農(nóng)村土地治理匯總十篇

序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇農(nóng)村土地治理范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

摘要： 我國農(nóng)村土地登記總體上呈現(xiàn)“法律缺位，政策先行，回避爭議，強(qiáng)制推進(jìn)”的特點(diǎn)，希望借助權(quán)利登記制的治理功能，通過完善登記實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序的治理。但不可忽視現(xiàn)有登記制度的缺陷為秩序治理所形成的影響：如虛化的權(quán)利主體不能確立登記主體，分立的登記機(jī)關(guān)無法產(chǎn)生統(tǒng)一準(zhǔn)確的登記信息，錯(cuò)位的效力規(guī)則無法達(dá)成一致的權(quán)利變動(dòng)預(yù)期，模糊的賠償責(zé)任導(dǎo)致無法劃定登記權(quán)行使邊界。這些障礙必須通過統(tǒng)一權(quán)利主體與登記機(jī)關(guān)信息、按土地的不同用途構(gòu)建效力規(guī)則及完善錯(cuò)誤登記的損害賠償制度予以克服。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；權(quán)利登記制；用途管制

中圖分類號：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2013）04-0020-05

關(guān)于土地登記，著名土地法學(xué)者溫豐文教授是這樣定義的：土地登記系指將土地及建筑改良物之所有權(quán)與他項(xiàng)權(quán)利之得喪變更，依法定程序，登載于地政機(jī)關(guān)掌管之簿冊，其目的在于管理地籍、確定產(chǎn)權(quán)、并作為課征土地稅，推行土地政策的依據(jù)[1]151。由此我們可知，土地登記，不僅是一種土地產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的標(biāo)志，也是國家進(jìn)行土地市場治理，推行土地政策的行政手段之一。在既有研究成果中，學(xué)者對于登記作為產(chǎn)權(quán)變動(dòng)標(biāo)志的探討較多，而對登記作為國家進(jìn)行土地市場治理手段的討論相對較少，故本文將著重于探討登記制度的市場治理功能的實(shí)現(xiàn)障礙及其制度改進(jìn)方向。

我國實(shí)行以權(quán)利登記制度為主（兼采托倫斯登記制度）的登記制度，更易于實(shí)現(xiàn)國家規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序的治理目的。考查世界各國的三種土地登記制度，權(quán)利登記制更容易成為國家治理的工具。原因在于，權(quán)利登記制所奉行的實(shí)質(zhì)審查及全面登記的登記制度，包含著此種制度對國家權(quán)力的盲目崇拜、對人的理性的無限信任及功利主義的成本考量。在權(quán)利登記制中，國家通過強(qiáng)制登記制度的實(shí)施，生產(chǎn)出交易產(chǎn)權(quán)的確定信息，并且將這種信息提供給社會(huì)，并擔(dān)保這種信息的真實(shí)[2]。本文認(rèn)為，權(quán)利登記制的功能絕不僅僅在于維護(hù)土地交易安全或保障產(chǎn)權(quán)，還在于其已經(jīng)成為進(jìn)行市場治理、推行特定國家土地政策的手段之一，后者尤其體現(xiàn)在農(nóng)村土地登記制度上。

這種特定土地政策可以表述為：發(fā)源于城市的土地市場改革，基于“土地雙重二元結(jié)構(gòu)”的特性，為了保證實(shí)現(xiàn)城市房地產(chǎn)市場（尤其是土地供應(yīng)量）的秩序與發(fā)展，立法者采取直接限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及其相應(yīng)權(quán)利的特殊政策。這種特定的土地政策雖有其歷史功績，但在客觀上造成城鄉(xiāng)土地市場的分割，侵害了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)人的既有利益。隨著土地市場的不斷發(fā)展，公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)，此種政策完全無法抑制農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)人非法流轉(zhuǎn)的沖動(dòng)，形成既有政策失靈的制度困境（以“小產(chǎn)權(quán)房”管制失靈為典型表現(xiàn)）。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村土地市場治理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一的基礎(chǔ)條件。而要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，實(shí)現(xiàn)市場統(tǒng)一，必須保證農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)的交易安全，確定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)規(guī)范。登記制度的首要作用就是可以為農(nóng)村土地尤其是建設(shè)用地（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)“底本”數(shù)據(jù)，防范基層官員的“選擇性執(zhí)行”及集體產(chǎn)權(quán)人的“機(jī)會(huì)主義行為”。由此我們可知，現(xiàn)有登記政策將物權(quán)法中所確定的申請登記原則轉(zhuǎn)換為強(qiáng)制登記原則，表面看是借助產(chǎn)權(quán)登記所能提供的公示力、公信力及推定力，實(shí)現(xiàn)確認(rèn)產(chǎn)權(quán)界限的目的，其實(shí)質(zhì)則是基于國家規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的治理目的。

然而，基于目前土地登記規(guī)范，登記能否實(shí)現(xiàn)“規(guī)范土地流轉(zhuǎn)”這一治理目的？權(quán)利登記制本身的缺陷與目前的行政登記權(quán)擴(kuò)張態(tài)勢，是否會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)對公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步侵犯？正如我們應(yīng)警惕權(quán)利登記制下公權(quán)力恣意擴(kuò)張可能性一樣，我們也必須考慮目前的登記制度對實(shí)現(xiàn)這一治理目的的障礙及其制度改進(jìn)路徑。

一、農(nóng)村集體土地登記的治理障礙分析

（一）權(quán)利主體虛化導(dǎo)致無法確定登記名義人

根據(jù)登記要件主義，任何土地產(chǎn)權(quán)變動(dòng)均應(yīng)以登記為要件，方能保證土地流轉(zhuǎn)的交易安全，因而登記簿所提供的登記名義人即為交易雙方證明并追索權(quán)利人的重要線索。在登記過程中，在登記簿或登記權(quán)證上必須確定登記權(quán)利主體或登記名義人，但農(nóng)村土地“集體所有”的概念表述，使土地登記名義人被“虛化”，根本不符合登記名義人確定性要求，因?yàn)椤稗r(nóng)民集體”不應(yīng)該成為一個(gè)恰當(dāng)?shù)拿袷轮黧w，不應(yīng)成為登記名義人；而按照法律所規(guī)定的授權(quán)組織，則因?yàn)榻M織形式殘缺或治理結(jié)構(gòu)不完善等原因也不能正確行使土地所有權(quán)。按照《憲法》、《土地管理法》及《物權(quán)法》的規(guī)定，法律所授權(quán)的管理組織包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民委員會(huì)）及村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織（村民小組）。現(xiàn)有政策采取尊重事實(shí)等方法，遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組、農(nóng)民集體三類所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的主體名義之下。但是農(nóng)民集體所有因缺乏合理的權(quán)利行使機(jī)制，容易在實(shí)踐中造成村干部“內(nèi)部人控制”的權(quán)利行使困境，而一旦內(nèi)部人（可以稱為“假權(quán)利人”）控制所形成的土地流轉(zhuǎn)被其他權(quán)利人（如村集體經(jīng)濟(jì)組織成員）對此提出異議，則會(huì)導(dǎo)致交易失敗，甚至引發(fā)社會(huì)不安定問題。

同時(shí)，本次登記的政策性文件未改進(jìn)已有產(chǎn)權(quán)登記糾紛處理規(guī)范，同樣會(huì)導(dǎo)致權(quán)利登記制所具有的規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的治理功能大打折扣。在權(quán)利登記制下必然重視登記的實(shí)質(zhì)效力，登記名義人推定為真正的權(quán)利人，所以在進(jìn)行確權(quán)登記之前，必須通過現(xiàn)有確權(quán)規(guī)則確定登記名義人。依據(jù)《土地管理法》第16條的規(guī)定，土地所有權(quán)與使用權(quán)爭議由相關(guān)政府來處理，對于處理決定不服在30日內(nèi)可以向法院解決，而從訴訟到裁決需要一定的時(shí)間，在爭議沒有解決之前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀，此時(shí)土地登記發(fā)證自然處于懸而未決的狀態(tài)。當(dāng)爭議一方的主體權(quán)益被國家承認(rèn)（登記為標(biāo)志）時(shí)，則意味著另一方的權(quán)益將會(huì)受到永久損害，導(dǎo)致假權(quán)利人處分權(quán)利被其他產(chǎn)權(quán)人認(rèn)定為無效，從而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)交易失敗，從而引發(fā)權(quán)利糾紛與沖突。

而登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一，應(yīng)分步進(jìn)行，可以首先實(shí)現(xiàn)集體農(nóng)地使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一登記，其次實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體其他土地（水地、草地等）與集體土地登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一。即現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地登記制度中的集體建設(shè)用地登記、農(nóng)民宅基地登記及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記，應(yīng)統(tǒng)一由國土部門進(jìn)行登記，不應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)土地承包經(jīng)營權(quán)登記；在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候應(yīng)該修改《土地登記辦法》，實(shí)現(xiàn)國土資源的統(tǒng)一登記，即對于水權(quán)、林權(quán)、草原權(quán)利均應(yīng)由國土部門登記。

（二）完善土地用途登記信息

權(quán)利登記制下我國對于登記簿采用物的編成主義，可以便利地在登記簿中細(xì)化對土地用途內(nèi)容的登記，因?yàn)椤巴恋氐怯浵禐橥恋赜猛局怙@結(jié)果，而土地用途則為土地登記的內(nèi)蘊(yùn)原因”，兩者息息相關(guān)，應(yīng)不能各自割裂[5]150。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地，應(yīng)標(biāo)明該土地的實(shí)際用途、地上建筑物、建筑物的修建時(shí)間等事項(xiàng)，為將來進(jìn)一步土地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)；對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的登記同樣應(yīng)細(xì)化為：農(nóng)地級別、農(nóng)地管制用途，規(guī)劃變更預(yù)計(jì)年限等內(nèi)容，否則農(nóng)地投資人無法形成合理信賴的預(yù)期。應(yīng)依據(jù)農(nóng)地的質(zhì)量與等級，通過技術(shù)性手段，確定每一塊農(nóng)地的具體管制用途，并對每一種農(nóng)地之使用手段做出嚴(yán)格規(guī)定。規(guī)劃變更預(yù)計(jì)年限的規(guī)定同樣可以保護(hù)農(nóng)地權(quán)利人的利益，其原因在于，雖然法律賦予農(nóng)地權(quán)利人以30年或更長的使用權(quán)，但地方政府可以通過修改規(guī)劃，使農(nóng)地變更為建設(shè)用地，并通過較低補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)對權(quán)利的“置換”。對于土地進(jìn)行詳細(xì)的用途登記是保證登記的治理功能實(shí)現(xiàn)的重要手段，可以將對農(nóng)村土地的身份性治理向用途治理轉(zhuǎn)換，不再以權(quán)利人的身份確定該土地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)，而是以土地使用性質(zhì)及其承擔(dān)的公共職能來判斷該地塊是否可以轉(zhuǎn)用，因?yàn)橐罁?jù)權(quán)利人的身份確定權(quán)利的性質(zhì)違背了平等原則；不再以土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的意愿來判斷該土地是否可以流轉(zhuǎn)，而是以該土地流轉(zhuǎn)是否違背用途管制的目的來判斷是否可以流轉(zhuǎn)，否則流轉(zhuǎn)雙方基于私人利益的追求，其均可以對“公共利益”視而不見，造成雙方流轉(zhuǎn)的外部成本難以內(nèi)部化。

（三）按不同用途構(gòu)建不同的登記效力規(guī)則

依據(jù)不同的土地用途，實(shí)施不同的土地登記變動(dòng)規(guī)則。在權(quán)利登記制下，國家公權(quán)力具有擴(kuò)張態(tài)勢，登記要件主義對權(quán)利變動(dòng)的要求最為嚴(yán)格，因而在我國的農(nóng)村土地范圍中，應(yīng)對農(nóng)村土地的核心部分：農(nóng)用地實(shí)施登記要件主義，未經(jīng)登記，不發(fā)生權(quán)利變動(dòng)的法律效力，這種登記要件主義設(shè)計(jì)應(yīng)同時(shí)包括對土地承包經(jīng)營權(quán)及集體農(nóng)地使用權(quán)實(shí)行登記要件主義，以增加權(quán)利人改變上述土地用途的難度。理由在于，農(nóng)地承擔(dān)全體社會(huì)成員的公共目標(biāo)，具有公共利益屬性；而對于宅基地使用權(quán)的變動(dòng)仍應(yīng)實(shí)行登記對抗主義，同時(shí)應(yīng)規(guī)定除上述兩類土地使用權(quán)以外的集體建設(shè)用地使用權(quán)同樣實(shí)施登記對抗主義，即雙方的交易只要經(jīng)雙方通過債權(quán)行為即可生效，只是不登記不能對抗第三人，登記對抗主義的國家干預(yù)程度相對較小，有利于國家激活農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場進(jìn)行交易。

（四）完善登記錯(cuò)誤損害賠償制度

不動(dòng)產(chǎn)登記賠償制度之所以得以普遍確立，主要是建立在侵權(quán)行為理論和登記的推定力補(bǔ)救的基礎(chǔ)之上[6]132。對于前者，則說明土地在現(xiàn)代社會(huì)中價(jià)值巨大，如果真正的權(quán)利人由此受到巨大經(jīng)濟(jì)損失，如果不予以賠償則不符合分配正義的原則；對于后者，則說明登記錯(cuò)誤必然導(dǎo)致登記結(jié)果的異化，而登記賠償制度則有利于抵銷物權(quán)推定力的負(fù)效應(yīng)。實(shí)質(zhì)主義登記與形式主義登記體制下，錯(cuò)誤登記的損害賠償責(zé)任是不同的。實(shí)質(zhì)主義登記條件下，登記機(jī)構(gòu)負(fù)有實(shí)質(zhì)審查義務(wù)，其注意義務(wù)較高，且應(yīng)實(shí)行無過錯(cuò)責(zé)任形式；若登記錯(cuò)誤則應(yīng)進(jìn)行賠償受害人所受到的損失。而形式主義審查條件下，則登記機(jī)關(guān)僅負(fù)責(zé)交易形式的審查，而不進(jìn)行內(nèi)容審查，則不應(yīng)承擔(dān)錯(cuò)誤登記的損害賠償責(zé)任。我國目前立法偏重于實(shí)質(zhì)主義登記立法，如我國《物權(quán)法》第二十一條規(guī)定：因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償。具體設(shè)想為：（1）應(yīng)確定該賠償責(zé)任應(yīng)以無過錯(cuò)責(zé)任為原則。（2）賠償額度應(yīng)以給受害人造成的損失為限，一般僅應(yīng)包括直接損失，不應(yīng)包括間接損失，但因土地登記有時(shí)容易給當(dāng)事人形成非常大的損害，為周全保護(hù)當(dāng)事人利益，因此應(yīng)逐步建立登記賠償基金制度和保險(xiǎn)保障機(jī)制。為有效解決賠償資金的來源問題，可以借鑒域外的登記賠償基金制度，即從登記機(jī)關(guān)收取的登記費(fèi)用中提取一定比例設(shè)立基金，該基金只能用于登記錯(cuò)誤的賠償，不能挪作他用。同時(shí)還可以將保險(xiǎn)機(jī)制引入登記體系中，由登記機(jī)關(guān)向保險(xiǎn)公司投保，購買登記責(zé)任險(xiǎn)，以使在錯(cuò)誤登記中受損的當(dāng)事人可以獲得補(bǔ)償。（3）同時(shí)在實(shí)現(xiàn)路徑上應(yīng)由登記機(jī)關(guān)先行賠付，同時(shí)再向有過錯(cuò)的當(dāng)事人追償，其追償范圍包括登記機(jī)關(guān)先行賠償?shù)馁Y金、利息、訴訟費(fèi)用及其他費(fèi)用。

