稅收風險管理基本內容匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇稅收風險管理基本內容范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

一、宣傳理念，凝聚思想共識

（一）加強風險管理理念宣傳

通過召開全省風險管理工作會議、加強風險管理業務培訓、印制風險管理手冊等，廣泛深入地開展多形式、多渠道的稅收風險管理理念宣傳，讓全省各級地稅干部深刻理解稅收風險管理的內涵和稅收風險管理對構建現代化稅收征管體系重大意義，統一思想，凝聚共識，為稅收風險管理的順利推進營造良好環境。

二、健全體系，強化制度保障

（二）建立健全風險管理組織體系

做好市、縣兩級風險監控部門的機構調整和人力資源配置的跟蹤管理，為稅收風險管理提供組織保障。

（三）建立健全風險管理運行體系

全面貫徹風險管理的理念，規范計劃管理、數據整備、風險分析、等級排序、風險應對、監控評價的基本內容和工作流程，構建統一規范的風險管理體系，形成各職能部門橫向互動、省市縣三級縱向聯動、與政府相關部門內外協作的稅收風險管理格局。

（四）建立健全風險管理制度體系

在2014年制度建設的基礎上，制定風險計劃管理辦法、風險應對管理辦法、風險應對日常審核及抽樣復審管理辦法等相關稅收風險管理配套制度和辦法，為稅收風險管理提供制度保障。

三、完善機制，推進稅收風險管理

（五）完善落實風險管理實體化運作機制

開展跨地區經營企業、省級列明企業和全省范圍內特定事項的稅收風險管理，市縣兩級風控部門要做好本級稅收風險管理實體化運作的探索和嘗試。各相關職能部門按照風險管理的職能要求，各司其職，逐漸從以指揮和指導為主向直接承擔稅源監控管理職能的轉變，積極推進風險管理實體化運作機制建設。

（六）完善落實風險任務扎口管理機制

加強與各風險管理職能部門的協調和配合，主動作為，推進風險任務扎口管理，做好過渡期內稅收風險任務經同級風險監控部門會簽備案或統一下派的扎口管理機制建設和工作磨合，避免多頭重復下達稅收風險任務，減輕基層和納稅人負擔。

（七）完善落實風險任務績效評價機制

1.組織實施風險應對反饋結果的日常審核。

2.在稅收風險管理工作領導小組辦公室的領導下組織實施風險應對質量抽樣復審，對風險應對的質量、流程、方法做出評價并反饋給相關職能部門，促進風險應對質量的提升。

四、務求實效，統籌協調信息化和人才體系建設

（八）統籌協調風險監控管理平臺建設

1.對接總局金稅三期，開發省級數據業務集中的稅收風險監控管理平臺并試點運行。評估現有征管業務軟件功能模塊的應用現狀和業務改造要求，將征管業務系統、第三方涉稅信息采集平臺、稅收風險監控管理平臺進行軟件功能和用戶權限整合，統一數據標準和技術架構，為風險管理提供技術支撐。

2.完成稅收風險監控管理平臺的試點及全省推廣工作

（九）統籌協調典型案例庫、風險指標和模型建設

1.科學統籌全省風險特征庫、風險分析模型、風險識別指標建設工作，確定年度建設重點，全面梳理和整合各地的風險特征庫、風險分析模型和風險識別指標。

2.有計劃地開展全省稅收風險管理競賽，及時將實用性強、運行效果好的風險識別模型和指標部署到風險監控管理平臺中推廣使用，為風險分析提供有力工具。

3.組織風險應對案例的收集、整理和應用，建立稅收風險應對典型案例庫供各地學習借鑒。組織編寫指標、模型應用手冊及風險應對工作指引，指導應對部門有效開展風險應對工作。

篇（2）

1、稅收戰略以促進納稅遵從為優先目標

發達國家普遍將促進納稅遵從作為稅務機關的核心理念和任務目標。包括美國在內的OECD國家通常要求納稅人通過自我稅收評定進行自我遵從管理，并通過采取一系列促進納稅遵從的措施，以避免事后的評估和稽查。美國最先確立了為納稅人服務的理念，并提出了“納稅服務+稅收執法=納稅遵從”的理論。此外，發達國家還普遍推行將納稅遵從和風險管理相結合的納稅遵從風險管理模式，根據稅收風險發生特點和規律對納稅遵從風險程度進行分析識別、等級排序、預警監測、應對處理，對不同稅收風險等級的納稅人采取差別化、遞進式的風險應對控制策略，力求最大限度減少稅收流失，提高納稅遵從度。

2、稅收征管法律體系相對完善

西方發達國家的稅收法律體系通常采用“憲法+稅收基本法+實體法”的模式，其中《稅收基本法》層級較高，并且相關法律制度銜接嚴密。如美國的《國內收入法典》集實體法和程序法于一體，共98章9千多條款，明確規定了征納雙方的權力和義務。再如《德國稅收通則》規定：“行政機關或者包括德意志銀行、國家銀行和債務管理局在內的其他官方機構以及這些官方機構的機關和公務員的保密義務，不適用于他們向稅務機關提供情況和出示材料的義務”，這一規定使稅務部門比較容易與其他相關部門共享信息數據，對于從源頭上消除納稅不遵從動機具有重要促進作用。

3、組織機構設置注重經濟效能

一是稅務機構設置趨于扁平化。無論是聯邦制國家還是單一制國家，各國稅務機構的管理層級一般不超過三級，力求以最低的行政成本取得應征稅款。作為世界稅務機構改革的領頭羊，荷蘭明確提出稅務機構改革要向“以征管程序為基礎、減少管理層次、更為扁平化的方向發展”。美國夏威夷州稅務局只設局長、副局長各1人，全局人員約300人，年收稅額40億美元。二是按照經濟發展水平、稅源分布情況、人口密集程度以及其他社會情況來劃分經濟區域，并相應設置稅務機構，不受行政區劃的限制。很多國家設立了跨行政區域的大區總部，撤銷了一些原來按照行政區劃設立的行政區局，對基層稅務機關也進行了大幅度合并和裁減，使得各類征管資源能夠突破行政區劃實現共享。

4、重點稅源管理專業化程度高

發達國家十分重視重點稅源的專業化管理，通常為不同規模或不同性質的納稅人設置專門的征管機構，采用專門的管理和服務方法。具體做法：一是專門設置大企業稅收管理機構，分為以日本為代表的有限職能模式和以美國為代表的全職能模式。二是注重大企業稅收風險管理。各國大企業稅務風險管理工作流程均遵循了風險管理五大步驟：風險識別─風險分析排序─風險評估─風險應對─反饋和改進。此外，還有許多OECD成員國的稅務機關已將風險評估制度化，致力于在稅務機關和納稅人之間建立良好的合作關系。

5、稅收征管信息化程度高

發達國家通常由中央政府主導，建立全國統一規范的征管信息平臺，通過跨區域、跨部門的系統聯網，實現涉稅信息的實時傳輸、共享和利用。通過利用其金融制度和信息技術，發達國家在銀行、證券、海關、法院、邊防、稅務、財政等部門建立信息共享機制，各個部門可以在必要的時候查詢納稅人的稅收信息。同時，因為普遍推行稅務制度，稅務機關很少與納稅人直接接觸，近90%的納稅人都委托中介機構辦理涉稅事宜，促進了納稅申報的及時性、規范性和可靠性。據統計，有第三方信息報告的收入，申報準確率達到了96%，而無第三方信息報告的收入，申報準確率約為50%。

二、我國稅收征管現代化進程中面臨的問題

1、納稅人稅法遵從度整體不高

研究表明我國納稅人的納稅遵從度普遍不高，且存在大企業普遍高于小企業，東部沿海地區明顯高于中西部不發達地區的問題。除了歷史、文化的原因之外，還與涉稅法規對征納雙方權力義務的規范不到位有關。《稅收征管法》未明晰征納雙方權責，這一方面導致征納雙方對權力義務的執行不力，另一方面導致管理弱化現象無法徹底扭轉，執法風險不能得到制度層面的有效防范。

2、“以票控稅”的控稅手段面臨挑戰

在我國的貿易往來中，常見大量的現金交易以及個人賬戶替代對公賬戶支付的行為，這導致交易雙方的發票開具與款項支付對應關系游離于金融監管體制之外。再者，我國的貿易市場存在不需要發票的貿易方，其在購買商品時就愿意以不要票為條件壓低購貨價格，導致銷售企業存有多余的發票。某些企業受利益驅使，就會將這些剩余發票的額度對外虛開。另外，電子貨幣、電子支票和網上銀行的出現，以及使用者匿名等問題的存在，加大了通過發票來管理稅收和打擊逃稅的難度。

3、涉稅數據采集和應用不足

一方面，稅務機關面臨缺乏健全的數據采集制度的風險。信息管稅所需數據包括稅務機關面向納稅人采集的納稅申報數據、生產經營數據和面向第三方采集的涉稅數據。但是，涉稅法規并未明確第三方提供涉稅數據的義務以及不履行義務的相應處罰，第三方出于部門利益的考量有不提供相關信息的主觀傾向。另一方面，稅務機關又受到對既有數據分析應用不足的困擾。日管中，稅務部門的納稅人數據信息化管理還停留在稅務登記、納稅申報、稅款征收、發票管理等初級階段，對稅務數據資料的整理、分析和深入加工能力較差，這限制了決策支持和信息管稅的發展。

