行政征用論文匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇行政征用論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

一、中國行政管理中的激勵問題

1.約束不對稱、重監督而輕激勵

加強監督,對公職人員無疑是一種有效的、必要的約束。但監督只是問題的一個方面,并通常具有滯后性和對公務員激勵的被動性,激勵成效有限。因此,除了加強監督以外,還應該強化內在激勵機制,從積極方面引導廣大公職人員敬業務實,拒腐防貪,從源頭上減少公務員的失職行為,并進一步提高行政效率。

2.考核激勵的作用難以得到體現

考核激勵的作用機制主要通過將考核結果與公務員的獎懲、職務升降、級別和工資的調整等掛起鉤來,促使公務員積極工作,盡職盡責。而公務員考核是一項十分復雜的工作,稍不注意就易產生考核誤差,影響對公務員德才表現的準確評定,影響考核對激勵功能的發揮。我國目前對公務員只進行定性考核,如某鄉鎮機關2007年年終考核,有48名公務員參加考核,除了4名公務員為優秀外,其余44名公務員均為合格,“不合格”一檔形同虛設。這種考核無疑有失全面和客觀公正,甚至沒有體現出考核的意義。

3.干部選拔機制中缺少激勵

中國的干部選拔機制中公平、競爭、擇優原則體現不夠,科學的具體的操作規范也不夠健全,干部選拔過程中缺少激勵,缺乏活力,必然導致利益分配激勵功能減弱。由于工資基本固定,收入與努力無關,與組織目標完成情況無關,其結果是、無所作為、消極怠工等“搭便車”現象反復出現。這從根本上說,不是某個人的過失和責任,而是在組織制度中缺乏競爭激勵機制所必然導致的結果。

二、需要層次理論及其在行政管理中的作用

1.馬斯洛的需要層次理論

美國行為科學家亞伯拉罕·馬斯洛(A.H.Maslow)于1943年出版的《動機激發論》中提出了“需要層次理論”。馬斯洛認為,人的價值體系中存在著兩類不同的需要,一類是沿著生物譜系上升方向逐漸變弱的本能或沖動,稱為生理需要,另一類是隨生物進化而逐漸顯現的潛能或需要,稱為高級需要。據此,馬斯洛把人類的需要按其重要性和產生次序分為五個層次,即生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、尊重需要以及自我實現的需要[1]。

行為學家們依據馬斯洛的需要層次說,將需要的層次、激勵的因素以管理的策略對應成表,為管理的實踐提供指南[1]:(1)生理需要方面的激勵因素為工資和獎金、福利、工作環境,管理策略可表現為完善的工資和獎金制度、貸款制度、醫療保健制度、工作時間(休息),創造健康工作環境,住宅和福利設施。(2)安全需要方面的激勵因素為職位保障,意外事故防止,管理策略為安全生產生活條件、危險工種的營養福利制度、合理的用工制度、離退休養老金制度、健康和意外保險制度、失業金制度等。(3)隸屬與愛的需要方面的激勵因素為良好人際關系、組織的認同,其管理策略為和諧工作小組和良好人際關系、協商和對話制度、互助金制度、工會及其他團體活動、娛樂制度、教育訓練制度。(4)尊重需要方面的激勵因素為名譽、地位、權力與責任、被人尊重與自尊、與他人工資獎金之比較,管理策略為人事考核制度、工作職稱晉升制度、選拔擇優的進修制度、委員會參與制度與提合理化建設制度。(5)自我實現的需要方面的激勵因素有能發揮自己特長的組織環境、承擔有挑戰性的工作,管理策略為決策參與制度、建立攻關小組、提倡創造性工作、發動職工研究發展規劃、交給職工挑戰性工作和破格晉升制度。

2.基于需求層次理論的薪酬制度和靈活的福利機制

薪酬在人力資源管理激勵中是最重要的因素之一。薪酬因素在經濟社會中的作用已經超出了物質激勵的范圍,成為兼具物質和精神雙重激勵的重要因素。美國管理學家孔茨曾指出:“金錢對那些撫養一個家庭的人來說要比那些已經功成名就、在金錢的需要方面已不再是那么迫切的人,就重要得多。”[2]

在中國公共部門傳統的人事管理中,公職人員的薪酬一直實行等級工資制,一般工資水平是社會平均工資;西方一些發達國家實行高薪金的公務員制度,一位高級行政官員的年俸可以與首相相比。鑒于中國的國情,目前不可能實行高薪金公務員制,但近年來公務員待遇的提高體現了決策者們對薪酬因素的重視。目前,中國公務員薪酬提高的趨勢使得公共部門在與企業及其他行業爭奪人才的競爭中增加了優勢。但是,要使金錢成為一種真正有效的激勵因素,必須保證“在各種職位上的人們,即使級別相當,但給予他們的薪酬也必須能反映出他們個人的工作業績”。也就是說,薪酬應當與績效掛鉤,才能真正起到激勵的作用。目前,在西方一些國家,以往刻板的工資報酬制度正逐漸被以工作成績來確定工資級別的制度所取代。以工作成績來確定工資級別的制度是基于這樣的論點,即“公務人員的工資收入應該符合經濟市場的工資水平,并且不論公務人員之間可能存在何種差異,他們工資報酬的多少應該取決于其工作成績的好壞,工作成績越好,所得到的報酬就應該越多。這一論點意味著傳統的、強調統一的公務員制度應該被取代。盡管公務員無疑也會受到經濟利益的誘惑,但在以前,公務員作為一個整體有著強烈的服務意識,并將為公眾服務作為他們努力的目標。然而,金錢獎賞正逐漸取代這些無形的、但卻是真實的價值觀和激勵因素而成為招聘人員和提高其積極性的主要手段。”[3]

3.權力激勵——公務員自我實現的需要

國家公共部門的公職人員掌握著人民賦予的公共權力,在法律規定的范圍內對社會公共資源進行管理和盡可能合理地配置,以實現公共資源的效益最大化。在公共部門這個龐大的機器不停地運轉,源源不斷地生產出公共服務產品的過程中,權力始終都在對支配和使用公共資源的公職人員起著不容忽視的激勵作用。

公職人員處于何種行政職位,就擁有相應的行政權限,職位越高,所享有的權力就越大。公職人員在行使權力,滿足對物和人的支配欲望的同時,也在某種程度上達到了馬斯洛需要層次理論中的最高層級——自我實現的需要,使自己越來越成為受人矚目和舉足輕重的人物。因此,建立并完善公共部門人力資源管理中的權力激勵體制,不僅是可行的,而且是必要的。權力對于各級公務員的激勵作用集中體現在,為了能夠支配更多的人力和物力資源,必須在法律和制度規定的范圍內勤奮工作,取得顯著的成績,得以受到提拔,從而能夠行使更高職位上更大范圍的權限。

在建立權力激勵體制過程中,必須在廣大公職人員特別是領導干部中樹立起正確的權力觀,避免出現“為了掌權而掌權”的不良傾向。要明確公共權力是人們賦予的,是用來更好地合理配置社會資源,為社會提供更多更好的公共服務產品。合理的運用權力激勵,不僅能夠激發公職人員的工作熱情,進一步提高公共部門的行政效率,而且可以在某種程度上減少權力腐化和腐敗現象的產生。

三、豐富激勵手段,完善公務員激勵機制

1.拓寬激勵渠道,注重加薪、休假等激勵方式

有時將公務員晉升到一個其無法很好發揮才能的崗位,不僅不是獎勵,反而使公務員無法很好發揮才能。在晉升中,并不一定是業績最好的人得到晉升就是公平。業績優秀者應該得到獎勵與表彰,但是否晉升到高一級的職位則更主要地取決于他們的工作能力與個性特點。這一點應在晉升標準與要求中明確說明,并在晉升人選決定之后加以解釋。對未能晉升的優秀公務員應有足夠的表彰與補償,以體現他們應有的地位與價值。激勵渠道多樣化有利于公務員合理地自我定位,從而可以不必將職務晉升作為自己的唯一目標,找一個自己能游刃有余的崗位好好發揮自己的專長。

2.在工作設計方面,盡量豐富工作內容

可以根據工作性質、內容,采取工作輪換、工作豐富化等工作設計方法,盡量豐富工作內容。對公務員工作內容的改善及對其工作行為的認同和獎勵,可以使公務員對自己的工作產生滿足感、成就感,從而促使工作不斷創新。如因人而異地安排工作,由于每個公務員個性特征、興趣愛好、職業生涯規劃不同,對崗位的要求也不盡一致,因而須建立崗位流動機制,使公務員能感到工作的樂趣。

3.打造和諧有序的行政組織文化

良好的行政文化凝聚了公務員行政智慧和行政實踐經驗。行政文化諸要素對于激勵機制的制定、激勵手段的確定、激勵機制的實施和激勵結果的兌現有著極為重要的影響[4]。健全激勵機制的建立和作用的發揮以良好的行政文化為基礎,促進行政文化的建設,要鼓勵公務員樹立社會公共利益至上的意識,成為協調政府與民眾關系的主體,促進公務員對政府工作的主動參與,有效維護國家和集體的利益。如果能做到公務員都相信:職位只是分工,薪酬體現貢獻,那公務員就不會去追求層級的發展,而轉向關注工作的內容,這樣才會提高效率。隨著公務員整體素質的提高,群眾之間、干群之間溝通會更容易,健康和諧的人際關系氛圍會為和諧公務員隊伍建設提供有力的保障。

參考文獻:

[1]吳志華,劉小蘇.公共部門人力資源管理[M].上海:復旦大學出版社,2007:262.

