行政文化論文匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇行政文化論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

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行政文化是行政方式在文化領域的一種反映，是一種社會現象。關于行政文化的理解，不同的學者觀點不一樣，我國學者對行政文化的理解大體上可以分為以下幾點：一是廣義的行政文化。它的出發點是文化的廣義概念，即人們的生產勞動中創造的一切物質的和精神的財富總和，包括制度文化、組織文化和精神文化，具體說來有行政機構的一般設置、人員的分配和行政人員的思想狀態、行為方式等等。二是狹義的行政文化。這種觀點是源于狹義的文化觀念，認為文化就是人們的行為方式和體現出來的價值觀念。在這種觀念的影響下，行政文化包括行政管理理念、行政習慣和原則、行政思想和道德等等。三是綜合的行政文化觀點。認為行政文化是行政方式和行為在文化領域的反映，即行政文化可以通過行政中的制度文化、精神文化、物質文化三方面加以概括。

2.行政管理現代化概念與內容

行政管理現代化是一個動態發展的概念，它是指行政管理的發展過程。行政管理的現代化經歷了長期的發展，是由落后向先進、由野蠻向文明發展的過程。行政文化的發展與一定的社會經濟文化因素緊密相關，具有十分明顯的社會性。在我國當前社會中，社會性質的社會主義社會，發展階段是初級階段，行政管理就是建立在這個基礎之上的，行政管理的現代化必須與社會現代化相適應。從整體上說行政管理現代化就是要在行政管理的廣度和深度上實現現代化。從廣度出發，主要是在經濟領域、政治領域、文化領域和社會領域實現現代化；從深度出發，主要是從行政管理的制度層面、物質層面、精神層面實現現代化，以現代化的制度管理方式實現行政管理的科學化、規范化。

二、行政文化建設與行政管理現代化之關系

行政文化是行政管理之中的重要一環，在行政管理上起推動作用,行政文化通過一種物質上的保障、精神上的鼓舞、制度上的規范來實現行政管理現代化。我國行政文化發展至今，取得了一些成效，也面對著一些不足：受傳統觀念影響，封建思想濃重，在行政上專制、集權思想比較濃重，法治程度不高，民主程度低下等，因而有必要針對其不足性進行行政文化建設。行政文化建設就是要從制度上、物質上、精神上加大影響力，保證行政文化在行政管理上的推動作用，促進行政文化管理的現代化。另一方面，行政文化對行政管理方式有很大影響，這種影響通過行政管理的結構組織形式表現出來。我國的行政文化之中，集權成分較多，因而在行政管理上表現為相對集中；在西方，由于行政文化的不一樣，其行政管理方式則表現為權力的分散與制衡。行政文化與行政管理的關系還表現在行政文化對行政管理有重要影響。這種影響主要體現在以下幾點：首先是行政文化透過影響行政行為從而影響行政管理。行政文化通過一種意識上的、心理上的、思想上的影響，影響行政人員的行政行為，一般而言行政意識比較強的行政人員，在行為上表現為果斷、堅定、有執行力，反之則表現為猶豫不決、缺乏決斷力、行政效率低等。其次，行政文化通過影響行政體制從而影響行政管理。行政文化的影響一般是一種潛在性的影響，它通過對文化傳統、社會條件和經濟發展水平等條件影響著行政體制。通常來說，在文化傳統較為開明、經濟發展水平較高的社會條件下，其行政體制相對民主性較好、法治程度較高；然而當一個地區這些條件較差，其行政體制就朝著專制化、集權化發展。最后，行政文化通過影響行政觀念從而影響行政管理。行政文化通過作用于行政人員之上的觀念、習慣，從而影響行政人員的行政方式，這種影響是一種深層次的長遠的影響。行政人員在一定的社會環境下，受教育和接觸到的一些社會現象的影響，這些影響也會體現在之后的行政管理之上。如行政人員的行事風格、任命習慣等等，都會受到行政文化的影響。

三、基于行政文化建設的視角探討促進行政管理現代化的措施

行政文化對行政管理的重要性不言而喻，文章從行政文化建設的視角，從行政文化對行政管理的作用和影響發面作了一些探討，認為加強行政文化建設，促進行政管理的現代化主要可以從以下幾點著手。

1.行政文化建設要把握好行政管理現代化的方向

行政文化對行政管理的影響主要是通過一種潛在的方式實現的，所謂潛在的方式即不明顯的方式，主要是通過與行政管理有直接影響的因素從而對行政管理產生影響。因此在行政文化建設中，首先要把握好行政管理的現代化方向。當前，我國正處在社會主義初級階段，各種制度還不健全，行政管理制度也較為落后，主要體現在行政效率偏低、法制化程度不高等方面，要明確行政管理的現代化目標，就是在行政管理之中堅持推進政府職能的轉變，提高行政工作的效率，建設服務型政府、法治型政府。所以，在行政文化的建設上，也必須堅持文化建設的方向，在文化建設過程中，始終向著服務型、法治型、高效型方向前進，努力創建與行政管理現代化相符合的行政文化。

2.積極進行行政文化本身的建設，帶動行政管理的現代化

行政文化作為行政行為和行政組織方式在文化層面上的反映，對行政管理本身有著一定的促進作用。因而要實現行政管理的現代化，就必須重視行政文化本身的建設。從行政文化的內涵來看，創建優秀的行政文化，就要從行政思想和道德、行政心理等方面著手。具體的做法是，首先要認真審視行政文化，對行政文化進行系統的總結和歸納，取其精華去其糟粕。行政文化經歷了長期的發展，具有豐富的內容，因而可以從中借鑒許多有益的東西，同樣也會存在一些落后的東西，因而要學會取舍。其次就是積極引進先進的行政文化理念，如西方的分權思想有利于促進我國的行政管理的民主化、法制化，因此可以借鑒，結合本國國情，變為自己的東西。通過創建優秀的行政文化，形成一個良好的行政氛圍，讓行政文化對行政管理施加積極的影響，以行政文化帶動行政管理的現代化。

3.積極推動社會改革，創建有利于行政管理現代化的氛圍

當前，我國正處在社會主義初級階段，經濟發達程度不高，政治民主的程度也偏低，在這一階段，我國的主要矛盾是人民日益增長的物質文化精神需求同落后的生產力之間的矛盾。要解決這一矛盾，就要大力發展社會主義市場經濟，發展有利于推動行政管理民主化的經濟社會環境。經濟基礎決定上層建筑，當我國的經濟水平發展到一定程度之后，人們的認識水平提高了，觀念也會產生相應的變化。行政管理水平也會相應的提高以適應經濟社會發展。另一方面，經濟與政治存在著密切的關系，當經濟形態發生了重大變化，政治形態也會發生相應的改變，因而經濟的發展有利于行政改革的推進，行政改革使得行政管理朝著現代化的方向不斷前進。

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在我國古代社會中，統治階級的意識實際上是一種上層意識，反映的是這一特權階級本身的經濟利益與穩固政權的需求，并通過多種形式，對其經濟和政治上已經具備的優勢進行合理性和合法性宣揚。同時，統治階級以此為基礎，來設計其政權組織結構、統治形式以及政治策略手段和政治系統的運轉機制等［5］。其目的是十分明顯的:通過本階級的政治意識形態使其政治影響力最終轉換為社會公眾內心的政治權威和價值標尺，與政治強制手段一起共同維護其統治地位。十分顯見的是，這種上層意識將社會公眾的利益放在了時展的最后，是一種畸形的社會發展模式。這無論是在古代的中國還是在世界上的其他國家，這種上層意識都最終遭到了社會的遺棄。在當今社會，上層意識已經難以發揮其傳統的社會功用，并與民主意識形成了一定的沖突，其原因是十分明顯的:隨著我國改革開放進程的不斷推進，我國人民的民主意識得到了前所未有的提高，尤其是在“人治”和“法治”的沖突中，讓公眾再一次認識到了追求民主、體現民主對于自身和社會發展的重要性。

(二)平等觀念與等級觀念的沖突

雖然在我國的傳統行政文化中“平均”思想一直被推崇，在特殊的年代，還產生了難以預料的良好的社會效果。但是，這種思想并沒有成為社會發展的主流，或者并未伸展到社會發展的根部。因為在傳統社會中，等級身份制度是十分普遍的，處于社會不同階層的人們能夠享受到的社會利益是極為不同的。在這樣的社會中，任何個體都在社會的發展進程中扮演著固定角色，這種角色的“分量”也就直接決定了他能夠得到的權利與社會地位［6］。但是，可以斷定的是，這種在傳統行政文化中長期存在的等級制度，與社會主義市場經濟應該體現的平等觀念明顯相悖。在當代的行政管理體系中，注重的是按照個人能力的大小和對社會貢獻的高低確定其價值以及其在社會體系中的地位，這表明平等的觀念已深入人心。

(三)人治與法治的沖突

在我國以往的社會中，行政管理的實施主要依賴于“人治”，即通過樹立統治者的權威，通過強制式甚至是教化式的方法將統治者的權威神秘化和神圣化，“權威崇拜”或則“屈身權威”是我國古代社會的常態，百姓在統治者樹立的權威系統中完成著自己的人生軌跡。但是，無論是在當時的社會背景下，還是以其他時代的眼光對此進行測度，“人治”下的行政管理和因此而形成的行政文化是有其致命的缺陷的，從行政效率低下、效果不突出到貽誤國家大事的事實比比皆是?？墒窃诋斀駮r代，這種曾經廣受推崇未受任何質疑的行政管理方式卻與時代的要求相沖突，在人的充分發展得到越來越廣泛認可的大時代背景下，需要通過法治的形式取代人治。法治的優越性是十分明顯的，相對于人治而言，法律的公正屬性更加明顯，作為集體智慧和審慎考慮的產物，法治已經在大多數國家得到了認同和施行。

(四)功利主義與倫理至上的沖突

在我國傳統行政文化中，儒家、墨家和法家都講功利，但從本質上講，以儒家為主體的中國行政文化還是有意無意在淡化著功利色彩，倫理至上的成分更多，在大量的歷史事實中，我們能夠看到太多的“重義輕利”的案例，甚至會將人們對物欲的追求視作非君子之為?？墒?，隨著時代的發展，人類的物質文明得到了極大的進步。在我國，歷經了改革開放的思想釋放，作為對傳統行政文化中“倫理至上”思想的否定，功利主義思潮開始抬頭和興起。這是因為，在社會主義市場經濟的大環境下，人們必須對物質利益予以重點關注，否則，在社會競爭愈演愈烈的當今時代，其利益將會受到嚴重的威脅和竊取。所以，功利主義成為當今社會的常態已經變得無可厚非。而這與傳統行政文化中的安貧樂道、重義輕利的觀念形成了強烈的沖突，在可預見的將來看不到可以得到調和的跡象。

二、傳統行政文化視角下當代行政管理的發展與回歸

中國傳統文化與行政管理的契合并不是偶然完成的，在長達幾千年的發展歷程中，前者對后者的影響、后者對前者的傳承一直都沒有間斷。因此，在當前情況下，行政管理要想獲得長久的健康發展，就需要在傳統文化視角下，實現當代行政管理的回歸，回歸到傳統文化的龐大樹蔭下，回歸到“人”的和“文化”的本性中去。

(一)充分認識行政管理的文化屬性

在傳統行政文化的形成過程中，傳統文化對其產生的影響是極為直接和深遠的。從社會學的角度講，要想實現當代行政管理的高效化，就需要充分認識行政管理的文化屬性。這是因為，如果社會的文化凝聚力和社會關系中的相互依存較為松散，社會活動就會出現一定程度的動蕩，制度結構和日常生活就會變得混亂。因此，為了構建一個平等協調、和諧發展的社會，就必須通過當代行政管理搭建一個間接的平臺，以此協調各種文化，使不同文化思想能夠在法律的框架下實現共融，真正發揮政府在行政管理中的重要作用。

(二)合理挖掘傳統行政文化

雖然中國傳統文化歷經了幾千年的發展，其中的行政文化也在社會的不斷變遷中逐漸形成了自身的特色。但是，不可否認的是，在傳統行政文化中，有些思想和方法在興盛多年之后已經逐漸趨于腐朽，并與社會主義市場經濟條件下的人們的思維模式和行為方式產生了一定程度的沖突。從這個角度講，為了實現當代行政管理的回歸和發展，除了要繼承和發揚傳統行政文化中的精華外，更需要的是對其及其所屬的中國傳統文化進行全面的分析與批判。只有在珍視歷史文化資源的前提下，對其進行辯證的挖掘和使用，才能賦予其時代的生機，才能在傳統行政文化和當代行政管理之間找到契合點，實現社會管理效率的不斷提高。

(三)加強行政管理的道德建設

“正大光明謂之政，國泰民安謂之治”。政是治的條件，治是政的結果，一個國家、社會的行政人員擔負著管理國家的重任，因此要從己做起，以德服人。從行政學的角度講，執政理念是否正確，執政體制是否科學，執政方式是否完善，執政績效是否明顯，是評價執政黨執政能力的重要標志。在當今社會，統治階級執政理念的實踐效果，除了要通過“法治”的形式加以實現外，在客觀上還與統治階級的道德建設成效直接相關。單就這一點而言，當代行政管理就應該向傳統行政文化獲取道德建設的精要?！罢哒渖怼?，“其身不正，雖令不從。”官員只有做到了品行端正、執法守法，社會公眾才能上行下效，執政主體的施政主張才能最終得以實現。