4、組織機構設置不夠合理

一是我國現行的稅務機構設置是全功能混合型管理模式，這種機構設置是國際上最復雜的一種，對組織協調能力要求很高，具有層級過多、信息傳遞受滯、中間層級去實體化嚴重、基層稅務人員理論水平不高、容易造成機構臃腫等弊病。二是尚未真正建立針對大企業的稅收專業化管理團隊。實行大企業稅收專業化管理，要求在人員配備上以專家型為主，在工作方式上以團隊式為主，在團隊知識結構上以跨學科、跨行業的復合型為主。而現有的征管組織架構中，對大企業的稅收管理仍以非團隊式的稅管員個體作戰為主，沒有實現專業分工，也沒有形成專業人才培養和成長機制。

三、我國稅收征管現代化的路徑探索

1、確立納稅遵從優先戰略

（1）明晰征納雙方權利義務。首先，從法律層面上明確征納雙方權利義務。在《稅收征管法》的修訂中，將納稅人的權利義務進一步明晰，充分尊重納稅人主體地位，還責于納稅人。其次，提高稅法的權威性和透明度，逐步建立起稅制改革及稅收政策調整專家論證和公開聽證制度，讓更多民眾和社會專家參與到政策制定和調研中。再次，提高納稅人信用等級的社會認知度。完善納稅人納稅信用評級制度，將納稅人信用等級轉化為社會資源。如通過與信貸部門協商，對于擁有良好納稅信用等級的納稅人，信貸部門認可其信用等級資源，允許其得到信貸方面的優惠。

（2）完善以自我評定為基礎的納稅申報體系。首先，要落實納稅人自我申報制度。稅務機關通過向納稅人提供規范化的政策確定和多元化的辦稅選擇，促進其了解并自愿遵從稅法。其次，要形成以納稅人為中心的稅收征管核心流程，基于納稅人自我評定制度，打造“納稅申報 ―稅款核算―稅款征收―欠稅催繳―爭議處理”為基本內容的現代征管基本程序。再次，構建稅收評定新模式，在受理納稅申報之后，稅務機關按照規范的稅收評定程序對申報的真實性、準確性、合法性進行評價和確定。

2、重塑稅務系統管理架構

（1）逐步實現扁平化管理。縱觀世界各國的稅務系統，其管理層級一般不超過三級，我國也應實現向扁平固基型架構的轉變。建議：一是減少不必要的執行層級，建立總局、省局、市區（縣）一體局的三層架構，實現機構扁平化和管控集中化。二是在組織架構設計中不再以職能劃分為唯一的標準，應搭建征管組織體系的矩陣式、網絡化格局，對于需要各部門密切配合的特定工作項目，可抽調項目需要的專業人才成立臨時項目組。

（2）按經濟區域和職能需求設置稅務機構。要改變現行按照行政區劃均衡設置管理層級和全職能局的做法，突出鞏固基層管理和服務工作。建議：一是豐富集中征收的物理涵義。對于經濟條件成熟的地區或重點稅源企業，實行以省為單位的分片集中申報征收，對于條件暫時不具備的地方，仍通過設立多個征收點或委托相應稅務機關受理的方式實現申報征收工作。二是發揮省局數據大集中的優勢，以省為單位設立稅收信息處理中心，全面提升稅收管理信息系統的安全保障水平和層級。三是逐步減少市、縣級全職能局。市級管理局定位為省級全職能局的派出機構，主要負責人、財、物以及政風行風建設，區縣級管理局作為稅收管理和服務的基礎部門，要加強建設。

3、推行以風險管理為導向的專業化管理模式

（1）以風險管理為導向，按照“搭建風險特征庫―初步形成模型―跟蹤修正模型―分類采用模型”的動態風險預警體系建立過程來完善相關風險指標。建議：一是搭建重點行業、重點稅源的稅收風險特征庫。對存在管理空白的新興重點行業，由省局組織力量進行專項調查，深度挖掘，找出行業風險特征及風險類型。二是以數據庫為支撐，以風險特征為起點，構建風險管理指標體系。在分行業、分規模類型的風險預警指標體系初步形成之后，要以信度較高的企業數據、行業數據加以檢驗，力求指標體系設置的科學性、合理性以及模型的實用性。三是將風險預警模型推送給納稅評估和稅源管理部門，并及時搜集模型使用的反饋信息，對反饋信息加以分類整理，提煉出模型修正需求。四是將檢驗、修正之后的模型使用條件、范圍加以明確，使基層征管中對海量數據依托計算機網絡，按照設定的模型進行自動掃描、評估，觸發異常點，便于一線稅收征管更加有的放矢。

（2）完善重點稅源全流程稅收風險管理。建議：一是建立和完善重點稅源定點聯系制度，促使大企業建立健全涉稅風險內控體系，提高大企業的稅法遵從度。二是完善大企業稅收管理機構設置，推進省市級大企業稅收管理機構實體化進程。借鑒日本模式，賦予大企業稅收管理部門稅務風險管理、稅務審計、個性化納稅服務等復雜事項的有限職能，暫不強調其全職能定位。三是建立健全重點稅源、重點行業管理中稅收管理和稽查部門通力協作機制。通過組織大企業稅收管理部門和稽查部門共同開展工作，定期召開協調會議，落實各項工作內容，強化重點稽查及行業經驗共享。

4、實現“以票控稅”向“信息管稅”的跨越

（1）構建以現代信息技術為支撐的稅收征管應用體系。建議：一是優化數據采集平臺建設，拓展涉稅信息集成范圍。依托“金稅三期”工程，建成覆蓋范圍更加廣泛的稅收征管基礎數據庫。明確稅務機關從其他政府部門以及第三方金融機構、證券管理等部門獲取數據信息的權利，并可嘗試每年安排一定預算資金，有償使用某些商業信息資源，如訂購某些行業協會數據、證券公司研究報告等。二是加強稅收分析與監控，為稅收管理決策提供強有力的數據支持。借助一定的數學模型和分析方法，對稅收收入的來源和稅收收入的構成進行全面的監控分析，研究影響稅收收入進度和稅收收入完成情況的各種因素。

（2）應用現代信息技術變革稅收征管環境。建議：一是在稅務系統內部，上級管理部門可以利用痕跡管理對稅收征管執法各個環節的情況進行隨機抽查，對重點崗位、關鍵環節進行柔性控制，減少稅收執法中人為干擾因素。二是推廣電子發票。三是最大程度控制現金交易，促進非現金交易習慣形成。四是加強納稅人號碼與銀行賬戶的關聯性。可將公民的身份證號作為唯一的納稅人識別號或其字段，并將這一號碼作為公民在所有銀行開戶的必要賬戶號段。

篇（3）

中圖分類號：F812.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）29-0201-02

一、對我國現行稅收征管模式的分析

在計劃經濟條件下，我國實行的是專管員管戶制度，采用的是“一員進廠、各稅統管”，集“征、管、查”職責于專管員一身的征管模式。隨著經濟社會的發展和稅收征管改革的逐步深入，我國先后經歷了征、管、查“兩分離”或“三分離”的探索。1997年，確立了“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的“30字”稅收征管模式。2003年，國家稅務總局針對稅收征管實際工作中存在的“淡化責任、疏于管理”問題，在“30字”模式基礎上增加了“強化管理”4個字，形成了“34字”征管模式，即我國現行稅收征管模式。

應當說，現行征管模式基本適應了我國改革開放后經濟社會的發展需要，所取得的成效是有目共睹的。但不可否認現行稅收征管模式也存在著諸多問題和不完善之處，主要表現在以下方面。

（一）征管目標認識存在誤區

對于稅收征管目標，長期以來存在兩種認識上的誤區：一是把取得財政收入作為稅收征管的目標；二是把促進經濟發展作為稅收征管的目標。由于目標導向性錯誤，往往在稅收征管實踐中出現各種弊端：稅務機關為完成任務，在任務輕時“藏富于民”，人為地降低稅收水平；在任務重時“寅吃卯糧”，不適當地提高稅收水平；或者為了所謂扶持企業發展而越權減、免、緩征稅，造成稅收制度的扭曲，破壞稅收法治，違背了稅收的適度、公平和效率原則。由于征管目標認識上的錯誤，造成重收入、輕法治。

（二）稅收征管信息化滯后

新的征管模式以計算機網絡為依托，即稅收征管要以信息化建設為基礎，逐步實現稅收征管的現代化。但從當前情況看，稅務部門在計算機開發應用上還存在一些突出問題：一是計算機的配置與征管過程全方位的應用滯后。計算機的開發應用難以滿足管事制征管工作的要求，硬件的投入與軟件的開發反差較大，成為深化征管改革的瓶頸。二是計算機的功能和作用應用效率不高。只注重了計算機的核算功能，計算機對征收管理全過程實施監控的功能沒有體現。另外，利用計算機提供的稅收數據、信息進行綜合分析，為制定政策和科學決策提供參考的作用也沒有發揮，技術浪費較大。