篇（2）

信用證已成為金融和貿易領域重要的結算支付工具。確保信用證具有快捷、可靠、經濟和便利優點的一項重要法律規則便是獨立性原則。該原則的基本含義是指：不可撤銷的信用證(無論商業跟單信用證或備用信用證)應與該信用證據以產生或作為該信用證基礎的其它合同、協議和安排相互分離和獨立。這種分離和獨立的實質是將信用證的開立、兌付及糾紛解決與其它買賣合同、開證合同等基礎性或附屬性合同的效力、履行及糾紛隔離開來，使信用證能夠在相對自我封閉的安全環境中運行。獨立性原則還有一項重要功能是將信用證交易有關當事人的職責限定在各自最專長的領域內。例如，從專業分工角度來看，作為貿易雙方的商人對買賣的商品十分內行，他們擅長于貨物的品質、規格、價格、交貨時間地點、包裝、裝運方式等事項。然而，商人們對信用證付款條件和各種付款單據的審查以及如何實現用本國貨幣向外國賣方付款等事項則不夠熟悉，這些單據和金融事務的處理則是銀行的專長。正是由于獨立性原則的存在，使得信用證與買賣合同等基礎交易隔離開來，并保證銀行只負責處理信用證下代表著貨物或服務的單據和付款事項，而將基礎交易中的貨物或服務本身的問題留給商人們負責和處理，從而最大限度地體現了信用證交易中的專業分工原則和效率原則。

雖然信用證的獨立性非常重要，但獨立性原則并非一項無例外的原則。首先，按照美國《統一商法典》有關信用證的第五篇第5—109條和其它國家的判例、司法解釋，如果受益人的行為構成了對信用證開證人或開證申請人的嚴重欺詐(materialfraud)，則開證人可自行決定拒付信用證；或者當開證人不同意拒付時，也可由開證申請人向有管轄權的法院申請采取禁令或類似措施阻止信用證的兌付。這一規定和作法實際上允許以基礎交易中產生的受益人的嚴重欺詐去阻止信用證本身的履行，從而突破了將基礎交易與信用本身分開和隔離的獨立性原則，排除了獨立性原則在此種條件下的適用，成為獨立性原則適用中的一項例外規定。這種特殊規定和作法被稱為信用證獨立性的欺詐例外(fraudexception)。除了欺詐例外，本文還將分析介紹一種新的例外，即在某些情況下，因基礎交易中的嚴重違法行為而停止或免除開證人履行其信用證項下的付款義務。這種有別于欺詐例外的第二種例外被稱為“違法例外”(illegalityexception)。

一、欺詐例外

1、欺詐例外的基本條件

賣方將沒有價值的廢舊物品充作正常貨物發運給了買方。賣方的職員向買方透露了上述信息并提交了相關證據。買方根據這些證據要求開證行拒付受益人賣方的提示。這是通常導致援用欺詐例外的典型事例。那么，面對買方的上述要求，開證行應如何處理呢?對此，UCC第5—109條(a)款(2)項規定：開證人只要善意行事，即可兌付或拒付提示。也就是說，只要本著善意的原則，開證人可自行決定兌付或拒付，而不是必須拒付。這條規定的原因在于，買方可從開證人的拒付中獲得直接利益，所以買方為了促使開證人拒付而提交的受益人賣方欺詐的證據缺乏完全的客觀公正性，需要由開證人作出善意和獨立的判斷。如果開證人駁回了買方的拒付要求，則買方此時還可以向有管轄權的法院提訟，訴請法院禁止開證人向受益人賣方付款。

雖然允許買方突破信用證獨立性的限制，利用受益人在買賣合同這一基礎交易中的嚴重欺詐去阻止開證人履行在信用證項下的付款義務，但這種突破必須滿足兩項基本條件。第一，開證申請人買方必須證明受益人在基礎合同履行中實施或參與了嚴重欺詐。這一條件表明，凡受益人以外的第三人從事的欺詐(例如賣方以外的承運人、托運人、報關行等實施的欺詐)或未達到嚴重欺詐的一般欺詐均不符合本條件的要求。第二，開證申請人買方還應說明法院禁付令或類似救濟措施的必要性。不同國家的法院對信用證禁付令或類似救濟措施的實施會規定一些不同的程序性條件，例如會要求申請人提供擔保。除了滿足這些程序性條件外，法院通常要求開證申請人買方進一步說明禁付令或類似救濟措施的必要性。所謂必要性是指買方應說明，如果不采取禁付令或類似救濟措施，將會給它的利益造成難以挽回或無法彌補的損失。由于買方除了要求法院采取禁付令或類似救濟措施外，買方自己也可以通過直接受益人賣方的方式，追討賣方以欺詐手段從信用證項下取得的付款。所以，要滿足禁付令的必要性這一條件并非輕而易舉。

2、保兌信用證中的欺詐

除了上述一般信用證交易中出現欺詐問題外，保兌信用證業務中遇到的欺詐問題會更加復雜。本文將就其中常見的兩類欺詐問題作一分析探討。

第一類問題是，當受益人賣方構成嚴重欺詐時，作為開證申請人的買方能否要求保兌行停止向受益人履行其保兌付款責任。對此有兩種不同的觀點。一種觀點認為，UCC第5—107條的正式評論第1項指出：“凡本篇出現‘開證人’與‘信用證’的任何地方，都應把‘保兌人’和‘保兌書’也放到其中去理解。”這就意味著專門規定欺詐例外的UCC第5—109條中的“開證人”一詞均可由“保兌人”一詞替代，使得開證申請人按該條要求“開證人”止付信用證的權利同樣適用于“保兌人”。因此，開證申請人可以要求保兌行拒付受益人的提示。另一種觀點則認為，根據UCC第5—107條(a)款和相關判例法，開證申請人不能要求保兌行拒付受益人的提示。理由如下：首先，從UCC第5—107條(a)款規定來看，保兌人僅對開證人享有權利義務，如同開證人就是申請人，而保兌人只是應開證人要求并由其承擔責任開立信用證。這一規則實際上只在開證人和保兌人之間創設了一種等同于開證申請人與開證行之間的相互權利義務關系，而沒有在開證申請人和保兌人之間創設任何法律關系。其次，由于開證申請人與保兌人之間缺乏直接法律關系，判例實踐通常不接受開證申請人對保兌人的，包括開證申請人要求保兌人止付信用證的訴訟。另外，這?止鄣慊谷銜綣市砜ど昵肴酥苯幼柚貢6倚邢蚴芤嬡爍犢睿票氐賈亂脅輝覆渭穎6藝庖徊煥蠊W苤殼敖餼鏨鮮齙諞煥轡侍饃形廾魅吠騁壞畝邸?BR>第二類有關保兌信用證業務的問題是，受益人賣方提示的單據表現記載與信用證嚴格相符，且保兌行對單據或貨物實際狀況不知情，當保兌行在此條件下向受益人履行了保兌付款義務并向開證行要求償付時，開證申請人買方能否以受益人賣方在履行買賣合同交貨義務中嚴重欺詐為由阻止開證行向保兌行進行償付。UCC第5—109條(a)款(1)項對這一問題作了否定回答。該條規定，如果提出兌付要求的是已善意履行了保兌責任的保兌人，那么即使單據屬于偽造或帶有嚴重欺詐，開證人仍應兌付提示。因此，即使受益人賣方在履行交貨中存在嚴重欺詐，但只要保兌行善意向受益人履行了保兌付款義務，則開證行仍應向保兌行進行償付。進一步來講，如果開證行在此情況下兌付了保兌行的提示后，能否轉向要求開證申請人買方進行償付呢?對此，UCC第5—108條(i)款規定，開證人只要在符合第五篇的條件下兌付了提示，就有權要求開證申請人作出及時有效的償付。由于上述開證行對保兌行提示的兌付正是依照并符合第五篇第5—109條(a)款(1)項作出的，所以開證行仍有權要求開證申請人買方作出償付。在此情況下，如果開證申請人買方要想追回自己的損失，則只能以交貨不符或欺詐為由另行對賣方提起買賣違約或侵權訴訟。

從以上分析來看，當受益人在嚴重欺詐條件下向開證行提示時，可供選擇的立法政策有兩項：第一，允許實施了嚴重欺詐的受益人賣方拿到貨款；第二，阻止開證行兌付信用證，使嚴重欺詐的受益人得不到貨款。此時的合理選擇顯然是第二項，這也正是欺詐例外的價值所在。而當保兌行善意兌付了受益人嚴重欺詐的提示并向開證行要求償付時，可供選擇的立法政策也有兩項：第一，允許善意的保兌行拿到償付款；第二，阻止開證行兌付信用證，使善意的保兌行得不到償付。此時的合理選擇只能是第一項，它反映了解決上述第二類問題方法的正確性。

二、違法例外

首先，此處的違法例外只限于因基礎合同的違法性而導致信用證本身的支付功能受到限制。它是指允許以基礎合同交易中出現的嚴重違法去阻止或限制本應獨立于基礎合同的信用證本身的履行，使信用證獨立性原則的適用在此特殊條件下產生例外情況。因此，違法例外與信用證本身的違法問題是兩個不同的概念。例如，有些國家的法律對開證人的資格、開證金額有嚴格限制；還有的國家因貿易制裁或外交危機而頒布法令，禁止本國銀行向特定外國的受益人開立信用證。如果信用證違反這些限制或法令，則會導致該信用證本身的違法，并因這種違法而使信用證無法正常履行。因此，就其本身違法的信用證而言，是無法適用獨立性原則保護它的效力或維持其正常履行。

在探討違法例外時還應看到，從廣義來講，基礎交易當事人的違法性質和程度是多種多樣的，包括一般違法和嚴重違法，也包括民事違法、行政違法和刑事違法等。例如，買賣雙方簽訂了一份普通藥品的買賣合同，并以此申請開證行開立了付款信用證。然而買賣雙方實際交易的貨物則是數千公斤違禁的可卡因。當賣方向開證行提示時，其單據的表面記載仍為普通藥品并與信用證條款嚴格相符。開證行付款前得知了本案單據項下的貨物不是普通藥品而是可卡因這一實情。進口大量的可卡因已涉嫌嚴重的刑事犯罪，如果開證行在已知的情況下仍然付款，就可能構成共同犯罪的從犯。本案在此提出了一個新的問題，即能否以基礎交易中的嚴重違法為由突破獨立性原則的限制，允許開證行停止履行信用證本身的付款義務。這一問題的意義在于，獨立性原則除了已有的欺詐例外，應否再確立本案條件下的違法例外。對此，目前的立法尚無直接的明確規定。但有關信用證最系統的成文立法“UCC第五篇”第5—103條(b)款規定：本篇中任何規則之規定，其本身并不要求，也不否認同一規則或相反之規則適用于本篇未加規定的任何情況或任何人。有專家認為，這條規定意味著，UCC第5—109條允許以基礎交易中的欺詐排除和限制獨立性原則的欺詐例外?嬖潁⒉慌懦夂頭袢弦曰〗灰字械男淌攣シㄎ扇ネ黃貧懶⑿栽潁傭瓷鑅CC未加規定的違法例外規則。因為現有的欺詐例外立法實際上已允許以避免開證申請人買方的私人利益受到嚴重欺詐為由去打破獨立性原則的約束，那么以防止公共利益而非私人利益受到嚴重侵害為目的去打破獨立性原則約束的違法例外規則更應得到支持。除學者觀點外，英國和德國的一些案例也已承認和使用了違法例外這一新的規則。

綜上所述，獨立性是信用證得以正常運作和被廣泛采用的法律基石。獨立性原則的重要功能是將與信用證交易有關的商人和銀行的工作分工限定在各自最擅長的專業領域，以確保信用證付款的可靠和高效。而欺詐例外和違法例外的實質是要求銀行去處理和評判超出自己金融專業以外的基礎交易中貨物、行為等的真實性和合法性，從而造成信用證的支付成本增加、支付時間拖延和可靠性降低。因此，除了欺詐例外應符合嚴格的條件外，所謂的違法例外目前也僅限于基礎交易雙方涉嫌犯罪的嚴重刑事違法，而不宜擴大或濫用。

注釋：

1.本文引用的美國《統一商法典》第五篇均指經1995年修訂的《統一商法典》“第五篇—

—信用證”。以下將美國《統一商法典》簡稱為“UCC”。

2.GeraldT.Mclaughlin,LetterofCreditandIllegalContract,49OhioSt.L。J.

