行政裁決、強(qiáng)制措施和履行法定職責(zé)等方面。其中，行政處罰75件，占一審行政案件的18.29%；行政裁決62件，占一審行政案件的15.97%；強(qiáng)制措施31件，占一審行政案件的8.10%；履行法定職責(zé)36件，占一審行政案件的8.80%（見圖 1）。
從行政管理領(lǐng)域看，行政案件主要集中在自然資源、城市建設(shè)、治安管理和社會(huì)保障等領(lǐng)域。其中，土地、礦業(yè)及林業(yè)等自然資源類67件，占一審行政訴訟案件的18.06%；城市規(guī)劃、建設(shè)拆遷、房屋登記等城市建設(shè)類118件，占一審行政訴訟案件的30.79%；治安管理類66件，占一審行政訴訟案件的15.28%；社會(huì)保障類70件，占一審行政訴訟案件的15.28%（見圖2和圖3）。
近三年來，該市法院行政案件受案量穩(wěn)中有升，年受案數(shù)基本穩(wěn)定在200件左右，從整體上而言，行政處罰及行政裁決類案件數(shù)量連年領(lǐng)先，其中以治安管理、環(huán)境污染及土地山林權(quán)糾紛較為典型。在行政確認(rèn)案件中，主要以工傷認(rèn)定案件為主，例如寧國市人民法院自2011年-2014年四年期間，總計(jì)受理行政案件60件，而工傷認(rèn)定案件多達(dá)25件，占整個(gè)行政案件收案數(shù)的41.67%。隨著《政府信息公開條例》、《行政強(qiáng)制法》等一系列法律法規(guī)的實(shí)施，招投標(biāo)管理、行政補(bǔ)償、政府信息公開、強(qiáng)制拆遷等一批新型案件應(yīng)運(yùn)而生。
二、新行政訴訟法受案范圍擴(kuò)大對法院的影響
新行政訴訟法從三個(gè)方面擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍的內(nèi)涵和外延：一是降低受案門檻，把立案審查制變更為立案登記制；二是擴(kuò)大受案類型，由舊法中8項(xiàng)受案類型擴(kuò)大至12項(xiàng)。把征收、征用決定及其補(bǔ)償決定，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭及行政契約等行政行為納入其中；三是擴(kuò)大受案主體，使受案主體從行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大至行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。隨著2015年5月1日新行政訴訟法的生效，無論是原已納入受案范圍的行政行為還是新型的行政糾紛將會(huì)大量地涌入法院，這不僅對法院行政案件的立案、審理及執(zhí)行工作產(chǎn)生巨大影響，也給法官的執(zhí)業(yè)水平及承受能力帶來了巨大的挑戰(zhàn)。
（一）降低受案門檻：是否意味著行政訴訟“交通擁堵”
新行政訴訟法第五十一條規(guī)定：“人民法院在接到狀時(shí)對符合本法規(guī)定的條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮！钡聡▽W(xué)家耶林曾言：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)?！盵2]用立案登記制代替了舊法中的立案審查制，是否意味著有案必立？答案是否定的，此處的立法目的是讓本應(yīng)當(dāng)引入行政訴訟受案范圍的案件能夠順利進(jìn)入，而對于不符合本法規(guī)定條件的案件依然不應(yīng)立案受理，以前是先審查后立案，而現(xiàn)在是先立案后審查而已，立案后經(jīng)審查對于不符合條件的將裁定不予受理，即使該案進(jìn)入審判庭后發(fā)現(xiàn)不符合條件的，依然可以裁定駁回。但如上述所言，是否意味著修改后的立案審查制對法院無任何實(shí)質(zhì)性的影響？答案也是否定的?！靶姓讣涣缚赡茉醋苑ㄔ鹤晕冶Ｗo(hù)、其他官僚機(jī)構(gòu)壓力或法院內(nèi)個(gè)人化因素?！