三、結(jié)語

登記實(shí)質(zhì)上以國家權(quán)力為表征，由國家對土地流轉(zhuǎn)交易結(jié)果直接予以確認(rèn)，所以促使土地流轉(zhuǎn)交易不斷完善及規(guī)范非法土地流轉(zhuǎn)交易均以構(gòu)建自洽、良善的土地登記制度為前提。權(quán)利登記制既然是我國的既有制度抉擇，則必須充分權(quán)利登記制模式下的正向制度功能，必須從登記名義人、登記機(jī)關(guān)、登記對象、登記責(zé)任等方面入手完善登記制度，基于城鄉(xiāng)土地市場同地、同權(quán)、同利的原則，構(gòu)建統(tǒng)一的登記法律，既維護(hù)公共利益，同時(shí)也提高了土地流轉(zhuǎn)的效率與安全性。

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篇（2）

（一）凡在規(guī)劃用地范圍以外現(xiàn)有耕地連片面積平原地區(qū)100畝、山區(qū)坡度25度以下50畝以上的，均可立項(xiàng)開展農(nóng)村土地整理。農(nóng)村土地整理項(xiàng)目凈增耕地面積須達(dá)到整理前耕地總面積的3%以上。

（二）農(nóng)村土地整理投資（包括政策處理、財(cái)務(wù)管理費(fèi)用等），應(yīng)堅(jiān)持項(xiàng)目總投資與項(xiàng)目產(chǎn)生的折抵指標(biāo)有償使用費(fèi)相平衡的原則。農(nóng)村土地整理項(xiàng)目新增耕地率為3％的,耕地畝均投資控制在800元以內(nèi)，在此基礎(chǔ)上新增耕地率每提高1％的,耕地畝均投資增加150元。上述投資幅度控制在±5﹪范圍內(nèi)（耕地畝均投資控制用公式表示為:土地整理耕地畝均投資控制（元）=[800+150×(N-3﹪)×100]×（1±5％）,其中N表示新增耕地率,N≥3﹪），超出土地整理耕地畝均投資控制的，方案會(huì)審時(shí)一票否決。

（三）農(nóng)村土地整理工程概算須經(jīng)財(cái)政部門審定。概算審定價(jià)在50萬元或以上的，必須實(shí)行招投標(biāo)；在50萬元以下的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（即項(xiàng)目建設(shè)單位，下同）可按有關(guān)規(guī)定，選擇有資質(zhì)施工隊(duì)伍進(jìn)行議標(biāo)。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與施工單位簽訂施工合同后，市財(cái)政預(yù)付概算審定價(jià)的20％；工程進(jìn)度達(dá)70％的，支付概算審定價(jià)的30％；進(jìn)度達(dá)90％并預(yù)驗(yàn)通過的，付概算審定價(jià)的40％；工程完工經(jīng)竣工驗(yàn)收合格的，工程經(jīng)決算后，付清其余工程款。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)開設(shè)農(nóng)村土地整理資金專戶，專款專用，嚴(yán)禁擠占與挪用。

（五）設(shè)計(jì)變更、子項(xiàng)目調(diào)整、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等須按程序上報(bào)市造地改田、土地整理與后備資源保護(hù)利用領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱市造地改田土地整理辦公室）批準(zhǔn)，若變更、調(diào)整增加的概預(yù)算超過2萬元，須報(bào)經(jīng)市財(cái)政部門審批。工程決算耕地畝均投資超出規(guī)定的，超出部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自負(fù)。

（六）土地整理產(chǎn)生的折抵指標(biāo)，由市政府統(tǒng)一儲(chǔ)備使用。對于工程竣工驗(yàn)收合格的項(xiàng)目，其所獲得的土地整理折抵指標(biāo)（經(jīng)省國土資源廳核撥），按每畝3.8萬元計(jì)算,抵扣投入土地整理工程費(fèi)用后的剩余資金（下稱剩余資金）,返回給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。其中，提取20％，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)人員的獎(jiǎng)勵(lì)資金，其余用于農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)。該資金在工程決算后，按省國土資源廳核撥指標(biāo)數(shù)，一次性撥付，在市財(cái)政土地整理資金財(cái)政專戶中列支。

對于非外力不能抗拒因素造成工程延遲半年完工的，扣除剩余資金的40％，延遲一年完工的，不再返回剩余資金。工期自簽訂施工合同之日起開始計(jì)算。

（七）市國土資源部門應(yīng)建立土地整理折抵指標(biāo)臺賬，定期將產(chǎn)生和使用折抵指標(biāo)情況反饋給財(cái)政部門。財(cái)政部門根據(jù)使用情況，將土地整理折抵指標(biāo)費(fèi)劃入“土地整理資金財(cái)政專戶”。有關(guān)部門要及時(shí)足額收繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)，并足額提取土地出讓平均純收益的15%，作為農(nóng)業(yè)土地開發(fā)（含農(nóng)村土地整理）資金。

采用投標(biāo)拍賣方式獲得土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，在總地價(jià)中單列折抵指標(biāo)費(fèi)。

二、管理措施

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為建設(shè)單位提出農(nóng)村土地整理立項(xiàng)申請，經(jīng)市造地改田土地整理辦公室調(diào)查，并牽頭組織項(xiàng)目方案會(huì)審后，由市國土資源局立項(xiàng)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算和內(nèi)部稽核制、合同管理制等有關(guān)制度與規(guī)定。同時(shí)不得將工程層層轉(zhuǎn)包。

（三）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組建農(nóng)村土地整理項(xiàng)目法人，任命項(xiàng)目法人代表。

項(xiàng)目法人對項(xiàng)目建設(shè)全過程負(fù)責(zé)，對項(xiàng)目工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和資金管理負(fù)總責(zé)。其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)組建土地整理管理機(jī)構(gòu)；落實(shí)工程建設(shè)計(jì)劃和資金；管理和監(jiān)督工程質(zhì)量、進(jìn)度和資金使用情況；協(xié)調(diào)項(xiàng)目內(nèi)外部關(guān)系。

項(xiàng)目法人應(yīng)按照《中華人民共和國合同法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，與勘測設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位簽訂合同，并明確質(zhì)量終身責(zé)任人及其應(yīng)負(fù)責(zé)任。

（四）市國土資源部門負(fù)責(zé)對農(nóng)村土地整理項(xiàng)目的預(yù)驗(yàn)和竣工驗(yàn)收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)對農(nóng)村土地整理項(xiàng)目的分項(xiàng)工程、分部工程（一般指橋梁）和單項(xiàng)工程的驗(yàn)收。

工程竣工驗(yàn)收前，施工單位要按照水利工程施工規(guī)范規(guī)定，提出施工總結(jié)報(bào)告；監(jiān)理單位要按水利工程質(zhì)量評定規(guī)定，提出質(zhì)量監(jiān)理總結(jié)報(bào)告；項(xiàng)目法人要根據(jù)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的規(guī)定，提出工程竣工財(cái)務(wù)結(jié)算報(bào)告。驗(yàn)收時(shí)，發(fā)現(xiàn)不符合質(zhì)量要求的，由項(xiàng)目法人責(zé)成施工單位限期返工處理，直至達(dá)到質(zhì)量要求。

（五）農(nóng)村土地整理耕地必須列入基本農(nóng)田保護(hù)范圍，新增耕地列入年度耕地統(tǒng)計(jì)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)落實(shí)新增耕地承包責(zé)任制，發(fā)揮新增耕地效益。

三、組織措施

篇（3）

1、認(rèn)真搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)補(bǔ)發(fā)工作，依法糾正農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不落實(shí)、土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放不到戶、土地承包合同未簽訂到戶的問題；

2、認(rèn)真糾正在承包期內(nèi)違法收回和調(diào)整農(nóng)民承包土地的問題；

3、指導(dǎo)農(nóng)民開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，防止強(qiáng)迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、截留扣繳承包方土地流轉(zhuǎn)收益的問題；

4、搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營方案、土地征用補(bǔ)償及分配、農(nóng)村機(jī)動(dòng)地和“四荒”地發(fā)包的公開和民主管理情況，依法糾正侵害農(nóng)民權(quán)益的問題；

5、規(guī)范完善農(nóng)村土地承包檔案管理情況，依法糾正農(nóng)村土地承包檔案管理混亂的問題；

6、認(rèn)真做好農(nóng)民土地問題工作，堅(jiān)決糾正干部工作作風(fēng)簡單粗暴的問題；

7、檢查農(nóng)村土地征占情況，依法糾正違規(guī)用地、變相征占農(nóng)民土地問題。

（二）總體目標(biāo)。通過專項(xiàng)治理，要切實(shí)解決普遍存在的農(nóng)村土地突出問題。主要達(dá)到以下目標(biāo)：

1、農(nóng)民土地承包權(quán)益得到切實(shí)落實(shí)。完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換證補(bǔ)證工作，實(shí)現(xiàn)承包地塊、面積、合同和證書“四到戶”。

2、農(nóng)民土地承包權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)。糾正違法收回和調(diào)整農(nóng)民承包地、超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留機(jī)動(dòng)地、違法發(fā)包“四荒”地、強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、干部作風(fēng)簡單粗暴和違法行政等突出問題，有效化解農(nóng)村土地承包矛盾和問題。

3、土地糾紛調(diào)處能力得到切實(shí)提高。普遍建立、調(diào)解、仲裁和訴訟等多渠道解決土地糾紛的調(diào)處機(jī)制，強(qiáng)化土地屬地管理責(zé)任，努力做到把糾紛解決在當(dāng)?shù)兀衙芑庠诨鶎印?/p>

4、土地承包規(guī)范管理得到切實(shí)加強(qiáng)。土地承包檔案、機(jī)動(dòng)地和“四荒”地發(fā)包、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)證管理等工作得到明顯加強(qiáng)，相關(guān)制度進(jìn)一步完善。

5、違法違規(guī)征占農(nóng)村土地的突出問題得到較好處理。進(jìn)一步增強(qiáng)依法依規(guī)用地意識，實(shí)施嚴(yán)格的征地審批和用途管制，被征地農(nóng)民合法權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)。

6、基層干部工作扎實(shí)有效。進(jìn)一步強(qiáng)化維護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的意識，增強(qiáng)貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村土地政策的主動(dòng)性和自覺性，做到執(zhí)政為民、依法行政、依法辦事。

二、時(shí)間安排

農(nóng)村土地突出問題專項(xiàng)治理工作分宣傳動(dòng)員、結(jié)合換證補(bǔ)證落實(shí)政策、自查檢查、驗(yàn)收總結(jié)四個(gè)階段進(jìn)行。

（一）宣傳動(dòng)員階段。各村明確開展專項(xiàng)治理工作的時(shí)間安排和目標(biāo)要求，把開展專項(xiàng)治理的目的、任務(wù)和要求傳達(dá)到廣大干部群眾。加強(qiáng)法律政策的宣傳普及，組織廣大干部學(xué)習(xí)農(nóng)村土地承包法律政策，深刻領(lǐng)會(huì)和掌握各項(xiàng)規(guī)定，引導(dǎo)和組織廣大農(nóng)民群眾積極參與和配合專項(xiàng)治理工作。

（二）換證、補(bǔ)證落實(shí)政策階段。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)、補(bǔ)發(fā)工作實(shí)施方案》的要求，全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)、補(bǔ)發(fā)工作，保質(zhì)保量地完成換證、補(bǔ)證工作。

（三）自查檢查階段。按照驗(yàn)收方案的要求，認(rèn)真組織驗(yàn)收，糾正存在的問題，健全機(jī)制，制定制度。

（四）驗(yàn)收總結(jié)階段。檢查驗(yàn)收工作基本完成后，要對專項(xiàng)治理工作開展情況認(rèn)真進(jìn)行總結(jié)，并逐級上報(bào)。

篇（4）

中圖分類號:F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)33-0049-02

農(nóng)業(yè)是中國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),土地問題是農(nóng)業(yè)問題的重要組成部分,是影響農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。目前,隨著農(nóng)村大量青壯年進(jìn)城務(wù)工,農(nóng)村土地的經(jīng)營狀況受到很大影響,一方面,很多農(nóng)民工由于缺乏在城市的保障以及收入較少,不愿放棄農(nóng)村土地,但又沒有時(shí)間經(jīng)營或經(jīng)營不好;另一方面,一些種地能手想擴(kuò)大規(guī)模卻缺少途徑,部分轉(zhuǎn)包經(jīng)營不僅規(guī)模小,難以集中,承包期間也不穩(wěn)定。因此,如何提高土地利用效率,最大限度地增加農(nóng)民工所擁有土地的收入,同時(shí)解決農(nóng)村集約化經(jīng)營,成為當(dāng)今農(nóng)村土地經(jīng)營中面臨的最大問題,創(chuàng)新土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式成為農(nóng)地改革的現(xiàn)實(shí)需求。

正是在這種環(huán)境下,中國許多地方借鑒國外土地信托模式,將此前只在金融領(lǐng)域運(yùn)用的信托制度引入農(nóng)村土地使用權(quán)市場,創(chuàng)造性地催生了中國特有的農(nóng)村土地信托制度。如浙江紹興地區(qū)即是典型的一例。但由于農(nóng)村土地信托是一種新興事物,目前還缺乏完整的理論和運(yùn)行模式,相關(guān)法規(guī)也很不完善,加強(qiáng)該領(lǐng)域的研究非常必要。

一、農(nóng)村土地信托的基本理論

信托制度源于中世紀(jì)的英國,由于信托制度的雙重所有權(quán)理論與大陸法系國家的“一物一權(quán)”理論相沖突,長期以來,大陸法系國家沒有引入這一制度,但在第一次世界大戰(zhàn)后,隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,信托制度的優(yōu)越性不斷得到體現(xiàn),一些大陸法系國家開始引入這一制度。中國在改革開放后也出現(xiàn)了大量信托投資公司,為更好地規(guī)范信托行為,于2001年制定《信托法》,但目前中國的信托主要應(yīng)用于商業(yè)領(lǐng)域,農(nóng)村土地信托還剛剛開始,因此,理清該制度的框架和基本理論顯得尤為必要。

農(nóng)村土地信托是指土地承包經(jīng)營權(quán)人(委托人)基于信任關(guān)系,將土地承包經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)委托給土地信托公司(受托人),由土地信托公司以自己的名義,為受益人的利益進(jìn)行管理的行為。農(nóng)村土地信托是一種新型的信托模式,它以設(shè)立在農(nóng)村土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)為中心,對土地承包經(jīng)營權(quán)及其相關(guān)權(quán)益進(jìn)行合理的制度安排,實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)人依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、達(dá)到間接管理財(cái)產(chǎn)的目的。

(一)農(nóng)村土地信托的主體

根據(jù)信托制度的基本原理,信托主要包括委托人、受托人和受益人三方。農(nóng)村土地信托的委托人是土地承包者,他可以根據(jù)自己的意志,在保留承包地承包權(quán)的前提下,將承包經(jīng)營權(quán)分離出來委托給受托人,由受托人對其進(jìn)行獨(dú)立管理、經(jīng)營。受托人是指承包地經(jīng)營權(quán)的受讓者,他可以以自己的名義對信托土地進(jìn)行經(jīng)營管理或處分,各種法人、工商企業(yè)以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由委托人指定有資格享有信托收益權(quán)的第三人,其只享有信托收益權(quán),而無權(quán)對信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理、處分,受益人可以是委托人本人或其指定的其他人,在特定情況下也可以是受托人。在中國目前的農(nóng)村土地信托中,受益人主要是委托人本人即農(nóng)村土地承包者。