（三）稅源監控乏力

一是信息來源渠道單一。現行稅收管理中納稅人的信息來源主要建立在納稅人申報納稅所提供的信息基礎上。實行集中征收后，隨著稅務人員和辦公地點的相對集中，一些零星分散的稅源、個體工商戶及邊緣山區，稅務機關無法掌握稅源情況，出現了不少漏征漏管戶。傳統的管戶制、管片制取消后，沒有從制度上拓展納稅人信息來源渠道。納稅人信息包括納稅人的納稅申報、稅務機關對納稅人的信息調查和第三方信息三個方面。目前，后兩方面的信息系統建設嚴重滯后，納稅人的相關信息分散在工商、銀行、海關等部門。而稅務部門不能共享這些信息資源。二是納稅人信息的傳遞、利用效率不高。機構之間缺乏日常的信息交換、傳遞工作聯系制度。各部門從部門職責出發要求納稅人重復提供信息。而許多必要的信息又難以收集。

（四）納稅服務體系建設不到位

一是為納稅人服務的觀念不到位，認為為納稅人服務就是解決稅務干部的工作態度問題。為納稅人服務往往停留在笑臉相迎、禮貌待客等禮節上，重視改善辦稅服務大廳的硬件設施，而忽視了實質的內容。二是服務過程缺乏系統性，服務渠道不暢。在納稅服務時間上，基本只限于8個小時工作日內，不能滿足工作時間以外納稅人的服務需要。在服務過程中，只重視對納稅人的事中服務，忽視對納稅人的事前、事后服務。在事前，了解納稅人的生產經營情況，為納稅人提供納稅幫助方面做得不夠；在事后，如何幫助納稅人建立健全納稅管理制度方面的服務指導工作做得不夠。在服務聯系制度上，基本停留在面對面服務形式，沒有建立多元化、多功能、社會化的稅收服務體系。

二、 現行稅收征管模式存在問題帶來的不良效應

（一）稅收遵從度低

當前，納稅人稅收遵從度總體不高。有關資料顯示，目前我國國有企業的偷稅面為50%，鄉鎮企業為60%，外資企業為60%，個人為90%。另外，近年來我國稅收領域所發生的一系列違法犯罪案例表明，我國目前的稅收不遵從不但沒有得到很好的治理，而且還存在擴大的趨勢。有關資料顯示，僅在2012年由公安部國家稅務總局聯合部署為期6個月的“破案會戰”專項整治行動中，全國就立涉稅犯罪案件1.31萬余起，破案近1萬起，抓獲犯罪嫌疑人1.22萬余名。其中，立案數、破案數分別是2011年立、破案總數的1.7倍和1.6倍。

（二）納稅人滿意度不高

2010年，國家稅務總局委托第三方機構對全國省會城市（不含拉薩）和計劃單列市的20700戶納稅人和138個國稅局、地稅局的區局辦稅服務廳進行服務滿意度調查，調查內容包括辦稅程序、規范執法、規范服務、納稅咨詢、辦稅公開、辦稅時間、法律救濟以及納稅人的需求與建議等。調查方式采取面訪、電話訪問和異地暗訪三種形式進行。據悉，本次全國納稅人滿意度調查綜合得分在90分以上的城市只有兩個。

（三）征稅成本不降反升

管理機構職能設置重復，人力資源配置不合理，必然導致人力、財力、物力資源的巨大浪費與耗損，造成征收成本的虛高。據權威部門數據顯示，在1994年我國實行分稅制改革以前，征稅成本占稅收收人的比重約為3.12%，1996年這一比重上升至4.73%，此后進一步達到5%～8%。

（四）稅款流失嚴重

偷逃稅是稅收流失的最主要方式。據有關部門推算，我國每年稅收流失都在3 000億元以上，約占應納稅款的30%以上，且有逐年增加的趨勢，致使國家稅收利益蒙受巨大損失。

三、稅收征管轉型的基本思路

（一）以專業化管理為基礎

專業化管理是新稅收征管模式的基本內容。推進專業化管理，就是要對管理對象進行科學分類，對管理職責進行合理分工，對管理資源進行優化配置，提高稅收征管的集約化水平。按照專業化管理的要求，積極推行分類分級管理。在對納稅人進行分類的基礎上，對不同類別納稅人按照納稅服務、稅收風險分析、納稅評估、稅務稽查等涉稅事項進行管理，同時將管理職責在不同層級、部門和崗位間進行科學分解、合理分工，并相應設置專業化的機構，配備專業化管理人員。對規模大、跨區域經營的納稅人，可適當提升管理層級，開展專業化團隊式的分析、評估和稽查。對中小企業可按行業進行管理。對個體工商戶可實施委托代征的社會化管理。對個人納稅人要加強源泉控管。此外，還需切實加強國際稅收管理體系建設，抓好反避稅工作，不斷提高跨境稅源管理水平。

（二）以重點稅源管理為著力點

重點稅源是新的稅收征管模式所強調的主體對象。重點稅源企業往往是某一地區或行業中的經營大戶，其納稅額在稅收收人中占有舉足輕重的地位，是直接影響稅收收人的主要因素。同時，通過對重點稅源企業數據的分析，可以推斷地方經濟發展態勢，解釋稅收增長原因，探尋稅收增長點，為稅收征管決策提供依據。因此，加強重點稅源的有效管理和監控一直是稅務機關追求的目標。通過落實重點稅源風險管理制度，對重點稅源戶管理引人風險管理機制。著重抓稅源流失風險大的問題和環節，實現管理效益的最大化。通過完善重點稅源管理體系、調整管理職能權限、理清各層級事權職責，逐步形成“橫向到邊、縱向到底”全面覆蓋的稅源監控網絡。通過完善重點稅源管理辦法，做好重點稅源戶的信息管理、日常評估管理和收人分析管理等工作，定期組織開展重點稅源分析，充分挖掘重點稅源潛力，提高征管質量。

（三）以信息化為支撐

信息化建設是新的稅收征管模式的技術基礎。充分發揮信息化的技術保障作用，用信息技術手段取代傳統手工方式，最大程度實現稅收征管業務的網上運行。充分發揮信息化的信息支持作用，大力推行信息管稅，依法對納稅人涉稅信息進行采集、分析、利用，特別是要努力獲取第三方信息，解決征納雙方信息不對稱問題。充分發揮信息化的引擎作用，利用技術手段改造、創新稅收征管業務，對稅收征管業務進行前瞻性的研究和設計，實現業務與技術的有機融合。

（四）優化服務

納稅服務作為稅收征管新模式的內在要求，貫穿于整個稅收征管活動始終。納稅服務質量，直接關系到稅收征管質效。規范辦稅服務廳建設，制定全國統一的服務標準，如明確限時服務項目及限時標準、規定預約服務對象及范圍等，實行全國統一布局、統一格調、統一配置。增強納稅服務功能，完善服務管理制度，從工作內容、服務環境、行政程序等方面為納稅人減負，實現由被動服務向主動服務轉變。充分發揮社會機構在納稅服務中的作用，逐步構建和完善稅務機關執法服務、稅務中介機構有償服務、社會化組織援助服務相結合的多元化、社會化納稅服務體系。

（五）加強評估

納稅評估是新的稅收征管模式的核心環節，也是應對風險的重要方法。明確納稅評估工作的主要任務、工作職責、組織機構、業務程序、執法權限、操作標準和工作紀律等方面的內容，使納稅評估工作有法可依、有章可循。規范納稅評估業務流程，通過各個評估環節的相互分離制約，有效監控納稅評估的全過程，確保評估工作規范、有序進行。改進納稅評估方法，逐步健全評估模型，細化指標體系，深人研究相關稅種之間的聯系，有效排查風險點。總結部分地區經驗，適當上收納稅評估的管理層級，開展專業化團隊式評估，探索試行主輔評制度，提升評估質量。

參考文獻：

[1] 張煒.對我國稅收征管改革問題的思考.中國人大網.

[2] 周瑞金.我國稅收征管改革的回顧.評價與建議.新華網.