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因此，影響高校行政管理質量和效率的因素主要取決于兩點。一方面，高校行政管理人員自身的素質和能力，其所制定的管理制度、工作計劃能否最大化的發揮出高校師生的力量將是一個極為重要的因素。另一方面，高校師生和職工是否愿意接受相關的安排，也就是是否愿意主動配合相關的工作計劃，其主要針對的是高校師生和職工的主觀因素。通過校園文化建設，上述兩方面的問題能夠得到有效解決，也就能夠達到促進高校行政管理質量和效率提高的目的。首先，隨著高校校園文化建設工作的開展，校園內將會形成一種正面積極的氛圍。這種氛圍不但包含有求知、上進等正能量，還能夠在高校校園內凝聚成一股強的向心力。一所優秀的高校，其校園文化的建設必定是成功的，學校的師生不但擁有極強的能力和素質，其價值觀和思想觀也有某種共性。簡單地說，優秀的高校校園文化能夠影響到高校師生和職工的心理，使其產生較為相近的價值觀，即集體榮譽感。在這種背景下，高校對師生和職工的凝聚力不可忽視，也就能夠引導其共同參與高校的建設工作。因為集體榮譽感的影響，高校師生和職工自然愿意加強校園的建設，并且以能夠為學校發展做出貢獻而自豪。基于此，當高校師生與職工擁有這種意識和理念后，師生與職工也就愿意主動的配合行政管理的相關工作。簡單地說，高校行政管理也就能夠得到師生和職工的主動配合，也就能夠更好的發揮行政管理的有效性，進而更好的調動各種資源，更好的完成高校的工作任務。其次，隨著高校校園文化建設的不斷發展，校園內的不良風氣也將得到遏制，并且充斥著正能量。最為明顯的是高校的學風建設，據調查我國部分高校中學習風氣較弱，使得學生在校主動學習的動機缺失，進而導致學生的學習積極性較低，學習的質量和效率也較低。這種不良的學風不但影響到高校學生，其對于高校的教師和行政管理人員同樣有著不可忽視的影響。高校行政管理人員在一所沒有學習風氣、沒有上進態度的學校中，其自身的學習動力也將逐步磨滅，這也有力體現出環境對人的重大影響。

由此可以看出，隨著高校校園文化的建設和發展，校園內的學風被端正，學生也都懷有強烈的進取心和奮斗精神。這種精神和校園氣氛能夠感染高校行政管理人員，通過校園文化的渲染，高校行政管理人員也會產生不斷奮斗、主動學習和不斷進取的主觀情緒。基于此，高校行政管理人員才能夠主動積極的參加培訓，并且充分利用閑暇時間提高自身的素質和能力。簡單地說，在優秀校園文化的影響下，高校內的教師、學生和職工都將受到影響，并且共同進步、共同奮斗。這就能夠幫助高校行政管理人員不斷提高自身的素質和能力，也就從另一個角度提高了其所制定的行政管理計劃和制度的有效性，進而提高了高校行政管理的質量和效率。

二、校園文化建設能夠打破高校行政管理的模式和理念

另一方面，從當前高校行政管理的主要問題來看。缺乏人性化的管理理念、缺乏創新精神,只是死板的按照規程制度進行管理，也就失去了管理的靈活性，無法有效應對突發的情況，也不能應對不斷發展的新形勢。造成這種局面的原因主要有兩點。首先，高校行政管理的工作性質具有一定的嚴肅性，在高校行政管理工作的發展初期，為了體現這種嚴肅性，高校只能通過強制硬性的規章制度來達到目的。經過長時間的發展，高校的行政管理制度越發完善，并且已經形成了清晰完整的管理流程。這就導致高校行政管理的模式和方法被逐步固定，也就形成了當前的現狀。其次，在長期的工作中，高校行政管理人員的主觀能動性無法發揮，也就被逐步削弱。在這種背景下，高校行政管理人員的創造性和創新性在逐漸消除。兩方面的原因可以歸結為一點，即高校行政管理人員的意識沒有達到相應層次。一方面，行政管理的領導層的意識沒有得到有效提高，也就沒有意識到打破傳統管理的模式和理念的必要性。

另一方面，行政管理人員沒有足夠的創新意識，自然也就無法在管理中得到發揮。隨著校園文化的建設和發展，其能夠有效針對這一現象進行解決。高校作為我國高等教育的主要場所，高校內的教師不但代表了我國教育界的重要力量，校內的學生在能力、基礎和意識方面也代表了較高的水平。在這種背景下，高校內的氣氛更加活躍，教師和學生的思想也更加先進。同時，加上高校內較為寬松的學術氣氛，也就更有利于創新精神的傳播和發展。基于此，創新意識和創新精神非常容易成為校園文化中的一種。如上文述及，校園文化不但對學生有極強的感染力，其對于行政管理人員也有著不可忽視的影響力。隨著創新意識在高校內的傳播，高校行政管理人員也就受到感染，進而產生一定的創新意識。更為關鍵的是，這種校園文化將推動高校領導層的改變，使其在工作意識、工作方法等各個方面進行變革，其中自然包括高校的行政管理?；诖?，高校行政管理的模式、制度等方面都將被改革與創新，也就打破了傳統行政管理的限制。因此，高校的行政管理工作也就更有活力，更能迎合時代的變化與發展，最終提高效率和質量。

三、校園文化能夠對師生產生激勵和約束作用

最后，從校園文化具體的作用來看，其能夠對高校師生和廣大職工產生強烈的激勵和約束作用，這就能夠從主觀的角度提高高校行政管理的質量和效率。具體地說，校園文化對校園中每一個人的影響和制約正好與管理的導向、凝聚、激勵、約束等功能相吻合，因此，加強校園文化建設是一種新型的學校德育模式，其能夠起到監督和控制的作用。首先，通過校園文化的建設，其能夠發揮的是一種導向和宣傳作用。經實踐調查研究發現，造成我國高校行政管理工作效率較低的主要原因并不在于師生的不配合，而是由于師生對相關工作的目的和具體內容不夠了解，因此從主觀上忽視了該項工作?；诖?，通過校園文化的導向作用，高校就能夠利用校園文化來傳播行政管理的目的和意義，并引導師生最大化支撐行政管理的工作。在此基礎上，高校行政管理的工作目的和內容才能被師生了解，進而得到落實與貫徹。其次，校園文化能夠對師生進行激勵和約束。當師生配合行政管理工作并促進高校進步時，師生會產生自豪感和榮譽感，也就起到了激勵的作用。反之，師生就會感受挫敗，這就能夠對師生的言行進行約束。由此可以看出，校園文化的建設能夠影響到師生的言行，最終達到提高行政管理質量的目的。

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隨著社會化大生產的深入展開,對日常行政的指揮、監督、控制成為強烈的必需,科學化管理的需求日益上升。實踐證明管理者素質的高低,在極大程度上影響著政務效率與質量。因此,對新時期行政管理科學化問題的探討具有十分重要的意義。

一、行政管理的演變

管理是一個歷史范疇,其作為實踐是歷經無數人的努力,步步演變,才走向科學化的。從最初的經驗管理發展到工業化時期的泰羅制和福特制管理,管理開始進入科學管理時期。泰羅在其《科學管理原理》中指出,科學管理是由組織、協調、合作、發揮每個人最高的效率,實現最大的富裕等多種要素結合而成的。這使人們對科學管理開始關注,特別是現代行為科學的誕生,為管理注入了新的心理因素,而系統論的發展,為系統管理的實施提供了強有力的理論指導。此時,以梅奧為代表的以人為本的管理思想開始占據主導地位,管理不僅僅是追求有序化、合理化,同時也追求人的需要的滿足,而且謀求管理的整個系統功能的優化。這就是管理的科學化問題。

現代行政管理正在發生一系列的趨勢性變化。首先是從流行程序管理變為倡導目標管理。程序管理要求管理者對被管理者明確行動的目標,且交代每一個行動的操作步驟,而目標管理僅需對被管理者明確目標及其工作要求,具體步驟由被管理者、操作層次的人自行解決。當然,不同的被管理者應運用不同的管理方式,但在人力資源素質不斷提高的今天,仍一味奉行程序性管理是過于落后了。

其次,從單一管理發展為分層管理。系統論中的結構——層次——功能理論開始在管理中發揮作用。不同人員結構的系統(單位)要運用不同的管理模式,不同層次的管理者,其管理方法不能相同。高層次的管理者僅僅關注戰略性決策,而日常程序性決策都授權于低層次管理者操辦。不同的管理者其管理半徑不一樣,其控制力、監督能力也不一樣。

再次,從剛性管理發展為柔性管理。剛性管理強調硬性行政命令約束,管理思維是非此即彼,容不得權變。而柔性管理認為管理存在彈性,管理者往往根據不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法,從而達到理想的管理效果。管理者注重對管理“柔性”因素的控制如管理風格、溝通、文化等。

第四,從無風險管理發展為危機管理。傳統的管理強調對被管理者的激勵與約束的對稱即所謂的獎懲機制的建立。通過表揚的手段、樹立典型的效應來帶動一批人前進,不談憂患,不提危機,害怕被管理者受刺激過度,產生懼怕心理,影響工作及效率。危機管理在一些特殊情況下有其獨特、甚至令人意想不到的作用。如急中生智,置之死地而后生,都說明危機管理具有獨特功能。更值得注意的是,現在危機管理似乎有演變為一種經常性管理模式的趨勢。如微軟公司總裁比爾·蓋茨在管理中強調“最好的軟件公司離真正破產永遠只有18個月”。正是有這種危機管理技能的運用,微軟公司才會日益強盛。

不僅僅是管理模式在變,而且管理的指導思想也在變。如鯰魚效應和木桶原理,學習型組織的理論的興起等。鯰魚效應是指在一批沙丁魚的遠途運輸中,如果摻入幾只兇猛的鯰魚,反而會使沙丁魚的死亡率降低,這是因為有了逃生的競爭,使沙丁魚游動頻率增高,從而生存力增強。同樣,在管理中,如果多引入一些不同類型的人才,則會使單位的生命力愈加旺盛,這破除了傳統的“一山難容二虎”的理念。木桶原理是指一只由幾十塊木板拼接而成的大木桶,其容量取決于最短一塊木板。這給管理者的啟示是:面對被管理者的差異與管理環節、問題的差異,其實是最薄弱的那一個環節,可能會導致管理上的麻煩與致命傷。因此,一名優秀管理者應從最薄弱環節改進入手,去提升整體的管理績效。只有經常性檢查,經常性抓落實,抓責任制的貫徹才會獲得滿意的管理效果?，F代管理科學還告訴管理者,如何將自己所管理的組織發展成為一個學習型的組織,已是十分迫切的問題。傳統的管理認為,被管理者一次充電,受益終生,知識、才能運用只須儲備一次,便可應付全部的挑戰。而在信息、知識經濟時代,這一管理理念落伍了。只有帶領組織成為持續學習型的組織,擺脫單純的模仿,且成員之間相互學習,具有共同的愿景,一個單位、組織才會生機勃勃,不斷發展,不斷拓展成長空間,不斷超越同行,取得成功。

二、現行行政管理的誤區剖析

當前,一些人戲稱流行的行政管理模式為“領導就是開會、管理就是收費、協調就是喝醉”,一些管理人士甚至將其作為管理的金科玉律。這其實是行政管理庸俗化的表現,是明顯的認識誤區,在這種指導思想下進行管理將貽害無窮。

首先,將開會布置任務,理解為可替代科學決策,這首先是管理者的悲哀。這種錯誤的認識容易造成“會?！边B綿,管理者開了會就等于任務布置了,事情完成了,長此以往,落實工作成為頑癥。而沒有落實的政策、措施等于一切都是空的,管理的效能無從體現。

其次,管理的中心任務是什么,僅僅是收費嗎?把管理權限混同于單項財權行使、賺錢的所為,這是將管理極端簡單化的表現。的確,好的管理可以產生經濟效益與社會效益,但管理不是為了收費了事,這是管理導向的錯誤,會造成管理可有可無,機構形同虛設,人浮于事,最終斷送了事業。

再次,協調就是喝醉,這是將管理極端庸俗化的表現。當然,協調是需要將方方面面的利益進行平衡,對各方傾向、意見進行妥協,但決不是一喝了事。管理既要協調管理者與被管理者,使二者利益、愿望與目標等大體相一致。做到上下同心,形成組織的凝聚力。要協調長遠利益與眼前利益,最終目標與近期目標之間的關系。也要協調管理者與工作任務相適應,還要協調被管理者與工作任務相適應,達到1+1>2的系統功能效應。還有一種管理誤區就是一味多訂制度,認為有了制度就有了管理,從而導致規章多如牛毛,有否貫徹執行則無人問津。這種錯誤的認識容易造成“文山”現象,管理者須簽閱大量的文件,哪有時間、精力去真正管理呢?其實,有了制度不等于就有了管理,有了制度,只是為管理準備了一些基本前提、準備了一些條件,這只是管理的開始,實際上,被管理者是否自覺執行這些規章,是需要監控、需要調研的,這都是管理的題中之義。制定過多的規章等于沒有規章,因此規章過濫也會影響管理的效能。

三、新時期行政管理的科學化走向

決策的科學化。作出一項正確而充分的決策,有賴于準確而充分的信息,也需有一套動力機制去刺激決策付諸實施。傳統的管理以領導者“拍頭腦決策”為主,憑經驗、憑主觀決策,容易導致決策失誤,導致嚴重后果。因此,我們必須尋求決策的動力機制,健全為決策服務的信息系統。