(二)農(nóng)村土地信托的客體

農(nóng)村土地信托法律關(guān)系的客體即信托財(cái)產(chǎn)指的是土地承包經(jīng)營權(quán),包括土地承包經(jīng)營權(quán)人享有的對其所承包的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行占有、使用和收益的權(quán)利。雖然中國《物權(quán)法》未明文規(guī)定,但依民法通說,土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán),具有用益物權(quán)的一般特性,如“限制性”、“獨(dú)立性”、“使用收益目的性”等。土地承包經(jīng)營在本質(zhì)上是對農(nóng)村土地的一種使用方式,這種方式中,“經(jīng)營”才是其最終目的,“承包”僅僅是實(shí)現(xiàn)目的的途徑,人們通過“承包”取得“經(jīng)營權(quán)”后,對承包地進(jìn)行管理,從而獲取經(jīng)營效益。

(三)農(nóng)村土地信托中的法律關(guān)系

農(nóng)村土地信托制度中三方當(dāng)事人存在如下三種法律關(guān)系:(1)委托人與受托人之間存在委托關(guān)系,根據(jù)信托協(xié)議,委托人將其土地經(jīng)營權(quán)委托給受托人經(jīng)營、管理,受托人應(yīng)盡到忠實(shí)管理義務(wù),像經(jīng)營自己的土地一樣對信托土地進(jìn)行經(jīng)營管理,確保土地收益最大化。同時(shí),受托人應(yīng)當(dāng)接受委托人的監(jiān)督,但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯(cuò)誤,委托人應(yīng)盡量不要干涉信托事務(wù),確保受托人能以自己的意愿對土地進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營。(2)受托人必須為了受益人的利益最大化而行事,且有義務(wù)將信托收益交付受益人,而受益人則有權(quán)享有信托收益,在其受益權(quán)受到侵害時(shí)有權(quán)行使收益請求權(quán)和排除妨害權(quán)。同時(shí),受益人有義務(wù)協(xié)助受托人完成信托收益的交付行為。(3)委托人有權(quán)獨(dú)立指定或更換受益人,而不必經(jīng)受益人同意。委托人與受益人之間的法律關(guān)系具有無因性,不因信托設(shè)立前雙方之間法律關(guān)系的變更而變更。

二、中國農(nóng)村土地信托模式構(gòu)建

(一)完善相關(guān)法規(guī)

中國已于2001年4月公布《中華人民共和國信托法》,從而使中國信托事業(yè)有法可依。但發(fā)展信托事業(yè)需要一整套完善的法規(guī)支持,而中國“信托業(yè)法”至今尚未出臺,嚴(yán)重制約了信托業(yè)的發(fā)展。特別是對中國特有的農(nóng)村土地信托更應(yīng)該出臺專門的法律。在國外,由于土地的私有性,土地信托是信托業(yè)務(wù)的重要組成部分,但由于中國實(shí)行土地國有和集體所有,使中國的土地信托具有特殊性,因此,要真正促進(jìn)土地信托經(jīng)營業(yè)務(wù)的發(fā)展,必須制定有關(guān)規(guī)范各種土地信托經(jīng)營業(yè)務(wù)的政策法規(guī)及實(shí)施細(xì)則,如關(guān)于土地投資信托基金如何具體運(yùn)作、土地信托紅利確定的依據(jù)、土地信托經(jīng)營業(yè)務(wù)的稅費(fèi)制度、土地信托產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償與變更登記問題等。

(二)成立農(nóng)村土地信托中介機(jī)構(gòu)

由于農(nóng)民信息的不對稱,在農(nóng)村產(chǎn)生了農(nóng)戶“有地?zé)o力開發(fā)、有力無地開發(fā)”的弊端,為了解決這一矛盾,必須成立農(nóng)村土地信托中介機(jī)構(gòu)。土地信托中介機(jī)構(gòu)的主要職能包括:

1.信息傳遞職能。定期舉行土地流轉(zhuǎn)信息會(huì),如浙江紹興縣柯橋鎮(zhèn)“土地信托服務(wù)站”受13個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社的委托,向社會(huì)推介2 200畝土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓信息,公開招標(biāo)高效農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目,在不到一天的時(shí)間里,已有9家企業(yè)簽訂了投資協(xié)議,而原土地承包經(jīng)營者將可獲得土地信托分紅。

2.中介服務(wù)職能。協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)雙方提出的有關(guān)事宜,在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上,落實(shí)合約關(guān)系,維護(hù)雙方利益;發(fā)行收益憑證,為受托人融通開發(fā)資金服務(wù),為投資者拓寬投資領(lǐng)域服務(wù),并從中收取相應(yīng)勞務(wù)酬金。

3.監(jiān)督治理職能。對土地流轉(zhuǎn)后的用途進(jìn)行監(jiān)督治理,以提高土地利用“三態(tài)”效益為目的,促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用為宗旨。

(三)建立土地投資信托基金

土地開發(fā)需要巨額資金,通過財(cái)政撥款、個(gè)人自有資金等途徑往往受資金來源的限制滿足不了需求,建立土地投資信托基金可有效解決土地開發(fā)資金不足問題。土地信托基金是土地信托部門為開發(fā)經(jīng)營土地而設(shè)置的營運(yùn)資金,其主要來源有:銀行等金融部門吸收的土地信托存款、政府發(fā)行的土地證券、企事業(yè)單體待用的土地信托基金、預(yù)算外自有資金等。

原土地承包者作為委托人與受益人將土地信托給土地信托機(jī)構(gòu),土地信托機(jī)構(gòu)作為受托人既可將土地經(jīng)營權(quán)以出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股等方式給土地開發(fā)經(jīng)營者從而收取租金、轉(zhuǎn)讓(包)金或股利;也可與專業(yè)土地開發(fā)公司通過簽訂土地開發(fā)合同,收取開發(fā)收益。土地信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將信托紅利給委托人。土地開發(fā)經(jīng)營過程中所需的巨額資金可通過土地信托機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)貸款(農(nóng)業(yè)貸款,政府扶持、利率優(yōu)惠)來籌集,金融機(jī)構(gòu)可通過出售貸款債權(quán)的方式向廣大投資者再融通資金,既增加投資渠道,又分散金融風(fēng)險(xiǎn)。

(四)完善農(nóng)村土地信托市場競爭機(jī)制

在農(nóng)村土地信托中,土地信托機(jī)構(gòu)的官方、半官方性質(zhì)是農(nóng)村土地信托市場壟斷產(chǎn)生的根本原因,防范農(nóng)村土地信托市場的壟斷風(fēng)險(xiǎn),首先要從其根源入手,擺脫政府對土地信托市場的絕對控制,降低土地信托公司的準(zhǔn)入門檻,引進(jìn)農(nóng)村土地信托市場競爭機(jī)制,吸納和鼓勵(lì)民營土地信托公司經(jīng)營農(nóng)村土地信托事務(wù);其次要逐步打破農(nóng)村土地信托“一言堂”的壟斷現(xiàn)象,允許多家土地信托公司同時(shí)經(jīng)營,公平競爭,合法競爭,提高土地信托公司的服務(wù)意識和經(jīng)營水平,同時(shí)也要賦予土地信托公司充分的權(quán)利包括獨(dú)立管理權(quán)和獲取報(bào)酬權(quán),以利于他們積極參與市場競爭,促進(jìn)中國土地信托業(yè)的發(fā)展和繁榮。

總之,由于中國目前農(nóng)民工的大量增加,農(nóng)村出現(xiàn)大量土地拋荒現(xiàn)象。與此同時(shí),社會(huì)大量閑置資金找不到相關(guān)的土地項(xiàng)目進(jìn)行投資,農(nóng)村土地使用方式過于落后。而現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式存在許多缺陷,中國急需改進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)村土地信托是以土地承包經(jīng)營權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為出發(fā)點(diǎn)和目的地的信托形式,它在農(nóng)村土地的所有者與土地承包經(jīng)營權(quán)人分離的基礎(chǔ)上再次將土地承包經(jīng)營權(quán)人與實(shí)際管理經(jīng)營人分離,既保證了農(nóng)村土地所有權(quán)的合法歸屬和土地承包經(jīng)營權(quán)的基本穩(wěn)定,又賦予土地承包經(jīng)營權(quán)人依法將土地承包經(jīng)營權(quán)交由他人管理的權(quán)利,使其能在獲得穩(wěn)定收益的同時(shí)得以放心投身于其他事業(yè),而土地信托公司的專業(yè)化運(yùn)作也能有效保障農(nóng)村土地信托各方當(dāng)事人基本利益的實(shí)現(xiàn),因此,建立和推廣農(nóng)村土地信托制度是解決中國農(nóng)村土地問題的有效途徑。

參考文獻(xiàn):

篇（5）

 廣西玉林 537000

摘要：土地資源作為國家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化雨農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)與資源發(fā)展體系中發(fā)揮著重要的作用。本文在此背景下提出

了農(nóng)村土地管理制度改革方向的研究，通過分析現(xiàn)階段中國農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀與影響，有針對性的提出了未來中國農(nóng)村土地管理制度改革與發(fā)展方向，以

充分完善農(nóng)村土地管理制度改革，實(shí)現(xiàn)土地資源的科學(xué)合理配置與最大化利用。

關(guān)鍵詞：土地、制度、管理、改革、方向、綜合

引言

科學(xué)的配置土地資源，是有效推動(dòng)中國實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)

代化的基礎(chǔ)和前提，現(xiàn)階段，只有充分推動(dòng)農(nóng)村土地管理制度改革，完善

土地資源配置，才能最大限度的發(fā)揮土地資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)土地資源的充分

發(fā)展。

一、現(xiàn)階段農(nóng)村土地管理存在的問題

1、土地流轉(zhuǎn)制度方面的問題

在農(nóng)村地區(qū)土地的流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民手中擁有的土地的使用權(quán)并不是完整

的承包權(quán)，也就是說農(nóng)民對于自身的土地并沒有轉(zhuǎn)包、抵押、租賃等的權(quán)

利，這種情況使得土地流轉(zhuǎn)形成的市場中介以及金融方面的支持不能完善

的建立起來。當(dāng)前的土地都是按照每戶人家的人數(shù)進(jìn)行平均分配的，這種

分配形式能夠與現(xiàn)階段農(nóng)村的生產(chǎn)力狀況相適應(yīng)，但還是因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)的

固定性，在一定規(guī)模之內(nèi)的土地歸并不能真正的實(shí)現(xiàn)，這樣就使得農(nóng)村生

產(chǎn)力不能進(jìn)行自主的分配設(shè)置，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也處于比較尷尬

的位置，一方面是對土地承包關(guān)系的重新調(diào)整，一方面就是放棄土地的規(guī)

模化的經(jīng)營，這兩種方法都不能得到有效的發(fā)展，造成了農(nóng)村土地資源配

置的效率非常低下。

2、農(nóng)村土地管理中的違法違規(guī)用地問題

在現(xiàn)階段的農(nóng)村土地管理中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的居民不經(jīng)批準(zhǔn)就

擅自占用土地進(jìn)行建房的行為，這種占用土地的方式屬于違法違規(guī)用地，

由于農(nóng)村地區(qū)土地管理制度的不健全，這種行為一直得不到有效的治理，

并且在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)尤其明顯，人們對于土地管理的制度了解

不足，許多人認(rèn)為這種行為是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模械纳踔習(xí)霈F(xiàn)濫用職權(quán)、非

法占地的情況。違法違規(guī)占地頻發(fā)的地區(qū)一般工業(yè)發(fā)展比較迅速，需要大

量的土地來建設(shè)廠房，使得土地資源越來越緊張，這種行為也直接導(dǎo)致了

土地價(jià)格的上漲，同時(shí)也損害了農(nóng)民用地的利益。

3、現(xiàn)階段土地管理制度的法律基礎(chǔ)薄弱

在現(xiàn)階段實(shí)施的各種法律中與土地制度相關(guān)的法律條款都比較籠統(tǒng)，

缺乏問題的細(xì)致的劃分，這樣就導(dǎo)致的法律條文在實(shí)際的實(shí)施中存在諸多

的漏洞和問題。尤其是當(dāng)農(nóng)民在進(jìn)行土地承包經(jīng)營過程中常常會(huì)遇到土地

權(quán)利的侵犯問題，這時(shí)并沒有相關(guān)有效的法律可以幫助農(nóng)民維護(hù)自身的合

法權(quán)益，失去了法律方面的保護(hù)再加上農(nóng)民普遍存在法律意識薄弱的情況，

這使得他們在土地管理的運(yùn)行中占據(jù)著非常不利的地位，在土地所有權(quán)的

談判上也不占優(yōu)勢，沒有可行的方法來爭取自己合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這也是

現(xiàn)行土地管理制度法律基礎(chǔ)薄弱的具體體現(xiàn)。

二、農(nóng)村土地管理制度改革的發(fā)展方向

第一，加強(qiáng)宏觀調(diào)控政策落實(shí)以及制度的創(chuàng)新。加大宏觀調(diào)控，就是

要充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃對土地合理利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮政策

對耕地保護(hù)的宏觀指導(dǎo)作用。政府政策的有效落實(shí)需要結(jié)合實(shí)際情況積極

的采取各種措施，將中央有關(guān)耕地保護(hù)的各項(xiàng)方針政策以及保護(hù)耕地的各

項(xiàng)制度措施都進(jìn)行實(shí)際的實(shí)施執(zhí)行，只有這樣才能取得土地管理的實(shí)際效

果。制度上的土地管理的創(chuàng)新，就需要人們在新形勢、新的土地管理任務(wù)

的推動(dòng)下，不斷進(jìn)行土地管理新機(jī)制、新經(jīng)驗(yàn)的研究和探索、積累，不斷

創(chuàng)新出新的土地管理手段，維護(hù)農(nóng)民的用地權(quán)益。比如加強(qiáng)基本農(nóng)田土地

的整理以及修建水渠等工作的開展，這屬于一項(xiàng)系統(tǒng)的土地管理工程項(xiàng)目，

具有嚴(yán)格的法律規(guī)定以及操作步驟，因此在施工之前需要做好科學(xué)的規(guī)劃

和分析，保證工程質(zhì)量的順利達(dá)標(biāo)。基層國土部門應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)以往小型

開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，組織工程技術(shù)人員實(shí)地踏勘，反復(fù)論證，認(rèn)真

編制可行性實(shí)施方案[2]。設(shè)計(jì)施工中出現(xiàn)問題時(shí)應(yīng)該請專門的技術(shù)人員進(jìn)

行現(xiàn)場指導(dǎo)和維修，這樣才能保證工程質(zhì)量以及進(jìn)度的順利發(fā)展。

第二、加強(qiáng)違法違規(guī)用地的清查。 當(dāng)前農(nóng)村土地問題積累比較多、

矛盾也比較突出，因此，要不斷加大對違規(guī)違法用地的清查力度。如果通

過清查發(fā)現(xiàn)土地違法違規(guī)使用的現(xiàn)象，需要進(jìn)行理智的分析和研究，對事

件進(jìn)行分類對待，不能簡單籠統(tǒng)的歸為一類，需要根據(jù)土地違規(guī)的具體情

況采取不同的懲罰辦法。如果土地違法違規(guī)的情況符合農(nóng)村土地利用的總

體規(guī)劃以及當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)的實(shí)際情況，但是這種形式的用地沒有經(jīng)過正規(guī)的批

準(zhǔn)，那么則可以通過后期的補(bǔ)辦手續(xù)、補(bǔ)繳相關(guān)稅費(fèi)等行為，使這種用地

行為合法化。而對于那些不符合規(guī)劃但是其土地建設(shè)已經(jīng)形成了一定的規(guī)