P1197.

篇（3）

中國的行政性壟斷主要表現為行業壟斷和地方保護主義，行業壟斷就是政府所屬部門為保護本部門的企業和經濟利益，濫用行政力量限制競爭者的市場準入，排斥限制或者妨礙市場競爭。我國現行體制長期禁止或限制外商和個人投資于服務領域，這種保護性做法導致我國金融、郵政、電信等服務行業長期處于低效率狀態，損害了消費者的利益，降低了社會福利。如IP長途電話業務部分，在國內最初提供IP電話業務的是福建省福州市馬尾區的一個網吧，1997年陳氏兄弟租來電話線，交納了市話費與上網費，辦起了基于網絡的長途語言傳輸服務，那時中國郵政的國際長途是每分鐘收費28元，陳氏兄弟只收IP電話費4.8元。但馬尾區法院認為陳氏兄弟的行為屬于“新類型犯罪”，判決“非法經營電信”。盡管后來福州中院多次撤銷馬尾區法院的判決，但陳氏兄弟錢物還是被“暫扣”。信息產業部隨后宣布各個國有電信公司全面推出IP電話業務，隨即壟斷了IP長途電話業務。

地方保護主義（又稱地區壟斷）形成另一種行政性壟斷形式。地方保護主義主要是地方政府為保護本地的企業和經濟利益，禁止外地商品進入本地市場，或者阻止本地原材料銷往外地，由此使全國本應統一的市場分割成一個個狹小的地方市場，設置地區市場壁壘，一些地方政府及其所屬部門作為地方利益的保護人，為保護本地區、本部門及本行業局部利益、短期利益，確保地方經濟向前發展，確保地方財政的不斷增長，濫用行政權力，采用政府發文或相關部門聯合發文，設置許可證，辦案，不當的或歧視性的質檢和準銷證，拒絕實施行政行為等多種形式，對外地商品實施地方封鎖，強制外地商品辦理準銷證、貼花及防偽標志等，或對外地企業產品非法收取各種名目的費用，以抬高外地商品進入本地市場的門檻，削弱其競爭力，保護本地商品的高額壟斷利潤。

如果說過去更多的是所謂顯性行政壟斷，地方明目張膽地通過明文規定來阻礙競爭形成壟斷，那么近幾年更多的是一些地方動用行政力量通過幕后操縱制造隱性行政壟斷，使其貌似市場壟斷，或者是干脆動用行政力量制造所謂的市場壟斷，讓有關方面更加難以辨別和處理。

中國的行政壟斷是經濟轉型時期國內各種沖突累積的表現，造成了大量隱性社會福利的損失。

篇（4）

農民為什么這樣做呢？政府為什么采取這樣的措施呢？政府的這種合法行為是否正當呢？是否存在對農民的歧視呢？歧視性的制度設計在道德上又有什么理由呢？也許，有些問題是無法正面回答的，或者有些問題只能作為而問題存在。

二、我國現行土地征用制度

土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給予農村集體和農民個人補償后，將農村集體所有土地轉變為國家所有。

學者指出，我國《憲法》第10條規定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規定對土地實行征用，這是我國實行土地征用的憲法依據。土地征用具有下列特征：1、國家建設征用土地的主體必須是國家；2、國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性；3、國家建設征用土地是國家公共利益的需要；4、國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件；5、國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地。[1]

三、國外的有關法律制度

（一）美國

土地征用在美國被稱為“最高土地權的行使”。美國《憲法》第五條修正案規定：“非依正當程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產攻公共使用。”美國聯邦憲法還在其第十四條修正案中要求州政府依據正當法律程序取得私有財產并保證不得拒絕法律對公民的平等保護。各州憲法對此問題也有類似規定。

在美國，征收主要分兩種形式。第一種稱為Policepower，通常直譯為警察權，是政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產施以限制乃至剝奪的行為。警察權包括土地區劃（Zoning）、建筑以及健康法規（BuildingandHealthCode），讓移要求（Set-backRequirement）、土地分割（Abatement）、污染（Pollution）以及出租管制（RentalControl）等。警察權準許政府規劃私人土地，而不需要支付補償。這種征用的方式得以適用的場合非常有限，并受到相關法律的嚴格制約。第二種是有償征收，英文稱為“eminentdomain”或“condemnation”，指政府依法有償取得財產所有人的財產的行為。以下討論的主要是指第二種征收形式。[2]

美國聯邦憲法第五條修正案關于有償征收（eminentdomain）的規定具有決定性的意義，該修正案規定了征收的三個要件：1、正當的法律程序（Dueprocessoflaw）；2、公平補償（Justcompensation）；3、公共使用（Publicuse）。

1、正當的法律程序

通常，征收行為應當遵循如下步驟：（1）預先通告。（2）政府方對征收財產進行評估。（3）向被征收方送交評估報告并提出補償價金的初次要約，被征收方可以提出反要約（counter-offer）。（4）召開公開的聽證會（Publichearing）說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對政府的征收本身提出質疑，可以提出司法挑戰，迫使政府放棄征收行為。（5）如果政府和被征收方在補償數額上無法達成協議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預先向法庭支付一筆適當數額的補償金作為定金，并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產。除非財產所有人可以舉證說明該定金的數額過低，法庭將維持定金的數額不變。（6）法庭要求雙方分別聘請的獨立資產評估師提出評估報告并在法庭當庭交換。（7）雙方最后一次進行補償價金的平等協商，為和解爭取最后的努力。（8）如果雙方不能達成一致，將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理的補償”價金數額。（9）判決生效后，政府在30天內支付補償價金并取得被征收的財產。[3]

2、公平補償

（1）主體的公平。即有權得到補償的不僅僅包括財產的所有人，還應當包括財產相關的收益人，如房地產的承租人。

（2）客體的公平。即取得補償的對象不僅僅包括房地產本身，還應當包括房地產的附加物，以及與該房地產商譽有關的無形資產（Goodwill）。

（3）估價的公平。這是指法律要求補償的價金應當以“公平的市場價值（fairmarketvalue）”為依據。至于什么才是公平的市場價值，目前最有效的方式是：雙方分別聘請的獨立的資產評估師提出評估報告。如果各自的評估報告結論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團裁定。人們可以抱怨，資產評估師的報告并非完美和科學，但是在先階段經濟科學的發展水平上，除此之外，人們實在沒有什么更好的辦法來解決這個問題。在司法實踐中，美國法院通常都認定高出政府補償價格的評估報告。因此，有關政府征收方面的法律案件，通常都是職業律師們竭力追逐的目標。在律師費用的收取上，與交通肇事案件和醫療事故案件一樣，大多采用不勝訴不收費的方式（canbehandledonacontingencybasedonapercentageoftheamounttheattorneyobtainsoverandabovetheamountofthecondemningagency‘offer），如果勝訴，律師可以從當事人額外期待的政府補償金中獲得較大比例的金額。如果政府一方勝訴，另一方也不需要為此支付政府方的訴訟費用。[4]

根據美國財產法，“合理補償”是指賠償所有者財產的公平市場價格，包括財產的現有價值和財產未來贏利的折扣價格。美國土地征用補償根據征用前的市場價格為計算標準，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償被征土地現有的價值，而且考慮補償土地可預期、可預見的未來價值；同時，還補償因征用而導致相鄰土地所有者、經營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。[5]

3、公共使用

在此，法律對公共使用的內涵采用了廣義的解釋。首先，公共使用的規則排除了政府利用行政權利損害某個個體利益的同時使另一個體收益，比如征收A的住房給B開設零售商店，就不能構成公共使用。但公共使用并不意味著政府征收的財產只能或給一般公眾使用。政府征收財產又立即轉讓給多數私人使用，同樣構成公共使用。

（二）加拿大

加拿大的土地征用制度沿用的是英聯邦的體制，在征用土地方面一直進展比較順利，較好地解決了國家、征地機構和個人的利益關系。加拿大對土地征用的補償是建立在被征土地的市場價格基礎上，依據土地的最高和最佳用途，按當時的市場價格補償。具體來看，加拿大的土地征用補償包括：（1）被征用部分的補償，必須依據土地的最高和最佳用途，根據當時的市場價格補償。（2）有害或不良影響補償（如嚴重損害或滅失價值），主要針對被征用地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。這種補償不僅包括被征地，還包括受征地影響相鄰地區的非征地。（3）干擾損失補償，被征地所有者或承租人因為不動產全部或基本征用，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。[6]