辦公的自動化。辦公系統是決策系統與操作系統的銜接環節,是落實決策的重要一環。制度、決策的落實在于執行,它涉及到辦公環節的啟動,傳達貫徹、督辦決策的實施到位。傳統管理中的這些環節都已齊備,但缺乏的是高科技手段?，F代管理就是要借助于辦公自動化技術,成倍地提高政務效率,建立督辦網絡體系,使事中、事畢都存在可測性與可控性,使決策者、管理者隨時能得到確切、全面的信息反饋,以便實現全程動態管理。

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人行海北中支以機構信用代碼證為推動力，以貸款卡辦理和年審為基礎信息建設手段，以金融支持企業名錄為銀企對接平臺，以開設征信培訓班為征信素質提升途徑，以推動專業信用評級為最終導向，多方推進全州商務誠信建設，推動征信文化進企業。至2014年6月末，共計發放代碼證3325張，其中存量2293張，增量1032張；共發放貸款卡395張，累計年審貸款卡575張/次；金融支持企業名錄3期，共涉及企業152戶/次；開辦征信業務培訓班兩期，參訓企業學員達100人；共推薦7家企業參加專業評級公司的評級。

二、依托各類宣傳教育，推動征信文化入民心

一是在征信服務窗口建立征信知識宣傳角，為前來辦理業務的人員提供多樣化的征信知識。二是借助媒體深入群眾生活和金融機構網點廣布優勢，開展信用記錄關愛日、征信知識宣傳周、征信專題宣傳月活動。三是舉辦各類征信專題講座和培訓班，為干部職工、金融機構基層工作人員、州民族職業技術學校和農牧區小學生開展針對性的培訓和講座。四是堅持“幫扶+宣傳”，在向村民送去溫暖和關懷的同時，建立起征信宣傳長效機制，多種方式的宣傳營造了社會公眾誠實守信的氛圍。

三、基層央行征信文化建設中的難點

（一）受經濟基礎的制約，公眾對征信文化重要性認識

征信體系三階段主要事件一覽表不足由于經濟落后，受教育程度不高，公眾難以理解到征信文化對經濟社會發展的重要影響，無法了解到征信文化對推動政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設的重要作用。

（二）受管理體制的制約，征信文化影響力有待加強

目前，征信文化建設工作仍處于探索階段，尚未形成完善成熟的管理體制。雖然各級人民銀行牽頭成立了由本地區各部門參與的領導小組，但實際上征信工作僅由人民銀行的征信部門依靠行政手段來推動，沒有真正形成部門合力，征信文化的社會影響力不大。

（三）受可用資源的制約，征信文化傳播力有待提升

海北州有歷史悠久的賽馬文化、放生文化，也有得天獨厚的旅游文化，但是征信文化還沒有找到與傳統文化的有效結合點，導致征信文化不能借助當地特色文化進行強有力的傳播。當前，征信文化在挖掘地方傳統原生態文化資源上還相當膚淺，尚未被社會廣泛接受。

（四）受征信機制的制約，征信文化推動力有待加強

征信文化的建設需要一套行之有效的制度作保障，要有一批業務精良的干部隊伍做先鋒。目前，基層銀行業金融機構有較為完善的業務制度，而征信文化管理制度僅處于制定宣傳方案、上報宣傳總結等膚淺層面。人民銀行分支機構業務部門僅有一名專職征信人員，基層金融機構僅有1名兼職人員，無專人負責征信文化宣傳，人力資源明顯不足。

四、新形勢下基層央行征信文化建設路徑選擇

（一）農村及時跟進征信文化建設

在農村信用體系建設不斷推進的大背景下，信用農戶、信用村和信用鄉鎮覆蓋面越來越大，只有征信文化建設及時跟進才能提升農牧區的整體征信文化水平，進一步鞏固信用創建成果。一是建立信用村宣信站，建議以信用村為單位建立起征信文化宣傳站，指定3-5人的固定宣傳員，定期接受征信知識培訓、按期開展農牧民培訓班、收集和宣講誠實守信典型案例；二是借助助農取款服務點，開展征信文化宣傳，及時公布最新的征信文化知識。

（二）企業繼續加強征信文化建設

一是各金融機構加快執行《海北州中小企業信用評級管理暫行辦法》，多方面應用評級結果，增強海北州企業參與評級的積極性和主動性。二是引入專業信用評級機構，讓有信用有前景的企業參與到專業評級活動中，盡早累積信用財富，并以此帶動示范，使全州企業樹立一種遵守市場規則，履約信貸合同，共同建造海北好信用的大信用意識。三是海北州社會信用體系建設領導小組為企業和有關部門工作人員繼續組織開設征信培訓班，全面提升企業工作人員征信文化知識水平。

（三）央行主動強化征信文化建設

一是將《征信業管理條例》、《個人信用信息基礎數據庫管理辦法》作為行員必修科目，讓央行每位職工做到知征信、懂征信、用征信的水平。二是將征信崗位人員資格認證制度貫徹到每位征信工作人員，為群眾提供專業化、高質量的征信服務。三是以征信文化建設為主題，深化調查研究和實踐探索，切實提升征信文化在征信事業中的整合力和指導力。

（四）宣傳教育全面推動征信文化建設

一是建立征信知識進學校長效機制，為海北州職業技術學校畢業班的學生開立必修科目，并要求達到一定學分，使海北州職校成為信用文化培育基地。二是建立征信教育進機關機制，讓征信文化知識成為公務員必修課，培養公務員信用意識，促進政府公信力。

篇（6）

中圖分類號：G459 文獻標識碼：A

Talking about College Invisible Culture and its Integration

HUANG Yeyu, YAN Xiuhua

(Guangxi Normal University for Nationalities, Chongzuo, Guangxi 532200)

Abstract The college invisible culture is an important part of the mechanisms of Higher Education, it's made up of the cultural traditions, the cultural atmosphere, the cultural spirit of a university, and it's the intrinsic characteristics of the university. This paper attempts from the university system, there are various cultural implied of the invisible culture of mining and integration, the basic idea of integration is to construct a systematic school uniform cultural system, thereby enhancing the ideological and moral education effectiveness of college invisible culture.

Key words college; invisible; culture; system; integration

1 高校隱形文化及其存在的方式

1.1 高校隱形文化的含義

隱性文化是相對于顯性文化而言的一種文化類型和層面 ，主要是指觀念和風氣，而顯性文化則是規章制度、標志性建筑等。對一所大學來講， 由于其主體的層次差異以及空間的相對獨立性，隱性文化不僅僅是觀念和風氣 ，還延伸到更廣泛的領域和載體， 包括顯性文化所折射出來的管理理念以及對大學文化的理解層次，學校內涵發展中的師德和學生的品德以及校園文化等，總體上來說包括學校的制度文化和精神文化。

1.2 高校隱性文化的存在方式

高校隱性文化以系統的方式存在，系統是由相互聯系、相互作用著的一些事物組成的總體。它是物質世界存在的基本方式和根本屬性。高校作為一個系統包含了諸多單個要素，如學校內部運作的人、財、物以及學校與外部社會之間的互動關系，包含家長、社區、社會。在學校系統內部各要素間與外部環境間相互聯系、相互作用，形成特定的結構，成為一個統一的有機體。高校隱性文化就存在于這些緊密聯系的有機體中。

1.2.1 黨政部門隱性文化系統

黨政機關文化是機關工作人員思想、性格、心理等發展的載體，這種社會文化的中介性亞文化，其內容極為豐富，我們可以從以下幾個方面加以概括:一是觀念形態層，高校機關工作人員的觀念形態與社會內部相聯系，又與學校外部相聯系。這種文化首先表現為政治思想和教育事業的志向，其次表現為職業道德上的全面性。再次表現為行為習慣上的規范性。同時，這種文化還表現在心理品質上。二是制度層面，高校黨政機關有的規章制度，是構成黨政機關文化的重要方面，它約束著每個機關工作人員的心理意識和行為模式，是機關文化發展的客觀基礎。其包括學習制度、工作制度、行為制度、考核制度等。三是物化層，物化層是指高校黨政機關工作的環境、辦公設施與文化網絡等，是機關文化賴以存在的重要條件，大體包括：工作、生活環境，辦公設備和設施，一整套機關工作人員的培訓計劃和多種形式的培訓，報刊、資料和機關工作人員的聯誼活動，公文、電腦知識競賽和崗位練兵，機關工作人員的級別或職稱的評定等等。

1.2.2 教研部門隱性文化系統

教研部門隱性文化系統，主要是指那些符合教育目的要求，對學生的發展起積極作用的學校領導的正確的工作方式和工作作風、教師的文化、圖書館的文化、學生文化、班級文化及宿舍文化。所謂教師文化是指教師所具有的價值觀念、行為習慣、知識技能以及語言符號等。教師文化是學校文化的重要組成部分，與學校文化相一致。在任何學校中，教師文化總是規定著學校的價值系統，確定學校的傳統等;圖書館文化是一種具有自身特色的社會亞文化形態，是圖書館在自身的發展中有意無意形成的獨特的文化形態。學生文化對學生的學習成績、學生的抱負、個性的形成有極大的影響。班級文化是班級個體成員的互動形成自己獨特的文化，它具有很強的同化力，以潛移默化的方式對學生的思想、情感、態度和價值觀產生重大的影響，改變和塑造著學生的價值取向、情感和行為。宿舍是學校制度體系的一個組成部分，是大學生學習和生活的重要陣地。宿舍文化是學生在宿舍所表現出來的種種文化意識和行為。教師文化、學生文化、班級文化和宿舍文化等構成的非制度性文化，是學校隱性文化的組成部分之一。

1.2.3 后勤部門隱性文化系統

高校后勤的服務對象主要是離家求學的莘莘學子和教書育人的老師，服務對象的不同決定了企業定位的不同。除了有形的外顯文化，服務理念、新產品、新服務方法等高校后勤良好的形象是屬于隱性文化，具體的日常管理和服務工作處處都浸透著、蘊藏著后勤職工踏踏實實的努力，求實的觀念、踏實的作風以及親情的隱性文化。

1.2.4 學生社團隱性文化系統

學生社團是學校重要的德育資源，是隱性文化的重要組成部分。目前，隨著高校彈性學制和完全學分制的推行，使學校固定班級“動態化”，班級的界限被淡化了，學生群體不斷趨向小型化、分散化和個性化。學生社團不僅在組織生成和活動方式、組織性質與運行機制、組織功能與運作規范等諸多方面與其他學生組織著較大差異，而且在影響方式上更是不同。學生社團有著明確的宗旨和目的，并有計劃地進行社團活動，這就使社團成員有意識地參與活動學到經驗，是一種顯性的作用方式。但與課堂教學相比，學生社團活動對學生的隱性影響卻多于顯性影響。

2 高校隱形文化的功能

隱性文化作為學校的隱性課程，它是屬于教育影響因素。作為教育影響因素的隱性文化它具有多方面的功能，這些功能可以歸結為兩大方面:一是社會發展功能;二是個體人格發展功能。

隱性文化與顯性文化共同構成的文化體系對于社會的發展功能是顯而易見的，它對人、對社會、對民族、對國家具有一定的指導性、前瞻性、預期性，由于它具有這些特性，所以對社會對人就能起到引領作用。在這里，我們主要是要挖掘隱性文化，從而構建同顯性文化緊密相連的高校文化體系，從而實現文化的引領功能，隱性文化對學生的人格發展功能具有兩面性:正向功能和負向功能。前者對學生思想品德形成、個性的發展起積極的作用，而后者則起著消極作用。

（1）知識結構發展的功能。學生從隱性文化中所習得的主要是非學術性的知識，但是卻也涉及到知識性的內容，它對學生的理性知識、邏輯認識能力與邏輯思維能力、實踐能力的發展具有積極的作用。隱性文化對學生學術性知識發展起直接作用。隱性文化主要是通過影響和促進學生非學術性的因素來影響和促進學生學術性知識的發展；學生的知識獲得離不開一定的動力系統，這一動力系統是由人的情感、意志、興趣等構成，它們對學生知識的發展起著“共振”、“感染”和促進作用；隱性文化對學生的情感、意志、興趣等非學術性內容的發展來說，是一種極為有效的手段，學生知識的獲得和發展也離不開一定的感性經驗的積累，隱性文化正好可以提供這種積累的途徑。

（2）非認知因素發展的功能。隱性文化所特別需要的是態度體驗、情感體驗，而正向的、積極的隱性文化所特別能給學生起促進作用的，也就是態度、情感、興趣、想象、直覺等非認知因素的發展。

（3）豐富感。高校中，隱性文化涉及學校的各個方面，它反映了學校的人際關系、學校管理體制、學校的歷史，也反映著學校的價值規范、情感態度、行為方式。因此，學生置身于學校中，沐浴著經過規范、設計的學校文化，可以獲得對社會和生活中豐富的感性認識，積累社會生活的感性經驗。學生從學校文化中各種美好事物的切身感受中體會和領悟到學校隱性文化的“真諦”。