模的情況，這種行為土地已經(jīng)不能恢復(fù)原來的狀態(tài)，這種時(shí)候可以在對相

關(guān)單位和責(zé)任人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰以及責(zé)任追究的基礎(chǔ)上，通過調(diào)整規(guī)劃、補(bǔ)

繳稅費(fèi)補(bǔ)辦手續(xù)，將涉及到的土地納入正常管理范疇，已經(jīng)建成的公共違

法用地需盡量的補(bǔ)辦手續(xù)，而對于那些圈占囤積土地的行為要堅(jiān)決予以回

收處理。

第三，不斷突出對征地制度的有效完善。首先要縮小對農(nóng)村土地的征

地范圍，在修改相關(guān)土地征用法律法規(guī)的過程中要充分研究并解決針對農(nóng)

村征地范圍的問題；其次要規(guī)范征地程序，完善法律法規(guī)，對于尊重和保

護(hù)農(nóng)民在征地中的話語權(quán)要做出相應(yīng)的規(guī)定；再次要合理的確定征地補(bǔ)償

標(biāo)準(zhǔn)，要按照土地對農(nóng)民的生產(chǎn)資料功能與社會(huì)保障功能來分別考慮土地

的增值收益，并參照土地市場價(jià)格確定對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；最后要切實(shí)落

實(shí)安置政策，一些地方采取預(yù)留發(fā)展經(jīng)營用地或者部分征地補(bǔ)償款作價(jià)入

股參與經(jīng)營的方式進(jìn)行土地安置，要認(rèn)真總結(jié)這種安置方式的優(yōu)缺點(diǎn)。

第四，重視對農(nóng)戶宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)問題的分析。要穩(wěn)妥的推進(jìn)宅基

地流轉(zhuǎn)實(shí)驗(yàn)，賦予農(nóng)民宅基地資產(chǎn)屬性，在對其進(jìn)行嚴(yán)格管理的前提下允

許合理流轉(zhuǎn)與有償?shù)氖褂茫谕瞥稣貢r(shí)要能夠獲得合理的收益，以最

大限度的保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益。

第五，對土地財(cái)政問題的分析。土地的收入目前已經(jīng)成為很多地方政

府收入的重要來源，賣地的農(nóng)民透支其土地的未來收益，用地的農(nóng)民投資

未來收益一次性繳納的土地出讓金最終又轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者，因此要處理好

農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展的管理，處理好耕地發(fā)展與國家糧食安全的關(guān)系，處

理好土地收益與農(nóng)民及政府的分配關(guān)系，就需要對現(xiàn)行的土地管理與使用

制度進(jìn)行有效評估，并不斷完善土地管理制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地管理制度的

新改革與新發(fā)展。

第六，突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)村耕地紅線問題。首先要建立并不斷完善農(nóng)村農(nóng)民

耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)研究耕地保護(hù)機(jī)制的定位、補(bǔ)償對象、資助來源

與支付方式，做好制度設(shè)計(jì)并嚴(yán)格落實(shí)；其次，耕地的占補(bǔ)平衡應(yīng)強(qiáng)調(diào)質(zhì)

量與數(shù)量的共同發(fā)展，在嚴(yán)格執(zhí)行耕地?cái)?shù)量占補(bǔ)平衡的過程中，還需要強(qiáng)

調(diào)耕地質(zhì)量的提高，并將質(zhì)量狀況作為重要考核指標(biāo)納入到耕地質(zhì)量管理

辦法中；最后要形成對耕地保護(hù)管理的合力，在強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)的政府

分級負(fù)責(zé)與管理的基礎(chǔ)上，建立起以國土部門為中心，綜合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、

水利等部門共同參與的農(nóng)田保護(hù)管理體系，提高對農(nóng)村土地的管理水平。

3、結(jié)論

綜上所述，農(nóng)村土地作為農(nóng)民自身發(fā)展與整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重

要保證，在很大程度上影響著農(nóng)民與社會(huì)的持續(xù)進(jìn)步與發(fā)展，因此需從農(nóng)

民實(shí)際土地發(fā)展與管理狀況出發(fā)，改革農(nóng)村土地管理制度，完善土地管理

模式，實(shí)現(xiàn)土地資源的綜合運(yùn)用

參考文獻(xiàn)

篇（6）

全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)、誰治理”的原則，強(qiáng)化農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)行為，建立健全農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管長效機(jī)制，切實(shí)維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)全旗經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康快速發(fā)展。

二、治理內(nèi)容

對全旗農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行集中清查治理，具體包括農(nóng)村牧區(qū)耕地、林地、草原、灘涂、荒沙、荒地、水面、未利用地及宅基地流轉(zhuǎn)等。重點(diǎn)清查內(nèi)容如下：

㈠未按照農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)程序流轉(zhuǎn)土地的；

1.未經(jīng)村民委員會(huì)同意，私自流轉(zhuǎn)集體土地的。

2.未經(jīng)集體土地承包方同意或委托，擅自流轉(zhuǎn)集體土地的。

3.未經(jīng)所在村民委員會(huì)三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，同時(shí)未經(jīng)所在村民委員會(huì)、鎮(zhèn)人民政府、旗農(nóng)牧業(yè)行政主管部門審批或備案，擅自向本外單位或個(gè)人流轉(zhuǎn)土地的。

4.流轉(zhuǎn)期內(nèi)，未經(jīng)原承包方和發(fā)包方同意，擅自對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)的。

㈡流轉(zhuǎn)期內(nèi)，未經(jīng)相關(guān)部門審核批準(zhǔn)，擅自改變土地用途的；

㈢土地流轉(zhuǎn)后，受讓方未按照合同約定向承包方履行流轉(zhuǎn)收益的；

㈣未經(jīng)所在集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)同意、鎮(zhèn)人民政府審核和土地行政主管部門審批，擅自轉(zhuǎn)讓宅基地的；

㈤強(qiáng)迫或阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)土地的；

㈥侵占、截留、扣繳流轉(zhuǎn)收益的；

㈦流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的；

㈧將土地流轉(zhuǎn)給干部職工的；

㈨其他違反農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)管理的行為。

三、實(shí)施步驟

此次專項(xiàng)治理工作從2011年11月20日起至2012年6月30日止，具體分為動(dòng)員部署、摸底排查、集中治理、總結(jié)提高4個(gè)階段。

㈠動(dòng)員部署階段（2011年11月20日至2011年11月30日）。

制定下發(fā)實(shí)施方案，成立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，召開會(huì)議安排部署專項(xiàng)治理行動(dòng)。強(qiáng)化宣傳動(dòng)員，營造良好輿論氛圍。

㈡摸底排查階段（2011年12月1日至2012年2月29日）。

由各鎮(zhèn)牽頭，旗農(nóng)牧業(yè)、國土、林業(yè)、房管、監(jiān)察、法制等部門聯(lián)動(dòng)，組成工作力量，按照“屬地管理”的原則，對流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行全面摸底排查，登記造冊，建立臺賬，排查率要達(dá)到100%，切實(shí)做到底數(shù)清、情況明、數(shù)據(jù)準(zhǔn)。

㈢集中治理階段（2012年3月1日至2012年6月20日）。

針對摸底排查出的違法違規(guī)問題，按照“區(qū)別對待”的原則，由各鎮(zhèn)牽頭，旗直各有關(guān)部門配合依照有關(guān)法律法規(guī)，采取有效措施予以規(guī)范、糾正、清理和查處。對于符合流轉(zhuǎn)條件的，相關(guān)手續(xù)不完備的，責(zé)成流轉(zhuǎn)相關(guān)當(dāng)事人予以完善和規(guī)范；非法流轉(zhuǎn)土地的，對流轉(zhuǎn)行為予以糾正或清理，并依法依規(guī)對相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人員進(jìn)行處理；土地流轉(zhuǎn)后擅自改變土地用途的，責(zé)成有關(guān)單位或當(dāng)事人予以恢復(fù)原貌，并依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人責(zé)任。

㈣總結(jié)提高階段（2012年6月21日至2012年6月30日）。

各鎮(zhèn)作為專項(xiàng)治理行動(dòng)的責(zé)任主體，要對專項(xiàng)治理行動(dòng)開展情況進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)，并形成總結(jié)材料于2012年6月30日前報(bào)旗專項(xiàng)治理行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)一匯總后報(bào)旗人民政府。

四、組織領(lǐng)導(dǎo)

為切實(shí)加強(qiáng)對專項(xiàng)治理行動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)，確保各項(xiàng)工作順利有序開展，旗人民政府決定成立旗農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)治理行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，組成人員如下：

組長：

副組長：

成員：

領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全旗農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)治理行動(dòng)的組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)等工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在旗農(nóng)牧業(yè)局，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作，辦公室主任王永清兼任。領(lǐng)導(dǎo)小組派出6個(gè)工作組，具體開展相關(guān)工作。

第一組鎮(zhèn)工作組

組長：（鎮(zhèn)長）

副組長：（旗農(nóng)牧業(yè)局副局長）

工作人員從、農(nóng)牧業(yè)局、國土資源局、林業(yè)局抽調(diào)。

第二組工作組

組長：

副組長：

工作人員從、農(nóng)牧業(yè)局、國土資源局、林業(yè)局抽調(diào)。

第三組鎮(zhèn)工作組

組長：賽音朝格圖（鎮(zhèn)鎮(zhèn)長）

副組長：王生杰（旗林業(yè)局副局長）

工作人員從鎮(zhèn)、農(nóng)牧業(yè)局、國土資源局、林業(yè)局抽調(diào)。

第四組鎮(zhèn)工作組

組長：

副組長：

五、工作要求

㈠加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識。各鎮(zhèn)、各有關(guān)部門要充分認(rèn)識專項(xiàng)治理行動(dòng)的重要性和復(fù)雜性，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，抽調(diào)專門工作人員，認(rèn)真開展專項(xiàng)治理行動(dòng)，切實(shí)做到領(lǐng)導(dǎo)、人員、經(jīng)費(fèi)、措施“四到位”，確保此項(xiàng)工作真正落到實(shí)處、取得實(shí)效。

㈡協(xié)調(diào)配合，形成合力。此項(xiàng)工作時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高，各鎮(zhèn)、各有關(guān)部門要各司其職、各負(fù)其責(zé)、密切配合、加強(qiáng)溝通、形成合力，確保專項(xiàng)治理行動(dòng)深入有序開展。

篇（7）

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化加速的步伐，在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的前提下，加速農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，是徹底解決中國“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)國家長治久安的必經(jīng)之路。但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及相關(guān)利益格局的重新調(diào)整，引發(fā)了不少類似于廣東“烏莰事件”的農(nóng)民利益受損的事件，倍受社會(huì)關(guān)注。因此，如何從制度層面建立健全農(nóng)民利益保障的長效機(jī)制，使處于劣勢位置的廣大農(nóng)民的利益得到有效保護(hù)，具有重要意義。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損的現(xiàn)狀

土地征用涉及國家、集體和農(nóng)民利益關(guān)系的調(diào)整。政府主導(dǎo)型城市的迅速擴(kuò)展與既得利益的農(nóng)民的沖突是主要矛盾。長期以來城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差別矛盾，在一部分城鄉(xiāng)并軌中變得突出。在各利益主體中，農(nóng)民處于弱勢地位，在土地征用過程中缺乏話語權(quán)，利益很容易受到損害。

目前，在征地過程中普遍存在征地程序不規(guī)范、隨意擴(kuò)大征地范圍、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、強(qiáng)制農(nóng)民交出土地和征地款使用混亂等損害農(nóng)民利益的問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧。主要表現(xiàn)：一是截留、挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益，損害農(nóng)民利益。二是隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同，強(qiáng)迫承包農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn)。三是借農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途。四是一些村委會(huì)、村民小組及農(nóng)戶與代耕戶簽訂低價(jià)流轉(zhuǎn)合同，未曾考慮到土地的升值問題，容易引發(fā)合同糾紛。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損的原因

（一）產(chǎn)權(quán)制度不完善，農(nóng)地權(quán)屬不清

當(dāng)前我國農(nóng)村土地是農(nóng)村集體所有，農(nóng)民只享有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。《憲法》和《民法通則》對農(nóng)地所有權(quán)主體界定不清晰，集體概念模糊，農(nóng)民對其承包的農(nóng)地只享有經(jīng)營、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)利，缺乏具有實(shí)質(zhì)性產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)。《物權(quán)法》也對農(nóng)村土地承包經(jīng)營進(jìn)行了規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)可以采取流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式進(jìn)行處置，但沒有規(guī)定完整的處置權(quán)能。處置權(quán)的缺失必然使農(nóng)民成為弱勢的一方，無論是反租倒包、股份合作還是土地征收，與集體、政府相比，農(nóng)民無法擁有“平等”的談判地位。在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民沒有價(jià)格談判話語權(quán)，一些地方集體經(jīng)濟(jì)組織成了土地的實(shí)際支配者，導(dǎo)致公權(quán)侵犯私權(quán)、行政權(quán)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，“自愿、有償”難以實(shí)現(xiàn)。

（二）農(nóng)民的弱勢性

農(nóng)民缺乏必要的合同法知識，缺少對土地升值的預(yù)見性，信息來源不暢，權(quán)利意識不強(qiáng)，力量分散，話語權(quán)薄弱。這些都直接導(dǎo)致了分散的農(nóng)民個(gè)體無力去爭取并維持自己的合法利益，更何談平等談判。農(nóng)民自身的分散性及權(quán)利意識的淡薄，使得他們在政府前景規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)、利益分配等國家決策中無法發(fā)出自身的有力聲音，在與受讓方協(xié)商價(jià)格時(shí)，缺乏平等談判的能力和籌碼。農(nóng)民的政治參與意識、法制意識和自我保護(hù)意識相對都比較淡薄，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)有的政治權(quán)利和合法的經(jīng)濟(jì)利益的有效實(shí)現(xiàn)。

（三）政府職能的異化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)、村民小組三級都是我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表，對村集體所有的土地享有經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，理應(yīng)忠實(shí)地代表土地所有者的利益。但實(shí)然層面上，從目前土地流轉(zhuǎn)的各環(huán)節(jié)看,行政操作的痕跡不僅清晰可見,而且在某些地區(qū)甚至變成了主要的推動(dòng)力。政府部門利用自己的強(qiáng)勢地位剝奪農(nóng)民的合法利益，土地流轉(zhuǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了自愿等價(jià)有償?shù)慕灰灼脚_，政府部門職能異化的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。

三、農(nóng)民利益保障機(jī)制的構(gòu)建

建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的土地產(chǎn)權(quán)制度。進(jìn)一步解放思想、深化改革，重點(diǎn)突破土地權(quán)利法制設(shè)置滯后、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰、權(quán)能不完善等瓶頸制約。

（一）進(jìn)一步健全法制，明晰土地產(chǎn)權(quán)和權(quán)能

一要在大的制度框架內(nèi)，進(jìn)一步明確農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。盡快修改《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律中與保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益不一致的條款，進(jìn)一步明晰農(nóng)民的土地權(quán)利，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)。進(jìn)一步拓寬農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，包括給予農(nóng)民農(nóng)地抵押權(quán)、農(nóng)地入股權(quán)、農(nóng)地發(fā)展權(quán)等。使農(nóng)民真正獨(dú)立地處置土地，進(jìn)行融通資金、土地股份合作、獲取改變土地用途或土地利用強(qiáng)度所帶來的增值收益。限制集體對土地的處置權(quán)力，進(jìn)一步界定集體組織對土地的相關(guān)權(quán)利，防止基層干部濫用權(quán)力，搞土地權(quán)錢交易。二要嚴(yán)格實(shí)行問責(zé)制，就必須建立正常的征地糾紛處理機(jī)制。這就要建立健全事前事中事后緊密銜接，覆蓋土地審批、供應(yīng)、使用和開發(fā)全過程，相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的土地監(jiān)督管理制度。對于非法批準(zhǔn)或?qū)嵤┱鞯氐模趾r(nóng)民利益的必須從嚴(yán)追究責(zé)任，嚴(yán)重的要追究刑事責(zé)任，以此來保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