（三）英國

英國對土地征用的補償作了較詳盡的規定，包括土地征用補償原則、補償范圍和標準、土地征用補償的估價日期、補償爭議的處理等。具體來看，土地征用補償原則是：土地征用補償以愿意買者與愿意賣者之市價為補償的基礎，補償以相等為原則，損害以恢復原狀為原則。土地征用補償的范圍和標準：（1）土地（包括建筑物）的補償，其標準為公開市場土地價格；（2）殘余地的分割或損害補償，其標準為市場的貶值價格；（3）租賃權損失補償，其標準為契約未到期的價值及因征用而引起的損害；（4）遷移費、經營損失等干擾的補償；（5）其他必要費用支出的補償（如律師或專家的費用、權利維護費用等）。補償的估價日期是指土地征用機關在行使土地征用權時，應通知被征用土地的所有權人及其他權利人，但其取得土地往往會在通知后的幾個月或更長時間，在地價上漲的情況下，土地征用補償的估價日期成為十分關鍵的議題。英國土地征用評估準則規定，假如補償金額為雙方所同意時，則以土地征用通知日期為估價日期。假如土地征用補償爭議上訴時，則以土地法庭聽證的最后一日為估價日期。[7]

（四）德國

德國的土地征用補償范圍和標準為：（1）土地或其他標的物損失的補償，其標準為以土地或其他標的物在征用機關裁定征用申請當日的移轉價值或市場價值；（2）營業損失補償，其標準為在其他土地投資可獲得的同等收益；（3）征用標的物上的一切附帶損失補償。德國被征用土地的補償價格計算與英國一樣，也是以官方公布征用決定時的交易價格為準。在城市再開發區，為了防止利用預期的公共開發事業進行投機活動，政府規定，凡因預測土地將變為公共用地而引起的價格上漲，都不能計入補償價格。對補償金額有爭議時，應依法律途徑向轄區所在的土地法庭提訟，以充分地保障被征地所有權人的合法權益。同時各類補償費由征收受益人直接付給受補償人，且各類補償應在征收決議發出之日起1個月內給付，否則征收決議將被取消。另外，德國的土地征用補償方法，除了現金補償，還有代償地補償、代償權利地補償等。[8]

（五）法國

法國的土地征用補償價格是以征用裁判所一審判決之日的價格為基準計算的。同時為了控制補償，被征用不動產的用途以公布征用規定1年前的實際用途為準。

（六）瑞士

瑞典有關法律規定，土地補償費中不包括預期土地將變為公共用地而引起的價格上漲的部分，以抑制通過改變土地用途，提高土地補償費的投機行為。瑞典對土地征用補償價格的計算，以10年前該土地的價格為準。

（七）日本

依據日本《土地征用法》的規定，重要的公用事業都可運用土地征用制度，征用損失的補償以個別支付為原則，而支付的財物，原則上以現金為主，補償金額須以被征用的土地或其附近類似性質土地的地租或租金為準。日本的土地征用補償是根據相當補償的標準來定的，在大多數情況下以完全補償標準確定土地補償費。具體來看，日本征用土地的補償包括5個部分：（1）征用損失補償，對征地造成的財產損失進行補償，按被征用財產的經濟價值即正常的市場價格補償；（2）通損補償，對因征地而可能導致土地被征者的附帶性損失的補償；（3）少數殘存者的補償，對因征地使得人們脫離生活共同體而造成的損失的補償；（4）離職者的補償，對因土地征用造成業主失業損失的補償；（5）事業損失補償，對公共事業完成后所造成的污染對經濟和生活損失等的補償。另外，日本的土地征用補償方法，除了現金補償，還有替代地補償（包括耕地開發、宅地開發、遷移代辦和工程代辦補償等）。

（八）韓國

韓國土地征用補償主要包括以下幾個方面：（1）地價補償，為土地征收補償的主要部分，1990年韓國統一以公示地價為征收補償標準；（2）殘余地補償，土地征用可能導致殘余地價值減低或因殘余地須修建道路等設施和工程應予以補償；（3）遷移費用補償，對被征地上的定著物，不是進行公益事業所必須的，應給予遷移補償費用；（4）其他損失補償，對土地征用致使被征者或關系人蒙受經濟損失時，應給予相應的補償。同時，韓國在建設部設立了中央土地征用委員會，在漢城特別市、直轄市及道設立地方土地征用委員會，對土地征用的區域、補償、時期等進行裁決。

（九）新加坡

在新加坡，有關土地征用補償的決定由土地稅務兼行政長官作出，但補償金額由專業土地估價師評估，以公告征用之日的市價為補償標準。土地補償的項目包括因土地征用造成土地分割的損害、被征用的動產與不動產的損害、被迫遷移住所或營業所所需的費用、測量土地、印花稅及其他所需要合理的費用等。

四、公共目的之認識

對于“公共目的”，各國（地區）解釋不盡相同。日本解釋為“解決公共事業建設”，如根據城市規劃確定的道路、公園建設，根據河川法進行的堤防等建設，根據港灣法進行的港灣建設等。韓國解釋為“公益事業需要”，所謂“公益事業”是指：1、有關國防、軍事建設事業；2、鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測、航空等建設事業；3、國家或地方公共團體設立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設事業；4、國家或地方公共團體指派的建設者，由他們所進行的住宅建設事業或住宅用地開發事業；5、其他根據法律可以征用或使用土地的事業。由此可見，對“公共目的”的解釋有很大的彈性，在一些國家（地區），“政府的意圖都被看成是公共目的，并可為此而征用土地。”可以說，如何準確界定“公共目的”的范圍是各國（地區）土地征用制度建設中的主要難題之一。[9]

學者指出，我國現行法律并沒有確定“公共目的”的內容與范圍，因此認為，“在市場經濟條件下，為了既不破壞土地市場的競爭規則，又保證有足夠的公共用地來源，各國（地區）政府都將”非公共目的“用地和”公共目的“用地區別對待：對前者的流動不過多地干預，對后者，政府則充分運用特權，保證在需要時能獲得土地。但是，這樣做必須有一定的前提條件，即在法律法規上明確界定”公共目的“的內容和范圍，否則就無法將兩類用地區分開來，從而采取不同政策。根據各國（地區）的經驗，結合我國實情，”公共目的“的內容和范圍可明確為：1、政府機關和社會團體用地；2、交通用地；3、水利及能源設施用地；4、城市基礎設施用地；5、教育（學校、基礎性科研單位用地）；6、國防軍事用地；7、其他公益事業用地。”[10]

從嚴格限定公益性用地范圍的角度看，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。學者指出，“我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，‘國家為了公共利益的需要’，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，”公共利益“應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定”公共利益用地“的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。”[11]

我們正確地認識了所謂公共目的或者公共利益，確立公共用地范圍，才能正當地進行土地征用，否則就是正當性缺乏的王霸行為。

五、現狀、疑問與檢討

在我們中國大陸的每一個城市，幾乎都有所謂經濟開發區，或者高新科技開發區。這些開發區真的就是為了公共利益嗎？可以簡單地否定：不是！這里面只有政府的政績目標。

政府為什么可以為所欲為呢？政府可以不受到限制嗎？我們的議題是：不動產交易的自由與限制。我們為什么不可以對政府征用土地的行為進行評判呢？政府的自由行為的限度應該確立怎樣的標準呢？

過去的假設是：政府是無所不知、無所不能、無私而高效的。但是，計劃經濟的失敗，已經證實了，政府一樣會出現與市場失靈相同的所謂政府失靈。統一支配資源一樣會導致浪費。比如在土地上的浪費與破壞甚至污染。

針對土地尤其是耕地的被破壞，中央政府也采取過一些措施，以反對和禁止盲目開發。但是結果并不樂觀。其原因就在于，制訂規則者就是頭號違反規則者。這個判斷勿需證明，只要我們去看看一些地方政府以及其他部門、機關新的辦公大樓就足夠了。問題主要是，我們經常看到和聽見所謂國家建設項目上馬，這些大型建設項目是不是就完全符合公共目的呢？其中有一些國有大型企業征用土地，就很難準確地判定為公共利益目的。也就是說，我們應該正確地并且是嚴肅地指出，判斷其公共利益目的應該進行聽證會和認證會來加以確立。我的意思是說，政府的行為不一定都是公共行為，有時也有政府的私自行為——為了政府眼前利益的行為。尤其那些具有市場競爭性質的企業的征用土地行為，根本就不具有公共性。因此，以征用的方式獲得土地使用權，這種手段的正當性是可疑的。

也就是說，政府利用自己的權力，將農村的集體土地征用，僅支付價格極低的經濟補償，然后，將以低廉價格獲得的土地，投入到有高額回報的競爭領域——這不是掠奪是什么呢？耶林說：為權利而斗爭。這個判斷的簡單含義就是弱者反抗強者。政府是強者，農民是弱者。但是農民的反抗方式是什么呢？他們并沒有揭竿而起，他們只是在聽說政府將要征用他們的土地了，于是就開始“種植”房屋。農民為什么要這樣做呢，原因很簡單，第一，政府可以賣地，不保護耕地，我們自己為什么還珍惜土地呢？第二，糧食與蔬菜又能補償幾文錢呢？第三，價格的差異那么大，我們自己為什么不想辦法讓土地增殖呢？這就是農民最簡單的算盤，也是農民最簡單和無奈的反抗。

從力量對比上來看，農民是處于劣勢。農民沒有自己的組織，即使有所謂村民委員會，也已經實際上是政府的基層單位了，盡管我們聲稱村民委員會是農村農民的自治組織。進一步的問題是，自共和國成立之后，作為農民自治組織的農會就逐漸地消失了。亦即作為勞動者的工人，今天還有工會可以參加，但是農民沒有農會可以參加了。當農民的利益被侵害了，能夠代表他們的組織卻沒有。單個的農戶是不具有與政府交涉的能力的。于是農民的劣勢地位就更加強化了。

由于農村土地所有權制度的模糊性，缺乏真正的權利主體，而且集體土地所有權在法律上是一種虛假的權利，因為這種所有權缺乏支配權（如處分權），而民法學原理告訴我們，支配權是所有權的核心。所以農村土地其實就是政府砧板上的待砍切的魚肉而已。

我們應該看到的是，共和國成立以來的農村、農業、農民政策，都是歧視政策。盡管時代高喊：以糧為綱。根據經濟學家的統計，改革前的工業原始積累，幾乎完全從農民手中獲得原始資金，主要手段就是工農業、城鄉之間的所謂剪刀差。坦率地說，農產品低廉的價格“打造”了中國大陸解放后的重工業等城市經濟。這種掠奪性的財富其金額有多少呢？保守地說也應該是數以千億元人民幣。