盵3]此處修改意味法院對于應(yīng)當(dāng)立案的案件必須立案，而不能因法院自我保護(hù)、行政機(jī)關(guān)施壓及個(gè)人私心等因素而拒絕立案，把一批本應(yīng)當(dāng)進(jìn)入司法審查的行政案件拒之門外。新法的相關(guān)規(guī)定對法院產(chǎn)生三個(gè)方面的影響：一是不得口頭拒絕立案。有些法院迫于地方政府的壓力，對于符合條件的行政案件，因社會(huì)敏感度高、影響較大，而口頭拒絕立案，既不告知行政相對人不立案的原因，也不出具任何書面材料，致使當(dāng)事人既不能也無法向上級法院投訴。而新訴訟法規(guī)定，無論立案與否均應(yīng)當(dāng)出具書面材料。二是不得延遲立案。有的法院以無法當(dāng)場判定是否屬于受案范圍的借口拖延立案，有的法院以狀內(nèi)容欠缺或者有其它錯(cuò)誤為由不接受狀，還有的法院即使接受了材料也是束之高閣，故意拖延立案。而新行政訴訟法規(guī)定，對于不能當(dāng)場判定是否屬于受案范圍的，也應(yīng)當(dāng)先立案后審查，并限期作出立案決定。對于狀內(nèi)容欠缺或錯(cuò)誤的，也應(yīng)一次性告知。三是不能機(jī)械地理解法條規(guī)定的受案范圍。有些法院狹隘地理解行政訴訟受案范圍標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)械地對照行政訴訟法中的列舉事項(xiàng)進(jìn)行比對，只對法條中明確規(guī)定的事項(xiàng)才予以受理，不做合理的擴(kuò)張判斷，即使對兜底條款中規(guī)定的其他情形也不予考慮。而新行政訴訟法對一般的受案事項(xiàng)予以明確細(xì)化的同時(shí)，也對其他符合條件的行政行為進(jìn)行整體概述，讓法院立案部門有了更大的彈性空間。
（二）審理新型案件：法官執(zhí)業(yè)水平能否順利應(yīng)對
當(dāng)前行政庭除了承辦行政案件外還承辦大量的民事案件，甚至以民事案件為主，行政法官的民事法治思維要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于行政法治思維，在行政案件的處理中，他們往往以民事案件的處理模式來套用行政案件處理思路。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的法院每年受理行政案件的數(shù)量不足10件，還有的法院甚至一年中1件行政案件都沒有受理過，即使行政案件受案量多的法院，其判決結(jié)果也基本上以行政相對人敗訴而告終，至于開庭審理多數(shù)也是走走過場，做做樣子罷了。例如，近三年來宣城市法院審理的行政案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴率低至5.78%。行政案件受理數(shù)量的不足、審理程序上的形式化及判決結(jié)果的單一性，直接導(dǎo)致行政法官審理行政案件水平的低下。審判是一門經(jīng)驗(yàn)的藝術(shù)，而經(jīng)驗(yàn)是靠大量案件的實(shí)戰(zhàn)并理性總結(jié)后沉淀下來的精華，而對于那些甚至一年多來都沒有“摸過”1件行政案件的行政法官又如何去積累經(jīng)驗(yàn)?zāi)兀坑行У仡A(yù)防和解決行政實(shí)質(zhì)爭議是內(nèi)外因綜合的結(jié)果，“新法若干制度所蘊(yùn)含的預(yù)防行政爭議發(fā)生的功能能否實(shí)際發(fā)揮作用，還有賴于行政審判權(quán)獨(dú)立行使外部環(huán)境的改善以及行政法官專業(yè)素養(yǎng)的形成?！盵4]
法官專業(yè)素養(yǎng)的形成是內(nèi)因和基礎(chǔ)。當(dāng)行政庭的法官們還沒來得及總結(jié)出原有類型案件審理經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，新型行政案件也已接踵而至。當(dāng)然經(jīng)驗(yàn)還是有的，可以套用以往的判決模式：一審案件以維持具體行政行為結(jié)案，二審案件以駁回上訴、維持原判審結(jié)，可是在新的行政訴訟法中具體行政行為已被行政行為取代，維持具體行政行為的判決也亦取消，明顯不當(dāng)?shù)男姓袨橐裁媾R著被撤銷的危險(xiǎn)。