（二）遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，尊重農(nóng)民意愿

農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)要和當(dāng)前中國城市化進(jìn)程相適應(yīng)，要和中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)，要和中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)，而不能違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，盲目擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，造成農(nóng)民被城市化，帶來潛在的社會(huì)問題。應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民自主決策，做到農(nóng)民知情、農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意，防止違背農(nóng)民意愿大拆大建，凡農(nóng)民不同意的，一律不得強(qiáng)行開展。要按照有利生產(chǎn)、方便生活的要求，做好拆遷、農(nóng)民安置小區(qū)和住房建設(shè)，禁止在農(nóng)村地區(qū)盲目建高樓，強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。

（三）培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)市場的形成主要依靠土地供求的變動(dòng)自發(fā)形成，要依靠土地供求雙方的自愿，政府在土地流轉(zhuǎn)中起引導(dǎo)作用，不能搞強(qiáng)迫命令。要在土地市場供應(yīng)、交易、監(jiān)管三環(huán)節(jié)上下功夫。政府不僅要完善一級土地市場的供地機(jī)制，以直接影響土地市場的供需狀況，而且要對二級土地市場供求形成有效干預(yù)。同時(shí)要逐步理順價(jià)格機(jī)制。通過稅收、金融等政策影響土地價(jià)格，使土地價(jià)格成為市場的指示標(biāo)志，成為識別土地市場變化的重要標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而影響土地供求關(guān)系。

（四）確立市場化補(bǔ)償機(jī)制

推進(jìn)集體土地征收制度改革的關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，就必須給農(nóng)民足夠的補(bǔ)償，并保障農(nóng)民的生存就業(yè)發(fā)展權(quán)。一是合理確定土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，應(yīng)堅(jiān)持公平市場價(jià)值原則。二是實(shí)施多元化的土地補(bǔ)償方式，可采用貨幣補(bǔ)償和非貨幣補(bǔ)償?shù)褥`活多樣的形式。三是通過立法固化征地補(bǔ)償議價(jià)程序，保證征地補(bǔ)償議價(jià)的公開、公平和公正。

（五）實(shí)行土地公益性征用與經(jīng)營性征收制度

采取列舉式和概括式明確界定土地征收范圍，具體區(qū)分土地公益性征用與經(jīng)營性征收項(xiàng)目。公益性征用具有國家強(qiáng)制性，但應(yīng)按市場價(jià)格給予補(bǔ)償，禁止政府濫用權(quán)力以懸殊的價(jià)格向農(nóng)民征地；經(jīng)營性征收不能啟動(dòng)國家征地權(quán)，應(yīng)建立在雙方自愿的基礎(chǔ)上，征地一方應(yīng)通過市場與農(nóng)民協(xié)商談判，并以公允價(jià)格取得土地使用權(quán)。

（六）建立農(nóng)村社會(huì)保障體系

一是按照“多層次、多渠道、分階段”的原則健全完善社會(huì)保障體系，盡快剝離土地承包經(jīng)營權(quán)所負(fù)載的社會(huì)保障功能。多層次，即超轉(zhuǎn)政策、城保政策、農(nóng)保政策和村級福利等政策在一定時(shí)期內(nèi)并存。多渠道，即在籌資方面由政府財(cái)政、村集體、個(gè)人多方面負(fù)擔(dān)。分階段，即城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社會(huì)保障不搞“一刀切”，針對城市化進(jìn)程的具體情況，分階段進(jìn)行。二是創(chuàng)新社會(huì)保障政策與制度。針對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)失地農(nóng)民的實(shí)際情況，將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障范圍，給予失地農(nóng)民基本生活保障。同時(shí)，設(shè)立專門的失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，多渠道籌集資金。三是采取各種靈活多樣、具有實(shí)效的保障措施。應(yīng)堅(jiān)持政府推動(dòng)、個(gè)人參與的原則，鼓勵(lì)各地因地制宜，有針對性地制定保障性措施。除了讓完全失地的農(nóng)民加入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)體系以外，對部分被征地的農(nóng)民，應(yīng)加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內(nèi)的失地農(nóng)民的社會(huì)保障，防止失地農(nóng)民中的弱勢群體因無法返回農(nóng)村，而流落城市貧民窟。

（七）進(jìn)一步建立就業(yè)保障機(jī)制

一是加強(qiáng)農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)。應(yīng)建立健全針對農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，有針對性地進(jìn)行免費(fèi)的“訂單式”培訓(xùn)，為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)在家門口就業(yè)提供條件，使之盡快融入城市的發(fā)展之中。二是拓寬農(nóng)民就業(yè)門路。要以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，將城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)結(jié)合起來，大力發(fā)展符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，特別是發(fā)展勞動(dòng)密集型的加工行業(yè)和服務(wù)業(yè)，并優(yōu)先接收失地農(nóng)民就業(yè)。三是鼓勵(lì)與扶持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。應(yīng)加大對農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的扶持力度，在工商登記、稅收、信貸、用地等方面予以鼓勵(lì)和優(yōu)惠政策。

（八）強(qiáng)化政府的管理監(jiān)督職能

地方政府應(yīng)該加快職能轉(zhuǎn)變，改變過去越權(quán)代包、參與土地流轉(zhuǎn)的收益分配的做法，轉(zhuǎn)而為農(nóng)民權(quán)益保障服務(wù)，通過經(jīng)濟(jì)手段和法制手段對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行管理監(jiān)督。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，政府在土地流轉(zhuǎn)管理監(jiān)督方面的職能應(yīng)包括建立和健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場、對土地流轉(zhuǎn)合同簽訂、變更或者解除進(jìn)行登記和備案、督促流轉(zhuǎn)合同的有效落實(shí)和嚴(yán)格兌現(xiàn)、調(diào)解和仲裁土地流轉(zhuǎn)糾紛；加強(qiáng)流轉(zhuǎn)后土地利用情況的監(jiān)督，防止投機(jī)性囤積土地，提高土地利用程度；控制地價(jià)水平、調(diào)節(jié)土地利用方向。

（九）挖掘鄉(xiāng)村治理資源，提升村民自治水平

在加大法制宣傳力度、引導(dǎo)培養(yǎng)農(nóng)民法律意識，增強(qiáng)政府解決基層問題的能力、更好地為農(nóng)民提供服務(wù)的同時(shí)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的一大重要思路，是充分挖掘鄉(xiāng)村社區(qū)的本土資源，提升農(nóng)村自治水平，提高農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)的能力，通過民間調(diào)解機(jī)制來化解村莊內(nèi)部的矛盾和沖突。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)重視和培育農(nóng)民較易接受的專業(yè)合作社等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)民理事會(huì)等民間糾紛調(diào)解組織，做好引導(dǎo)和監(jiān)督工作，提升村民自治水平。

（十）暢通法律救濟(jì)渠道

一是給予農(nóng)民法律救濟(jì)主體資格。很多情況下，法律都沒有確立失地農(nóng)民的訴訟資格，使得失地農(nóng)民很難及時(shí)獲得法律途徑的救助，建議設(shè)定失地農(nóng)民的集團(tuán)訴訟制度，以最大限度地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，能夠減少公權(quán)力的干預(yù)和侵犯。二是建立失地農(nóng)民法律援助制度。失地農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中地位脆弱，伸張正義的能力有限，往往在權(quán)益受損時(shí)，沒有足夠的時(shí)間、財(cái)力和精力獲得救濟(jì)，從而導(dǎo)致權(quán)益被侵害。

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篇（8）

中圖分類號：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）09—0036—07

在農(nóng)民工市民化問題上，不少學(xué)者都將研究視角定位在城市戶籍制度的簡單廢棄上，而沒有進(jìn)一步思考為什么現(xiàn)行制度下城市戶籍的福利制度不僅沒有廢止，反而日益凸現(xiàn)。其實(shí)，農(nóng)民工遷移和戶籍制度改革必須思考兩個(gè)問題：第一，城市經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行離不開對公共產(chǎn)品的供給，在我國目前經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，公共產(chǎn)品提供的缺口巨大，但地方政府財(cái)力有限，怎么解決？第二，在一個(gè)土地資源十分稀缺的國家，如果僅強(qiáng)調(diào)對土地財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)，而不強(qiáng)調(diào)土地的利用效率、社會(huì)外部效應(yīng)以及社會(huì)公平等問題，是否更加有利于中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展？我們認(rèn)為，這兩個(gè)問題必然涉及到土地資產(chǎn)的處置問題，即房地產(chǎn)稅和土地資產(chǎn)置換。房地產(chǎn)稅收可以為城市政府解決公共產(chǎn)品供給的資金來源，土地資產(chǎn)的置換能夠解決農(nóng)村勞動(dòng)力城市化的安置成本，降低城市化移民的門檻。同時(shí)，城鄉(xiāng)土地財(cái)產(chǎn)稅的設(shè)置還能促使人們提高對土地的利用效率，將沉淀的土地財(cái)富轉(zhuǎn)化為運(yùn)行的社會(huì)資本。本文將從這一角度探討土地資產(chǎn)置換與農(nóng)村勞動(dòng)力城市化遷移以及中國城市化的健康發(fā)展。

一、是戶籍還是資產(chǎn)阻隔了勞動(dòng)力的遷移

從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程來看，城市化與人口的遷移相聯(lián)系，城市空間擴(kuò)張、人口積聚與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)同步過程，而且，三者之間共同決定了城市的邊界和規(guī)模效應(yīng)。但目前中國的城鎮(zhèn)化是一種不協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化：一是城市建設(shè)用地過度擴(kuò)張，人口積聚相對不足，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化；二是人口

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收稿日期：2013—05—05

*基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《差異化視角下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場形成機(jī)理及其政策分類設(shè)計(jì)研究》（11BJY085）、《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化問題研究》（10BJY071）、河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大招標(biāo)項(xiàng)目《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：中原經(jīng)濟(jì)區(qū)加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究》（2012A007）的階段性成果。

作者簡介：程傳興，男，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授（鄭州 450002）。

張良悅，男，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授（鄭州 450002）。

趙翠萍，女，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授（鄭州 450002）。

與產(chǎn)業(yè)集聚不協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化；三是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)居民收入差距呈擴(kuò)大趨勢。同時(shí)，中國的城鎮(zhèn)化又是一種典型的不完全城鎮(zhèn)化：一方面，農(nóng)民工“被城市化”，“遷而不轉(zhuǎn)”；另一方面則是“轉(zhuǎn)而不遷”，大量農(nóng)民工雖然到城市就業(yè)，但其身份、社保、住房等生活方式?jīng)]有發(fā)生根本性變化，不能享受城市提供的基本公共產(chǎn)品。從本質(zhì)上說，房產(chǎn)是一個(gè)社會(huì)公民財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)，住房的空缺必然限制人們的消費(fèi)和相關(guān)投資，進(jìn)而嚴(yán)重阻礙城市化的進(jìn)程以及城市勞動(dòng)力的供給。所以，農(nóng)民工不能享受城市經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房待遇，無異于將農(nóng)民工的生活排斥在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)之外，形不成城市化的內(nèi)需。這些情況表明，中國的城鎮(zhèn)化在空間區(qū)域上沒有邊界約束，而在城市化的內(nèi)容上（人口的城市化）卻有嚴(yán)重的隱性制約，農(nóng)村勞動(dòng)力的城市化移民已成為中國城市化健康發(fā)展的一個(gè)瓶頸。

人口城市化的隱性約束與戶籍制度有著重要的聯(lián)系。現(xiàn)行的二元戶籍制度將居民的遷徙自由、接受教育和享受社會(huì)福利等方面的基本權(quán)利限定在戶籍所在地的區(qū)域內(nèi)，將大量有落戶要求的外來人口阻隔在城市之外。在這種情況下，如果外來人員遷入城市，則增加了其安置成本，包括私人消費(fèi)成本、住房成本和享受公共產(chǎn)品如教育等方面的成本。為此，不少學(xué)者認(rèn)為，戶籍制度改革的取向應(yīng)該是取消它與社會(huì)公共產(chǎn)品之間的聯(lián)系，賦予城鄉(xiāng)居民同等的福利待遇。然而，在實(shí)際中我們卻看到，城鄉(xiāng)戶籍制度與社會(huì)公共產(chǎn)品分享數(shù)量和質(zhì)量上的差別，某種程度上是政府在供給不足條件下的無奈選擇。所以，盡管大家都認(rèn)識到戶籍制度的“阻隔”，但到目前階段，戶籍制度改革基本沒有改變其“高門檻、高待遇”特征，尤其是教育資源和住房保障成為城市化移民的最大瓶頸。

上述分析表明，表面上戶籍制度阻礙了人口的自由遷移，但要從根本上解決這一問題，則城市化的人口遷移就由戶籍制度轉(zhuǎn)化為土地財(cái)產(chǎn)問題。第一，城市化的擴(kuò)張必須為積聚的城市人口提供必需的基礎(chǔ)設(shè)施，必須為積聚的人口提供必要的就業(yè)和社會(huì)保障，才能保證城市經(jīng)濟(jì)和生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。第二，遷移人口如何將自己的資產(chǎn)進(jìn)行置換，如果遷移的勞動(dòng)力不能將自己在農(nóng)村中的土地資產(chǎn)順利地轉(zhuǎn)入城市，就會(huì)有退出成本。這種制度安排使農(nóng)民既不愿種地，也不愿放棄土地，無法徹底脫離農(nóng)村土地到城市生活，特別是普遍的“空心村”和“閑置住宅”已經(jīng)造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，并固化了城鄉(xiāng)之間的二元特征。

如果跳出戶籍制度的視野從發(fā)展的角度去認(rèn)識，則需要在發(fā)展戰(zhàn)略和政策設(shè)計(jì)上加以反思。首先，在勞動(dòng)力的遷移上，目前的政策還是基于農(nóng)民工只是暫時(shí)地在城市工作、生活而設(shè)計(jì)的，沒有將農(nóng)民工城市生活的融入作為城市化的根本內(nèi)容，城市政府自然不會(huì)去考慮農(nóng)民工享受的社會(huì)保障，尤其是保障性住房。這可以說是戶籍福利制度的問題。其次，與此相適應(yīng)，唐茂華和黃少安認(rèn)為，均分化的農(nóng)地制度使得中國勞動(dòng)力的遷移決策，有別于其他國家無地或少地農(nóng)民的“受迫型”遷移，而是有地農(nóng)民的“自主型”遷移；有別于他國農(nóng)地經(jīng)營和進(jìn)入工資經(jīng)濟(jì)的替代性決策，而是將二者互補(bǔ)，共同維持生活。這表明沒有將農(nóng)村人口的減少作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，仍然是基于城鄉(xiāng)二元的格局去推動(dòng)城市化的發(fā)展。這應(yīng)該說是發(fā)展戰(zhàn)略問題，有悖于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不斷減少農(nóng)民過程的基本規(guī)律。再次，張良悅認(rèn)為，在考慮戶籍制度的福利時(shí)，不僅要看到城市戶籍的公共福利，也要認(rèn)識到農(nóng)村戶籍的公共資源，如社區(qū)農(nóng)民無償?shù)貙ν恋氐恼加袡?quán)和使用權(quán)，農(nóng)村勞動(dòng)力的城市化移民需要戶籍對價(jià)。這說明在城市化的發(fā)展中沒有充分地考慮到資源約束的困難，沒有重視土地資產(chǎn)存量的運(yùn)作，涉及到城市化的發(fā)展對土地資源社會(huì)總體利用的問題。最后，在中國的勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)中，真正因?yàn)閼艏⒒竟卜?wù)和社會(huì)保障的歧視而受到流動(dòng)限制的是技能較低的勞動(dòng)者，而恰恰是這一部分才是城市化進(jìn)程中所要解決的移民問題，這是城市化的工作重心。