改革后的情況是否好轉呢？沒有！而且是變本加厲地掠奪！改革后，經濟建設的需要，尤其是城市化進程的加大，除了城市工業產品與農村農產品剪刀差問題沒有改善，更進一步地開始掠奪農村土地資源——學者稱“圈地運動”。僅這場空前絕后的中國圈地運動，政府就獲得了9萬億元的財富。

今天，一些農民已經完全失去了土地。比如一些城市周邊地方的農民。所謂“失地農民”問題，現在已經成為一個社會問題，而不僅僅是經濟學、社會學等學科的單一領域問題。我們不禁要問：沒有土地了，他們還是農民嗎？這是一個辛酸的問題。答案是：不稱呼他們農民又稱呼他們什么呢？他們的戶口是農村的，不是城市的。這是一個無奈的答案。他們在角色上，是沒有歸屬感的，而且他們在安全感上的缺乏也是不爭的事實。如果失去土地的農民有一天覺醒了，他們說：我們失去了土地，不就是失去了枷鎖了嗎？！到那時，如果真的這樣的話，恐怕局面就不好收拾了。

六、給政府的建議

政府要克制自己的態度和行為，扭轉過去的行為模式，不要成天打農民的主意了，要平等地對待農民兄弟。其實這也就是市場經濟所應該奉行的一般規則。既然我們已經義無返顧地選擇了市場經濟的道路，我們就應該奉行其規則。

土地是一種稀缺而不可再生的資源，是一種最重要的資本，因此我們不僅要說保護它，還要在制度設計上真正實踐這種理念。政府、城市以及工商業者若需要土地，就應該按照市場價格向農民兄弟發盤。

我們知道，有一種研究投資者行為的分析模式，稱為“匪幫模式”。一般可以將之分為兩種：遷徙匪幫模式和常駐匪幫模式。前者是毀滅性的，后者是具有可持續發展眼光的。若我們依然選擇遷徙匪幫模式，農村將被徹底毀滅。可以說，我們每一個人都來自農村，或者說我們的祖籍是某鄉村，先輩是來自農村的，那里是我們的故鄉。“昨天晚上，我又夢見我回到了我的曼德里。”[12]——這是城市人的回故鄉之路。如果我們要執意去毀滅農村，就是要毀滅我我的故土以及夢回故鄉的道路。

注釋：

[1]參見姚長飛：《論土地征用》，/2004/5-7/20220.html.

[2]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規范的改革》，/weizhang/default.asp？id=13399.

[3]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規范的改革》，/weizhang/default.asp？id=13399.

[4]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規范的改革》，/weizhang/default.asp？id=13399.

[5]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》，/hwzc/zc/t20040922_110207.htm.

[6]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》，/hwzc/zc/t20040922_110207.htm.

[7]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》，/hwzc/zc/t20040922_110207.htm.

[8]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》，/hwzc/zc/t20040922_110207.htm.

[9]楊玲、晏群：《國外土地征用制度比較及借鑒》，/show.aspx？id=2790

篇（5）

一、聽證的涵義

聽證，顧名思義，即為聽取他人的意見。聽證最早源于英國普通法中古老的司法原則“自然公正原則”(naturaljustice)。后來，這一古老的法則被美國憲法修正案所采納，形成了著名的“正當法律程序”(dueprocessoflaw)。聽證制度最初只適用于司法領域，是司法審判活動的一項必經程序，謂之“司法聽證”。隨著司法聽證的廣泛應用和不斷發展，聽證逐步被應用到立法領域，形成了“立法聽證”制度。20世紀后，為防止日益膨脹的行政權對公眾權利的不法侵害，英美等西方國家通過借鑒司法權的運作模式，將聽證制度引入了行政領域，從而確立了“行政聽證”制度。作為各國行政程序法的一項共同制度，聽證在不同的國家和地區具有不同的含義。在美國，聽證是指聽取利害關系人意見的法律程序。①在日本，聽證則指行政機關作出影響相對人權益的行政決定時，就與該行政決定有關的事實及基于此的法律適用問題，提出申述意見，提出證據的機會的程序。②

受國外影響，我國學術界對聽證的含義界定不一。有學者認為，聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定之前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人陳述意見，提供證據以及行政機關聽取意見、接納意見并作出相應程序所構成的法律制度。還有學者認為，在最廣泛的意義上，聽證包括司法聽證、立法聽證和行政聽證，即指有關國家機關在作出決定之前，為使決定公正、合理而廣泛聽取利害關系人意見的程序。

二、確定聽證程序適用范圍的方式與原則

（一）確定聽證適用范圍的主要方式

國外確定行政聽證程序的適用范圍一般采用兩種途徑。一種是立法方式，許多大陸法國家通過制定行政程序法來確定聽證的適用范圍，如德國、奧地利。通過立法確定行政聽證程序的適用范圍，其方式不外乎概括與排除兩種。這種方式的優點在于明確、統一，具有原則性，便于行政機關掌握，其缺點在于行政行為紛繁復雜，不易概括，即使作出統一規定，仍不免有所遺漏。其二為判例方式。一些普通法國家通過判例確定聽證的適用范圍，如英國、澳大利亞等國家。這種方式的優點在于能夠照顧到不同種類行政行為的特點，易于行政機關在實踐中準確把握，缺點是不具有概括性和統一性，而且多是行政行為發生爭議后由法院作出判斷，不能完全適用于普遍的行政行為。

（二）確定聽證適用范圍的原則

無論是立法方式還是判例方式，在作出哪些行政行為需要聽證哪些不需要聽證的選擇時，都必須遵循的一定的原則。概括起來，應該基于以下兩種考慮來確定聽證的適用范圍。

1．個人利益與公共利益均衡原則

行政程序的設置必然關系到個人利益與公共利益問題，尤其像聽證這樣的程序，適用范圍過廣，雖然可以有效地保護個人利益，但很有可能損害公共利益和政府利益。這就是各國在國家安全、軍事、外交領域及緊急情況下均不適用聽證程序的原因。面對個人利益與公共利益的沖突，必須作出恰當的選擇，這就要求立法者適度均衡個人利益與政府利益，即在有可能嚴重侵害個人利益的情形下適用聽證程序；遇有一般情形，應允許行政機關自由裁量決定是否適用聽證程序；在輕微影響當事人權益的行政決定或當事人放棄獲得聽證權利的情況下，不適用聽證程序。遇有個人利益與國家公共利益發生嚴重沖突的情形，則應優先考慮公共利益。正像德國聯邦行政程序法的規定一樣，“聽證之舉行如有礙于必要之公益時，不得為之”。2．成本不大于效益原則

行政機關在適用聽證程序時，必然要負擔一定的人力、財力，這就是聽證程序的成本付出。效益是指適用聽證產生的經濟社會綜合效益。③雖然聽證程序是保護個人利益，確保行政民主、公開、公正的重要途徑，但畢竟也是耗費錢財人力的一項程序，如果僅考慮該程序帶來的經濟社會效益，忽視其耗費的成本，那么它也是沒有生命力的程序制度。同樣，如果為了避免人力財力的耗費而拒不適用聽證程序，從短期局部利益看，也許降低了成本，但從長遠看和全局看，卻是對行政目的和社會利益、個人利益的嚴重損害，是需要更昂貴的代價彌補的。因此，確定聽證程序適用范圍必須綜合考慮成本與效益的關系，在成本不大于綜合效益的前提下進行。

三、確定聽證程序適用范圍的標準

（一）行為標準

這是大陸法系國家通常采用的做法，即根據負擔行政行為和授意行政行為的劃分確定不同的程序要求。凡對相對人產生設定或確認法律上重大利益的行政行為屬授意處分，包括核發執照、給予社會救助金等。凡對相對人產生不利效果，無論是課以其作為、不作為或容忍義務(如征兵、征稅)，變更、消失其權利或法律上利益(撤銷許可、吊銷執照)，乃至拒絕申請(如拒絕核發執照，拒絕社會救助申請)，都是負擔處分。④在對行政行為分類基礎上，為實現程序公正，大陸法系國家規定，對負擔行政行為或不利益處分，要聽取當事人意見。例如，德國《聯邦行政程序法》第28條第1款規定：“作成干涉當事人權利之行政處分前，應給與當事人對決定有關之重要事實，表示意見之機會。”日本《行政程序法》第3章第2節中，從第15條到18條也規定行政機關作成“不利益處分”前須舉行聽證。

（二）利益標準

普通法國家沒有系統完整的行政行為理論，而是通過判例來確定聽證程序的適用范圍，因而這些國家不是以行政行為的性質作為標準，而是以當事人在行政程序中的利益為標準決定是否適用。換句話說，是否適用聽證程序，取決于當事人的何種利益受到什么樣的影響。自然公正原則要求行政機關在作出對相對人權利產生不利影響的決定之前，應當聽取當事人的陳述、申辯。傳統上聽證程序只適用于剝奪公民財產權利的具有司法性的行政行為。1964年的里奇訴波德溫案等一系列判例動搖了這一傳統保守的做法。法院認定純行政性質的行為也要遵循自然公正原則，而且不僅公民的財產權利受到侵害要適用聽證，其他法定權利諸如職業或社團、俱樂部資格等權利受侵害也要適用聽證。

注釋

①王名揚，美國行政法，中國法制出版社1995

②[日]室井力，日本現代行政法，中國政法大學出版社1995

③應松年，馬懷德，中華人民共和國行政處罰法學習輔導，人民出版社1996

④翁岳生，行政法，中國法制出版社2002

參考文獻

[1]王名揚，英國行政法，中國政法大學出版社

[2]王名揚，美國行政法，中國法制出版社1995

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第二，專業實習。現在大多學校在該專業第八學期安排畢業實習，但這一做法至少有兩個缺點：一是時間較短，一般均只安排八周左右時間;二是一旦學生在實踐中遇到問題，難以再回到書本中去。因此，建議在第五或第六學期即安排10周左右的時間，讓學生去單位頂崗上班，掛職鍛煉。這將有助于開闊視野，增長見識，更易于將理論與實踐相結合，提高學習收效，增加實際工作能力。待第八學期再安排10周時間去實習時，學生就會有更多的理性和知識，處理問題或許更加老到成熟。另外，任課教師也可結合所授專業課程，開展豐富多彩的專題性社會實踐活動。應該建立穩定的行政實習基地，為學生進行行政實踐提供可靠的平臺。這也是培養具有實踐能力的行政管理人才的需要。