（4）陶冶情感功能。高校的隱性文化可以陶冶學生的心靈。學校環境中各種教育情境能陶冶學生的情感。隱性文化它通過豐富多彩、健康向上的校園文化，為學生提供了現實的情景，讓學生體驗感悟，凈化學生的心靈，陶冶情操，從而使學生在美的熏陶中，心靈得到升華，修養得到提高。在學校生活中，教師充滿愛的語言使學生心里感到暖洋洋的，心情舒暢，引起情感上共鳴，產生積極的情感體驗，有了這種體驗，就會增強學生對這種情感的需要，加強情感動機，逐漸形成學校特有人際情感環境，并作為一種具有強烈感染力對師生雙方發揮作用，陶冶他們的情感，啟迪他們的智慧，直至形成穩定的情感特征。

（5）行為規范功能。隱性文化從實質上看就是由各種文化要素構成的文化環境，而任何一種文化環境對人都有一種強制性。隱性文化通過隱蔽的、滲透在學生經常接觸和參與的各種環境因素及活動中，使學生在不知不覺中感受到這種要求，并按照這種要求去行動。它通過一些特殊機制如暗示、輿論、從眾等對學生產生潛在的心理壓力和動力，從而自然而然地體現出對學生行為的一種特有約束和規范作用。隱性的學校文化對學生的行為取向起著軟性的強制作用，它可以形成一股強大的約束力量，而且這種影響不帶有強制性，使在這種環境中的學生會主動地接受外部影響，規范自己的行為。

（6）發展想象功能。學生從學校隱性文化中所習得的主要是態度、情感、意志、價值觀念等，這些都需要學生具有一定的聯想力、想象力。隱性文化中的物質文化的直觀性，各種非制度文化的情境性，學生課外閱讀的文學藝術作品所描述的對象的形象性等等，它們對擴大學生生活經驗、豐富學生表象具有很大的作用。

3 整合高校隱性文化的基本思路

高校隱性文化的資源整合，就是在現代教育科學理論指導下，通過對影響大學生思想道德教育產生影響的各種非顯性文化資源要素進行分析和歸納、優化和淘汰、調整和融合，并以此為基礎構建一個科學完整、動態高效的隱性文化系統?；镜乃悸肪褪怯孟到y的方法合理的配置隱性資源支撐體系，形成與顯性文化緊密聯系而又各自發揮作用的思想道德教育體系，充分發揮隱性文化資源的作用，從而提高隱性文化資源的思想道德教育實效性。具體來說，主要從以下幾個方面進行整合：

3.1 歸類整合

按照系統的方法把學校的隱性資源進行統一整合，形成隱性資源支撐體系。首先按照高校各個職能部門進行整理歸類，根據各個部門的具體功能整理出本部門的隱性文化資源，根據科學性、目的性和實效性的原則形成系統隱性文化體系。首先是教科研體系，在教學科研中隱含的文化因素歸為第一類，這一類各學科教師的教學是教學形態隱性文化的載體。教學是實施教育的基本途徑，也是學校工作的中心。在教學活動中，學生在學會和獲得預期的學術性知識的同時，還會無意識地獲得非學術性的知識，自發地影響著學生的價值、態度、情感、興趣、意志和信念等，促進學生品德的形成與發展。隱藏于各種學科教學內容中的文化因素是潛在的，主要包括有教學指導思想、教師的人格榜樣、教師的期望、師生關系、教學過程中教師傳遞信息的方式以及獎懲方式等。其次是活動性文化體系。包括學校行政后勤管理、黨團活動、學生會、各種校內外活動、公益勞動、軍事訓練、社會實踐調查活動、文化藝術節、勤工助學、畢業論文或設計、專業實習等文化隱性體系。再次是滲透性文化體系。這類隱性文化包括校園物質、自然景觀、校風、班風、人際關系、教師人格、學校傳統文化等等的隱性文化體系。

3.2 結合有形文化，塑造大學文化精神

高校辦學理念和人文精神的方向性選擇決定了學校隱性文化的導向功能、激勵功能、凝聚功能、調節功能。高校辦學的特色分為顯性內容和隱性內容，學校的辦學理念、價值取向、道德規范、學術氛圍、學校精神是高校辦學的隱性內容;顯性內容包括學校的自然環境、學科環境、內部運行機制、規章制度以及學?；諛说?。高校隱性文化建設應重視大學的風格，以辦學理念入手，使學校的顯性內容和隱性內容建設有機結合。高校應堅持學術性價值為導向，尊重學術、尊重人才，為學術自由發展營造濃厚的文化氛圍，形成活躍的學術風氣，堅持辦學質量，瞄準世界高等教育的發展態勢和借鑒他國高校先進管理經驗，建立起先進的辦學理念，形成一種科學精神與人文精神相結合的文化氛圍，這是高校隱性文化建設的關鍵所在。營造高校的人文氛圍，加強高校的人文教育，這是我國高校隱性文化建設的重要任務，也是高等教育現代化的體現，需要高校在辦學理念中突出學校人文精神建設。高校充分挖掘學科知識本身所隱含的精神因素，淡化專業，加強基礎，提高素質，讓不同學科的教師將專業知識體系中的人文精神“呈現”出來，高校要通過學校的文化活動，如學校組織人文素質講座，學生在各級組織領導或指導下或自行組織開展的各種有利身心健康、開拓視野、輔助學習的活動以及教職工在各種組織中的活動來加強學校的隱性文化建設。學校的教學樓、圖書館、校園、運動場等各種建筑布局及環境設計也可以透析出學校文化的學術性品位。在高校隱性文化建設中，人文環境建設和人文精神所占的重要地位不可忽視，世界名校之所以能長久保持旺盛活力，歸根到底是其在漫長歲月中培育了自身獨特的大學精神。高等學校是傳播和創造人類文明的陣地，培育人才是大學精神的核心內容，而高素質人才的培養需要優良的文化環境，良好的隱性文化熏陶，這種隱性文化有硬件的如造型獨特的建筑、綠樹與花草的校園等，更主要的是軟件的，反映在校風、校紀、教風、學風、教育者的言行作風以及人際關系等等，它是無形的，滲透于學校的辦學理念、辦學宗旨、奮斗目標、學科建設、規律模式等方面。這些都是需要我國高校校長在以后的大學校園建設、發展中尤其需要重視的方面。

3.3 整合校風，促進隱性文化資源的最優化

領導作風、教風、學風、后勤服務作風集合為整個學校的校風。在影響校風的諸種要素中，領導作風，尤其是校長的作風對校風形成起關鍵作用。校長的作風決定領導集體的工作作風，領導集體的作風決定學校的校風。優良的校風是學校領導優良作風的延伸和擴展，學校領導者的風格對學校的校風產生重要的影響。抓好校風建設，使整個學校充滿濃厚的學習氣氛，學校領導思想上要活躍，作風民主，善于團結，對廣大教師在政治上信任、工作上關心，努力創造一個寬松、和諧、團結、信賴的文化氣氛。

3.4 構建團隊學習和研究文化，融合教研學文化為一體

（1）打造新型書院文化。通過學習安排，使學習、研究的意識滲透并內化于日常性的教學生活過程中。團隊學習，交流分享，彼此的亮點匯集，教師文化修養、人文積淀、專業素養共聚形成一種新型的書院文化。書院文化的典雅與禮儀、興國振邦的責任感與使命感在師生們心中激蕩，并不斷內化、積淀，形成了群體嶄新的精神面貌:有底蘊、有智慧、有魅力。

（2）系統組織學生社團活動，挖掘并整合學生社團隱性文化。高校社團文化建設的主體是學生，要充分發揮社團骨干的作用，通過他們的言行吸引更多的同學加入社團。這就要求學校重視對社團骨干的培訓，“工欲善其事，必先利其器”，社團骨干隊伍素的高低直接影響社團的形象和社團工作的質量，必須注重社團骨干隊伍的建設，加大對社團骨干隊伍的選拔和考核力度，實行公平競爭和公開選拔制度，特別是社團干部的管理辦法和考核條例，從制度上提倡社團干部應具備實事求是、腳踏實地、深入同學的工作作風，同時也要重視提高其文化藝術素養，組織協調能力、溝通管理技巧，使他們成為社團文化建設的生力軍，推進社團文化建設上檔次、上水平。

（3）塑造新型后勤組織文化。作為一個組織，高校后勤應該更多的體現企業的精神和文化，一個優秀的企業其企業文化是企業管理中不可忽視的重要因素，對企業的成功與否具有深刻的影響作用。高校后勤要成為高校發展的有力保障，要達到后勤服務育人的目標，必須要建立自己的企業文化。高校后勤的服務對象主要是離家求學的莘莘學子和教書育人的老師，服務對象的不同決定了企業定位的不同。要建立成功的后勤企業文化：首先，后勤的領導者要倡導一種文化，做“文化的創造者”或“推行者”，一個領導者對本部門的文化走向和文化積累起著關鍵的作用，在每一成功的組織中都可以看到這種優秀的領導者所留下的烙印。第二，建立優秀的后勤文化，從根本上說是要提高和造就一支適應后勤社會改革要求的高素質隊伍，必須全心全意依靠職工發展先進文化。要造就一支政治強、業務精、作風正的高素質后勤隊伍，要加強職工的思想道德教育，提高職工的思想道德素質。通過對職工進行思想道德教育，使職工樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，要引導職工堅持服務和育人的正確方向，幫助職工轉變觀念，增強市場觀念、競爭觀念、效益觀念、法制觀念，樹立良好的后勤風氣。還要提高職工的科學文化素質，后勤工作同樣需要廣博深厚的學問，后勤工作本身也是一門學問，絕不能將后勤工作看作是一種簡單的機械勞動。后勤服務是一個系統工程，一個系統工程的完成必須要靠大家的齊心合力、合理安排；同時必須實事求是，后勤所做的每一件事情都是實實在在地落實到具體細節上的事情。要樹立新的學習理念，后勤是學校、同事是同學、領導是老師、工作是作業、工資是助學金，進入高校后勤就得從培訓開始，并且培訓將伴隨著在此工作的全過程。通過培訓，讓新的服務理念、新產品、新服務方法贏得師生的認可，使高校后勤為高等教育發展做出長久的貢獻。

3.5 整合行為文化中的隱形系統文化

人際關系是學校行為文化的重要內容，教師之間良好的人際關系能夠實現教與學的雙贏。良好的人際環境是一種隱性的精神力量，有利于培養學生積極的情緒體驗，促進學生的發展，提高教育教學質量。學校文化的主要載體是人，學校主隱文化主要靠學校群體成員傳承，尤其是教師群體。我們知道，人的態度在群體中存在類化的現象，當學校中多數人的態度或價值觀念等一致時，必然會影響學校中的其他成員，迫使態度或價值觀念與之不相符合的個體改變自己原有的態度或價值觀念或順從，而學校的主要隱性文化則是要使某種觀念在學校群體中達到一定的附著面。

參考文獻

[1] 楊俊一,王俊杰,賀旭輝.校園文化建設的誤區分析與行動對策[J].思想理論教育,2007(17).

篇（7）

常言道“凡事預則立，不預則廢”，即凡事必須有個規劃或計劃。個人如此，行政主體亦是如此。在現代社會，國家活動范圍的擴張、可供使用的資源和資金的短缺、以及多元社會中不同利益的發展，客觀上要求行政主體采取措施以統一步調、有的放矢。行政規劃正是這樣一種重要的行政手段，它不僅可以確定各行政主體的共同目標，使行政資源作最有效的利用，而且可以在其擬定過程中廣納各方意見，集思廣益，從而有利于現存問題的解決。但目前我國法學界對行政規劃的研究尚十分薄弱，亟待加以認真對待和深入研究。

一、行政規劃的界定

對于何為行政規劃，學者們從不同的角度作出了不同的界定，并形成了以下幾種主要觀點：

第一種觀點認為，行政規劃與行政計劃相同，并在借鑒日本學者觀點的基礎上對行政規劃作了如下界定：“行政規劃，也稱行政計劃，是指行政主體在實施公共事業及其他活動之前，首先綜合地提出有關行政目標，事先制定出規劃藍圖，以作為具體的行政目標，并進一步制定為實現該綜合性目標所必需的各種政策性大綱的活動”。[1]（P208）

第二觀點重點強調了行政規劃的目的，認為行政規劃“系指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法，步驟或措施等所為之設計與規劃”。[2]（P800）

第三種觀點則在考察行政規劃過程的基礎上，認為“行政規劃行為”是指“為了以最好的方式實現根據現有條件確定的目標而進行系統準備和理性設計的過程，是為了實現特定的制度設計而協調各種不同的，甚至相互沖突的利益的過程。”[3]（P180）

以上幾種界說雖然都有其合理成分，有助于人們認識行政規劃的一些特征，但由于它們并沒有明確地揭示出行政規劃的本質屬性及其相關界限，因而存在著明顯的缺陷。我們認為，在對界定行政規劃時，需要遵循科學界定的一般規律，應該考慮這如下幾個方面的客觀因素：

1.規劃作為日常用語的涵義。就日常用語而言，計劃與規劃是近義詞，人們甚至常常在同等意義上使用它們。計劃，是指“人們為了達到一定目的，對未來時期的活動所作的部署和安排，可分為各種類型，如經濟計劃、軍事計劃、各部門計劃、地方計劃和企業計劃等?！盵4]（P1089）規劃，“亦作‘規畫''''，謀劃；籌劃。《宋史亞·張泊傳》：”泊捷給善持論，多為準（寇準）規畫，準心伏，乃兄事之，極口淡泊于上''''，后亦指較全面或長遠的計劃，如科研規劃、十年發展規劃。“[4]（P4089）可見，規劃與計劃相比，更強調部署與安排的全面性和長期性。我們在法律術語中應用這兩個概念，不能脫離這兩個詞的基本涵義。