總之，從根本上說是土地資產(chǎn)而不是戶籍阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力的遷移。城市化的健康發(fā)展、農(nóng)民工市民化、地方政府資源配置與土地資產(chǎn)的有效處置才是解決問題的根本出路。

二、土地財(cái)產(chǎn)置換與農(nóng)村勞動(dòng)力的城市化遷移

如何為城市政府尋找一種對外來移民提供城市住宅的解決方法和激勵(lì)措施，是農(nóng)村勞動(dòng)力城市化移民的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我們的基本思路是，將農(nóng)村勞動(dòng)力移民的土地資產(chǎn)進(jìn)行置換來解決移民的城市住宅，對城市居民的所有住宅實(shí)施房產(chǎn)稅收作為城市公共產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)。我們首先從產(chǎn)權(quán)的角度對土地財(cái)產(chǎn)的置換進(jìn)行理論分析；之后對農(nóng)村勞動(dòng)力遷移的啟動(dòng)條件加以分析。

（一）土地產(chǎn)權(quán)及其資產(chǎn)處置①

某種意義上說，房地產(chǎn)資源不僅僅是一個(gè)物質(zhì)產(chǎn)出，而是自然資源與人類社會(huì)制度的完美結(jié)合。人們對土地資源有一種貪婪，并希望自己占有和享用。為了限制這一行為，便設(shè)計(jì)出了制度安排，允許個(gè)人和集團(tuán)實(shí)施某一特定的具有排他性的房地產(chǎn)資源的所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)，從而為土地資源的利用和配置提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)。但是，這并不表明財(cái)產(chǎn)所有者在土地資源利用上的“為所欲為”，而仍要受到財(cái)產(chǎn)制度、土地利用規(guī)劃和資源稀缺的外部性約束。

1.政府政策對土地資源利用的制約

通常意義上的財(cái)產(chǎn)被界定為對某一事物排他性的占有、使用和處置，但從土地政策和管理上看，土地產(chǎn)權(quán)卻十分“殘缺”。某種程度上說，幾乎土地資源的所有和使用都會(huì)受到公共政策的制約和土地管理的限制。總的來看，基于公共利益的性質(zhì)，有四個(gè)重要的權(quán)利束從來不包括在完全的所有權(quán)中，它們是稅收的公共權(quán)力、公共使用的征收權(quán)、管制的權(quán)利和無繼承人的國家轉(zhuǎn)歸權(quán)。特別是，土地稅可用來鼓勵(lì)對土地更廣泛和有效地利用，達(dá)到土地保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，提高作為私人占有的所有權(quán)的保護(hù)，引導(dǎo)某一類型的投資，或者提升產(chǎn)權(quán)價(jià)值。同樣，稅收也可以作為大棒和處罰措施使人放棄或禁止與上述目標(biāo)相反情況的土地開發(fā)。

2.政府在土地資源管理和開發(fā)上的警察權(quán)

在今天，土地利用的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題正變得越來越重要。隨著人口的增加和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的人“被迫”從他們的土地上分開，土地潛在的利用者和現(xiàn)有使用者之間的競爭越來越激烈，且導(dǎo)致土地利益上的沖突。顯然，其結(jié)果是對土地利用“公共利益”導(dǎo)向的需求越來越多；同樣，也會(huì)出現(xiàn)這樣的趨勢，隨著公共利益實(shí)施的擴(kuò)展，政府對土地私有利用的約束會(huì)帶來土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的明顯改變，因?yàn)榻^大多數(shù)的公共土地利用規(guī)劃，規(guī)劃者很少涉及自己的土地資源。所以在這種情況下，有效地按規(guī)劃實(shí)施就會(huì)受到“公共權(quán)力”指導(dǎo)的約束：開發(fā)者在土地資源的利用上受到規(guī)劃措施的影響、指導(dǎo)或者對決策的控制。特別是，在土地的開發(fā)和利用上，如果不能由市場規(guī)則達(dá)成協(xié)議，國家就會(huì)動(dòng)用至高無上的“警察權(quán)”，直接進(jìn)行征收和處置。警察權(quán)是政府為了土地改善、土地保護(hù)和對公共衛(wèi)生、安全、道德、福利等公共利益而由立法賦予的內(nèi)在權(quán)力②。

3.土地資源稀缺性及其公共利用的最大福利

在土地資源的利用上，公共和私人的目標(biāo)是多元的，但對共同使用的追求是長期的。如果我們想要享受對土地的各種開發(fā)帶來的利益和產(chǎn)出，對我們的土地資源有序、高效和有成果的利用感到滿足，那么，共同體和其土地?fù)碛姓叩墓窬捅仨殲榱斯餐哪繕?biāo)而一同承擔(dān)責(zé)任。所以，為了使土地最有效地利用和社會(huì)福利最大化，對公眾進(jìn)行教育強(qiáng)調(diào)人類與土地之間的重要關(guān)系，強(qiáng)調(diào)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以社會(huì)為基礎(chǔ)的法律權(quán)利的性質(zhì)，就成為一個(gè)重要的內(nèi)容。這在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中顯得尤為重要，因?yàn)槿藗兺谕恋禺a(chǎn)權(quán)上“各持一束”而相互沖突。無論土地政策的內(nèi)容是什么，必須確定這樣一個(gè)原則，即對土地資源的開發(fā)、管理、使用和保護(hù)的方式對于國家、社區(qū)和全體公民的福利有著重要的意義。社會(huì)授予其公民確定的私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是非常重要的，但對這些權(quán)利的擁有并不僅僅代表一種優(yōu)先使用權(quán)，它還涉及到責(zé)任，這種責(zé)任不僅是個(gè)人所有者，也同樣在社區(qū)和社會(huì)對土地的利用上。

以上三方面的內(nèi)容表明：土地財(cái)產(chǎn)涉及一系列社會(huì)制度規(guī)則，國家有責(zé)任保護(hù)公民和團(tuán)體的土地財(cái)產(chǎn)；對土地資源的利用和開發(fā)必須兼顧效率和社會(huì)公共福利，不能對稀缺的土地資源造成浪費(fèi)。在對土地的利用開發(fā)上，土地財(cái)產(chǎn)稅收是促使土地資源集約利用的一種有效的經(jīng)濟(jì)方式，警察權(quán)是對土地管理的一種重要手段。基于這樣的認(rèn)識，中國城市化的健康發(fā)展在推進(jìn)城市化的移民過程中應(yīng)該對土地資產(chǎn)進(jìn)行合理的制度安排與處置。首先，賦予農(nóng)村居民“宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)”，通過產(chǎn)權(quán)的界定結(jié)束農(nóng)村居民宅基地“無償取得、無期限使用、無成本持有”的模糊狀態(tài)，從而使農(nóng)村居民“沉淀”于土地資源的投資顯現(xiàn)出“財(cái)富效應(yīng)”。其次，基于中國土地稀缺的現(xiàn)實(shí)背景，城鄉(xiāng)所有土地的使用都應(yīng)設(shè)置財(cái)產(chǎn)稅收；城市房地產(chǎn)稅收的設(shè)置，應(yīng)提高對城市土地的有效利用和更好地對城市公共產(chǎn)品的供給；農(nóng)村房地產(chǎn)稅收的設(shè)置，除提高和改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給外，還可以從根本上遏制“一戶多宅”和超標(biāo)準(zhǔn)住宅問題。再次，必須對城市化移民的農(nóng)村居民的土地財(cái)產(chǎn)進(jìn)行合理的資產(chǎn)置換，使其主動(dòng)退出農(nóng)村宅基地及其房產(chǎn)，從而有效地解決農(nóng)村的“空置住宅”問題。

（二）土地資產(chǎn)的置換與城市化移民

1.農(nóng)村勞動(dòng)力城市化遷移的分層及資產(chǎn)置換模型

托達(dá)羅在對發(fā)展中經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力遷移的分析中認(rèn)為，只要遷移者城市的工資性收入高于農(nóng)村的農(nóng)業(yè)收入，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的遷移。但在中國，這種啟動(dòng)條件還有許多制度性的障礙，需要不斷地去調(diào)適。由于各種制度因素的制約，目前中國的城市移民僅僅表現(xiàn)為一種工作場所的變化，而不是生活方式的轉(zhuǎn)變，所以，他們被稱之為農(nóng)民工，而不是城市居民。但在這些農(nóng)民工中，有些已經(jīng)具備城市居民的資格，而有些仍是處于兼職化的狀態(tài)。如果能夠消除一些制度因素，一些農(nóng)民工就會(huì)舉家遷入城市，融入城市社會(huì)，成為城市居民。所以，對城市化的移民應(yīng)該給予分層次、有序遷移的制度安排。為了分析問題的方便，我們這里僅僅分析那些具備城市化移民的農(nóng)民工的遷移情況，并作如下假設(shè)：（1）在城市有穩(wěn)定的就業(yè)，家庭主要依靠工資性收入，有條件進(jìn)行舉家城市化遷移的農(nóng)村移民；（2）城鄉(xiāng)戶籍福利制度保持不變，即城市戶籍可以獲得城市公共產(chǎn)品，農(nóng)村戶籍能夠保障對所在社區(qū)土地的占有和使用；（3）由于土地資源稀缺，城鄉(xiāng)土地資源都給予一定的財(cái)產(chǎn)稅收；城市土地財(cái)產(chǎn)稅主要用于城市公共產(chǎn)品的供給，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)稅收主要用于對土地有效利用的激勵(lì)；（4）城市生活優(yōu)越于農(nóng)村生活，城市生活效用大于農(nóng)村，主要的移民趨勢是農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市；（5）為了分析問題的方便，不考慮城鄉(xiāng)居民生活水平和房地產(chǎn)資產(chǎn)價(jià)值的差異。在上述假設(shè)條件下，我們借鑒托達(dá)羅模型建立如下農(nóng)民遷移的資產(chǎn)置換模型：

設(shè)t時(shí)期農(nóng)民農(nóng)村勞動(dòng)的收入為：

VR（0）=∫nt=oYR（t）e-ndt

（1）

其中，VR（0）代表t時(shí)期內(nèi)期望的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際收入現(xiàn)值，YR（t）為t時(shí)期內(nèi)土地帶給農(nóng)民的收入，r為貼現(xiàn)因子。

設(shè)t時(shí)期農(nóng)民農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)為：

VRP（0）=∫nt=oYRP（t）e-ndt

（2）

其中，VRP（0）代表t時(shí)期內(nèi)市場化條件下農(nóng)村居民住宅帶來的預(yù)期收入現(xiàn)值，YRP為t時(shí)期內(nèi)農(nóng)村居民住宅在市場化條件下帶給農(nóng)民的資產(chǎn)預(yù)期收入，這一收入反映農(nóng)民對土地資產(chǎn)的擁有。

設(shè)t時(shí)期內(nèi)城市就業(yè)的農(nóng)民工可支配的凈收入為：

Vu（0）=∫nt=oP（t）Yu（t）e-ndt-C（0）

（3）

其中，Vu（0）代表t時(shí)期城市凈實(shí)際收入的現(xiàn)值，為從事非農(nóng)就業(yè)的工資期望收入，Yu（t）表示由農(nóng)村遷往城市的資產(chǎn)置換成本，即將農(nóng)村的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為城市資產(chǎn)的成本。P（t）是農(nóng)民能夠獲取城市工作的就業(yè)概率。

2.農(nóng)村勞動(dòng)力城市化遷移的啟動(dòng)分析

比較（1）、（3）式，我們可以發(fā)現(xiàn)：按照一般的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的遷移理論，只要Vu（0）VR（0），就會(huì)順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民向城市的遷移，我們稱之為農(nóng)村勞動(dòng)力城市化移民的一般啟動(dòng)條件。但是，在我國由于制度的約束，農(nóng)村土地的資產(chǎn)從法律上只有使用的權(quán)利，沒有資產(chǎn)置換的訴求。這就是說，如果農(nóng)村勞動(dòng)力移民到城市，那么農(nóng)村的土地經(jīng)營權(quán)和宅基地資產(chǎn)就必須放棄。如果說農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)的話，那么，農(nóng)村居民的宅基地資產(chǎn)則是完全被沉淀的，居民在農(nóng)村居住只能顯示出其建設(shè)成本，而在遷移時(shí)則顯示不出其資產(chǎn)的價(jià)值。這樣，作為一個(gè)理性的農(nóng)村居民，這一塊資產(chǎn)就成為其轉(zhuǎn)移到城市的退出資本。由此我們得出如下結(jié)論。

結(jié)論1：在現(xiàn)有制度約束下，由于農(nóng)民工城市化遷移有退出成本，即使在城市就業(yè)獲取的現(xiàn)值收入大于在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取的現(xiàn)值收入，也不會(huì)正常遷入城市。

由于農(nóng)村居民住宅資產(chǎn)不能被置換到城市去，這樣，農(nóng)村移民到城市的安置成本就會(huì)大大提升，不再表現(xiàn)為資產(chǎn)置換的成本，而是表現(xiàn)為對城市住宅的重新購置。

設(shè)t時(shí)期內(nèi)移民城市住宅的資產(chǎn)價(jià)值為：

VCP（0）=∫nt=oYCP（t）e-ndt

（4）

其中，VCP（0）代表t時(shí)期內(nèi)農(nóng)村移民城市購置住宅的現(xiàn)值，YCP（t）為t時(shí)期內(nèi)農(nóng)村移民城市對住宅的現(xiàn)金支出，這一價(jià)值反映農(nóng)村移民對城市住宅資產(chǎn)擁有的購置成本。

如果將這些因素考慮進(jìn)去，則農(nóng)村勞動(dòng)力向城市移民的啟動(dòng)條件就變?yōu)椋篤u（0）-VCP（0）VR（0）+VRP（0）。這個(gè)啟動(dòng)條件表明，農(nóng)村向城市移民增加了城市房地產(chǎn)的購置，同時(shí)，又有了農(nóng)村土地資產(chǎn)的退出成本。從而增加了農(nóng)村勞動(dòng)力遷入城市的困難，也增加了農(nóng)村勞動(dòng)力退出農(nóng)村的困難。顯然，非常不利于農(nóng)村勞動(dòng)力的遷移，即使能夠長期在城市打工，也不會(huì)改變農(nóng)村的生活方式。另一方面，從土地資源的利用效率上看，一個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力到城市打工或者移民便擁有了城市和農(nóng)村兩處土地資產(chǎn)，增加了對房產(chǎn)投資的持有成本，無論是對個(gè)人，還是社會(huì)都是一種土地資源的低效利用。在這一分析的基礎(chǔ)上，我們得到如下結(jié)論：

結(jié)論2：農(nóng)民工在其土地資產(chǎn)不能置換的情況下，大大增加了其遷入城市的安置成本，且由于農(nóng)民工在城鄉(xiāng)兩處擁有土地（房產(chǎn)）資產(chǎn)，造成土地資源的低效利用。