似乎法院的行政審判被推向了絕境，但是司法高層的用意是希望法院能夠絕地重生，讓行政訴訟擔(dān)當(dāng)起解決行政實(shí)質(zhì)爭議、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的應(yīng)有重任，而非讓行政審判重新輪回到“程序空轉(zhuǎn)、鋸箭療傷”的困境之中。除此之外，新行政訴訟法實(shí)施后，行政庭還將面臨以下三個(gè)方面的難題：一是對征收、征用及其補(bǔ)償決定，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力損害競爭及行政契約等新型行政行為審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、審理模式的固化及法律適用的抉擇；二是對涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議裁決中，當(dāng)事人申請一并解決行政爭議的民行交叉案件處理方式的界定及審理流程的探索；三是在行政訴訟中，當(dāng)事人對行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件一并提起審查時(shí)，法官對規(guī)范性文件進(jìn)行審查后在裁判文書如何進(jìn)行說理及處理違法規(guī)范性文件時(shí)，采用什么樣的操作程序均有待進(jìn)一步細(xì)化。
（三）擴(kuò)大行政訴訟受案范圍：司法地方化下的法官何以承受之重
行政機(jī)關(guān)敗訴率低，并不代表多數(shù)行政行為程序合法、適用法律正確；恰恰相反，涉訴案件中大多數(shù)的行政行為存在著各種各樣的瑕疵。據(jù)統(tǒng)計(jì)，按照新行政訴訟法的判定標(biāo)準(zhǔn)，宣城市涉訴行政案件中一審行政行為違法、存在瑕疵及失當(dāng)?shù)母哌_(dá)69.13%；完全符合法律規(guī)定、事實(shí)清楚、程序合法、適用法律正確的僅79件，占一審受理案件總數(shù)的18.29%。但是在司法實(shí)踐中，大量違法行政行為最終被漂白為合法，其根源便在于司法地方主義的影響。“司法上的地方主義表現(xiàn)為控制并干預(yù)司法以維護(hù)地方利益和破壞法制統(tǒng)一的行為?！盵5]基于司法的地方主義及其他原因的影響，法院對于有輕微瑕疵及不對行政相對人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政行為往往以駁回訴訟請求的方式來維護(hù)行政機(jī)關(guān)的公信力和行政行為的穩(wěn)定性。即使對于一些明顯不當(dāng)?shù)男姓袨?，法院也?huì)以司法不審查“合理性”為由而不予變更。新行政訴訟法生效后，行政案件將會(huì)有大幅度上升的趨勢，除了自然資源、城市建設(shè)、治安管理和社會(huì)保障等原有類型的行政案件將持續(xù)增長外，對于一些行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力損害競爭、征收征用、行政補(bǔ)償及行政契約類的新型案件也會(huì)大幅度涌現(xiàn)。根據(jù)新法規(guī)定，即使對行政相對人權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的具有輕微瑕疵的行政行為也將被確認(rèn)違法，一些明顯不當(dāng)?shù)男姓袨閷⒈怀蜂N或部分撤銷。如果行政機(jī)關(guān)不自覺把行政權(quán)力放進(jìn)法律籠子中行使，屆時(shí)，有相當(dāng)一部分的行政執(zhí)法行為將面臨著敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。而行政庭的法官能否頂住內(nèi)部行政化及外部地方化的雙重壓力去切實(shí)保護(hù)私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)還是個(gè)未知數(shù)，如果以司法小環(huán)境的變革來應(yīng)對一成不變的司法大環(huán)境的話，那么用弱勢的小司法來面對強(qiáng)大的行政權(quán)的結(jié)果只能是個(gè)悲劇。河南法院“種子案”（2）的陰影似乎還沒有完全散去，新行政訴訟法的生效已迫在眉睫，第一個(gè)吃螃蟹的人被免除了審判職務(wù)，而“第二個(gè)會(huì)是誰？”這不僅僅只是一個(gè)司法命題，而是一個(gè)政治命題或者是一個(gè)哲學(xué)話語。