篇（4）

1.1熱電廠660MW超臨界機組工程概況

熱電廠660MW超臨界機組是中國大唐集團在吉林省內投資最大、單機容量最大的火力發電機組。熱電廠擴建1×660MW機組，定于2007年5月25日開工建設，2008年12月15日實現達標投產。該項目由主廠房主體等主輔生產工程建筑與安裝，燃料供應系統、水處理系統建筑與安裝工程，燃料供應系統、水處理系統建筑與安裝工程，脫硫系統建筑與安裝工程四個標段組成。工程設計容量為，安裝1臺733MVA發電機組，配置1臺2090t/h超臨界一次中間再熱燃煤直流爐，660MW超臨界、一次中間再熱、單軸、三缸四排汽、凝汽式汽輪機，同步建設煙氣脫硫裝置，并留有擴建余地。工程總占地面積23.78hm2，總投資億元（土建工程投資億元），年供電量億千瓦•時。

我公司投標的是A標段,主要包括:主輔生產工程建筑與安裝。不包括煙囪、水塔建筑工程，不包括燃料供應系統建筑與安裝，不包括水處理系統建筑與安裝，不包括脫硫系統建筑與安裝。不包括綠化工程。

1.2各階段主要管理工作及特點

熱電廠擴建1×660MW機組，定于2007年5月25日開工建設，2008年12月15日實現達標投產。該項目管理分為三個階段，

1.2.1前期開發管理，即從項目招投標這一階段所存在的管理。主要是工程項目招投標管理：招投標工作是通過公開招標或邀請招標或在特定范圍內議標的形式，將工程的任務分解后，給予資質符合要求并能承諾指標的承包公司承攬，或將機電設備和主要材料分類后給予符合技術要求、價格合理、售后服務好的供應商負責供應。招投標管理工作實際上是將目標分解的過程，也是合同管理環節必要的一種手段和準備工作。招投標管理工作認真與否將直接影響到機電設備以及主要材料的供貨質量、供貨時間，建筑安裝工程的施工質量、工期和工程造價等指標的實現。

1.2.2建設期的管理，即從項目開到建成過程中所存在的管理。主要有:

1.2.2.1工程勘探與設計以及技術的管理。一是技術準備階段：如現場勘察以及項目設計任務的委托，施工圖紙的審查、設計交底、編制和審批施工組織設計及重大技術問題的技術交底等；二是工程項目實施階段：如處理和辦理工程變更、洽商，技術方案和措施（包括季節性施工的技術措施）的審定，材料及半成品的技術檢驗，技術問題的處理，規范、規程的工藝標準的貫徹實施等；三是技術開發活動：如科學研究，技術改造，技術革新，新技術、新材料、新工藝的推廣使用及技術培訓等；四是其他方面的技術工作：如技術裝備，技術文件、資料檔案的收集整理歸檔，技術責任制等的落實等。

1.2.2.2質量管理：質量管理是工程項目的最終能否滿足預定質量目標的重要工作。一是對有關單位的資質進行審查，包括設計單位、監理單位和施工單位的資質審查，施工隊伍的素質以及質量保證體系的認證，機電設備和主要建筑材料供應商的資質審查等；二是質量檢查，包括施工過程中施工質量及安裝質量的檢查，是否按工藝的標準、操作規程和規范施工，是否按設計圖紙要求或洽商變更施工，工序銜接是否合理，是否會有隱患，進場原材料、成品、半成品、機電設備等的質量檢查。符合要求才可以進行下一道工序；三是進行工程質量的評定，按建設工種質量檢驗評定標準的要求進行分項工程、分部工程和最終單位工程的質量評定，評出質量等級，發現主要存在的問題，采取響應的整改措施使工程質量滿足使用功能的要求；四是建立質量管理制度，如原材料、成品、半成品、預制品的檢查制度，隱蔽工程驗收制度，班組自檢和交檢制度，按質量管理層實行分級驗收制度，第三方認證制度以及質量事故處理辦法等。

1.2.2.3風險管理：工程項目的立項、分析和實施的全過程都存在不能預先確定的內部和外部的干擾因素，這種干擾因素稱為工程風險。從性質上可計量風險屬于技術性風險，是常規性的不可避免的風險，包括地質地基條件、材料設備供應、工程變更、技術規范、設計與施工等造成的風險。一，工程合同既是項目管理的法律文件，也是項目全面風險管理的主要依據，項目管理者必須有強烈的風險意識，能夠從風險分析與風險管理的角度研究合同的每一個條款；二，工程索賠是一種權利要求，其根本原因在于合同條件的變化和外界的干擾，沒有索賠合同就不能體現其公正性，因為索賠是合同主體對工程風險的重新界定。工程索賠應貫穿于項目整個過程，重點在施工階段，涉及諸如工程量變化、設計有誤、加速施工、施工圖變化、不利自然條件或非乙方原因引起的施工條件的變化和工期的延誤等；三，利用合同形式控制風險。合同形式有總價合同。單價合同，成本加酬金合同。這三中合同形式風險遞減。

1.2.2.4成本管理：成本管理是工程項目實施過程中對所發生的成本費用支出有組織有系統地進行預測、計劃、控制、核算、考核、分析等一系列的科學管理工作：一是成本目標的分解，落實成本目標的控制，明確工程項目的管理者對項目成本只能分工；二是編制成本控制計劃，以施工預算和項目預算成本同實際成本進行比較分析，使實際成本控制在預算成本之內；三是采取技術措施控制項目成本，主要從確定最佳施工方案、采取能降低成本的技術措施、提高交付使用率等方面著手進行；四是實施計劃與資金的動態管理，隨時了解成本與計劃之間的關系，適時的調整計劃與決策，使資金使用更加合理；五是認真審核組成成本的每一筆款項的支付，審核其內容是否為支付范圍、數量是否計算正確、是否留有余地、支付時間是否合適、支付對象是否為合適當事方等；六是盡量減少索賠事項的發生，要求盡量減少指揮與決策的失誤，將設計圖中的問題提前發現并在施工前解決，平時多積累相關資料，如往來文件、指令、施工日志、記錄、氣象資料、質量隱患記錄、整改通知、人員機械配備和組織情況、政府的有關文件和法規等，所有這些都可以作為索賠事件一旦發生的依據；七是合理組織施工、提高施工質量、加快工期、減少質量事故的發生、減少返工和安全生產、文明施工等。

1.2.3經營階段的管理。指項目投入運行進入市場后所承擔的保修服務。承包商和業主協商一致簽訂工程質量保修書，承包商在質量保修期內按照有關管理規定及雙方約定承擔工程質量保修責任。我單位承包的熱電廠660MW超臨界機組項目約定的工程質量保證金為竣工決算價款的5%。在國家規定的工程合理使用年限內，承包商應確保主體結構質量。因承包商原因致使工程在合理使用期限內造成人身和財產損害的，承包商應承擔損害賠償責任。對各項建筑工程保修期主要有，建筑物、構筑物的土建工程為設計文件規定的該工程的合理使用年限，其屋面防水工程為5年；建筑物電氣管線、上下水管線等安裝工程為2年；建筑物的供熱、供冷工程為2個供熱、供冷期；室外的上下水、道路等公用工程為l年。安裝工程保修期為1年。對屬于保修范圍和內容的項目，承包商應在接到修理通知之日起24小時內派人修理。承包商不在約定期限內派人修理，業主可委托其它人員修理，保修費從質量保證金內扣除。

1.3項目管理目標體系

美國項目管理學會（PMI）項目管理體系（PMBOK）把項目管理劃分為9個領域，即范圍管理、時間管理、成本管理、質量管理、人力資源管理、溝通管理、采購管理、風險管理和綜合管理。國際標準化組織（ISO）1997年以PMBOK為框架提出了“項目管理質量指南”（ISO10006），成為ISO9000族中重要的支持性技術指南。近年來，由于PMBOK的基本內容跨越行業界限而得到“普遍認可”，因而受到國內外專業學術領域的廣泛重視。對熱電工程的建設來講，它同樣具有指導價值。在熱電廠660MW超臨界機組項目中，我們制定的項目管理目標主要內容有：

1.3.1質量目標：承包商應建立強有力的質保體系和質檢系統，按質量體系文件要求開展全面質量管理，確保工程質量。對此，承包商應執行國家和電力行業的法規與文件，達到國家驗收規范標準。國家及部頒與本工程有關的各種有效版本的技術規范、規程、設計院和制造廠技術文件上的質量標準和要求適用于長山工程項目工程。國外電力設備和安裝，原則上按制造國的質量標準執行，如無要求，則按我國的現行國家、部頒質量標準實施，質量標準發生矛盾時由監理工程師及發包方負責協調解決。施工質量檢驗評定標準，土建工程按照新頒布的國家標準《建筑工程施工質量驗收統一標準》（GB50300-2001）執行，安裝工程按照國家電力公司頒發《火電施工質量檢驗及評定標準》執行，同時結合原電力部、國家電力公司頒發的其它有關標準、規定及特殊技術要求執行。竣工驗收合格率100%，優良品率達90%以上，符合驗收規范要求；無重大質量事故；做到整個工程項目無重大返工，不給業主留下任何質量隱患；工程項目做到一次驗收合格，一次啟動成功；施工記錄做到盡量準確、清潔、整齊。

1.3.2工期目標：2007年5月25日開工建設，2008年12月15日實現達標投產,工期共230天。

1.3.3安全生產目標：電力建設項目安全管理工作，應遵照電力工業部頒布的《電力建設安全施工管理規定》和《補充規定》以及其它有關安全生產管理文件執行。制定遵守安全、文明施工管理有關制度。在建設、投產期間，杜絕一切人身死亡、重大機械設備損壞、火災、交通以及其它重大事故發生。嚴格控制各種習慣性違章，保證控制輕傷事故率在3‰以內，符合GBT28001職業安全健康體系要求。

1.3.4文明施工目標：全面貫徹項目公司的工程建設安全方針、目標、標準和有關規定，在確保安全的前提下組織現場的管理和施工；制定現場安全文明施工的規劃和措施，成立現場施工安全委員會，領導和協調現場安全文明施工的整體工作，創文明施工工地。