當(dāng)然，從上面的啟動(dòng)條件分析來看，如果鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市移民，則必須首先將農(nóng)民的住宅資產(chǎn)進(jìn)行置換。如果能夠進(jìn)行資產(chǎn)置換，則農(nóng)村勞動(dòng)力向城市移民的啟動(dòng)條件就回到正常的狀態(tài)，即VU（0）VR（0）。但另一方面，城市政府是否愿意提供這種置換條件？在現(xiàn)有的財(cái)政制度下，讓城市政府為農(nóng)村移民提供城市住宅并提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品很難滿足，也不樂意為移民創(chuàng)造條件。所以，在對低收入階層提供住房保障上一般不把農(nóng)民工納入覆蓋范圍。這也是為什么城市戶籍福利制度不可能取消，即使“單方面取消”也不能帶來大規(guī)模城市移民的真正原因之所在。

現(xiàn)在的問題是，如何激勵(lì)地方政府為農(nóng)村移民提供住宅產(chǎn)品及相應(yīng)的公共服務(wù)。從目前的城市政府來看，缺少的是提供城市移民的住房保障和公共產(chǎn)品的資金來源，而不是土地空間，土地只是預(yù)算外收入的主要來源。在住房保障建設(shè)上，現(xiàn)在的政策是，土地出讓收入的10%要用于保障房建設(shè)，為籌集更多的建設(shè)資金，政府還會(huì)求助于“土地財(cái)政”，繼續(xù)擴(kuò)張土地，導(dǎo)致城市空間的擴(kuò)張。所以，要解決這一問題是，必須改變城市保障房的受益主體和城市公共產(chǎn)品資金的來源方式。

經(jīng)過十多年的城市住房改革，應(yīng)該說城市居民的住房已經(jīng)有了很大的改觀，目前的城市商品房的空置率相對較高，即使保障性住房也出現(xiàn)空置現(xiàn)象。如果再將保障性住房局限于城市低收入階層，帕累托效率改進(jìn)的空間不大，所以，應(yīng)該將受益對象主要給予城市低收入移民階層。另一方面，隨著城市居民的增加，城市公共產(chǎn)品的供給必然增加，如果仍然讓所有居民享受幾乎免費(fèi)的城市公共產(chǎn)品，將會(huì)嚴(yán)重增加城市政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，其結(jié)果是公共產(chǎn)品的供給要么短缺，要么限制消費(fèi)主體。所以，要保障城市公共產(chǎn)品的有效供給，必須實(shí)行居民的付費(fèi)制，即房地產(chǎn)稅。

根據(jù)上面的分析，我們認(rèn)為，住宅權(quán)的解決可以將農(nóng)村移民對農(nóng)村土地資產(chǎn)的使用權(quán)轉(zhuǎn)換為城市保障房住宅的使用權(quán)和城市土地的發(fā)展權(quán)，并且要與城市低收入住房的建設(shè)相掛鉤。移民退出農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)，可以相應(yīng)地獲取城市住宅的置換權(quán)，其權(quán)證價(jià)值依據(jù)不同的城市規(guī)模設(shè)置不同的價(jià)值等級，讓移民自由選擇城市。移民退出農(nóng)村宅基地的土地發(fā)展權(quán)要與城市建設(shè)開發(fā)相結(jié)合，只有接納城市移民，才能獲取相應(yīng)的城市土地的發(fā)展權(quán)，進(jìn)行城市建設(shè)和開發(fā)③。這就為城市土地的開發(fā)設(shè)置了城市移民的約束條件，要比單純的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤更具有針對性和城市化的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也有利于對土地更有效地利用。城市公共產(chǎn)品供給應(yīng)該采用財(cái)產(chǎn)稅的方法。采用財(cái)產(chǎn)稅之后，一方面可以為城市政府提供公共產(chǎn)品的財(cái)政來源，從而減少地方政府對土地財(cái)政的過度依賴；另一方面，隨著城市政府對土地出讓收入依賴的減少，加之房地產(chǎn)稅對房產(chǎn)投機(jī)的抑制，城市房產(chǎn)的價(jià)格就會(huì)相應(yīng)地回落，從而進(jìn)一步降低城市移民的門檻。

當(dāng)然，也有這樣的情況，即使在：Vu（0）-VCP（0）VR（0）+VRP（0）移民啟動(dòng)條件下，也有一部分農(nóng)村勞動(dòng)力成功移入城市。在這樣的情況下，城市移民就會(huì)占有城鄉(xiāng)兩處地產(chǎn)，導(dǎo)致土地資源的低效利用，目前農(nóng)村大面積的空心村就反映了這一狀況。甚至還有一種情況是，一些農(nóng)村居民在城市購置房產(chǎn)，一些城市居民在農(nóng)村購置別墅，例如小產(chǎn)權(quán)房。盡管在一定程度上反映出房地產(chǎn)的市場價(jià)值，但對稀缺的資源卻不是有效地利用。因此，我們主張對農(nóng)村的土地財(cái)產(chǎn)也應(yīng)該設(shè)置財(cái)產(chǎn)稅，尤其是對閑置的宅基地可以設(shè)置懲罰性稅收。這樣，就會(huì)迫使有能力移民城市的勞動(dòng)力放棄農(nóng)村土地資產(chǎn)，完全融入城市。這時(shí)城市移民的啟動(dòng)條件就會(huì)變?yōu)椋篤u（0）-[VCP（0）+TC]VR（0）+[VRP（0）-TR]，其中，TC表示城市房地產(chǎn)稅收，TR表示農(nóng)村房地產(chǎn)稅收。在這樣的條件下，城市房產(chǎn)的持有成本增加，可以減少對房產(chǎn)的投機(jī)需求，一定程度上會(huì)促使房產(chǎn)價(jià)格回落。農(nóng)村房產(chǎn)的持有成本使其退出成本減少，直至VRP（0）-T趨于零甚至為負(fù)資產(chǎn)。從而，迫使移民“主動(dòng)”放棄農(nóng)村土地資產(chǎn)，盡快進(jìn)行資產(chǎn)置換。綜合以上分析可得出如下基本結(jié)論：

結(jié)論3：城市化移民中對農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的置換有利于農(nóng)民有序地分化、退出土地和城市遷移，有利于城市土地資產(chǎn)有序、合理地開發(fā)，有利于城市政府稅收來源的合理過度和公共產(chǎn)品的有效供給，進(jìn)而促使城市化的健康發(fā)展。

（三）土地資產(chǎn)化還是農(nóng)地非農(nóng)化的政策工具：有關(guān)試點(diǎn)地區(qū)的辨析

在中國土地所有權(quán)和土地利用管理制度未根本變化的大制度背景下，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展過程中，為了取得更多的建設(shè)用地、促進(jìn)城市人口的增長以及對“空心村”的有效治理，部分地區(qū)依據(jù)各自的情況出臺了相關(guān)措施進(jìn)行試驗(yàn)。例如，成都、重慶的“地票”交易制度、嘉興、蘇州的“土地?fù)Q保障”制度、天津的“宅基地?fù)Q房”制度、以及全國更廣范圍內(nèi)的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等措施。其共性的特點(diǎn)是：（1）農(nóng)村居民放棄農(nóng)村土地資產(chǎn)；（2）城市移民獲取城市保障住房；（3）城市移民獲取城市相應(yīng)的社會(huì)保障（公共產(chǎn)品）。應(yīng)該說這些都是城市化推進(jìn)的重要嘗試，其基本思路值得肯定，但在一些具體操作上確有許多不妥之處，應(yīng)進(jìn)一步加以改進(jìn)和制度完善。首先，改革設(shè)計(jì)的目的是人口的城市化，還是農(nóng)地非農(nóng)化的政策工具？如果改革設(shè)計(jì)的目的是為了更好地推進(jìn)人口的城市化，則可能在土地資產(chǎn)的處置上更加注重市場化的原則，注重城市移民的能力和條件，比如能否在城市實(shí)現(xiàn)完全的工資性收入，應(yīng)該是有選擇地進(jìn)行，而不是強(qiáng)制性的被迫城市化。再如，成都城鄉(xiāng)一體化對農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的“還權(quán)賦能”，重慶的“地票”交易制度都是為農(nóng)民土地資產(chǎn)的置換創(chuàng)造條件，值得進(jìn)一步探索。如果改革的目的是為了另辟蹊徑尋找農(nóng)地非農(nóng)化的工具，則這些操作就會(huì)壓低農(nóng)民的土地資產(chǎn)，不去充分考慮農(nóng)民城市化的就業(yè)能力。因?yàn)檎叩哪康闹饕菫榱双@取農(nóng)民的建設(shè)用地，進(jìn)行資產(chǎn)的置換和再開發(fā)，進(jìn)而獲得土地收入，所以農(nóng)民的資產(chǎn)可能只是名義上的城市社保和公共產(chǎn)品。其次，城市化的財(cái)政來源是土地增量，還是土地存量？從目前的情況看，各地在對城市移民的住房保障和公共產(chǎn)品的提供上，仍然依賴土地開發(fā)的增量收入，而不是城市已有土地的存量資產(chǎn)（財(cái)產(chǎn)稅）。這樣的方法和操作是不可持續(xù)的，也不具有進(jìn)一步推廣的借鑒意義。因?yàn)椋@種發(fā)展方式仍是城市蔓延，沒有對城市發(fā)展的邊界約束，到頭來會(huì)進(jìn)一步增加城市運(yùn)行的負(fù)擔(dān)。第三，城市移民的生活方式有沒有轉(zhuǎn)變？如果僅僅是為了獲取建設(shè)用地，僅僅是將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢珱]有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，沒有帶來城市集聚效應(yīng)，不考慮農(nóng)村移民的分層問題，那么，這些移民的就業(yè)如何解決？其生活來源如何保障？如果僅僅靠城市救濟(jì)保障措施，則無疑是將農(nóng)村原有的生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械摹柏毨А鄙罘绞健４送猓@種置換僅僅是考慮城市建設(shè)用地，沒有考慮原有土地的復(fù)耕和相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)，偏離了城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、結(jié)論與啟示

中國城市化的健康發(fā)展必須以農(nóng)村勞動(dòng)力的城市化遷移為突破點(diǎn)，并圍繞勞動(dòng)力的遷移進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)。本文研究的基本結(jié)論是：（1）中國城市公共產(chǎn)品的供給沒有解決好財(cái)政來源問題，導(dǎo)致了中國城市化空間的無邊界約束和城市人口的增長滯緩及公共產(chǎn)品供給的不足，進(jìn)而形成城市戶籍的福利價(jià)值。（2）農(nóng)村勞動(dòng)力城市化遷移的主要障礙并不是城市戶籍的福利制度，而是遷移者城市住宅獲取的困難及其土地資產(chǎn)置換的困難。單靠廢除城市戶籍的福利制度并不能有效解決農(nóng)村勞動(dòng)力的城市化遷移，必須從土地資產(chǎn)的置換上降低城市移民的進(jìn)入門檻，減輕城市政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。（3）城市化的健康發(fā)展和勞動(dòng)力的城市化遷移需要與土地資產(chǎn)制度有效地結(jié)合。中國目前土地十分稀缺，在土地的利用上必須兼顧效率和社會(huì)公平，無論是城市土地，還是農(nóng)村土地都大量存在著低效利用和閑置現(xiàn)象，應(yīng)該盡快設(shè)置土地財(cái)產(chǎn)稅提高土地的利用效率。房地產(chǎn)稅是城市公共產(chǎn)品供給的財(cái)政來源，必須盡快實(shí)施；城市化農(nóng)村移民的土地財(cái)產(chǎn)必須給予保障，并通過資產(chǎn)置換的方式加以合理解決。

本文的研究帶給我們?nèi)缦碌膯⑹竞退伎迹海?）城市化的健康發(fā)展必須考慮其約束條件。經(jīng)濟(jì)學(xué)最一般的哲學(xué)意義告訴我們：人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是約束條件下的最大化。中國加速城市化的一個(gè)最大問題是沒有考慮其約束條件（資源和人口），從而在城市化的推進(jìn)中，將土地作為城市化的發(fā)展工具，而將人口作為城市化的一種“負(fù)擔(dān)”。這是中國目前城市化不健康發(fā)展的根源所在，所以，未來城市化發(fā)展的所有措施必須充分考慮資源和人口的約束條件。（2）城市化的主要內(nèi)容是人口的城市化。城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的本質(zhì)在于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的城市化移民，通過城市化來形成真正的內(nèi)需市場，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展；通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展來縮小城鄉(xiāng)之間的差距，進(jìn)而取得城市化移民的一個(gè)平衡點(diǎn)。（3）城市移民住宅的解決是人口城市化的關(guān)鍵。城市化的住房保障必須盡快取消城市化偏向，主要面向城市移民的低收入階層；城市移民住宅的獲取應(yīng)以農(nóng)村土地資產(chǎn)的退出為前提，城市保障房的建設(shè)應(yīng)以城市宅基地的發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)，將城市移民和城市空間的開發(fā)結(jié)合起來，真正做到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，并在此基礎(chǔ)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

基于以上的分析，我們給出如下的政策建議：（1）應(yīng)加快對農(nóng)民土地資產(chǎn)的確權(quán)，特別是農(nóng)民“宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)”的確權(quán)，便于農(nóng)民“土地財(cái)富”的顯現(xiàn)和“土地資產(chǎn)”的運(yùn)作；（2）以農(nóng)村集體為實(shí)施主體，盡快制定農(nóng)民土地資產(chǎn)置換的交易規(guī)則，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民徹底脫離土地，完全融入城市；（3）在全國范圍內(nèi)實(shí)施“土地發(fā)展權(quán)證”的交易制度，做到土地資產(chǎn)的置換必須將農(nóng)村移民宅基地的退出與城市土地的開發(fā)相結(jié)合，城市空間的擴(kuò)張必須與人口的集聚相結(jié)合。（4）在全國城鄉(xiāng)范圍內(nèi)盡快實(shí)施房地產(chǎn)稅制度，提高土地的利用效率，并為城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給提供財(cái)稅來源。

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注釋

①這一部分主要參考了Barlowe Raleigh，“ Land Resource Economics”相關(guān)內(nèi)容。②這是政府獨(dú)特的功能，即在其由立法給予的支配中，為了保護(hù)和推進(jìn)公共福利可以實(shí)施的權(quán)力。但這一權(quán)力必須是合理的，不能沒有法律程序或者是平等的法律保護(hù)就剝奪他人的權(quán)力，法律程序和平等保護(hù)限制了其實(shí)施的“隨意性”。③某種程度上說，相當(dāng)于土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓和購買。土地發(fā)展權(quán)是發(fā)達(dá)國家，特別是美國在土地利用上的一種制度安排。土地發(fā)展權(quán)是對土地開發(fā)的一種限制，某一宗地想進(jìn)行開發(fā)，即使符合土地規(guī)劃，但是沒有得到開發(fā)權(quán)也不能進(jìn)行開發(fā)。設(shè)置開發(fā)權(quán)的目的主要是為了提高土地的利用效率以及平衡地區(qū)間土地開發(fā)的利益分配。

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篇（9）

隨著改革開放的不斷推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得了明顯的進(jìn)步。然而在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，許多農(nóng)村土地問題日益增多，急需解決統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排市縣、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)生產(chǎn)建設(shè)集中等。在城鄉(xiāng)一體化的背景下，不是說把城市的資源調(diào)到農(nóng)村，讓城市蓋蓋房子就可以的，更重要的是讓農(nóng)民、讓農(nóng)村自主地發(fā)展，讓其慢慢地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，然后附帶地讓其社會(huì)福利等慢慢地發(fā)展，所以最為關(guān)鍵的是落實(shí)農(nóng)民的自主發(fā)展權(quán)，而這方面最為關(guān)鍵的是解放土地、賦予權(quán)利，去掉農(nóng)民的身份，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市資源的平等、城市人和農(nóng)民的平等。