2.專業術語與日常用語之間的區別。作為法律術語的“行政規劃”與日常用語意義上的“計劃”或“規劃”也可以有所不同，沒有必要將日常用語意義上的全部“計劃”或“規劃”都納入“行政規劃”的范疇，而可以只選擇其中需要法律予以控制的那一部分作為“行政規劃”的組成部分。也就是說，“行政規劃”的范圍可以有其特指的部分，其范圍可以小于日常用語中的“計劃”的范圍。因此，筆者認為“行政規劃”不應包括那些沒有必要通過法律予以規范的“計劃”或“規劃”。

3.行政規劃作為一種規范的法律術語，還應該同其他相關的一些法律術語區分開來。如在實踐中，有些指導性的計劃，目的在于起指導作用，僅僅是規定人們努力的一種方向。雖然在日常用語上是“計劃”或“規劃”，但實質上是“行政指導”。因此，我們界定“行政規劃”時，有必要將這類“指導性的規劃”排除在行政規劃的內涵之外，否則容易導致“行政規劃”與“行政指導”這兩個概念的部分重合。還有就是，許多抽象行政行為也是關于“對未來時期的活動所作的部署和安排”，如某城市為了保證城市的良性發展，規定新建的樓房不得高于18層等。我們在界定行政規劃時，也沒有必要將以抽象行政行為方式制定的規劃納入其中，以免概念的混淆。

基于以上分析，筆者認為，行政規劃是指行政主體為了實現特定的行政目標，而作出的對行政主體具有約束力、必須采取具體措施在未來一定期限內予以實現的、關于某一地區或某一行業之事務的部署與安排。按照這個定義，行政規劃具有如下幾層涵義：第一，行政規劃的主體是行政主體。立法機關以立法的形式所通過的關于某一領域事務的“計劃”或“規劃”不是行政規劃。第二，行政規劃的目的是為了實現特定的行政目標。如加快城市的公共實施建設、促進當地經濟的發展、使城市的布局更加合理等。第三，行政規劃對行政主體具有約束力。任何行政規劃一經確定，就對行政主體具有約束力，非因法定理由、非經法定程序，不得違反和變更。第四，行政規劃的對象具有執行性和總體性。行政規劃作為一種部署與安排，不同于一般的計劃和安排，它不僅必須采取具體措施在未來一定期限內予以實現即具有執行力，而且還是關于某一地區或某一行業之事務的總體規劃。

在日常生活中，行政主體可以作出很多種類的規劃，但這些規劃并非都有通過法律予以規制的必要。從性質上，行政規劃可以區分為兩種類型：一種是具有外部約束力的行政規劃。此類行政規劃對行政相對人的利益產生直接的影響，具有要求行政相對人必須遵守的效力，且往往是行政主體采取其他行為的依據和前提條件，如根據城區改造規劃而作出對某居民小區予以拆遷的決定等。對于此類行政規劃，從性質上分析，一般并不直接針對行政相對人，而是針對規劃對象作出一種部署與安排，因此，應屬于“對物行政行為”的范疇。另一種是不具有外部約束力的行政規劃。這種類型的行政規劃主要是各種關于公共設施建設、公有投資方面的行政規劃，如關于三峽工程的行政規劃、某市投資開發旅游區的行政規劃等。此類行政規劃并不直接對行政相對人的利益產生影響，對行政相對人也沒有直接的約束力，但對行政主體還是具有拘束力，此類行政規劃一經確定，就要求行政主體采取積極的措施予以實施。由于這類行政規劃不具有外部約束力，而是通過行政主體自己實施該行政規劃而對行政相對人產生事實上的影響，因此應屬于行政事實行為。

無論是對外具有約束力的行政規劃還是對外不具有約束力的行政規劃，事實上都會對行政相對人的利益產生影響，如果運用不當，則勢必對相對人的權益造成侵害。因此，行政規劃作為現代行政一種重要手段，既可以成為造福人民的工具，同樣也可以成為侵害人民權利的利器。為了保障人民的權利不受非法、不合理的行政規劃的侵害，有必要對其予以法律控制，使其再法治的軌道上運行。同時，行政規劃必然涉及到公共資源的利用，合理、科學的行政規劃有利于最大限度地發揮公共資源的效用，而不合理的行政規劃只能造成公共資源的不合理利用。因此，通過對行政規劃予以法律控制，可以在一定程度上避免不科學、不合理的行政規劃的出現，從而達到合理利用公共資源的目的。而對于行政規劃的法律控制，可以有實體控制和程序控制兩種方式。但由于行政規劃是根據具體情況架構和作為行政目標的發展藍圖，要想事前用法律條文對規劃內容加以實體法上的制約，也只不過是提示抽象的方向性或判斷要素等，對行政提示裁量準則而已，所以，對規劃制定權加以實體法的制約有一定的限度。[5]（P564）基于實體法控制的局限性，在現代各國，一般主要通過法律、法規制定行政規劃所必經的程序來對行政規劃予以法律控制。如德國、韓國和我國的臺灣地區都在《行政程序法》中就行政規劃應該遵守的程序作出了詳細的規定。行政程序在控制權力的濫用、增強規劃的科學性方面有著實體控制無可比擬的優勢，因此對行政規劃予以程序控制更具有可行性。

二、行政規劃的擬定

對行政規劃的程序控制主要是通過制定一系列行政規劃在實施前必經的程序規則來進行的，即要求行政規劃必須嚴格遵守其擬定程序和確定程序。行政規劃的擬定程序具體包括如下內容：

1.行政規劃目標的確定。行政規劃是為了實現一定的行政目標而作的一種部署和安排。無目標即無規劃，因此，確定目標是行政規劃的第一個步驟，也是比較關鍵的一步。在確定行政規劃的具體目標時，必須根據實事求是的精神、結合本地區或本部門的實際情況，確定一個合理的目標。行政規劃的目標最終需要由行政主體來確定，但行政目標的提出卻可以有多種途徑。在我國，既可以人大代表提出，也可以由行政主體的內部人員提出，還可由社會公眾提出。

2.行政規劃方案的草擬。在明確了行政規劃的目標以后，即進入行政規劃方案的草擬階段。草擬方案質量的好壞，直接決定了行政規劃最后是否成功。為了保證行政規劃方案的質量，必須對行政規劃方案草擬者的素質提出嚴格的要求。這除了可以通過提高行政主體內部規劃擬定機構的人員素質來實現外，還有一個途徑就是實現行政事務的社會化，通過“課題委托”的方式由非行政機構來擬定行政規劃方案。雖然我國行政機構的人員素質在逐步提高，但很難在短時間內將行政機構的人員素質提高到相當的高度，很難保證行政規劃方案的質量，更妄談使其擬定的方案成為最好的方案。在這種情況下，為了保證行政規劃方案的質量，筆者建議可以通過招標的方式而由具備條件的非行政機構來擬定行政規劃方案。對于許多非官方的研究機構以及大專院校而言，與行政主體內部的規劃擬定機構相比，它們人才儲備充足、素質較高，并在不同程度上具備了擬定科學、合理的行政規劃的能力。因此，行政主體通過招標、競標的方式將行政規劃擬定方案的任務交給它們，可以充分發揮這些機構在人力資源方面的優勢，只要明確各自的權責利關系，完全可以制定出理想的行政規劃方案。此外，與行政主體的內部機構擬定行政規劃方案相比，由非行政機構擬定行政規劃方案所需的成本更低。由非行政機構擬定行政規劃方案，可以減少行政人員的編制、節約更多的財政資金。因此，這種作法是值得借鑒與提倡的。而且我國的上海與深圳等地都在不同程度上采用了這種作法，并收到了較好的效果

3.行政規劃方案的論證。行政規劃是一項重大、復雜的行政事務，因此，為了使行政規劃更科學、更合理，有必要在保留我國現行的“個人負責制”的基礎上，更多地引入集團決策的思想。而充分考慮、吸收各方面的意見，是應用集團決策思想、增強行政規劃的科學性與民主性的重要手段。行政規劃的論證可分為兩種，一是行政規劃方案的非正式論證。作為社會參與管理行政事務的一種方式，各種非正式論證在我國得到了廣泛應用。這些種類的論證在集思廣益、綜合考慮各方面的利益關系、贏得公眾的支持等方面都有著非同尋常的作用。因此，作為我國的一種優良傳統，應該通過程序法的規定而將其作為一種法律制度保留下來，以充分的發揮其作用。其中，各派的民主協商和各方面專家的論證是非正式論證的兩種最主要的方式。二是行政規劃方案的正式論證，即由獨立的機構進行可行性評估。擬定行政規劃方案的目的是為了實施該方案，因此，可行性應是行政主體在選擇行政規劃方案時一個十分重要的標準。而保證行政規劃方案可行性的有效途徑之一就是對其進行可行性評估。一些經濟發達的國家，總結多年管理的經驗，充分認識到可行性問題的重要性，并制定了比較完善的法律制度和措施。[6]（P174）。因此，為了保證行政規劃方案的可行性，筆者認為，應在我國建立由獨立的第三機構進行可行性評估的制度，而評估的內容應包括行政規劃方案是否具備政治上的可行性、經濟上的可行性、技術上的可行性、行政上的可行性、法律上的可行性等。

三、行政規劃的確定

行政規劃的確定程序是當代各國行政程序法的一個重要組成部分，其作用在于“籍程序之參與及進行，使計劃能集思廣益，考慮更為周詳，而使最終確定之計劃內容合理妥善，俾于具體實施計劃內容時順利進行，而達預定之目標?！盵2]（P805）德國、我國臺灣地區的行政程序法都規定了行政規劃的確定程序。我國未來的行政程序法也應當將這一內容納入其中，并在借鑒西方各國經驗的基礎上、結合我國國情，構建我國的行政規劃確定程序。筆者認為，我國的行政規劃確定程序應由以下幾個部分組成：

1.行政規劃確定的申請。行政規劃的方案擬定后，需由方案的擬定主體交給其直接的上級機關，從而啟動行政規劃的確定程序。為了保證程序的公正性和所確定的行政規劃的合理性，行政規劃的確定不應由規劃的擬定主體自己進行，而應由其上級機關來作出確定裁決。若行政規劃的擬定涉及其他行政主體職權的，則擬定方案應交由他們的共同上級機關，由其進行確定裁決。

2.行政規劃的公告。公布行政規劃方案，是為了讓公眾在聽證會舉行前對行政規劃方案有足夠的了解，是保證行政相對人參與權的需要。因此，應該在聽證會舉行前的一定時間內將行政規劃的初步方案登載于政府公報或其他的媒介上，并應當允許公眾查詢，從而保證公眾能夠通過正常的途徑獲悉行政規劃方案的具體內容。如《德國聯邦行政程序法》（1997）第73條第2款規定：“聽證機關可以決定將規劃展示于預計受規劃影響的鄉鎮1個月，以供人查閱。如當事人的范圍明確，且在一適當期限內已將規劃供其查閱的，可拒絕展示規劃。”[7]（P192）對規劃方案的公布，還應同時公布以下內容：第一，需要展示行政規劃方案的，告知展示行政規劃方案的時間和地點。第二，告知利益受影響的行政相對人在一定的時間內提出書面異議，并提交給聽證機關。此措施是為了便于行政聽證機關掌握爭議的焦點，從而使行政聽證能夠有的放矢，節約時間與金錢。第三，告知愿意參加行政規劃聽證的公眾應在一定的時間內到聽證部門進行登記。但行政聽證機關也可依職權主動通知行政相對人參加聽證會。

3.行政規劃的聽證。行政聽證是現代行政程序法的核心制度，是行政相對人參與行政程序的重要形式。通過向行政機關陳述意見，并將之體現在行政決定中，行政相對人能動參與了行政程序，進而參與了影響自己權利義務的決定的作出，體現了行政的公正和民主。行政規劃確定前的聽證對于保證行政規劃的合理性、公正性、避免其侵害行政相對人的權利具有十分重要的作用。在我國，行政規劃聽證應由行政規劃的確定主體主持，即其擬定規劃主體的直接上級行政機關主持。從各國的規定來看，行政主持人的選任主要有兩種做法，一種是美國的行政法官制，另一種是由行政機關的首長或指定的人員擔任，而采用后一種做法的國家和地區占絕大多數。[8]（P217）結合我國的實際情況，筆者認為我國應采用由行政主體的首長或指定的人員擔任的做法。但為了使行政相對人在聽證會中的意見能被行政規劃的確定主體真正的聽取，應對聽證主持人的資格作出一定的限制：第一，主持人必須能夠參與行政規劃方案的最終確定，最好是由行政規劃確定機關的首長擔任。這樣可以使行政相對人的意見能夠直接傳遞給行政規劃方案的最終確定者，使行政相對人的意見被充分聽取，也更能調動行政相對人參與行政規劃聽證的積極性。第二，行政規劃聽證的主持人沒有參與行政規劃方案的擬定。這項限制主要是為了避免聽證主持人“先入為主”、不能充分聽取行政相對人的意見，從而使行政聽證流于形式。