1.3.5環境保護目標：符合ISO14001國際環境體系要求。

無論項目采取什么管理模式，在建立統一、規范的項目管理體系，是系統控制風險的重要策略。項目的實際操作和工作人員發現項目的投標和施工過程中出現某個問題，可能引起風險，必須及時向項目管理人員提供這種風險問題的后果，造成后果的可能性，以及風險的嚴重性等風險屬性，同時，為便于知識的積累，還應提供相應的解決方案。項目管理人員收到來自基層的風險評估報告，他首先關心的應該是該單位的施工和運作是否處于關鍵環節上，對項目整體造成的影響會有多大，對其他部件造成的影響會有多大，能按時解決的可能性將會有多少。與其他的風險問題綜合，定期提交給項目決策人員，使項目決策人員能實時了解項目運作中出現的風險問題，有的放矢的制定出決策方案。對于項目決策人員而言，收到的信息應該是經過項目管理人員提煉之后的數據信息。知道項目進度正常與否，風險是否在可控范圍內即可。將項目各個環節可能存在的風險，進行系統分析，并提出相應的應對策略，將風險管理融入企業管理的各個環節，能有效地提升項目的風險管理意識和管理能力。其過程可以用下圖來表示：

第二章長山工程項目風險的識別與分析

一般來說，風險具備下列要素：

一，事件（不希望發生的變化）：如山區電力線路建設工程項目中爆發泥石流、塌方等對桿塔基礎的危害。

二，事件發生的概率（事件發生具有不確定性）：特大泥石流、塌方等發生的概率。

三，事件的影響（結果）：線路遭到破壞，不但影響輸送電能，甚至瓦解電網，大面積停電，給經濟建設造成損失和人民生活造成困難。

四，風險的原因：自然、環境、機器設備以及人的因素：技術、文化、生理、心理。

風險中包含不確定的成份，在這類問題中可使用概率計算。同時由失敗引起的后果和災難必須考慮。若沒有完成目標A的后果比沒有完成目標B的后果嚴重，則失敗概率只有0.05的項目A的失敗要比失敗概率為0.02的項目B的失敗嚴重。因此，每個事件的風險可定義為不確定性和后果的函數。

風險中另一個重要因素為風險原因，即某個事件或某個事件的缺乏引起的風險又叫風險源。在電力建設工程項目中，很多風險是能通過對已發生事故的分析和采取必要的措施而最大限度地得到避免。

2.1風險因素識別、分類、評價

絕對的和萬無一失的情況是不存在的，事實情況是風險無處不在、無時不有。對風險加以識別的目的，在于在風險識別的基礎上，按一般的風險分擔原則確定風險由最有能力承擔的一方承擔，并通過對此風險的管理，達到控制、預防風險的目標，從而使項目順利實施。可見，風險識別是風險管理的前提和基礎，風險管理是風險識別的目的和歸宿。項目風險管理過程模型一般包括四個步驟：即風險規劃、風險評估、風險處置和風險監控，其中風險評估又分為風險識別和風險分析兩個步子，而風險分析有定性分析和定量分析，等等。一般情況下，完整的風險分析應該包括三部分。一是會出現什么事故？（風險辨識）二是誰或什么會受到影響？（后果分析）三是發生概率有多大？（風險評價）每一步驟可根據復雜程度，給出定性或定量的結果。

我們在熱電廠660MW超臨界機組項目的風險因素的分析中，我們主要根據該項目的實際情況，開展識別、分類、評價等各項活動。

2.1.1風險因素識別

熱電工程的風險來源比較復雜，由于外部因數太多，造成風險的識別相對困難，主要的風險來源集中在設計技術、施工技術、自然環境、政治社會、經濟政策、合同條款、安全生產、人員配置、材料設備、組織協調等。常用的風險識別方法有：依據歷史資料分析、基于專家的經驗評估和頭腦風暴評估法。對熱電工程識別主要有以下幾個方面：

2.1.1.1系統外風險又稱不可控制風險，一般是指與東道國宏觀經濟環境有關的、超出發起人和項目公司控制范圍的風險，其內容包括：不可抗力風險，是指當事人不能預見、不能避免并且不能克服的自然事件和社會事件。不可抗力的一般原理是：遭受不可抗力事件的一方當事人，對于因此而給他方造成損失的賠償責任，可以全部或部分免除。在項目談判中，對不可抗力概念的內涵意見一般較為一致，但對其外延范圍往往分歧較大，尤其是對社會事件的外延爭議最大。不可抗力事件造成的損失大致可分為直接損失和間接損失兩種，直接損失是指對項目設施本身造成的損失，間接損失是指項目設施喪失功能而導致的收益損失。("不可抗拒的自然風險即因地震、洪水、臺風、海嘯、雷擊、火山爆發以及意外事故等引起的風險。這類風險是項目參與各方無法控制的。

2.1.1.2與甲方關聯的風險：是第一次合作、甲方的管理能力及效率、存在不現實的期望，業主是否無力償付貨款、或惡意倒閉致求償無門等方面的可能等風險。

2.1.1.3合同風險：需要滿足的合同條款和條件的是否會造成成本過高，包括績效懲罰、合同終止懲罰、保證金扣留等方面的可能等風險。

2.1.1.4項目經驗：是否有同類項目和管理經驗、項目投標的成員經驗水平、是否需要特殊技能的人員等方面的可能等風險。

2.1.1.5項目管理：未來的項目經理是否具有管理經驗和培訓技能，會計處理與稅務對企業盈虧可能等方面的可能等風險。

2.1.1.6工作估計：項目的估算水平如何；作業制度不良與操作疏失對企業造成之風險，如流程設計不良或矛盾、作業執行發生疏漏、內部控制未落實等方面的可能等風險。

2.1.1.7項目約束：項目的設計、施工或工作環境有特殊的限制，會導致較高的支出，較長的工期及質量的下降；市價波動對于企業營運或投資可能產生虧損之風險，如利率、匯率、股價等變動對相關部位損益的影響等方面的可能等風險。

2.1.1.8可交付成果的復雜性和規模：項目的復雜性或規模大到交付困難，將增加成本或延長工期等方面的可能等風險。

2.1.1.9賓承包商：項目的第三方承包商管理水平的潛在責任是否能夠充分地受到項目的成功、規則或程序的約束等方面的可能等風險。

2.1.2風險因素分類

建設工程項目是復雜的開放系統，長期以來，工程風險的研究一直沿用分析方法和類比方法。為了便于風險分析和風險的防范處理，筆者從工程風險是否可以計量的角度對風險進行分類，以確定哪些風險可以作定量分析，哪些只能作定性分析，哪些可以作定性與定量相結合的分析，以便于不同風險的防范采取相應的對策。項目管理風險、變更管理風險、經營風險、財務風險、戰略風險、技術風險、錯誤假設的風險。

按性質來分析，可計量風險和非計量風險。可計量風險屬於技術性風險，是常規性的不可避免的風險，包括地質地基條件、材料供應、設備供應、工程變更、技術規范、設計與施工等造成的風險；非計量風險屬於非技術性風險，發生的概率較小，是非常規性風險，包括經濟風險、政治風險、不可抗力風險、組織協調風險等。

按國外比較流行的是安達信的風險分類方法來分析，主要分為，一、市場風險：市價波動對于企業營運或投資可能產生虧損之風險，如利率、匯率、股價等變動對相關部位損益的影響。二、信用風險：交易對手無力償付貨款、或惡意倒閉致求償無門的風險。三、流動性風險：影響企業資金調度能力之風險，如負債管理、資產變現性、緊急流動應變能力。四、作業風險：作業制度不良與操作疏失對企業造成之風險，如流程設計不良或矛盾、作業執行發生疏漏、內部控制未落實。五、法律風險：契約之完備與有效與否對企業可能產生之風險，如承作業務之適法性、外文契約及外國法令之認知。六、會計風險：會計處理與稅務對企業盈虧可能產生之風險，如帳務處理之妥適性、合法性、稅務咨詢及處理是否完備。七、資訊風險：資訊信息系統之安控、運作、備援失當導致企業之風險等。八、策略風險：于競爭環境中，項目建設選擇市場利基或核心產品失當的風險。

2.1.3風險因素風險評估

風險評估是指采取科學方法將辯識出并經分類的風險據其權重大小予以排隊，有針對性、有重點地管理好風險。在這項模型中，采用層次分析法（簡稱ahp法）進行風險評估。經過風險評估，該模型將風險分為以下幾個等級：

ⅰ級嚴重風險0．1≤權重≤1

ⅱ級一般風險0．01≤權重≤0．1

ⅲ級輕微風險0≤權重≤0．01

對于以上不同等級的風險，業主應給予不同程度的重視。

我們在風險因素識別、分類的基礎上，采用層次分析法，對項目已辯識出的施工風險進行評估，將熱電廠660MW超臨界機組項目風險分成以下幾種：

Ⅰ級風險：利率變化風險、行政性風險、經濟風險、政治風險、不可抗力風險、組織協調風險等。

Ⅱ級風險：工程變更、技術故障、設施質量風險、地質地基條件、材料供應、設備供應、通貨膨脹風險、法規變更風險、市場風險、完工風險、經營風險、償還期限風險等。

Ⅲ級風險：戰略風險、錯誤假設的風險、人員風險費用超支風險、不可抗力風險、違約風險、信用風險等。

2.2項目合同風險分析

一般而言在工程項目中，投標人在招投標過程中都會承擔一定的風險。從決定響應招標文件，編制投標文件開始風險就產生了。合同風險。包括：合同條款風險和合同管理風險。合同條款應本著平等、資源、公平、誠實信用，遵守法律和社會公德。每一條款都應仔細斟酌，以方出現不平等條款、定義和用詞含混不清、意思表達不明的情況。還應注意合同條款的遺漏，合同類型選擇不當。合同管理是承包商獲利的關鍵手段，不善于管理合同的承包商是絕對不可能獲得理想的經濟效益的。它主要是利用合同條款保護自己的合法利益，擴大受益，這就要求承包商具有淵博的知識和嫻熟的技巧，要善于開展索賠，否則，不懂索賠，只能自己承擔損失。其中主要是投標過程風險，表現為，低價競標風險、優惠條件競標風險、投標文件錯誤風險、投標風險、聯合體與分包商風險和投標人效用風險等，而且這些風險經常并存于同一個工程項目。