三、行政訴訟法受案范圍擴(kuò)大前提下的法院應(yīng)對措施
如果應(yīng)對措施演變成為法官在夾縫中抗壓的話題，那么司法改革的預(yù)設(shè)前提就已經(jīng)埋下了失敗的伏筆。法官在繁重案件的重壓下，還要考量著司法效果是否符合行政效果的話，那么法官將面臨著“身與心”的雙重壓力。如果居中裁判循法而治的法官遭受貶抑，而維護(hù)行政權(quán)威、靈活司法的裁判者接受褒獎(jiǎng)，那么基于“兩者相確權(quán)取其重”的人性本能，司法隊(duì)伍中的絕大多數(shù)人會(huì)背離前者而歸順后者，那么法官就不能稱之為法官而只是一批能動(dòng)司法的政客。如果讓當(dāng)前線型結(jié)構(gòu)的行政審判模式回歸到理性的倒三角結(jié)構(gòu)的中立審判模式（3），讓行政案件范圍擴(kuò)大的立法目的得以真正實(shí)現(xiàn)，那么在充分保障法官職業(yè)安全前提下再談應(yīng)對措施才具有當(dāng)然的實(shí)質(zhì)意義。
（一）應(yīng)對行政案件范圍擴(kuò)大的前提：確保法官職業(yè)安全
讓法官放開手腳的唯一方式，不是讓其手中握有殺人的利器，而是為其配備一張“免死”的令牌。當(dāng)法律職業(yè)者不再為職業(yè)去留而擔(dān)心的時(shí)候，“為法律而戰(zhàn)”的理念才會(huì)真正地在司法者的心里生根發(fā)芽。當(dāng)然，所謂的免死牌并不具有終極的效力，當(dāng)司法者知法犯法，觸碰法律紅線的時(shí)候，該令牌便當(dāng)然失效。一是制定《法官職業(yè)安全保障法》，以法律的形式為法官職業(yè)安全提供規(guī)范性保障，對于法官的選任、懲處及監(jiān)督等各項(xiàng)措施進(jìn)行明確規(guī)定，特別在懲處的適用上應(yīng)采用嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，以排除列舉的方式予以明確，除此之外，不得以其他任何方式而決定法官的去留。二是提高法官選任門檻，從源頭上保障其素質(zhì)。除了從專業(yè)的法科生中選撥預(yù)備法官外，還要注重從德才兼?zhèn)涞膶W(xué)者、律師中引進(jìn)司法人才。三是嚴(yán)格監(jiān)督，凈化司法隊(duì)伍。一方面司法內(nèi)部應(yīng)建立法官監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行專業(yè)性監(jiān)督；另一方面，司法外部要加強(qiáng)檢察監(jiān)督職能，讓檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督觸角遍及司法審判的各個(gè)環(huán)節(jié)。
（二）規(guī)范立案程序：讓符合條件的行政案件順利立案
“可審查假定（presumption of reviewability），既是一項(xiàng)法律原則，又是一種司法理念，它要求凡是行政爭議原則上都假設(shè)可以接受司法審查而無須法律明文規(guī)定?！盵6]我國新行政訴訟法所規(guī)定的“立案登記制”相對于可審查假定原則行政訴訟受案范圍的階段而言，其只能是初級和起步階段，因此，相比較而言，“立案登記制”給我國法院及行政法官帶來的壓力并不算大。即使壓力不大，各級法院仍需打破傳統(tǒng)立案思維，降低立案門檻，用形式審查代替實(shí)質(zhì)審查，為符合條件的行政案件開辟綠色通道。為了應(yīng)對2015年5月1日生效的新行政訴訟法，法院應(yīng)強(qiáng)化受理職責(zé)，調(diào)整立案標(biāo)準(zhǔn)， 預(yù)先做好應(yīng)對措施，讓法院的整體狀態(tài)提前進(jìn)入行政案件立案登記的受理模式。