此外，為了擴大公民對行政程序的參與，行政規劃的聽證應允許盡可能多的利害關系人參加，即凡在行政規劃影響范圍內的個人和組織均應有資格參加行政規劃的聽證。當然，由于行政規劃涉及的范圍較廣，符合聽證條件的參與人的人數一般而言也較多，所以，對聽證參與人的數目也有必要予以合理的控制。筆者認為，在人數眾多的情況下，對于利益受到行政規劃直接影響的人，應盡可能地優先安排其參加聽證。而在因條件所限，確實不能使利益直接受到規劃影響的所有行政相對人參加聽證、需要由他人代表時，聽證主持人應合理安排代表各種不同利益、不同意見的代表，避免出現部分行政相對人利益受到直接影響、不能參加聽證而意見又無人代為表達的情況。

4.行政規劃的確定裁決。行政規劃的確定裁決是行政規劃的確定機關在進行聽證后針對行政規劃方案所進行的裁決。行政規劃的確定裁決是行政規劃產生法律效果的前提條件，沒有經過確定程序的行政規劃不具有法律效果，不能被實施，否則就構成違法。為使行政規劃的確定裁決在聽證的基礎上作出，應規定行政規劃的確定裁決必須遵守“案卷排他性原則”。[9]行政規劃方案合法、合理，且行政規劃方案的擬定主體對行政相對人提出的異議進行了合理的解釋或采取了相應的措施的，行政規劃的確定機關應裁決該行政規劃方案合法有效，否則應裁決不予通過該行政規劃方案。

行政規劃除必須按以上的程序進行外，其變更、廢止等也必須按照相應的程序進行，以最大限度的從程序上保證行政規劃的合法、合理。

四、行政規劃的救濟

通過程序限制行政規劃權的濫用無疑是有效的，但僅僅依靠程序控制是不夠的，還必須建立有效的法律救濟機制。因為行政規劃在法律性質上并不能單純的歸入某一類傳統的行政領域，因此，必須根據行政規劃的自身特點建立相應的法律救濟機制。筆者認為，對行政規劃的法律救濟，應通過以下幾種方式進行：

1.針對行政規劃的確定裁決的訴訟救濟。行政規劃在確定裁決前尚不具有法律效力，并不會對行政相對人的利益產生影響，因此，在行政規劃的確定裁決前不能對其進行法律救濟。而在行政規劃的確定裁決作出后，可對行政規劃的確定裁決提訟。這是因為行政相對人與行政主體的法律關系因該確定裁決而確定，且行政規劃的確定裁決一般被認為是由裁決機關作出的具體行政行為?！按_定計劃裁決在法律性質上為行政機關就特定具體事件（即具體行政計劃）所為之單方行政行為（即核準之決定），其行政相對人為特定人或可得特定之多數人，且對外直接發生法律之效果，因此，屬于一種具有設定法律關系為內容的形成性質之行政處分。”[2]（P809）而對行政規劃的確定裁決能夠提訟也是許多國家和地區的通行做法。因此，我國也應該規定對行政規劃的確定裁決可以提起行政訴訟。

2.針對行政規劃的變更或中止而提起的信賴保護救濟。行政規劃是對未來的預期行為，雖然行政規劃應當盡量避免變更或中止，但是隨著社會政治、經濟形式的變化，在某些情況下變更甚至中止某些行政規劃是不可避免的。這些變更或者中止在大多數情況下并不產生違法的問題。但是，另一方面，對于根據相應的行政規劃所提出的內容而行動的私人來說，有時會由于變更、中止造成其到目前為止的投資都是徒勞的，導致對私人不利的現狀。[10]（P156）根據信賴保護原則，行政主體中止、變更行政規劃的行為導致了行政相對人信賴利益的損失，因此，行政主體應當承擔補償責任，如果行政主體沒有給予相應的補償，那么行政相對人可以針對該不予補償的行為申請法律救濟。

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參考文獻：

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[7]應松年。外國行政程序法匯編[M].北京：中國法制出版社。1999.

篇（8）

一、目前住房抵押貸款市場的局限性分析

一個完整的住房抵押貸款市場包括住房抵押貸款一級市場和住房抵押貸款二級市場。抵押貸款一級市場即按揭貸款市場，是指購房者（按揭人）以房產作抵押向金融機構申請貸款，銀行對其進行嚴格審查后發放貸款的市場；住房抵押貸款二級市場即住房抵押債權轉讓市場，是指金融機構將住房貸款轉售給其他投資者，或者以抵押貸款為擔保，發行抵押貸款證券的市場。

抵押貸款一級市場涉及到銀行的安全性、盈利性和流動性。一是銀行貸給按揭人的資金是銀行對儲蓄者的負債。儲蓄期限一般較短，而按揭貸款的還款期限較長，銀行長期資產與短期負債不匹配，就不能化解未來不確定性帶來的風險；二是資產的流動性和期限呈反方向變動，期限越長，流動性越低，住房抵押貸款本身的特性決定了其流動性較差，因此目前各銀行都嚴格限制貸款期限；三是風險大，由于按揭貸款是期限很長的債權資產，銀行面臨的利率風險就很大；另外，當客戶因某種原因失去償還能力或者認為違約產生的利益超過違約所產生的損失時，就會發生信用風險。由于上述原因，銀行開展住房抵押貸款業務的積極性不高。這也是目前銀行普遍“惜貸”的一個重要成因。鑒于此，為提高銀行的積極性，可參照發達國家的作法，努力推動住房抵押貸款證券化，發展房地產抵押貸款二級市場。

住房抵押貸款二級市場可以分為證券化市場和非證券化市場兩部分。住房抵押貸款證券化即抵押債權證券化，是房地產證券化的一種，它是指住房抵押貸款機構將其所持有的抵押債權匯集重組為抵押組群，經過政府機構或私人機構的擔保和信用加強，以證券的形式出售給投資者的融資過程，由此而形成的資金流通市場，稱抵押貸款二級市場。非證券化市場是指由投資者直接買斷住房抵押貸款，從而實現相關債權主體的直接轉換。

二、住房抵押貸款證券化的效應分析

住房抵押貸款證券化實際上等于把不能分割的房地產變成可分割的財產，把不可移動的房地產轉化為可流通轉讓的有價證券。這一方面為一般投資者提供了共享房地產開發和經營收益的機會，另一方面通過把社會短期貨幣資金轉化為長期穩定的資本金，也有利于社會的投資渠道、以及住房抵押貸款的運作和退出。作為一種融資工具，其作用具體表現為下述幾方面：

1、抵押貸款證券化可以有效地分散和轉移風險

以住房抵押貸款為擔保發行抵押證券后，原來集中在銀行的抵押貸款資產，變為資本市場上很多投資人持有的抵押債券，這樣就使房屋抵押貸款的風險相應分散。而且，由于抵押證券是以一組抵押貸款的投資組合為抵押，個別違約風險被分散，投資的有效收益能夠得到更大的保障。

2、提高了資產的流動性，解決了銀行抵押貸款“短期負債支持長期資產”的流動性難題由于房屋抵押貸款的期限最長可達30年，對發放抵押貸款的銀行來說，信貸資產回收周期很長，而通常銀行吸收存款負債最長僅5年(實際上居民存款以活期或1年期為主)，二者資產負債的期限不匹配，增加了銀行經營的風險和管理的難度。通過證券化，銀行及時把長期抵押貸款資產在資本市場拋售兌現、或自己持有變現能力很強的抵押證券，就可解決銀行面臨的流動性約束。另外房地產抵押債權證券化，通過抵押二級市場打破抵押資金的地域限制，使得抵押資金得以在全國范圍內流動，平衡地區經濟發展不平衡而引起的抵押貸款利率的高低不平，使之平均化和市場化。

3、抵押貸款證券化對刺激抵押貸款一級市場的積極作用

對抵押貸款借款人來講，由于抵押貸款證券化，拓寬了抵押貸款發放的資金來源，增強了抵押貸款的流動性，分散了抵押貸款的風險，使金融機構可以延長抵押貸款的時間，擴大抵押貸款的范圍，發放更多住房抵押貸款，從而滿足市場購房者融通資金的需要。這樣對購房人來說，不會因為借款資金短缺的瓶頸抑制而推遲購房意愿；而房地產開發商也將有更多機會出售他們已建成和即將建成的樓盤，由此形成的良性循環將有利于激活抵押貸款一級市場、緩解房地產的供需失衡矛盾、以及有效的刺激社會總需求的增長等。

三、住房抵押貸款證券化的建議

近些年來，我國在房地產證券化方面進行了一系列的探索和實踐，取得了一些可喜成就，為推行住房抵押貸款證券化創造了有利條件。其中包括：1、我國資本市場的初步形成和證券交易所的創立為推行住房貸款證券化創造了必要條件。2、我國已建立了一些房地產金融機構，如一些專業銀行的房地產信貸部和住房儲蓄銀行等，為抵押貸款證券化提供了機構上的保證3、大批房地產與證券評估機構的建立，為抵押貸款證券化提供了必要的中介保障等。但是另一方面應該看到，我國抵押貸款二級市場尚處于萌芽階段、屬于新生事物，要實現這一金融工具的創新，就要吸收發達國家的先進經驗，通過有關管理部門的推動和扶持，結合我國的實際情況，從以下幾個方面入手：

1、培育抵押貸款證券化市場

要發行抵押貸款證券必須建立完善的、流動性較強的抵押貸款二級市場。包括：1、制定相應的法律法規。只有保證正常的交易秩序，住房抵押貸款證券才能有效流動，其效應才能真正得以發揮。目前，我國證券化方面的法制建設還很滯后，推行住房抵押貸款證券化，有關管理部門面臨著建立和完善有關金融市場和房地產市場法律、法規的任務。2、深化金融改革。在國有銀行商業化的同時，應大力發展人壽保險公司、養老基金、投資銀行、抵押銀行、非銀行金融機構，建立多元化的投資融資機構，推進金融機構經營機制的轉換，擴大住房信貸資金來源。3、開發新的貸款種類。目前我國房地產抵押貸款的形式主要是職工住房抵押貸款，形式單一，且限制條件嚴格，這嚴重制約了住房抵押貸款市場的發展。針對這一情況，我們應學習國外經驗，吸收一些適合國情的貸款形式，如分級償還抵押貸款、可調整價格抵押貸款等，從而推動住房抵押貸款二級市場的發展。

2、建立完善的抵押市場擔保體系

開展住房抵押證券化必須解決好兩個問題：1、在龐大的住房抵押貸款市場中，建立起健康有序的信用關系和信用體系，提高貸款者和抵押品的信用等級和信用條件，增強抵押貸款的清償能力，減少銀行機構的信貸風險。2、在流動的抵押貸款二級市場中，增強抵押證券的安全性和清償能力，提高證券發起機構和證券抵押品的抵押信用和抵押證券的交易信用，加強對抵押貸款證券化后的流動性風險的防范。由此可見整個房地產抵押貸款市場的運轉必須有完善的抵押擔保體系的支持。因此，設立專門的證券化擔保機構，為抵押證券提供信用支持和擔保，對整個住房抵押貸款證券化體系而言，是十分重要的。借鑒美國的經驗，在推行住房抵押貸款證券化的初始階段，應由政府出面提供擔保，這樣可以提高住房抵押貸款和抵押證券的信譽，為實行住房抵押貸證券化打下堅實的基礎。3、加快抵押貸款證券化運行所需的中介機構的建立

篇（9）

我國的城市規劃作為工程技術已十分完善。雖然在20世紀90年代我國已頒布《城市規劃法》，但作為行政法的城市規劃，其發展仍然沒有較大的進展。“我國城市規劃立法均有這樣一個普遍的特征：重實體性內容的規范，輕行為實體的約束”(張萍，2000)。姚昭暉(2004)在總結規劃管理體制存在的問題時提到，城市規劃目前存在動機的庸俗化、內容的技術化、過程的簡單化、調整的自由化等問題。這些均說明我國目前的城市規劃作為行政法是存在缺憾的。

作為對物質要素層面進行控制的城市規劃，面對多元化的利益主體和投資主體的博弈，其作用顯得十分乏力，規劃調整的自由化隨之產生。城市規劃在處理個體案例時，要么因過于剛性而顯得僵化，要么因自由裁量權過大而顯得隨意。法定規劃與指導性規劃的界限模糊，導致一任領導一個規劃，規劃的多變成為一個常見的現象。由于規劃編制與審批的效率低下，規劃“滯后”成了社會評論規劃的常用語，也成了規劃在地域空間上遭到肢解的借口。規劃的編制程序和實施過程由于缺乏公眾參與，公民權得不到有效的保障。這些均是作為行政法的城市規劃在市場經濟條件下所面臨的困惑。

1.2城市規劃的復雜性

要建立與社會主義市場經濟相適應的城市規劃制度，必須認識到城市規劃的復雜性。城市規劃的復雜性可從4個方面來認識：①產權的多元化帶來了利益的多元化；②未來的不確定性；③整體性和全面性，即城市的全面發展能提升城市的競爭力；④規劃中體現出來的人文精神，即城市規劃應公平、公正、透明地介入社會經濟的發展之中。這些都使得城市規劃如何干預城市發展、如何更好地為城市社會經濟發展服務等問題變得更加復雜。在社會主義市場經濟條件下，作為工程技術的城市規劃已難以適應引導與控制城市發展的需要，因此我們應從規劃行政權的角度來認識城市規劃。如何規范城市規劃的行政行為，如何建立高效的城市規劃制度變得十分重要。規劃行政權的發揮與制約，規劃行政的效率與效益，對公民合法財產和合法權益的保護，應是目前作為公共行政管理的城市規劃要研究的課題。