2.2.1違約風險。指項目融資中有關當事人因故無法履行或拒絕履行合同中規定的義務而導致的風險。它分為以下兩種：一是根本違反合同。一方當事人違反合同使另一方當事人蒙受損失，以致于實際上剝奪了他根據合同規定有權期待得到的東西，即為根本違反合同。根據有關條約，不論哪方當事人，若其違約行為已構成根本違反合同，對方有權據此宣告合同無效，從而解除雙方在合同中的義務。但造成根本違反合同的一方當事人，仍應負責賠償因此導致的一切損失。另一種是預期違反合同。合同訂立后，一方當事人已明顯預見到另一方當事人由于其履行合同義務的能力或信用嚴重缺陷，或其準備履約的情況顯然將不能履行其在合同中所承擔的義務即為預期違反合同。該情況發生時，預見到的一方當事人有權中止履行其合同義務，但必須立即通知另一方當事人，另一方當事人應該賠償損失。不論發生哪種違反合同的情況，這些都是項目的招標方和投標方不希望出現的。

2.2.2競爭不充分風險。這是在招投標過程中可能會遇到的一個風險。如果招投標程序沒有建立在公正、公平、高度透明度的基礎上，沒有吸引到足夠的競標者，導使標價不能降低產生的風險。

2.2.3投標不成功的風險。指在競爭投標中，投標方由于競爭失敗沒有爭取到項目，簽不成特許權協議造成開發費用損失的風險。就長山工程項目的投標來說，開發和投標費用很高，需要編制可行性報告、全面規劃、編寫長篇標書，這樣的花費要占去項目成本的三分之一。一但投標不成功，這種花費就得不到回報的。

2.3項目資金風險分析

投資風險是任何企業和個人都可能遇到的一種風險，在工程項目的建設中它是指由于工期、原材料價格、征地移民、投資分攤比例和相關工程投資的不確定性因素而引起的投資總額膨脹的風險。一般情況下，工程項目越大、工期越長、工程難度越大，投資面臨的風險也越大。由于熱電廠660MW超臨界機組項目規模大，周期長，涉及面廣，因此承包商資金運作受政治、經濟、自然條件等多種因素的影響。項目的資金風險主要包括：

2.3.1保證金風險。工程保證金主要包括投標保證金、履約保證金、預付款保證金和質量保證金。承包商保證金風險主要有：一是保證金比例過高。如有的工程投標保證金高達總造價的10％，質量保證金的比例更高，而且必須采用現金支付。這樣，承包商的流動資金有很大一部分無法流動周轉，勢必影響正常的施工秩序。二是不公平沒收或扣除。在合同履行過程中，業主可能會利用種種借口，如承包商未按期竣工、工程質量達不到約定標準等，扣除甚至沒收承包商的保證金，從而造成承包商損失。三是延期返還。對于非承包商責任造成的工程延期，業主不按照合同約事實上按期返還，甚至當工程竣工交付使用后，業主仍然不返還保證金使得承包商在履約過程中缺少足夠的流動資金，難以維持項目的正常運轉。

2.3．2支付風險。一是業主喪失支付能力。在履約過程中業主的財政狀況惡化，或者業主轉移財產、抽逃資金，形成支付困難，從而造成承包商投入的資金得不到補償。二是預付款支付風險。由于建筑市場屬于買方市場，業主對于預付款的規定一般都比較苛刻，如：降低預付款甚至取消預付款；延緩預付款支付時間；改變預付款扣還方式等。造成在工程實施過程中承包商需墊付大量資金。三是工程款支付風險。業主采用不利于承包商的支付方式，如按工程形角進度支付而早期付款比例較低；延期支付等等，導致承包商的現金流動長期處于負值狀態，承包商苦不堪言，為保證工程能夠正常運轉，不得不加大資金投入從而增加利息支出，甚至引起承包商信用危機。

2.3.3結算風險。存在以下幾種情況，一是標價過低。標價過低可能是因為業主壓價或惡性競爭引起，也可能是因承包商報價失誤造成的。

2.3.4保留金風險。如加大工程保留金額度；延長保留金返還時間；不合理扣除或沒收保留金等等。二是合同價格風險。如業在合同中加大合同價格不予調整的范圍；現場施工條件發生變化而依據合同承包商得不到任何補償；在合同中增另開脫責任性條款等等。三是索賠風險。包括索賠事件發生后承包商未在規定期限內索賠；索賠缺少依據和證據；索賠被不合理駁回；業主方索賠等。

2.3.5通貨膨脹。主要包括人工、材料、機械等費用上漲而承包商得不到補償。

2.3．6稅收風險。主要包括出新稅以及稅率上漲率。

2.4項目施工風險分析

2.4．1建設工程風險。項目在完成有關手續，正式簽署有關文件并經政府批準之后便進人工程營建階段。對項目公司來說，在這一階段面臨的最大風險是工程順利完工的風險。工程能否順利完工，決定著項目能否順利運營，項目發起人的投資能否得到回報，債權人的本息能否按期收回。因此識別這類風險并進行有效管理，是保證BOT項目工程順利建成并交付運營商使用的重要手段。項目融資中的"完工"，分為全部完工和部分完工兩種，全部完工是指項目工程在預計的工程造價、工程建設期內建成完工并沒有出現項目終止的情況以及項目驗收或試運營期間，產品、服務的質量或數量達到某一規定的標準，運營費用低于某一規定的百分比，完工風險包括工程不能完工風險、成本超支風險和完工遲延風險。部分完工是指定工分為若干階段時在某一階段里的完工，或產量達到某一個比較低的數量便可構成完工。一是不能完工風險。由于項目選址不當，使用了復雜的技術、工程設計不合理、在工程施工中改變設計方案、項目發起人和工程總承包商技術能力和經驗不足以及其他一些原因，導致不能完成該項目的建設或者完成的項目達不到預期設計標準。二是完工遲延風險。由于通貨膨脹、建筑承包商技術不過關、經驗不足，建筑材料和設備不能及時取得或者勞動力來源得不到保障，以及其他一些原因，可能導致項目不能按照預計的時間完成工程建設從而使項目發起人和債權人遭受完工遲延風險。

2.4．2技術故障風險。項目設施竣工交付使用后，進入運營期，在運營期內的任何時間內都有可能發生技術故障，從而使項目公司面臨技術故障的風險。作為承包商對工程的照管的責任，全權負責工程上使用的材料、待安裝的設備及工程本身的照管。在發包方接收全部工程后，發包方將負責這些事宜。如果發包方及監理工程師發出了永久工程的某一分段工程或部分工程的移交證書，承包商應從發出移交證書之日起，不再對這些分段或部分工程的照管負責，此時對那一區段或那一部分工程的照管責任移交給發包方。技術條件風險。包含現場未知因素風險、建筑材料供應風險、建筑機械使用風險、技術規范圖紙風險以及專有技術應用風險等，這些風險往往不是局部的或某一個方面的，而是全局性的，并且它們隨著時間的推移有擴大的趨勢。

2.4.3質量與安全風險。質量與安全是施工企業永恒的生命線，也是工程項目重要的管理內容，一旦發生質量與安全事故，不僅給傷者本人及家庭造成巨大的痛苦，同時也將給企業帶來相應的經濟損失。輕則罰款、通報批評，重則停止市場活動，降級甚至吊銷執照，直接關系到企業的生死存亡。

2.4.4項目施工管理風險。總包項目施工過程中有時由于工程本身規模較大，技術難度及要求高，管理上難免顧此失彼而造成風險。

2.4.5項目經理任用風險。項目經理作為對施工項目全面負責人，其素質、能力往往是項目目標實現的關鍵所在。如果項目經理的管理與指揮組織能力不足或缺乏職業道德，那么項目的順利實施及贏利就可能會大打折扣，從而給項目管理帶來風險。

2.4.6材料價格風險。一般來說，建設工程項目成本的60％--70％以上都是材料成本，任何一種主要材料的大幅波動都會給項目帶來巨大的影響。如2003年，鋼材價格大幅度上漲，由年初的每噸2000元左右一路上漲到每噸3400--3500多元，一些對材料采取"閉口"報價并中標的工程項目簡直就遭遇了滅頂之災。