一是對于符合條件的，登記立案。立案庭收到狀等訴訟材料后，均應(yīng)出具注明收到日期的書面憑證。對于可以當(dāng)場判定符合條件的當(dāng)場送達(dá)立案通知書。二是對于當(dāng)場不能判定是否符合立案條件的，先登記后審查。不能當(dāng)場判定是否符合條件的，先接受狀，出具注明收到日期的書面憑證后，登記在冊，并于7日內(nèi)決定是否立案。對于不符合條件的，作出不予立案的裁定；準(zhǔn)予立案的，立即送達(dá)立案通知書。三是對于狀有欠缺或錯(cuò)誤的，及時(shí)指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)正。當(dāng)事人能夠立即補(bǔ)正的，當(dāng)場立案，不能立即補(bǔ)正的，詳細(xì)告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的所有內(nèi)容，避免變相拒絕立案情形的發(fā)生。
（三）提高法官執(zhí)業(yè)水平：確保行政案件公平公正審理
行政法官職業(yè)的水平需要在大量行政案件的審判與研討中逐步歷練，審判水平提升的過程也是在實(shí)踐審判中不斷積累與篩選經(jīng)驗(yàn)的過程。而行政法官得以大量實(shí)踐的前提是有案可審。量變是質(zhì)變的先決條件，也可以說擴(kuò)大行政案件受案范圍的本身就是行政法官職業(yè)水平提高的契機(jī)或動(dòng)力來源，其能否抓住機(jī)遇，破繭成蝶，實(shí)現(xiàn)行政案件公平公正審理的目標(biāo)，還需要從以幾下方面著力：一是從形式和實(shí)質(zhì)上把握新行政訴訟法的外延和內(nèi)涵。把握“形式”即熟稔法條的本身，要清楚該法的整體框架，明確每個(gè)法條的概念特征，理順條文之間的邏輯關(guān)系。把握“實(shí)質(zhì)”，即抓住法律的內(nèi)在精神，新行政訴訟法的內(nèi)在精神就是“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”。只有把握住以上兩點(diǎn)，才能保證審判實(shí)踐上不偏離正軌。二是用行政法律思維辦理行政案件。推崇行政法治思維辦理行政案件并不是絕對地排斥民事審判中良好經(jīng)驗(yàn)的引入，而是為了防止行政案件循入民事領(lǐng)域而喪失了行政審判本身的特征?！肮?quán)利涉及公益、秩序、公平正義等基本價(jià)值，是否放棄權(quán)利不完全是權(quán)利人個(gè)人之事，這也正是我國行政訴訟采用‘二元目的說’、撤訴受限、一般不適用調(diào)解等制度設(shè)計(jì)的緣由所在。”[7]當(dāng)然，調(diào)解在行政案件中的運(yùn)用，如果抱著“善”的目的去解決行政爭議中的實(shí)質(zhì)糾紛固然可行，但如果以犧牲行政相對人的合法權(quán)益或損害國家的利益為前提而獲取暫時(shí)的穩(wěn)定則惡莫大焉。行政案件的審理要防止只講權(quán)力不講責(zé)任和只講權(quán)利不講義務(wù)的兩種極端，以此避免行政機(jī)關(guān)權(quán)力絕對化和行政相對人權(quán)利絕對化的不良傾向。三是及時(shí)總結(jié)新型行政案件的審判經(jīng)驗(yàn)。固化原有類型行政案件的審理模式，探索并總結(jié)新型案件的審理方式，尤其是在新型案件的審理程序、訊問內(nèi)容、文書說理及條文適用上下功夫，規(guī)范行政法官的自由裁量權(quán)，最大程度地避免同案不同判“翻燒餅式”的判決結(jié)果出現(xiàn)。
（四）推動(dòng)行政審判體制改革：以建立行政法院為目標(biāo)