1在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中農(nóng)村土地管理制度存在的問題

1.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明，造成城鄉(xiāng)發(fā)展差距加大

目前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題主要有兩個(gè)方面。第一，土地所有權(quán)的主體不明確。第二，集體土地所有權(quán)不知道該怎么使用。長期以來，雖然我國一直有在法律方面在集體用地時(shí)，行使權(quán)利的主體有了多重規(guī)定，但是這些規(guī)定或多或少都有一些問題。這些問題會(huì)使很多土地所有權(quán)的主體爭奪土地。這樣一來，更加加大了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)劃分難度，同時(shí)也阻礙了農(nóng)村土地的順利流轉(zhuǎn)。因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)主體不明確，農(nóng)民很難行駛他們具有的支配農(nóng)村土地的權(quán)利和土地所有權(quán)。農(nóng)村土地的行使權(quán)往往在農(nóng)村干部手里，一旦有需要征用農(nóng)村土地時(shí)，農(nóng)村干部就會(huì)與農(nóng)民針對這個(gè)問題進(jìn)行溝通交流，但是農(nóng)民往往處于弱勢群地位，對土地的權(quán)利就會(huì)得不到保障。

1.2農(nóng)村土地規(guī)劃制度不完善

一直以來，相對于農(nóng)村，我國忽視農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展，而更重視城市的發(fā)展，這樣一來就造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。目前對農(nóng)村土地的規(guī)劃存在很多問題，造成土地得不到有效利用。就目前存在的土地規(guī)劃制度中，主要是針對農(nóng)村耕地的使用管理方法，而對用于建設(shè)的土地很少做出科學(xué)的規(guī)劃。所以，土地得不到合理的開發(fā)利用，農(nóng)民的生活條件也一直無法改善。

1.3強(qiáng)制征用土地?fù)p害農(nóng)民的利益

改革開放以來，我國城市的發(fā)展建設(shè)能夠在短短的幾十年里迅速發(fā)展，其中一大部分原因是征用農(nóng)村土地，而且基本上都是強(qiáng)制性征用，這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地權(quán)益。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：1）有土地征用的農(nóng)民獲得的補(bǔ)償十分不足，主要是由于我國目前土地征用后關(guān)于對農(nóng)民的補(bǔ)償制度不夠完善，補(bǔ)償只根據(jù)土地以后所能獲得效益進(jìn)行制定，而不考慮土地的成本，這就使得對農(nóng)民的補(bǔ)償不夠充足；2）長期以來，我國對土地征用的范圍十分廣泛，向來都是先征用再規(guī)劃發(fā)展，這很不利于土地的合理使用，不利于土地資源的合理配置，進(jìn)而影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。

2城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制的創(chuàng)新

因?yàn)檗r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體不清晰，阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。所以國家要制定相應(yīng)的制度政策來明確土地產(chǎn)權(quán)，另外，還要就宅基地的使用權(quán)進(jìn)行改革。一般來說，首先要明確集體土地的所有權(quán)歸誰。具體到明確所有權(quán)是哪個(gè)農(nóng)民的，或者哪個(gè)村民集體的，又或者說是哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的。這樣做才能提高農(nóng)村土地的有效利用。第二、立足于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在進(jìn)行制度改革創(chuàng)新時(shí)要避免偏向城市，建立一種新型的城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系，使農(nóng)村能夠得到相同程度的發(fā)展。

2.2農(nóng)村土地規(guī)劃的創(chuàng)新

立足于我國的基本國情、土地管理和市場經(jīng)濟(jì)要求，應(yīng)該對我國農(nóng)村土地管理進(jìn)行全面的評估規(guī)劃，建立一種新型的、利用率高的土地規(guī)劃制度。農(nóng)村的土地管理要與城市的建設(shè)同步進(jìn)行，并且要對農(nóng)村土地進(jìn)行全面的評估，充分考慮該區(qū)域的風(fēng)景、文化、特色，因地制宜，確定未來的發(fā)展方向。同時(shí)要多聽取該區(qū)域群眾的意見，綜合考慮。

2.3農(nóng)村土地征收制度的創(chuàng)新

隨著城鎮(zhèn)化策略的不停發(fā)展，越來越多的農(nóng)村土地被征用，因此對農(nóng)民的補(bǔ)償也要進(jìn)一步完善，因此關(guān)于農(nóng)村土地征用制度要進(jìn)行改革創(chuàng)新。首先，用于公共建設(shè)的土地，要從農(nóng)民的角度出發(fā)，充分考慮他們的意見，減少征用面積。第二，改進(jìn)征用后對農(nóng)民的補(bǔ)償制度，使被征用土地的農(nóng)民生活得到保障，加大補(bǔ)償力度。最后，賦予農(nóng)民開發(fā)權(quán)的問題，這是發(fā)展農(nóng)村的核心。在整個(gè)社會(huì)的發(fā)展中，土地有一部分用于工業(yè)發(fā)展，它價(jià)值得到很大程度上的提升，它與農(nóng)業(yè)價(jià)值是有很大區(qū)別的。當(dāng)前的土地制度僅允許城市而禁止農(nóng)村做商業(yè)開發(fā)，這肯定是不公平的安排。解決賦權(quán)的問題是解決這一問題的根本方法，讓農(nóng)民也有所有權(quán)，讓農(nóng)民的集體土地所有權(quán)成為真正的私權(quán)，肯定農(nóng)民所創(chuàng)設(shè)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來解決開發(fā)權(quán)問題。

3結(jié)語

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，我國農(nóng)村土地管理制度存在著一系列的問題影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此要對土地管理制度進(jìn)行改革創(chuàng)新，過去往往偏向城市的建設(shè)而忽視農(nóng)村的土地建設(shè)，今后應(yīng)關(guān)注全社會(huì)，要把農(nóng)村納入到整個(gè)視野內(nèi)。本文主要對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)、土地規(guī)劃和征用制度進(jìn)行了深入研究和分析，總結(jié)了土地管理制度創(chuàng)新的有關(guān)問題，希望對改善農(nóng)村土地管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有所幫助。

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篇（10）

一、搞好土整項(xiàng)目中水利工程建設(shè)對于農(nóng)村建設(shè)工作開展的重要性

眾所周知，搞好農(nóng)村建設(shè)工作在很大程度上影響著一個(gè)國家綜合實(shí)力的提高，而水利工程建設(shè)又是農(nóng)村土地整改項(xiàng)目的重要建設(shè)工作項(xiàng)目之一，對整個(gè)土地整治項(xiàng)目的作用力度發(fā)揮有很關(guān)鍵的影響，搞好土地整治項(xiàng)目中水利工程建設(shè)對于農(nóng)村土地綜合治理工作開展起著尤為重要的推進(jìn)作用。

二、土地整治項(xiàng)目中水利工程建設(shè)中存在的問題及原因解析

在現(xiàn)實(shí)的土地整治工作中，由于此項(xiàng)工作分布點(diǎn)比較多，布局上較為分散，不夠集中，再加上其整治涵蓋面積比較廣，造成了其管理不規(guī)范、水利工程建設(shè)質(zhì)量不佳等弊端存在，再加上這方面人才的稀缺和素質(zhì)不高，造成了施工技術(shù)的落后、工程周期長等缺點(diǎn)。

（一）土地整治項(xiàng)目工程建設(shè)監(jiān)理費(fèi)率投入偏低，項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)理作用偏小

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，就目前農(nóng)村土地整治工作現(xiàn)狀來看，水利工程監(jiān)理費(fèi)率還不到2%，在實(shí)際工作中存在著質(zhì)量把關(guān)力度不夠，更是降低了水利工程建設(shè)的監(jiān)理費(fèi)率，相關(guān)監(jiān)理單位在工作中存在一些不規(guī)范操作行為和管理策略失誤，也對水利工程建設(shè)監(jiān)理費(fèi)率有一定影響。除此之外，相關(guān)監(jiān)理部門為了減少開支，派出的工程監(jiān)理人員數(shù)量不足，素質(zhì)不高，工作經(jīng)驗(yàn)不足，甚至還有一些工作人員根本沒有取得相關(guān)資格證書，缺乏責(zé)任感，對于工作中出現(xiàn)的突發(fā)狀況，不能給予果斷、有效的處理措施，這都對農(nóng)村水利工程建設(shè)的監(jiān)理作用造成了很大的阻礙和不良影響。

（二）土地整治項(xiàng)目中水利工程建設(shè)施工技術(shù)落后，工程質(zhì)量保證措施薄弱

就目前農(nóng)村水利工程建設(shè)現(xiàn)狀來看，因?yàn)橐恍┧こ探ㄔO(shè)對于施工水平要求不是太高，所以這部分工程的大多都采用外包、分包形式進(jìn)行施工，但是由于這些外包、分包施工單位施工人員基本都是農(nóng)民工，素質(zhì)普遍不高，對施工技術(shù)掌握程度也只是停留在表面，再加上施工人員的責(zé)任心不夠等因素的干擾，難免會(huì)影響整個(gè)水利工程建設(shè)的進(jìn)度和質(zhì)量；這些施工單位因?yàn)橐?guī)模和資金限制，并沒有建立比較完善的質(zhì)量保證制度，不具備高效的質(zhì)量監(jiān)督措施，施工現(xiàn)場的技術(shù)監(jiān)理人員由于人員偏少，需要處理的繁雜事項(xiàng)較多，很少能留出專門的時(shí)間對施工人員素質(zhì)進(jìn)行培訓(xùn)和提升，也影響了整個(gè)農(nóng)村水利工程建設(shè)的工程質(zhì)量。

（三）土地整治項(xiàng)目中水利工程建設(shè)周期偏長，對項(xiàng)目設(shè)施的管理和保護(hù)措施不夠

在農(nóng)村進(jìn)行水利工程建設(shè)，是一項(xiàng)艱巨的工作，因?yàn)樗こ探ㄔO(shè)涉及的地域比較廣闊，難免會(huì)影響群眾的正常耕種工作進(jìn)行，由于農(nóng)民的文化知識水平有限，目光不夠長遠(yuǎn)，在實(shí)際的施工建設(shè)過程中，總會(huì)遇到一些人只局限于眼前利益，對于水利工程的施工進(jìn)行阻撓和反對，再加上一些難以解決的、根深蒂固的歷史遺留問題的存在，更是讓農(nóng)村水利工程建設(shè)的順利進(jìn)行舉步維艱，這些因素的存在，都讓農(nóng)村水利工程建設(shè)的施工周期偏長或在很長一段時(shí)間內(nèi)無明顯進(jìn)展，浪費(fèi)了很多人力和物力。另外，由于對施工項(xiàng)目的管理和保護(hù)措施不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目完工之后，由于后期維護(hù)費(fèi)用的短缺，造成了農(nóng)村水利工程只使用、不維護(hù)的壞風(fēng)氣，讓辛苦建設(shè)好的水利工程在很短時(shí)間內(nèi)遭到了嚴(yán)重破壞，最終導(dǎo)致農(nóng)村水利工程損壞嚴(yán)重直至無法使用的局面，很大程度上折損了水利工程本應(yīng)起到的作用。

三、針對土地整治項(xiàng)目中水利工程中出現(xiàn)問題的對策

（一）強(qiáng)化質(zhì)量意識，健全質(zhì)量監(jiān)督體系，重視工程質(zhì)量管理工作

土地整治項(xiàng)目中水利工程要想順利、高效實(shí)施，首要的是相關(guān)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)要從思想上重視水利工程建設(shè)，強(qiáng)化質(zhì)量意識，在質(zhì)量把關(guān)上切實(shí)做好監(jiān)督工作，還要注重對于農(nóng)村水利工程建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)督體系建設(shè)和制度健全，在思想上重視，在行動(dòng)上支持，實(shí)行責(zé)任制，從各方面抓起，切實(shí)做好水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作。

（二）提高對監(jiān)理工作重要性的認(rèn)識并切實(shí)落實(shí)到工作中去

監(jiān)理單位應(yīng)該擺正自己的思想，把自己當(dāng)成水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)控的必備監(jiān)理部門，提高工作人員對于監(jiān)理工作重要性的認(rèn)識，認(rèn)清此項(xiàng)工作的真正意義，那就是代表群眾，秉持公正的工作態(tài)度，對工程建設(shè)進(jìn)行全程跟進(jìn)、監(jiān)督，遇到質(zhì)量問題要及時(shí)指出并加以改正，為農(nóng)村水利工程建設(shè)做好質(zhì)量把關(guān)，真正為人民謀福利。只有這樣，才能真正在工作中做好相關(guān)監(jiān)理工作，確保水利工程建設(shè)高效、高質(zhì)量完成。

（三）要重視對于專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)和素質(zhì)提升

隨著農(nóng)村土地整治項(xiàng)目對于水利工程建設(shè)的需求越來越迫切，對于專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)和素質(zhì)提升顯得尤為重要，這就要求相關(guān)技術(shù)人員不僅要掌握專業(yè)的國土資源知識，還要不斷充電學(xué)習(xí)，多借鑒一些先進(jìn)、有效的水利工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和理念，不斷提升自身素質(zhì)，努力建設(shè)一支專業(yè)知識過硬、敢想敢干的水利技術(shù)人員專業(yè)團(tuán)隊(duì)，推動(dòng)整個(gè)水利工程建設(shè)進(jìn)度，進(jìn)而提升到一個(gè)新的發(fā)展層次。此外，還需要對監(jiān)控方法有效改善，將檢測儀器給配備過來，促使檢測水平得到提高，質(zhì)量監(jiān)控的說服力也得到了提高。

（四）充分發(fā)揮農(nóng)民義務(wù)監(jiān)督的作用，加大管護(hù)資金支持

在進(jìn)行農(nóng)村水利工程建設(shè)的過程中，要征詢當(dāng)?shù)厝罕娨庖姡瑸槿罕娊庹f進(jìn)行工程建設(shè)的意義所在，給予群眾充分的知情權(quán)和參與權(quán)，避免因?yàn)槿罕娕c政府之間的矛盾而產(chǎn)生不必要的糾紛，影響了整個(gè)農(nóng)村水利工程的進(jìn)度。另外，還要積極健全農(nóng)村水利工程管護(hù)制度，加大相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼力度，在資金上進(jìn)行水利工程后期項(xiàng)目維護(hù)支持，延長農(nóng)村水利工程的使用壽命。

（五）對涉農(nóng)項(xiàng)目資源進(jìn)行整合，共同建設(shè)農(nóng)田水利工程

要對宣傳工作充分重視，對群眾意見積極聽取，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，群眾能夠積極參與進(jìn)來，協(xié)調(diào)出現(xiàn)的矛盾，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活難點(diǎn)有效解決，以便順利實(shí)施項(xiàng)目；對工程管護(hù)機(jī)制科學(xué)完善，在財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，將誰使用誰出資的制度給實(shí)施下去；將土地整治的平臺作用給發(fā)揮出來，積極協(xié)調(diào)水利、農(nóng)業(yè)、交通等部門，對各個(gè)部門的涉農(nóng)資金有效整合，將其專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮出來，構(gòu)建一個(gè)合作機(jī)制，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象得到了避免。

四、結(jié)語

搞好土地整治項(xiàng)目中水利工程建設(shè)，不僅可以加快新農(nóng)村建設(shè)的步伐，更可以為提高農(nóng)村糧食產(chǎn)量提供有力支持，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐，有利于共同富裕這一宏偉目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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