同時，在施工項目竣工后，如不能及時辦理工程竣工驗收、編制工程竣工決算，即可能造成項目財務結算滯后，不能及時收回工程結算尾款，增加項目的資金負擔。同時又延長了工程保修時間，增加工程保修費用，從而使項目成本增大，也會帶來相應的風險。

2.5項目權責風險分析

2.5.1信用風險。業主，承包商和分級承包商等項目參與各方彼此都存在一個信用風險的問題。

2.5.2組織協調風險。風險責任主體層次較多，在組織協調上操作的也是數量極少的大型項目，要從集團整體的角度、組織各個層次定位、人員的道德和能力等諸多方面來控制項目的風險，是一件相當不易的事情。

2.5.3道德風險。推行項目法人責任制,在管理過程中容易產生道德風險。中國經濟的發展是在各類體系尚不完善的情況下進行的，無論是企業外部經營環境的監管體系還是企業內部的控制體系，尚沒有達到規范的程度，而社會的價值觀已經多元化，在豐富多彩的社會環境中，企業一方面要適應，另一方面要控制內部由于人員素質、道德、價值觀引起的各類風險，挑戰非常巨大，一些企業通過激勵機制可以解決部分問題，也有一些企業由于種種限制，并未解決激勵機制的問題，一些解決辦法被迫放到桌子底下，由此造成各類風險。

第三章風險管理防范措施

3.1項目合同簽訂階段風險防范措施

工程投標是一項高風險的活動，投標人的風險主要來自對工程估價不準確、對影響因素考慮不全以及對競爭對手估計不足等。所以，投標人必須在充分了解投標過程中風險的表現形式以及綜合分析其影響因素的基礎上，靈活運用各種風險控制策略，以自己的技術水平、社會信譽和合理報價展開競爭，確保投標風險的出現率降至最低。

3.1.1避減策略。項目的管理者必須具有強烈的風險意識，學會從風險分析與風險管理的角度研究合同的每一個條款，對項目可能遇到的風險因素有全面深刻的了解。否則，風險將給項目帶來巨大的損失。尤其是在投標報價前，應該在準確計算工程量的基礎上，通過對各種影響造價風險因素的分析，根據投標人自己的抵抗風險的能力，適當考慮風險系數以確定工程造價。

3.1.2分散策略。分散風險主要是采用幾家單位聯合投標的方式來分散造價風險。對于規模大、造價高、風險大的工程，投標人一方面可利用幾家聯合投標來共同抵御造價風險，另一方面可以利用各聯合單位的專業優勢，取長補短，多快好省地共同完成承包項目。利用合同形式進行風險控制根據工程項目的特點和實際，適當選擇計價式合同形式，降低工程的合同風險。例如：對于水文地質條件穩定且承包單位有類似施工經驗的中小型工程項目，實際造價突破計劃造價的可能性不大，其風險量較小，可以采用自留加風險控制策略，用總價合同的報價方式；對予工程量變化的可能性及變化幅度均較大的工程項目，其風險量較大，應采用風險轉移策略，當事人各方協商分擔.用單價合同報價方式，將工程量變化的風險全部轉移給甲方；對于無法測算成本狀況的工程，貿然估價將導致極大風險，只能用成本加酬金合同，將工程風險全部轉移給建設方。

3.1.3轉移策略。轉移風險是指利用保險和擔保的方式將風險轉移給保險公司和擔保機構，這樣可以保證工程質量，減少責任事件發生時的風險損失。投保,主要針對直接損失而言，即通過支付保險費把風險轉移給有承擔能力的保險公司或出口信貸機構。保險種類依法律規定有建筑工程綜合保險、第三方責任保險、工傷事故賠償保險、設備物質運輸保險等。對于投標人來說，可以要求業主提供支付擔保，讓業主保證按照合同約定如期向自己履行支付責任；而保險是一種經濟補償制度，是通過對有可能發生的不確定事件的預測和收取保險費的方法建立保險基金，以合同的形式將風險從被保險人轉移到保險人，由多數人分擔少數人的損失。同時可以尋求所在地政府資助和保證，是對不能保險或不能以合理成本保險的不可抗力風險的管理方法。有些不可抗力風險無法確定成本，并不能保險或不能按照合理的保險費投保，這往往給項目談判造成障礙，雙房只愿承擔不保護債權人方面的不可抗力風險,作為重大建設項目,往往可以要求所在地方政府提供某種形式的政府資助和擔保，前提是此種影響只能適用于特定的一段時間。當然，這種資助不是正式的政府保證，在性質上只是對項目表示支持的一種承諾，這種保證不具有金融擔保性質，不適用于我國《擔保法)的相關規定。

3.1.4自保策略。在有些特殊情況下，投標人可以通過對風險和風險管理的認真分析與權衡，決定全部或部分承擔某些風險；因為，在風險的防范和管理過程中，如果對某些風險預測準確、合理利用，風險因素還可以帶來贏利。不過，選擇自保與否，還必須對風險后果的影響程度與出現的可能性的大小進行綜合分析，結合實際情況選擇。

3.2項目資金撥付風險防范措施

3.2.1詳細調查業主的資信狀況。業主的資信狀況好壞，直接影響到資金風險是否會發生及風險發生后影響程度的大小。因此，在決定投標前，必須詳細調查業主的資信狀況不良，必須慎重考慮是否參加投標，如決定參加投標，承包商應當事先要求業主提供銀行出具的資金以位的證明或資金支付擔保。

3.2.2科學制定投標策略，減少工程資金風險。認真計算投標報價，進行盈虧分析，杜絕報價失誤現象。聯合投標或將風險較大的部分進行分包，以轉移風險；報價時采用一個相對較高的未來利率或預期加權平均利率來取代現行利率，作為資金借款利率；報價時加上一筆風險準備金，以彌補風險損失。最重要的是確定最優資本結構。承包商資本結構，是指負債和權益及形成資產的比例關系，即相應的人、資金、材料、設備機械和施工技術方法的資本存在形式。確定最優的資本結構形式，利用財務杠桿和經營杠桿，對于獲取最滿足利潤具有決定性的意義。通過降低占工程造價比重大的人工費、材料費，適度調整借貸資金的比例，比較不同的資本結構方案從中選出最佳，從而實現規模、資金、治理水平、技術能力的有機結合，達到最優資本效率。

3.2.3制定嚴謹公平合理的工程合同。這是常見的減輕和轉移風險的方式。承包商應當對招標文件中的合同條件逐眇條分析，有些問題可在投標文件中明確提出，有的則應當依據合同法公平原則，通過合同談判，爭取簽訂一份嚴謹公平合理的工程合同。主要包括：一是選擇合理的合同計價方式，盡可能不采用固定價格合同；二是爭取工程預付款，并在合同中規定預付款的比例及對付時間，如果沒有預付款，承包商可要求業主支付一定的初期動員費用；三是爭取采用按當月進度支付工程款，并在合同中約事實上工程款的支付程序和時間及業主不按會議應承擔的責任；四是合同中約定工程調價范圍和調價公式，以減少物價上漲風險；五是在合同中規定工程造價隨政策性調價而調整；六是在合同確定最終結算和付款的時間及業主不按期付款應承擔的責任；七是說服業主以保函方式取代保證金和保留金，并明確保函有效期，在合同中規定履約保函程量減少而遞減的條款；八是在合同中規定業主沒收或扣除保證金事先必須通知承包商，并經承包商同意或經仲裁后方可實施。

3.2.4制定詳細可行的施工進度計劃。在投標前認真調查分析，并在此基礎上準確制訂出進度計劃和現金流量估算，中標后根據雙方約定的工程款支付方式、支付時間和工期要求，詳細制定資金支出計劃、資金回收計劃和資金流動計劃，在此基礎上認真調整原進度計劃，確保資金現金流達到最大值。如果業主提供的資金不能滿足項目流動資金的需要，承包商必須根據資金需要的時間和資金需要量、借款利率的高低和變化趨勢、資金占用時間以及獲得資金的可能性，合理選報借款方式，落實融資渠道，詳細制定項目的融資計劃，以保障資金供應，減少利息支出。

3.2.5加強施工管理，按時按質履行合同義務。合同簽訂后，承包商應作好合同的分析工作，并將合同進行層層分解，層層交底，建立嚴格的內部合同責任制度。在虱約過程中加強合同實施管理，嚴格履行合同義務，避免出現違約行為，以避免或減少業主方索賠和保證金風險。

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3.2.6加強索賠管理。從某種程度上來說，合同是業主和承包商之間風險的分攤文件，但合同在承擔風險上往往分攤不公，而索賠則是商包商和業主之間在承擔工程風險比例上的合理再分攤。因此，在報標報價階段，承包商應當仔細分析招標文件，報價時要考慮索賠因素。履約時認真分析合同文件，建立索賠業務管理制度，注意合同實施中每一事件的詳細進展情況，尋找索賠機會，通過索賠攻得補償，以達到彌補風險損失的目的。