2積極行政與有效制約

2.1宏觀調控與政府職能

城市規劃是政府干預市場的一種重要手段。政府的基本職能是促進經濟與社會的協調發展，其基本作用是調控宏觀經濟，促進競爭，維護法權，并提供公共物品。在市場經濟條件下，“不完全競爭”和“信息不對稱”是導致市場失靈的重要原因。市場機制無法解決經濟的外部性問題和公共物品的有效供給問題，這是政府介入經濟發展的重要依據。對發展中國家而言，政府在現代經濟增長中發揮著不可替代的作用，特別是在培育國家競爭力方面表現得更為明顯(國研中心，2001)。如果一個地區沒有高效的政府行政服務，就難以引進更多的資本、技術和人才，從而導致該地區的競爭力和就業率的下降，甚至造成資金、技術和人才的流失，最終會制約城市的發展。經濟學界認為，發展中國家在走向現代化的過程中，政府引導是一個十分重要的因素，并且政府和市場是相互補充的關系。雖然政府可以在經濟發展中發揮重要作用，但是對政府的有效性的評價，在很大程度上要以市場的有效性為標準(國研中心，2001)。在新公共管理范式下，關于政府職能的爭論焦點是政府如何介入社會經濟的發展(張剛，2003)。

2.2積極行政與制約機制

積極行政在制定城市發展戰略和引導城市發展中發揮著極為重要的作用。然而，我國的經濟學界在討論市場“失靈”的同時，也討論政府“失靈”。在培育市場、加速工業化、促進經濟、社會協調發展的過程中，重要的并不是政府所發揮的作用的大小，而是其“定位”和“范圍”的合理性，……最重要的是政府要創造有效率的市場環境(國研中心，2001)。因此，在發揮城市規劃積極作用的同時，也應對城市規劃行政權進行制約。

傳統行政的法治理念是對自由裁量權的限制，運用的是控權論的思想。而新的行政管理則是強調行政機關和行政相對人之間的交流和溝通。羅豪才等學者在分析現代行政法的發展趨勢時提出平衡論，認為：“現代行政法應當在維護、監督行政主體依法行政與保護公民、法人、其它組織的合法權益之間，謀求一種平衡—一種通過對行政主體與行政相對方的有效激勵與制約，實現行政權與相對方權利的結構性均衡，以兼顧公共利益和個人利益，確保社會的持續穩定發展”(羅豪才，2004)。平衡論強調通過博弈實現權利和義務的動態平衡、公民權利和公共利益的平衡，既要防止公民權的濫用，同時也要防止行政權的濫用。而平衡的取得依靠的是公眾參與，在充分陳述和辯論的過程中取得妥協或共識。依據積極行政和平衡論的思想，城市規劃的行政應是引導型、參與性、效率性和服務型的。

3權利保障與行政效率

3.1產權保護與公眾利益

在社會主義市場經濟體制下，城市投資主體多元化、財產權多元化產生了利益多元化。城市各要素是相互聯系的，其外在影響普遍存在。外在影響既包括正面影響也包括負面影響，它影響了相鄰土地的發展。土地開發時序、公共設施建設時序均影響了土地的價值。多元的利益主體謀求利益的最大化，使得作為城市發展資源配給機制的城市規劃，面臨多方利益的博弈。在市場經濟條件下，政府的一項重要職責是界定和維護產權。要使城市和諧發展，城市規劃應致力于產權的保護和公共利益的維護。

城市規劃對土地的財產權進行界定、保護及控制是城市發展的基本要求。城市規劃可將大產權地塊劃分為多個小產權地塊，也可將幾個小產權地塊整合成一個大產權地塊。同時，城市規劃還應根據發展戰略對土地發展權進行確定，根據公共利益對房地產權做出相應的規定。城市規劃的過程也可以說是對房地產產權的界定、維護和“侵害”的過程。但這種“侵害”是建立在公共利益之上的。因此，城市規劃也自然成為一種對財產權進行管理的法規和對財產權進行制約的機制?，F代物權制度的核心是界定清晰、權責明確、保護嚴格，同時物權的自由性和不可侵犯性受到了國家與公共利益的制約，以謀求個體利益和社會利益的協調發展，其關鍵是在私有產權和公共利益之間取得平衡。城市規劃正是通過發展權的配給、相鄰關系的確定、公共利益的維護、財產權的保護，來維持城市的健康和有序發展。

3.2權利保障與行政效率

在市場經濟條件下，經濟外部性的普遍存在足以說明，一方面是公民權的濫用，另一方面是公民權保護的乏力。和行政權濫用一樣，公民權的濫用不僅會侵害其他公民的權利，同時會侵害公共利益。保障公民權應在維護公共利益的前提下，給公民最大的自主和自由(羅豪才，2004)。要處理好個體利益和公共利益的關系，這要求管理者既不能片面強調公共利益，也不能置公共利益于不顧，應讓市民廣泛參與，在利益博弈和協調中尋找平衡點。

然而，保障公民權利的程序可能影響行政效率(應松年等，2004)。效率是一個中立的概念，指廣義的投入和產出的關系。在公共行政管理的理論中，效率是一種基本的價值觀和目標。在20世紀80年代以后的新公共管理運動中，效率也是行政管理的一個重要特征。英國和美國所進行的行政改革的一個重要方面就是在保證公平、公正的前提下，追求行政管理的效率?？梢哉f，經濟全球一體化背景下的經濟競爭，同時也是政府效率的競爭。但是，“對于公共組織，尤其是政府組織來說，過分強調效率，甚至將其視為一種終極的價值觀，不可避免地要與公共組織的其它價值標準如正義、公平和參與產生沖突，這種沖突也是公共行政范式不同組分間內在緊張性的根源”(張剛，2003)。放松管制，也可使經濟實現短期繁榮，但行政法的實踐表明，自由放任經常會引起經濟的波動和社會的無序(羅豪才，2004)。英國的新自由主義城市規劃實踐表明，放松管制將帶來環境污染和交通問題。

因此，城市規劃制度的設置不僅要考慮行政的效率和效益，而且還要考慮公平、正義和秩序。

4城市規劃過程

4.1規劃過程

城市規劃的作用在于對未來的預測和引導。目前的城市規劃存在重實體、輕程序、輕過程的現象。在市場經濟條件下，由于多種因素的影響，城市規劃很難對未來進行準確的預測。這要求城市規劃應具有漸進的理念。城市規劃不僅要有終結目標，而且還應具有程序性和過程性。這種過程既包括實施的過程，也包括決策的過程。對于實施的過程，城市規劃既要重視遠期目標，也要重視近期目標，并且規劃須根據發展形勢的變化不斷進行調整和修正。對于決策的過程，參照行政學中的行政過程論(湛中樂，2004)，城市規劃過程可被定義為：城市規劃行政主體和其他規劃參與者(如立法機關、利益集團、大眾媒體、公民)行使各自的權力或權利，相互影響、相互作用，設定并實現政府城市發展政策目標的活動過程。它是各個法律主體之間在城市規劃編制、實施、監督和法律救濟等階段相互作用的過程。

4.2公眾參與

西方城市規劃中的倡導式規劃和溝通式規劃是通過公民的參與、知情和監督，為公眾提供表達和參與的機會。政府通過規劃信息的、資料的提供和規劃的公開展示，減少規劃信息的不對稱性，有利于公民的參與，并形成平衡的城市規劃機制。隨著公民素質的不斷提高和參與能力的不斷增強，城市規劃可逐步具備社會利益表達機制、社會利益平衡和協調機制。在規劃編制階段的公眾參與，有利于城市規劃更好地表達公共利益，而在建設項目的規劃許可階段的公眾參與，則有利于保障公民的權益，并通過行政復議和行政訴訟，使公民的相關權益得到救濟。

4.3城市規劃程序與行政效率

提高城市規劃的行政效率應是社會、經濟發展對城市規劃的基本要求。梁鶴年(2000)在研究加拿大的開發管理程序時指出，開發程序對開發者而言，程序步驟越多，時間越長，開發成本越高，市場越難把握，開發越沒有可預見性。規劃的程序無疑直接影響行政的效率。在新公共管理的實踐中，在更好地維護公共利益的同時，應追求審批效率，即簡化程序、縮短時間和增加透明度。影響規劃程序的最重要的因素是公眾參與的過程。公眾既可包括個人，也可包括利益集團和專家群體。公眾參與既可維護利益相關人的權益，也在如何尋求公共利益方面發揮重要作用。過短的公眾參與時間，不利于公眾意見的表達。應松年等人(2004)認為，制定行政程序法主要有兩個方面：一是保護公民程序性權利，二是提高行政效率。行政管理部門應在保證相對人的基本權利的前提下，盡快做出行政決定。

處理規劃矛盾的最佳辦法“不是在收到開發者的申請后，才多開會、多聆聽，而是在制定總體規劃方案和管理程序上多考慮、多研究、多咨詢”(梁鶴年，2000)。這說明規劃方案和程序的重要性。城市規劃編制的質量特別是科學性和民主性，將影響建設項目的行政許可的質量。行政程序應符合權利保護與行政效率的雙重要求。一般而言，抽象的行政行為優先考慮公平、公正，同時兼顧效率；具體的行政行為則應優先考慮行政效率，兼顧公平。城市規劃編制應設置包括公眾參與的程序，而建設項目的審批可在正式程序的基礎上配以簡易程序、協商程序等非正式程序，以提高行政效率。

5法定規劃與指導性規劃

5.1法定規劃

法定規劃的價值取向應重在公平和權利保護，兼顧效率。對物權的保護與制約應以法定的城市規劃為依據。根據西蒙的有限理性的理論，任何組織不可能獲得完全真實的、充分的市場信息，規劃須根據發展形勢的變化不斷地調整和修正，而作為規劃行政許可依據的城市規劃應是確定或穩定的。因此，規劃的制定既要給行政機關留有自由裁量權，以根據市場發展的變化及時調整規劃；又要防止行政機關頻繁修改規劃，不利于物權的保護，影響行政相對人的利益(王克穩，2004)。由此可見，規劃的“穩定與變化”的雙重特性要求將穩定的法定規劃和適應市場變化的指導性規劃相分離；同時要求規劃不僅僅是描繪遠景藍圖，更重要的是要使規劃程序法制化。

中國目前以城市總體規劃為法定規劃。而大城市的總體規劃內容比較寬泛，不適于作為法定層面的規劃。而控制性詳細規劃太細致，不利于城市規劃適應市場的變化。筆者建議小城市采用總體規劃，而大中城市采用分區規劃作為法定規劃(法定圖則)。在規劃編制時，對于建成區應充分重視現有的財產權，以財產權地塊為基本單元，合理確定財產權地塊和綜合發展地塊。綜合發展地塊的確定應征求財產權當事人的意見。在管理制度方面，可建立公眾參與的規劃委員會。

5.2指導性規劃

目前，我國的指導性規劃和法定規劃的界線難以區分。面對迅速多變的市場，城市規劃的修改或修編也常常發生。為此，我們應將法定規劃和指導性規劃分離。法定規劃應處于相對穩定之中，而指導性規劃要適應日益多樣化的城市發展的需要。指導性規劃可采用形式多樣、追求效率的模式。如近期建設規劃可被制定成指導性規劃，作為政府近期的行動目標或行動規劃。

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篇（10）

在認識“政府門戶網站”這個概念時,必須明確下列幾個方面的內容:

第一,政府門戶網站有賴于各政府部門已有的信息化基礎條件。但是,這種基礎條件并不一定要求各政府部門已經實現了網絡化辦公,政府部門只要具備完善的內部辦公與業務信息化管理應用系統即可。

第二,政府門戶網站不僅是政務信息平臺和業務處理平臺,而且也是知識加工平臺、知識決策平臺、知識獲取平臺的集成,它使政府各部門辦公人員之間的信息共享和交流更加流暢,通過數據挖掘、數據加工而使零散的信息成為知識,使相關人員能夠在恰當的時間使用恰當的知識,為行政決策提供充分的信息和知識支持。

第三,后臺整合是政府門戶網站區別于其他網站的關鍵所在。

一、政府門戶網站的“前臺———后臺”關系

與互聯網門戶網站和企業門戶網站不同,政府門戶網站具有兩種“前臺———后臺”關系。第一種“前臺———后臺”關系實際上是一種雙重的“前臺———后臺”關系,即:門戶網站作為連接所有政府網站的前臺,并不直接面對各政府機構的業務職能部門,它只是作為一個強大的搜索引擎,快速便捷地為客戶找到辦理相應業務的政府網站,這是第一重“前臺———后臺”關系;在此基礎上,客戶就可以通過具體的政府機構的網站直接面對業務職能部門了,在這里,政府網站與其職能部門之間構成了又一重“前臺———后臺”關系。

第二種“前臺———后臺”關系是一種單一的“前臺———后臺”關系。在這種情況下,客戶通過政府門戶網站即可直接進入業務辦理程序,客戶無須與具體的政府機構(網站)打交道,也不用知道自己是在與哪個政府機構打交道。此時,客戶似乎在通過這個門戶網站面對一個“超級政府”,因為人們通過這個門戶網站可以辦理包羅萬象的業務。