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中圖分類號 S162.3 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2011）12-0248-02

氣候資源是人類社會賴以生存和發展的重要資源，其開發和利用與社會發展和人民群眾的生產密切相關，關系到政府重大決策的實施[1-2]。因此，合理開發利用氣候資源，對調整農業產業結構、增加農民收入、發揮地方特色農業、促進當地經濟發展具有十分重要的作用[3]。

1 與全國幾個主要“蔬菜之鄉”及設施溫棚上規模地區的氣象要素對比分析

為了分析永寧縣的氣候變化對農業產業結構調整的影響，對在永寧縣開展大規模設施溫棚建設做出可行性論證。選擇全國部分地區在農業產業結構調整方面做得較好的幾個城市作為代表，選用1991—2000年的常規氣象資料，運用氣象統計學軟件SPSS與永寧縣氣象資料進行對比分析。

1.1 各月平均氣溫對比分析

從圖1可以看出，永寧縣同其他5個地區的平均氣溫變化趨勢具有明顯的一致性，近似于正態分布，1—7月呈日漸上升趨勢，7—12月呈日漸下降趨勢；最冷月均出現在1月，分別比北京偏低4.6 ℃，比西安偏低7.2 ℃，比蘭州偏低2.6 ℃，比濰坊偏低4.2 ℃，比大連偏低2.7 ℃；最熱月均出現在7月，分別比北京偏低3.4 ℃，比西安偏低4.0 ℃，比蘭州偏高0.6 ℃，比濰坊偏低3.2 ℃，比大連偏高0.5 ℃；年平均氣溫分別比北京偏低3.7 ℃，比西安偏低4.8 ℃，比蘭州偏低1.0 ℃，比濰坊偏低3.0 ℃，比大連偏低1.0 ℃。

1.2 各月平均相對濕度對比分析

從圖2可以看出，永寧縣各月平均相對濕度也有周期性變化，主要是受溫度、降水、風速等因素影響。但與其他5個地區相比，變化趨勢仍然具有明顯的一致性。尤其與濰坊市較為接近：1—2月呈下降趨勢，2—3月上旬為上升型，3月中旬至4月又為下降型，4—8月為不同幅度的上升，8—10月又呈現下降趨勢，10—11月變化幅度大致為直線型，11—12月又為下降型；年平均相對濕度差異也較小。

1.3 各月平均風速對比分析

從圖3可以看出，由于受地形等因素影響，永寧縣的年平均風速高于北京、西安、蘭州地區，但低于濰坊、大連地區。其中春季尤以4、5月的年平均風速都小于4 m/s，高于濰坊、大連地區。進入秋、冬季，風速在3 m/s左右。

1.4 各月降水量對比分析

從圖4可以看出，永寧縣降水隨時間變化趨勢同其他5個地區仍然趨于一致：1—7月降水量逐漸增加，隨后又呈下降趨勢。除了濰坊地區以外，峰值均出現在7月左右。但由于受氣候、地理位置以及海陸分布等因素影響，永寧縣年總降水量最少，約為北京的1/3、西安的1/3、蘭州的1/2、濰坊的1/3、大連的1/4，秋、冬、春3季降水量約占全年降水量的1/3。

1.5 各月日照時數對比分析

從圖5可以看出，永寧縣年日照時數與其他5個地區相比具有明顯的優勢，為西安市的2倍，比北京、蘭州、濰坊、大連地區也多200～500 h。

2 永寧縣設施溫棚發展可行性論證結論

通過對北京、西安、蘭州、濰坊以及大連地區的5個與農作物關系最為密切的氣象要素所做對比分析得知：永寧縣與其他地區在溫度、濕度、降水、風速、日照方面均表現出明顯的一致性。從氣候資源來看，建設大規模設施溫棚，發展高效設施農業具有明顯的優勢，可行性極高。永寧縣具有明顯的大陸性氣候特征，屬于荒漠草原生物氣候帶。氣候特點：氣溫日較差大，四季分明，春暖快，秋涼早，冬長且寒，夏短且熱；光照充足，熱量資源豐富；降水少，蒸發強烈，氣候干燥；加之永寧縣東鄰黃河，西靠賀蘭山，受其影響氣候資源獨特。得天獨厚的地理、氣候條件使之極宜適合種植瓜果、蔬菜、葡萄等經濟作物，適合建設大規模設施溫棚種植早熟或延后類瓜果、蔬菜。

由于得黃河自流灌溉之利，海拔在1 100 m左右，地勢平坦，具有明顯的大陸性氣候特征，除夏季氣溫變化較小外，其他3季氣溫日較差大。日平均氣溫穩定通過0 ℃的積溫在3 800 ℃左右，可以滿足各種作物的生長發育需求。盡管時有霜凍、冰雹、大風、連陰雨等災害性天氣發生。相對而言，發生頻率都較少。因此，在采取一定的保護措施下，發展高效農業[4-5]。從永寧地區的氣候特點看，發展高效農業都完全可行，在永寧縣生產的特色農產品，無論從品種還是從品質上，與其他地區相比都毫不遜色。

3 參考文獻

[1] 張國林，宗英飛，王瑞申.朝陽市設施農業發展與氣候資源鑒定[J].安徽農業科學，2010（19）：118-120.

[2] 賈金生，馬靜.石嘴山市大風日數的氣候特征及對設施農業的影響[J].中國水利，2010（2）：122-123.

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行政管理或稱公共管理，是一個新鮮專業，隨著國外有關方面著作大量翻譯進來和蘭州大學等高校率先設置該專業以來，就如同洪水猛獸一般，在各個高校中紛紛顯現，而這些學校辦學水平是參差不齊的，這個專業也沒有統一的培養標準，這就使很多人看到的只是一種“繁榮的假象”。尤其是研究生階段。那么這種“假繁榮”背后，學生們又藏著多少無奈和“投機”行為呢？

很多學生是被調劑到該專業的，也有不少學生是第一志愿報考的，但無論如何，他們的人生就會和這個專業結下不解之緣。當“這個專業不好就業”、“這個專業沒有核心競爭力”、“行政工作人人能做”等等，一系列困惑席卷而來時，留給學生自己的只能是無法挽回的無奈之心和悲觀之情。

“投機”，我們也并不陌生，簡單的解釋為“低價買進高價賣出”。這個專業我也用“投機”一詞，想表達的就是有些同學，尤其是來讀這一專業研究生的一些同學，完全是一種不負責的態度。要么是來混文憑鍍金的，要么就是看到這個專業相對好考一點（不考數學），而完全沒有從自己的學術愛好方面考慮，這就使得報考行政管理專業研究生人數年年攀升，也使得一連串的學術腐敗現象顯得那么“合情合理”。當然，這只是學術腐敗現象的一點折射。

二、行政管理能夠成為一個專業的理由

當然，行政管理專業能否脫離這種尷尬，必須先從專業設置的理論合理性入手。我們可以假設，如果行政管理是一門科學的話，它就可以成為一門專業。何謂科學？科學有兩個必要條件，即規律性和可知性。如果在某一方面具有一定的規律可循，并且以現在的條件，如果對其進行探索的話，我們能夠掌握規律所在，那么這一方面就可能是一門科學。無可否認，行政管理主要就是對公共部門的管理規律進行探索，而公共部門的管理跟私人部門的管理相比是有著自己的特殊性，如公共部門的管理必須以維護公共利益為出發點和目標（即使現實中可能出現一些破壞公共利益的現象，也不能否認公共部門本身的價值追求），而私人部門的管理則把自己的利益（尤其是經濟利益）放在第一位；公共部門的管理以提供公共產品、維護市場秩序、制定相關政策和規則、處理各方利益糾紛、減少外部經濟和增加外部經濟、提供公平的日常服務和保護環境等為重要內容，而這是與私人部門的管理任務大相徑庭的。早在行政管理研究初期（那時行政管理還是政治學的一部分，尚未獨立“由于對政治的實質性關注，以及該學科領域面對冷酷的理智批判，公共行政敏捷地回到了政治科學溫暖的懷抱”），學者們就行政管理的基本原則和精神方面達成了共識，這也是行政管理的規律所在。當然，在行政管理的具體領域，都有著大量的規律需要學者們探求和總結，如公共政策方面、人事行政方面（現稱人力資源方面）、行政組織方面、財務行政方面以及行政倫理方面，等等。并且還能細分，也就是說行政管理的領域很廣泛，但每一個角度都有其深度可挖，也就有其獨特的規律可循。這些規律我們可能已經可以發現，到現在還沒有科學的總結出來（至少還沒有按規律辦事），靠得只是人為管理，而這些人為管理往往只是根據自己的經驗或個人隨機意識或有意識的偏向某種利益對象，慶幸地就是如果管理者好了，有能耐了，群眾可能會比較滿意，但據我所知，這樣的情形是少之又少的。而且，靠人為隨意的管理很可能造成部分與整體的不和諧，甚至沖突，影響整體利益和效能的實現，比如部門主義、地方保護主義等。所以說，行政管理專業如果定性偏向于公共部門管理的話（目前各大高校是這樣），從理論上講，它的設置是有理由的，而且理由是充分的。行政管理專業培養的學生素質和就業現狀既然行政管理專業的設置是必要的，就需要培養適量的合格人才。適量，就是遵守市場供求關系，甚至要遵循寧缺毋濫的原則，當然，目前的現狀實在令人堪憂，行政管理無論是大專層次，還是本科、碩士或博士層次，都形成了大步擴招的事實。

怎么樣才算是合格的行政管理人才呢？這點有一種共識，即這類人才要能夠滿足黨政機關和企事業單位的管理需求或研究需求。僅從專業名稱來看，給人的感覺就是這樣目標定位是合理的。但仔細想一下，就會發現漏洞所在，這樣的目標實在過于籠統和敷衍。難道其他專業就不能滿足這些機構的管理需求和研究需求了嗎？難道行政管理專業培養出來的人才就只能跟人共享飯碗和吃別人剩下的飯？當然不是，只是很多人還不了解行政管理這個有廣度而沒深度的專業，培養出來的學生到底具備了什么特長。事實上，行政管理人才真的應該好好認識自己和被別人認識，因為這類人才具備了一種獨特的思維，一種善于從宏觀方面和合理管理方面出發的思維，更有一種難能可貴的氣質，那就是具備專業熏陶出來的公共（公平、公正、公開）服務精神和做一位現代社會急需的責任公民的可塑性。而這種人才如果得到政府和社會的正確使用，將必定成為社會文明和人文精神得以宣揚的重要支柱。這類人才太適合安排到公共部門中去，給已經顯得“無藥可救”的公共部門弊病輸入新鮮血液。憂慮的是，不知道以政府為代表的公共部門是否已經做好了準備吸收這些新鮮血液？至少目前看來，除了某些地方政府，國家公共部門整體上還沒有認真對待這類人才，以至于這類人才畢業后流落到自己不太擅長的領域，造成了人才浪費和教育資源浪費。