3.3項目施工階段風險防范措施

3.3.1嚴格按基建程序辦事，加強電力建設工程的合同管理。首先要加強開工前的準備工作，項目法人應嚴格按基建程序辦事，選擇適當的工程開工時機，以利于建設資金的合理安排和工程的順利進行。工程開工時，以下確保建設項目法人及開工報告已經批準、項目已納入國家基本建設投資計劃，年度投資計劃資金已落實、建設場地“四通一平”工作已完成、主要設備和施工隊伍已經選定，供貨和施工合同已簽訂、施工組織設計已審定，圖紙已會審并進行了設計交底。在簽訂執行合同時，要在工程承包合同中明確約定合同雙方的權利和義務，對工程項目造價影響的變動因素進行詳細而周到的約定，在合同中事先考慮造價變動因素和變動量，對設計變更和索賠的結算處理有明確的說明，避免合同執行中出現糾紛，結算時出現麻煩。

3.3.2加強設計變更的審查。施工階段工程造價控制的另一方面是在工程變更上。一個龐大的建設項目，設計變更往往不可避免，但應加強設計變更管理，盡量降低由此引起的經濟損失。設計變更包含由于設計工作本身的漏項、錯誤或其他原因而修改、補充原設計的技術資料。設計變更和現場簽證兩者性質截然不同，凡屬設計變更范疇，必須按設計變更處理，不能以現場簽證處理。設計變更是工程變更的一部分，因而關系到進度、質量和投資控制。設計變更應盡量提前，變更發生得越早損失越小，反之越大。盡可能把設計變更控制在設計階段初期，特別是對工程造價影響較大的設計變更，要先算賬后變更。嚴禁通過設計變更擴大建設規模、增加建設內容、提高建設標準。

3.3.3加強設備和材料的采購管理，合理安排資金使用。在工程造價中，設備、材料占很大的比例，為了有效地控制和降低工程造價，要加強設備、材料采購管理。對于設備和材料的采購，要加強信息管理，及時、準確地掌握材料價格信息、市場供求動態，貨比三家，擇優選擇；工程材料、物資采購應發揮主渠道作用，依靠批量優勢，減少中間環節，降低材料購買價格；做好主機和大型輔機設備的招投標工作并嚴格執行供貨合同。建設期間要優化工程進度安排，合理安排各單位工程的開工順序和開工時間，以壓縮設備儲備時間。加強建設中工程資金的支付管理，根據施工組織和工程進度合理安排建設資金，以便控制全局并采取糾偏措施。對于工程材料也要按工程進度有計劃地購買，以縮短材料儲備時間和對資金的占用時間，減少建設期間由于籌措資金而發生的利息支出。

3．4項目權責界定風險防范措施

3．4.1明確風險責任主體，加強目標治理。確立風險責任主體及相關的責任、權利和義務。有了明確的責任、權利和義務，工作的廣度、寬度和深度就一目了然，易于監視和治理。首先，定崗、定責，即確定崗位的數目及相應的任務和責任，但崗位和責任的確定又是靈活的，根據工程項目的進展或需要相應的變化。其次，利用治理環的PDCA（Plan，Do，Check，Action）和5W1H（What，When，Where，Who，Why，How）方法進行目標治理。在P階段，根據前面確定的責任、權利和義務，列出規范化表格，同時與5W1H對應起來進行計劃工作，使責任人明確工作的內容、性質、方法、期限、應變策略、檢查人和向誰負責等事項。

3．4.2推行項目法人制，加強工程建設的全過程管理。推行項目法人責任制，由責、權、利統一的項目法人從工程前期到后期進行全過程管理。在推行項目法人責任制管理過程中，應選拔高素質的項目經理，建立一個強有力的項目管理班子，這是控制工程風險的關鍵。

3．4.3建立以風險部分和風險經理為主體的監視機制。參照國外成熟的風險控制經驗，在承包商實施營建過程中建立風險部分，并設立風險經理。其作用是對項目的潛伏風險進行分析、控制和監視，并制定相應的對策方案，為決議計劃者提供決議計劃依據。風險經理直接對承包商負責。另外風險經理的工作可以延展到公司運營的整個過程，既可以延伸到單個項目投標報價前期預備和控制和實施工作，也可以圍繞整個公司掌握建筑市場脈搏進行階段性治理。階段性風險治理是針對項目的前期經營招標、中期實施、后期總結和處理三個階段，進行的有效控制和根據相應風險決議計劃而實行的動態前瞻式治理。它主要利用風險的“鞭梢效應”對風險的“遷移性”進行反饋式動態規劃控制。通過是組織和治理復雜工程的治理方式，其中利用了大量的風險治理手段，以確保樞紐性的細節不被忽略，包括利用階段性的檢查，以及對大量流動和細節的控制來控制和治理風險。

3．4.4建立一整套的約束機制，包括政策控制，董事長、總經理資格控制，決算審計，紀律監察及造價控制。

第四章項目風險控制的實施

4．1風險預防體系構建

風險的管理在整個項目生命周期中是連續、反復進行的，消除了某些風險來源后，有可能又會出現其他的風險，而且，為減少風險損失而進行的風險管理本身也會帶來新的風險。比如，管理風險所耗用的項目資源造成項目其他部分的可用資源減少，規避風險的行動影響原定項目計劃而帶來風險等。因此，在項目實施過程中，項目管理人員必須制訂標準并按階段衡量項目進展狀況，時時監視項目實際進展情況，根據風險情況果斷調整和糾正項目行動。

3．4.1制定預控方案。如針對施工方面影響工期的風險，要求各部門都必須根據施工項目網絡圖，按照本部門的工作范圍，制定本部門的網絡圖并找出關鍵點和容易忽視的漏項點編制作業文件，落實到每個員工。讓每個員工都要認識到不管他在項目中干什么工作，在整個項目中處于什么位置，都是這個整體網絡中不可或缺的一部分，任何一個環節出了問題都會給網絡造漏洞，留下隱患，產生風險，引起事故。針對質量方面嚴格按照質量保證體系的措施運行，是可以把質量方面存在的薄弱環節完全控制在質量指標之內的。針對安全方面存在的各種不安全因素，其控制風險源更應該以預防為主。應該說一個項目從設計、審查、前期準備、實施到竣工投運，整個過程拋開設計、審查不說，在準備，施工、竣工投運這個過程中，由于開工準備不足和設備材料質量問題等方面因素而帶來的風險，只要通過至上而下的有力的組織保障，人力物力的充分準備，技術措施完善可靠，是完全可以控制的。即使發生一些風險因素也可在控制范圍之內。但在施工過程這個大生產系統中，可能出現的人的不安全行為和自然界、環境和機具的不安全因素，一旦得不到控制，則很可能釀成重大事故。預控方案的核心是通過主動控制風險發生的條件，使風險不發生。這是一種主動積極的方案，就像全面質量管理一樣，來進行全面風險管理。就是主張通過全員教育，使人們樹立風險意識，進而主動控制風險，使風險消滅在萌芽中。

3．4.2制定應急方案。應急方案的目的是使項目風險損失最小化。應急方案是在損失發生時起作用的。為經濟上原因，并不是對每一個風險都要制定應急方案，而是對風險進行評價后，對那些較大風險或可以分類的風險才制定應急方案。如抗洪搶險的搶險應急方案，首先應配備一些器具材料，如救生衣、雨衣、竹、木桿等。人員傷亡事故的應急方案：首先要有必備的醫藥搶險器材；坍塌事故應急方案：要配備模板、鋼管、木板、木桿、照明燈等等。

3．4.3制定挽救方案：制定挽救方案的目的是將風險發生后造成的損傷修復到最高的使用程度。挽救方案可以看作是應急方案的從屬方案。一般而言，挽救方案是不能事先制定的，因為我們在風險發生之前不知道損害的部位和程度。-因此不需要在風險發生前制定詳盡的挽救方案，只須在應急方案中規定損失發生后的挽救的人員配備和工作程序。

3．4.險監視。由于時間對項目的影響是很難預計的，因此風險監視是項目實施過程中的一項重要工作。監視風險即監視項目產品、以及項目過程的進展和項目環境的變化，通過核查項目進展的效果與計劃的差異來改善項目的實施。一般情況下，隨著時間的推移，有關項目風險的信息會逐漸增多，風險的不確定性會逐漸降低，但風險監視工作也隨信息量的增大而日漸復雜。我們一般可采取項目的審核檢查的方式，通過各實施階段的目標、計劃、實際效果的對比、分析，尋找問題的根源，提出解決問題的方法。當施工中因人、機、環或方案等因素發生變化時，控制風險的相應措施是否同時跟上，是否保障有力，當發現違章作業時是否及時糾正。比如對人的控制：在對人員的組織安排上是否根據人的技術水平，人的生理缺陷，人的心理行為，人的文化素質來控制人的使用：如對技術復雜、難度大、精度高的工序或操作，應由技術熟練、經驗豐富的人來完成：反應遲鈍、應變能力差的人不能操作快速運行、動作復雜的機械設備（如操作油機絞磨），對隱蔽工程項目工序（基礎澆注〉或具有危險性的現場作業應采取旁站監理。對物和環境的監控則應做到事前檢查（從施工準備的范圍和內容上）、事中控制（即施工過程中的監督檢查，監測動態中的物是否因運動中出現不正常狀態而導致危險，氣候的變化對施工產生的影響等等）、事后復查（看其完成的工序是否存在質量方面的不安全因素），一旦發現與目標有偏差應立即糾正，并監督返工直到達到目標要求。