行政案件具有立案難、審理難及執(zhí)行難等三大弊病，其癥結(jié)在于司法地方化。如果僅僅靠個(gè)體法院采用內(nèi)部肌理調(diào)節(jié)的方式只能緩解病情而無法治愈，因此必須通過外部下藥的方式才能達(dá)到藥到病除之效，而這劑藥就是在依法治國的大環(huán)境下積極推動(dòng)跨區(qū)行政法院的建立。這也是應(yīng)對行政案件受理范圍擴(kuò)大所采取的一項(xiàng)最有力的措施。當(dāng)前對于改革行政審判體制的主張主要集中在三點(diǎn)：“一是認(rèn)為將各地試行的行政案件‘異地管轄、提級管轄和集中管轄’（4）的經(jīng)驗(yàn)推廣全國；二是依靠司法體制整體改革的大環(huán)境來治愈行政訴訟的“三難”問題，無需建立專門行政法院；三是建立專門的跨區(qū)行政法院?！盵1]2前兩種觀點(diǎn)均無法擺脫司法地方化的困擾，依然是在司法地方化前提下的自我修復(fù)，其效果無法達(dá)到預(yù)設(shè)目的，因此最佳的方案應(yīng)該是建立專門的行政法院。建立專門的行政法院依然采取四級兩審的設(shè)置模式：一是把各縣區(qū)的行政庭設(shè)置為一審法院的派出法庭專門審理簡易程序案件；二是跨縣區(qū)設(shè)立一審行政法院，履行現(xiàn)有基層人民法院行政庭職能；三是跨市州設(shè)立二審行政法院，履行現(xiàn)有中級人民法院行政庭職能；四是跨省直轄市設(shè)立巡回法庭，代表最高人民法院行使審判權(quán)，履行現(xiàn)有高級人民法院行政庭職能。具體設(shè)置模式比照原有鐵路法院的設(shè)置模式，最大限度地?cái)[脫司法地方化的困擾，讓司法事權(quán)回歸中央。
行政案件受案范圍擴(kuò)大對于法院而言，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，各級法院在保證行政硬件投入的同時(shí)，更要提高法官的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)水平，讓行政法官審理各類行政案件時(shí)既保證公平公正又不失專業(yè)水準(zhǔn)。面對行政案件受案范圍的擴(kuò)大，行政法官要遵循“主動(dòng)接納、理性審判、總結(jié)固化、創(chuàng)新突破”的正確路徑?！爸鲃?dòng)接納”是態(tài)度問題，即從消極保守的傳統(tǒng)受案心理向能動(dòng)開放的現(xiàn)代姿態(tài)轉(zhuǎn)變；“理性審判”是專業(yè)問題，即從民行不分的混合思維向?qū)I(yè)性的行政思維轉(zhuǎn)變；“總結(jié)固化”是經(jīng)驗(yàn)問題，即從簡單重復(fù)性的審判實(shí)踐向規(guī)范化的制度創(chuàng)設(shè)轉(zhuǎn)變；“創(chuàng)新突破”是能力問題，即從被動(dòng)的遵守規(guī)則向主動(dòng)的創(chuàng)設(shè)規(guī)則轉(zhuǎn)變，其中創(chuàng)設(shè)規(guī)則就是用審判經(jīng)驗(yàn)彌補(bǔ)法律空白或?qū)蟮姆l予以合理擴(kuò)大解釋的能力。行政法官只有一步一個(gè)腳印地走完上述路徑，才能理性從容地應(yīng)對行政案件受案范圍擴(kuò)大所帶來的影響，真正擔(dān)當(dāng)起“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”的應(yīng)有職能，讓人民群眾在每一件行政案件的判決中感受到公平正義。
注釋：
（1）文中涉及到宣城市法院涉訴行政案件的數(shù)據(jù)均來源于該市法院行政案件的年度統(tǒng)計(jì)表。
（2）河南省洛陽中院法官李慧娟在判決中作出由該省人大通過的《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》因與上位法《種子法》相抵觸的條款自然無效的認(rèn)定。該表述遭到了該省人大的反擊，最終李慧娟被免除法官職務(wù)。
（3）線性結(jié)構(gòu)是指法院采用一邊倒的方式與行政機(jī)關(guān)同時(shí)對抗行政相對人；倒三角的結(jié)構(gòu)是指行政相對人與行政機(jī)關(guān)平等對抗，法官居中裁判。
（4）異地管轄是把本地的一審案件移送到外地基層法院審理；提級管轄是把基層法院管轄的案件移送到中級法院審理；集中管轄是將多個(gè)地方的一審案件集中到上述地方之外的某一基層法院審理。
參考文獻(xiàn)：
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