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2.實踐教學設計較為薄弱。行政管理是一門實踐性較強的學科，教學實踐環節的設計對于培養應用型人才具有重要意義，實踐教學直接影響到學生的學習、創新與合作能力。但是從我國高校行政管理專業的教學實際情況來看，很多學校在行政管理專業的實踐教學方面存在缺陷，沒有全面的開展實踐教學，往往只是把實踐教學局限在了社會調查和實驗上機操作上，而且實踐教學的課時不足，導致學生不能更好對行政管理專業所涉及到的技能進行全面掌握。另外，部分高校的相關教學配套設施不夠完善，很多專業性的實踐課程形同虛設，不能較好的實現教學既定目標。行政專業的實踐教學領域較為狹小，理論與實踐教學相脫節，忽略了對學生專業認知、公用服務和社會適應能力的培養。

3.專業教學缺乏正確引導。當前在行政管理專業教學中，受傳統思想影響還很深。由于我國還處在社會主義初級階段，在思想政治、法律制度和經濟文化等方面的發展還不夠健全，高校學生的思想很容易受到這些因素的干擾，缺乏對行政管理專業知識的正確認識，教師在平時的教學中卻缺乏心理、思想上的指導，從而導致學習積極性不高。同時，很多教師過度地采用“放羊式”的自主學習模式，使教學效果不夠顯著。

二、行政管理專業中應用型人才的培養策略

1.更新觀念，突出特色。在人才培養中，如果沒有準確的定位與清晰的目標，很容易導致人才的培養與教學的宗旨向背離。因而，在新時期的行政管理專業的教學中，要更新傳統的教學觀念，提高對行政管理專業應用型人才培養的認識，準確定位行政管理應用型人才培養的目標，體現出專業特色。創新發展，提高專業性人才的競爭優勢，這也是新環境背景下，高校實現多元化發展的需要。創新是高校培養人才的重要手段，尤其是對于一些地方性的高校，在培養行政管理專業人才的過程中，一定要突出專業與地方性特色。準確定位人才培養目標，確認服務對象，培養行政管理專業的應用型人才，能夠為地方、區域及行業服務，并且能夠幫助地方或者行業解決相關領域發展中的各種專業問題，促使本專業獲得長足發展。應用型人才需要具備綜合性的知識，在人才培養過程中，要全面構建行政專業人才的知識體系，使其能夠掌握并靈活運用信息技術、法律法規和經濟財務等方面的知識。同時也要加強對公共意識、獨立人格和精神文明等方面的培養，結合院校發展實際，增強專業特色，提升人才競爭力。

2.科學設計，注重實踐。為了滿足教學發展的需要，與時代接軌，在行政管理專業的教學中，要合理設計人才培養方案，提高學生的實踐應用能力。只有不斷完善人才培養計劃，使理論與實踐完美結合，才能培養出更多的新時期社會發展所需要的行政管理專業綜合素質高的應用型人才。首先，需要立足于教學實際，合理增加實踐課程的比重。當前，在行政管理專業的教學中，實踐課題占比不高。因而，需要在已有的《公文寫作》、《案例分析》以及《社會調查》等專業課程的基礎上，把經濟學分析、公共管理、智能信息技術等知識融入到實踐課程中，擴展學生的知識面，提高應用能力，滿足當今社會對多元化應用型人才的需要。其次，需要豐富實踐教學活動形式。當前，在教學中，案例講解是多數教師選擇的授課方式，案例分析能夠有效彌補灌輸式教學的缺陷，提高了學生的學習積極性，培養了學生的競爭意識，但案例教學畢竟是一種間接的教學方式，不利于學生的理解與體會。因而，除了要在教學中講解案例，教師需要組織實踐教學活動，例如組織學生角色扮演、情景模擬或者一起參加社會調查活動，增強學生的情感體驗，加深學生的理解。在實踐中，逐步提高學生的實踐能力。

3.師資建設，加強合作。想要更好的培養行政管理專業應用型人才，各個高校不能忽略了對師資隊伍的建設，努力打造出一支素質過硬、結構合理的現代化“復合型”教師團隊。隨著高等教育的發展，各個高校中的行政管理專業的教師數量不斷增加，尤其是一些地方院校，資質隊伍的結構出現了不合理的現象。普遍來看，高校的師資隊伍出現了資歷淺、年輕化的局面，影響了整個教師隊伍的發展。首先需要優化師資結構，加強教師團隊建設。要做好以老帶新的“傳幫帶”教學活動，使資歷較深的教師傳授教學經驗。在實踐教學中，可以通過開放課堂、聽課互評及合作調研等活動，來強化年輕教師的教學能力。對于一些實踐性較強、與現實緊密結合的專業化課程，可以聘請當地相關單位的專業人士、退休官員以及企業高管等，使其作為學校的兼職教師，更好的將理論與實踐進行對接，從而提高學生的行政職業能力。其次，要給教師創造外出學習深造的機會，教師通過職業觀摩、專業培訓以及合作討論等方式強化實踐教學技能培養。最后，為了全面提高行政管理專業教師的實踐教學能力和科研水平，學校要加強同公共部門的聯系與合作。學校與社會要積極創造條件，讓更多的教師參與到公共部門的決策過程中來。在這個過程中，不僅可以提高教師的實踐技能，還能夠積累更多的教學案例，從而更好的開展實踐教學。

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首先，國家具有經濟管理職能。自從國家產生以來，無論任何時期、任何社會、任何經濟模式，必然具有經濟職能。只是由于生產力發展水平和生產資料所有制的性質不同，國家經濟管理目的和管理方式不同罷了。二戰以來，隨著商品經濟的高度發展和市場的高度社會化，資本主義國家開始對經濟進行全面、經常的干預，國家經濟職能隨之加強，而高度集中的計劃經濟則是社會主義國家對經濟的行政管理絕對化。其次，市場經濟需要國家進行宏觀經濟調控。在價值規律作用下，市場經濟雖然在提高經濟效率、改善產品質量、增強企業活力、優化配置資源、奠定微觀經濟基礎方面起著積極的作用，但市場經濟這只“無形的手”不能自動地滿足人民所有的需要。它不可避免地存在著滯后性、盲目性、短期性和微觀性。這些缺陷需要政府通過緊急措施來彌補。國家經濟調控所具有的超前性、計劃性、長遠性和宏觀性正好彌補了市場的不足。我們應堅持的原則是:經濟發展盡可能地依靠市場解決，國家干預盡可能在必要時進行。只有實現兩者有效結合，才能揚長避短，從而合理推動國民經濟持續穩定、協調發展。

(二)行政本身具有法律性

國家作為經濟管理者，是通過各個具體的政府職能機構來行使其權力的，而行政權是法定權力，是國家意志的法律體現，并以法律來保障執行。根據孟德斯鴻的三權分立思想:“行政者，立于法律之下，除民事、刑事及監察外，為國家一切目的，而為之作用也。”統治階級建立國家政權后，必然要對國家事務和社會事務進行管理，以維護其統治秩序，于是將其意志制定為法律，然后以法律授權行政機關來執行法律，同時用法律來限制行政權的行使。現代行政管理首先是一種法律管理。所謂法制，主要是針對國家行政機關而言，它要求一切行政都要按照法律所規定的條件、程序、方式等進行。“依法行政”是行政法的原則和核心，也是對國家行政活動的基本要求。

(三)市場經濟是一種法治經濟

市場經濟是一種以法律為邊界的法理型經濟，它包含了眾多的法律內涵。第一，市場經濟是一種權利經濟，市場主體有權按照自己的意愿進行各種經濟活動，而人民的權利必須由法律來賦予，同時以法律來保證其權利的實現。國家機關，非根據法律，不得限制人民的權利或課以義務。行政應充分尊重個人的自由，保障人民的權利及財產。第二，市場經濟是一種契約經濟。市場經濟條件下，各市場主體地位是平等的，相互間的經濟關系表現為各種合同關系，而這種關系本質上是一種法律關系，需要有法律來確認其效力，并依法律來保證其實現。國家機關和人民之間的關系，并非領導和服從關系，而是法律上的權利義務關系。現代橫向式的行政管理，也必然使得政府與市場主體之間的行政合同得以大力推廣。第三，市場經濟是一種競爭經濟。它要求市場主體在一個公平、合理、穩定、有序的經濟環境中，按照誠實信用的原則，自由地進行競爭。不正當競爭和壟斷行為都會破壞市場經濟的正常發展和市場功能的正常發揮。因此，必須依靠強制性的法律來規范市場秩序。這樣，既可以保障市場主體合法經營，又可以加強競爭領域內的執法活動。第四，現代市場經濟是一種“無國界經濟”。隨著國際分工與協作的日益加強以及全球經濟一體化程度的提高，各國經濟形成了一種相互聯系、相互滲透、相互依賴的局面，純粹的民族經濟已不復存在。跨國經濟的發展要求各國的經濟運行規則必須與國際法律規范相一致。國際貿易實際上就是一種以法律為紐帶的經濟交往。可以說，法律就是商品經濟的客觀反映。正如恩格斯所指出的那樣:“在社會發展的某個很早的階段，產生了這樣的一種需要，把每天重復著的生產、分配和交換產品的行為用一個共同規則概括起來，設法使個人服從生產和交換的一般條件。這個規則首先表現為習慣，后來便形成法律。”行政法在市場經濟法律體系中占有重要地位。

行政法作為“活動的憲法”，調整著廣泛而又復雜的社會領域。生活在當代社會的人，與行政之間的關系是密不可分的。特別是隨著經濟體制改革和政治體制改革以及對外開放的進行，行政事務不斷增多，經濟行政迅速加強，行政法的地位和作用將越來越明顯。