無論是第一種“前臺———后臺”關系還是第二種“前臺———后臺”關系,都需要對后臺業務進行整合。盡管在第一種“前臺———后臺”關系里,政府門戶網站僅僅是所有政府機構的網站業務連接,但是要實現這一點仍然需要對所有政府機構的業務類型進行分類與排列,通過某一主題按照邏輯關系而對所有這些業務進行整理,同時在技術上以及在管理上都對門戶網站提出了新的要求,例如,在政府機構之間仍然分離的情況下,門戶網站應當看作是所有經由該門戶網站的政府機構的業務監督窗口。

第二種“前臺———后臺”關系超越了“電子政務”的概念,已經成為一種真正意義上的“電子政府”了。在這里,所有的政府業務部門都已經按照業務流程進行了重組,傳統的政府機構已經逐步地淡出了電子政府的范疇而成為電子政府的“業務處理車間”。

因此,所有的政府門戶網站都是政府網站,但是并不是所有的政府網站都是門戶網站;而且,政府門戶網站意義上的“政府”的含義已經不再是傳統意義上的“政府機構”了,它已經超越了現有的政府機構的含義,成為一種虛擬的“超級政府”。

二、國外政府門戶網站的發展

政府門戶網站的發展直接受益于互聯網門戶網站以及企業門戶網站的發展。與此同時,近些年來政府網站的泛濫也給電子政務的發展帶來了一定的副作用,在如此眾多的政府網站面前,人們往往不知所措,因此,迫切需要一種“簡單、實用、重點突出”的單一政務處理入門網站。大約從2000年開始,在一些信息基礎設施條件比較完善、電子政務較為發達的國家,電子政務開始走出相互獨立、各自為“政”的舊制。這些國家已經認識到,要求民眾去瀏覽每個政府網站才能辦成一件事情是對民眾不友好的,這與現實中要求每個人必須親自到每個政府機構才能辦成事情其實沒有什么兩樣。因此,它們在一個統一的政府網站下,將比較分散的各類政府網站綜合到一個協調一致的目錄下,根據特定用戶群的需求開發一系列集成的政府服務項目。政府門戶網站開始作為提供政府服務的唯一的電子政務網站。

目前,政府門戶網站還處在發展當中,各國的做法也存在著很大的差別。從發展程度來看,總體上還處于第一種“前臺———后臺關系”階段,即主要是按照業務流程的需要,通過技術手段將各政府機構串聯起來。但是也還有部分業務已經實現了在線實時處理,正在向第二種“前臺———后臺關系”轉變,新加坡的“電子公民”網站即是這方面的代表。就國際政府門戶網站的發展來看,美國、英國和新加坡三國的做法具有典型性,包含著許多網絡條件下的政府行政管理與服務的制度創新。下面分別介紹這三個國家建設政府門戶網站的情況。

美國政府門戶網站。美國是電子政務最為發達的國家,政府網站的數量也最多,共有兩萬多個。這些政府網站的內容非常豐富,頁面數量多達幾千萬,一般的公民很難通過網絡搜索來準確快捷地獲得政府服務,這當然就需要門戶網站加以引導。

我們可以從地域屬性和權域屬性來分析美國的政府門戶網站的情況。從政府行政管理層次上來看,美國政府可以劃分為聯邦、州與市縣三級。由于實行聯邦制,三級政府在許多的行政事務管理方面相對獨立,因此政府門戶網站也就劃分為這樣三級,每級政府的門戶網站的服務內容各不相同,彼此之間存在著明確的分工。每個州政府和市(縣)政府都建立自己的單一的門戶網站,企業或公民根據業務內容,通過訪問所在地域的單一的州或市(縣)政府網站,即可獲得各種不同的服務。每一個政府門戶網站都各具特色,包括稅收、執照、注冊和護照信息以及滿足所在地域的每個居民的具體需求的信息。

聯邦一級的政府門戶網站是“第一政府網站”(firstgov.gov.)。該網站于2000年6月開始建設,已經成為全球功能最為強大的超級政府網站。作為聯邦政府唯一的政府服務網站,該網站整合了聯邦政府的所有服務項目,并與許多政府部門如立法、司法和行政部門建立了鏈接,同時也與各州政府和市縣政府的門戶網站都有鏈接。作為一個綜合性網絡門戶,用戶通過該網站可以接向任何政府網站,包括州和地方政府?！暗谝徽W站”所要達到的一個首要目標就是,要讓客戶只須點擊3下即可找到自己所需要的各類政府信息與服務。它允許用戶同時搜索全部2,700萬網頁,使用一個由私營企業和聯邦政府一起開發的高強度搜索引擎,個人通過關鍵詞、主題或機構進行搜索,可以在不到1/4秒的時間內搜索到半兆的文件。從這個意義上講,該網站與聯邦各職能部門、州及市縣級政府網站實際上就構成了一種前臺與后臺的關系,任何企業和公民通過前臺網站即Firstgov.gov,可以找到所有美國政府部門提供的所有服務。

從內容分類來看,該網站一方面按地區劃分,囊括了全美50個州以及地方縣、市的有關材料及網站鏈接;另一方面又按農業和食品、藝術和文化、經濟與商業等行業來劃分,各行各業的有關介紹及網站也是隨點隨通。該網站的設計非常有特色,它將政府服務分為三類,即對公民的在線服務(onlineservicesforcitizens)、對企業的在線服務(onlineservicesforbusiness)以及對政府機構的在線服務(onlineservicesforgovernments)。每一類又分為諸多項目,如“對公民的在線服務”就包括申請護照、天氣預報、彩票中獎號碼等;“對企業的在線服務”包括在線申請專利與商標、轉包合同、商業法律與法規等;“對政府機構的在線服務”包括聯邦雇員薪水冊變化表、聯邦雇員遠程培訓以及聯邦政府職位等。這種設計簡單明確,任何一個尋求政府在線服務的人都可以很方便地找到所需要的各種服務。

英國政府門戶網站。早在1994年英國政府就建立了一個類似于政府門戶網站的網站:open.gov.uk,其功能主要是提供政府網站的聯接,但是服務的內容很少。2000年12月,英國政府開發出一個服務內容更多、搜索更方便而功能也更為強大的單一的政府服務門戶網站系統,它由“英國在線”網站(ukonline.gov.uk)和“政府虛擬門戶”網站(gateway.gov.uk)組成?！坝诰€”網站不僅將上千個政府網站連接起來,而且把政府業務按照公眾需求進行組合,使公眾能夠全天候地獲得所有政府部門的在線信息與服務。該網站的內容分為五大塊:生活頻道、快速搜索、在線交易、市民空間、新聞天地?！吧铑l道”向用戶設置了11個主題的服務,用戶無須考慮各政府部門的職責和分工。其他的各大塊也都包括眾多主題的服務內容。

“政府虛擬門戶”網站是一個為了讓公眾和企業獲得政府在線服務而進行登記注冊的專門網站,它可以使公眾和企業通過一個單一的入口同政府的多個部門進行溝通和實現在線辦理行政事務。已經在“政府虛擬門戶”網站運行的主要服務項目中,包含國內個人所得稅在線征收和部分增值稅的在線返還等內容。該網站是提供“集成化政府”服務戰略的一個重要組成部分,與“英國在線”網站形成了又一種“前臺———后臺”關系新加坡政府門戶網站。以前,新加坡也是由各政府部門單獨地建立政府網站并提供網絡服務,彼此之間沒有進行一體化的整合。1999年,新加坡的電子政務開始出現整合趨勢,一些業務不再按照部門來設置,而是按照流程做打包處理,也就是說,公民或企業在辦理網上業務時,不必再考慮要登陸各個政府站點,分別辦完各種相關手續,而是按照業務流程,一步步地在一個單一的網站上完成所有這些相關業務手續,實現了“一站式”網上辦公。

所有這些打包服務都可通過新加坡的政府門戶網站(gov.sg)找到。該政府站點就像一本政府白皮書,完全代表政府,而不是政府的某一個方面。例如,該網站有一項統一的接受用戶反饋的業務,用戶發往政府各個部門的意見、建議、反饋等都通過這里的統一格式進行。

與美國的first.gov不同,該中心站點將政府服務劃分為政府信息與電子服務、新聞公告、為企業的信息與電子服務、為非新加坡公民的信息與電子服務以及電子公民服務等幾大塊,雖然看過去沒有像美國的first.gov那樣將電子政務劃分為G2G、G2B、G2C三大部分那么簡潔,但是,從邏輯上看仍然清晰明了,欄目的設置讓人一目了然。就電子政務來說,最重要的是其前臺的業務流程設置與后臺不同政府機構之間的業務協調處理上。而恰恰是在這一點上,新加坡的電子政務建設別具一格,深受人們的稱贊。其中最引人注目的是“電子公民中心”(ecitizen.gov.sg)和“政府電子商務中心”(GeBiz.gov.sg)。

“電子公民中心”始建于1999年4月,其目的是將政府機構所有能以電子方式提供的服務整合在一起,并以一攬子的方式輕松便捷地提供給全體新加坡公民。“電子公民中心”將一個人“從搖籃到墳墓”的人生過程劃分為諸多階段,在每一個階段里,你都可以得到相應的政府服務,政府部門就是你人生旅途中的一個個“驛站”。每一個“驛站”都有一組相互關聯的服務包。例如,在“就業驛站”里,你可以找到這些服務包:“雇傭員工”(專為雇主設計)、“尋找工作”(專為求職者設計)、“退休”、“提高技能”和“在新加坡工作”(專為外國人提供)等。目前“電子公民”網站里共有9個驛站,涵蓋范圍包括:商業貿易、國防、教育、就業、家庭、醫療健康、住房、法律法規和交通運輸,這些驛站把不同政府部門的不同服務職能巧妙地聯系在一起。例如,在“家庭”驛站里,“老人護理”服務包來自衛生部,而“結婚”服務包則來自于社區發展部。

“政府電子商務中心”于2000年12月正式開通,它實際上就是新加坡政府的采購系統,它把新加坡政府各部門和機構的財務系統與采購軟件整合到一起進行工作。政府部門的貿易伙伴可以在網上得到政府招標的邀請并購買招標文件,供應商可以在網上索要發票、檢查付款情況、提交產品目錄和競標。同私營部門的B2B交易中心一樣,它也是通過來自世界各地的眾多供應商的激烈競爭而獲得價廉物美的產品,通過網上下單而節約更多的時間,通過更低的庫存而減低成本。目前,政府通過“政府電子商務中心”采購的產品價值已經達到1.1億美元,今后還要求將80%的政府采購都搬到“政府電子商務中心”上來。

三、對我國政府門戶網站建設的建議

我國電子政務建設主要依兩條途徑展開。一是政府上網。政府上網工程促使政府網站的數量快速增加。據最新統計,政府上網工程實施3年來,全國政府部門建立的網站已突破1萬個,3年凈增10倍。二是建立縱向的業務應用系統。我國以“金”字工程為主體的縱向業務應用系統不斷增加,由最初的3個增加到現在的12個,許多政府職能部門也在建立自己專門的電子政務應用系統,并且都希望盡量能夠向“金”字工程上靠。僅僅依據這兩條途徑,其負面效應已充分暴露。一方面,國家投入了大量資金,各級政府機構建設電子政務的積極性都很高,政府網站數量也快速增加;另一方面,政府網站的社會應用水平卻總是提不上去,條塊分割、信息孤島的弊端盡管世人皆知卻就是解決不了,很多專網都說自己是“金”字工程,不能共享,所以,每個政府網站所提供的信息與服務數量都很有限,彼此獨立,業務流程串不起來,電子政務的快速、便捷、公開、透明的優勢自然也就顯現不出來。這種狀況嚴重地制約了電子政務的社會化應用水平,將對未來電子政務的順利發展造成極為不利的影響。

建設政府門戶網站能夠有效地解決這種困難局面。政府門戶網站已開始受到關注,例如,在我國的電子政務建設規劃中就提出了建設“兩網一站四庫十二金”的內容,其中的“一站”即是指政府門戶網站。另一方面,絕大多數地方政府都在往這方面努力,開始花費很大的精力來建立自己的政府門戶網站。但是,從有關的電子政務建設規劃來看,我們對政府門戶網站的性質、特點、作用還缺乏清楚的了解,將政府門戶網站等同于一般的政府網站,對政府門戶網站與電子政務建設的其他相關問題也未作明確的安排。另外,就已經建立起來的地方政府門戶網站來看,除了北京市()和上海市()取得了一定的成績外,大多數地方政府做得還很不理想,有些甚至還停留在政府上網階段。

針對今后電子政務及政府門戶網站的建設,提出以下建議:

(一)在繼續建設12個重要的業務應用系統的同時,提高政府門戶網站在未來我國電子政務建設中的地位,將政府門戶網站看作是實現我國電子政務戰略的核心。一方面,通過“金”字工程提高那些重要部門的工作效率,另一方面,通過政府門戶網站加強辦公資源的整合,消除“條”與“塊”之間的割裂狀況。換一個角度來看,這也就意味著,通過發展“金”字工程加強對經濟生活的監管,通過發展政府門戶網站來體現電子政務的“服務于民”的本質要求。

與此同時,有必要對政府上網工程進行調整,將工作重點轉移到政府門戶網站建設上來。因此,今后的電子政務要從重視數量轉向重視質量和效果。

(二)將政府門戶網站建設與政府機構改革相結合。新一輪的政府機構改革將秉持“精簡、統一、效能”的原則,轉變政府職能,建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。所有這些要求都與政府門戶網站一致,政府門戶網站可以作為政府機構改革的方向。