(四)市場經濟與行政法密切相關

認為:法與經濟的關系是辯證統一的。一方面經濟決定著法，另一方面法對經濟具有反作用。作為特定的行政法和市場經濟的關系同樣如此。首先，市場經濟決定了行政法的產生、發展、變化和內容。產生在法制思想基礎之上的行政法，同樣有其深刻的經濟原因。商品經濟的發展，使工商業者迫切需要擺脫專制統治者和官吏的束縛，限制行政權的濫用，自由發展商品經濟，行政法因而產生。市場經濟的確立和發展必然會使統治階級的意志、人民相互間的關系、社會的經濟活動方式等發生相應變化，從而最終導致反映這些內容的法也發生相應變化。其次，行政法是對市場運行實行有效管理和控制的有利手段。市場經濟是一種法治經濟，它的運行需要國家予以調節，而市場經濟的本質和特征則要求這種調節是間接的、適度的，是宏觀的、必要的，因此，行政法是最佳途徑。但是，如果行政法消極地或被動地調整社會關系，就會阻礙市場的發展。

二、加強行政法制是發展市場經濟的必然要求

(一)市場經濟的發展為我國行政法的發展提供了動力

在高度集權的計劃經濟條件下，傳統的行政體制和政府經濟管理存在種種弊端。其主要表現有:第一，行政部門林立、機關臃腫、層次眾多、程度繁雜、嚴重。人浮于事、辦事拖拉，與商品的高效率發展格格不人。第二，政府單純依靠行政手段進行經濟管理，領導意志和行政命令具有最高權威，直接決定各種經濟活動，排斥經濟手段和市場機制的作用，壓制了企業、個人的積極性、主動性和創造性，致使經濟日益失去活力。第三，行政機關和行政人員借助手中的權力以履行政府職能的形式對社會資源、生產要素和市場運行進行操縱、封鎖，形成行政壟斷，極大地破壞了市場經濟的發展。這些不良現象，關鍵在于行政系統缺乏行政法的有效約束，致使行政權力自我膨脹。因此，加強行政法制已勢在必行。

黨的十四大提出了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。新的經濟模式要求建立與之相適應的行政系統。“如果行政系統維持原狀或跟不上步伐，就會阻礙經濟發展或調控不力。”②這對加強行政法制建設，為社會主義市場經濟服務，提供了動力。首先，市場經濟的逐步發展，使社會經濟關系、經濟結構等發生不同程度的變化，這就必然促使法也跟著發生變化而調整新型的社會關系。傳統的行政法已經不符合現存生產力發展的要求，呈現出明顯的滯后性。其次，市場經濟擴展了行政法的功能，以往行政法囿于政治領域，經濟行政以實現國家政治職能為目的，經濟成為行政的附屬物。經濟體制改革使行政法突破了這個范圍，使行政法在經濟領域中發揮越來越大的作用。而且，原先作為行政法的一部分經濟法已經漸漸地獨立出來，形成了自己的體系。再次，市場經濟推動人們的行政法律觀念日益加深。傳統觀念比較重視刑法和民法的作用，而忽視行政法的存在。隨著市場經濟的發展和行政作用的加強，國家和公民開始認識到行政法的重要性，從而逐步樹立起行政法律觀念和經濟法律觀念。

(二)行政法是實現市場經濟法制化的重要組成部分

市場經濟是一種自由經濟，依靠價值規律和市場進行自發調節，客觀上要求我們不能直接地、任意地、過細地干預它。因此，國家對經濟的行政管理必須從傳統的直接管理走向間接管理，從微觀管理走向宏觀管理，從縱向管理走向橫向管理。實現這一轉化的途徑就是通過法律手段，而行政法則是其中一個至關重要的組成部分。實行政企職責分開以后，企業、個人在市場機制的作用下自主經營、自負盈虧，其微觀經濟活動受民法、經濟法調整，不受行政直接干預。國家對經濟的宏觀管理和調控則必須受行政法調整。可以說，行政法是將政府、市場、企業、個人聯系起來的結合點。即以行政法為中介，將政府對市場經濟的管理制定為行政法律規范，然后以行政法律規范去調整市場主體的經濟活動。這樣，既可以實現國家宏觀調控目標，又能保證不損害市場功能的正常發揮。

(三)行政法是實現國民經濟管理的基本手段

國家對國民經濟的管理手段主要有三種:經濟手段、行政手段、法律手段。但是，市場經濟的特點和規律要求國家經濟管理主要依據行政法律手段來進行。首先，行政主體用行政手段組織、管理經濟的過程就是依法行政的過程，它必須按照法律的授權，并受法律約束。其次，由于國家對經濟的管理是間接的、宏觀的、高層次的，因此政府必須采用行政法律手段，而不能依據民法、經濟法去直接規范市場主體的微觀經濟活動。再次，政府運用各種經濟杠桿對國民經濟進行調控時，一方面，政府本身必須依行政法進行各種活動。另一方面，政府的經濟決策往往通過立法的形式表現出來，而其中許多便表現為行政法律規范。總之，由于國家對國民經濟的管理是一種行政管理，所以行政法注定要起主要作用。

三、行政法對市場經濟的積極作用

行政法對市場經濟發展的積極作用，總體來說表現在兩個方面。其一，對國家行政來說，依法對市場經濟進行管理，以實現國家的經濟目的;依法限制行政權的任意行使，以保護市場主體的自由和權利;依法對國家行政進行監督，對違法行政和不當行政進行救濟以保障企業、個人財產、權益不受侵害。其二，對市場經濟來說，促進市場經濟的發育和發展;創造良好的經濟環境，保障市場經濟健康成長。具體來說包括以下幾個方面:

(一)調整內部行政關系，適應市場經濟的內在要求

內部行政是國家行政機關為履行對社會的管理職責而對自身進行組織、管理和調節的活動，它直接或間接地影響到國家、社會和公民的利益，與外部行政相輔相成。傳統的國家行政由于缺乏行政法的有效規范，致使內部行政比較混亂，嚴重阻礙了市場經濟的正常運轉。因此，內部行政法明確規定了行政主體的組成、管理及其法律地位，精簡機構和人員，克服行政部門層次不清、職權交叉不明、嚴重的弊端，提高了行政質量和行政效率，建立與市場機制相配套的行政系統。

(二)賦予行政機關充分的、適度的經濟管理職權

明確行政機關應負的經濟管理職責。從而使各經濟行政機關代表國家履行經濟管理職能，以實現國家經濟管理目標，保證國民經濟蓬勃發展，增強國家經濟實力，促進社會主義現代化經濟建設。通過行政法，切實轉變政府職能，建立新的經濟管理模式，使各行政機關和行政人員樹立市場經濟法律觀念，真正做到行政為人民服務，為市場服務，確保經濟體制改革和對外開放的順利進行。

(三)限制行政權力，使市場經濟擺脫行政束縛

行政法賦予政府經濟管理職權的同時，必須制約政府權力的自由行使。行政法明確規定了市場經濟條件下政府應具有哪些權力，應當承擔哪些義務，控制政府權力在法定范圍內行使，杜絕行政亂加干預經濟的現象發生，避免行政權力泛濫成災。我們的目標是要建立一個法制社會，在這里，任何社會主體的行為都必須符合法律規定。法制現代化所包含的自由原則、權力制約原則、國家服從法制原則，要求國家行政同樣必須遵守法律規定，受法律制約。

(四)行政法明確規定了行政主體實施行政行為

時的步驟、形式和時限，確定了行政權力行使的內容、方法和程序，從而保證政府合理地行使職權馬克思說過，程序是“法律的生命形式，從而也是法律的內在生命”。行政程序法在市場行政管理過程中一方面體現了行政管理民主化，樹立了行政威信，消除了企業、個人對行政機關的疑慮;另一方面避免了市場行政決策的混亂現象，減少了行政違法行為，有利于市場主體對行政執法活動進行監督。

(五)在市場經濟中，市場主體追求的目標是經濟利益，保證市場主體的合法財產、權益不受行政侵害，是行政法的一項重要任務

為此，行政法規定了嚴格的行政執法活動監督、行政責任和行政賠償制度。只有規定行政執法活動監督，才能制約行政權的濫用，及時發現和檢舉行政主體的違法行為;只有規定明確的行政責任，才能使行政主體對其違法行為承擔法律后果，從而增強其責任感;只有規定行政賠償制度，才能使行政相對人因行政主體的違法行為而造成的財產上的實際損害獲得最終救濟。

(六)國家通過行政法授權有關行政主體對行政爭議進行調解、裁決、仲裁和復議，并明確規定了行政司法權行使的原則、范圍和程序

行政主體在國家經濟管理活動中，不可避免地同市場主體發生某些爭議。同時，某些民事糾紛、經濟糾紛也需要通過行政手段加以解決。用行政司法手段實行國家經濟管理任務，是發揮市場的必然要求。首先，行政司法有助于更加迅速地解決各種爭端，以便于市場主體盡快地恢復自己的權益，投人到激烈的競爭中去。其次，行政司法有助于健全以間接管理為主的宏觀經濟調控體系，從而成為政府用法律手段管理經濟的基本形式。再次，行政司法有助于打擊行政違法行為，有效地保護市場主體的合法權益免遭非法侵害。

為了保證行政司法的辦案質量，行政法賦予市場主體以行政訴訟權，真正做到民可以告官。通過人民法院這樣“一個能夠迫使人們遵守法權規范的機構”，對政府依法行政實施司法監督，對行政侵權行為予以司法追究，從而切實保障企業、個人和其它經濟組織的合法權益。

(七)規范市場秩序，為市場主體提供一個自由、安全、公平的經濟競爭環境，保證市場經濟的正常、順利發展

第一，在市場主體管理方面，嚴厲打擊和取締各種違法經營，任何人未經行政主管部門批準、許可不準私自經營。第二，在市場客體管理方面明確規定市場客體的范圍，整頓流通秩序。第三，在市場行為管理方面，禁止不正當竟爭和壟斷，保證產品質量，對違法者堅決予以行政處罰。第四，在市場監督方面，加強行政對市場的檢查，及時發現問題并予以解決。第五，在市場糾紛的處理方面，迅速地、合法地解決各種經濟爭議、行政爭議，打擊違法犯罪行為，維護市場主體的合法權益。

(八)培育和發展市場