行政訴訟論文匯總十篇
時間：2023-03-27 16:31:24
序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇行政訴訟論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。
篇（1）
第一，行政訴訟最長期限與法定期限銜接問題。
案例1：張某與李某為鄰居。2000年5月，張某通過申請，獲得某市規劃局的許可，將其舊房翻新并擴建100平方米。由于該擴建范圍涉及鄰居李某的出入通道，致使工程完工后該通道的寬度由過去的2米縮至0.8米，引起李某的不滿，雙方時有摩擦。同年10月，張某向李某出示規劃許可證，證明其屬合法占地，李某也沒有更多意思表示。2002年12月，李某以某市規劃局給張某頒發的規劃許可證侵犯其合法權益為由，向某市法院提起行政訴訟，要求撤銷該規劃許可證。法院對于李某是否享有訴權存在分岐：一種意見認為，某市規劃局頒發規劃許可證的時間為2000年5月，由于李某當時并不知道該具體行政行為內容，根據《若干規定》第四十二條，期限應從知道該具體行政行為內容之日起計算，由于涉及不動產，當事人從作出具體行政行為之日起二十年內向人民法院提訟，人民法院均應受理。因此，李某于2002年12月向人民法院，仍處于司法解釋規定的最長期限內，其訴權應受到保護。另一種意見認為，根據《行政訴訟法》第三十九條之規定，公民、法人和其他組織應從知道作出具體行政行為之日起三個月內向人民法院提起行政訴訟，而李某于2000年10月就從張某處獲知某市規劃局頒發規劃許可證一事，但時隔二年多才向法院提訟，已超過法定期限，其訴權依法不予保護。這個案例提出的問題是：《若干規定》里的行政訴訟最長期限與《行政訴訟法》里的法定期限究竟是彼此分離還是相互補充？在適用《若干規定》第四十二條時，是否應當考慮與《行政訴訟法》第三十九條銜接？
第二，行政機關作出具體行政行為不告知訴權和期限，適用《貫徹意見》或《若干規定》的期限時，應否將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準時問題。
案例2：趙某與其子共同居住在臨江路34號，該房屋屬于房改房，由趙某購買，享有完全產權。1996年2月，趙某之子瞞著父親將房產證拿走，由某市國土房管局辦理了房屋變更登記，產權人由趙某變為其子。2001年元月，趙某得知房產證被變更，為了不傷親情只好作罷。2002年8月，趙某之子擅自決定將房屋部分面積出租，引發父子不和，趙某為了爭回自己的房屋產權，遂以某市國土房管局違法進行房屋變更登記為由向法院。趙某的是否超過法定期限？從《貫徹意見》第35條規定看，行政機關作出具體行政行為時，未告知當事人的訴權或者期限，致使當事人逾期向人民法院的，其期限從當事人實際知道訴權或者期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年。加上法定的三個月期限，趙某實際享有一年零三個月的期限。從本案實際情況看，如果從1996年2月具體行政行為作出算起，趙某顯然超過了期限。但是，《若干規定》第四十一條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者期限的，期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。本案若適用《若干規定》，趙某剛好在法定期限內。因此，適用《貫徹意見》抑或適用《若干規定》直接關系趙某的訴訟利益。有人認為，只要相對人知道具體行政行為是在《若干規定》生效后，即2000年3月10日后，不管具體行政行為實際作出時間在什么時候，一律適用《若干規定》的有關期限規定。另有人認為，應當將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準時，具體行政行為作出在2000年3月10日之前，則適用《貫徹意見》，之后，則適用《若干規定》。
第三，知道作出具體行政行為的內容是否等同知道具體行政行為侵犯自己的合法權益？
案例3：2000年5月，某縣龍頭村一、二組所屬120畝土地被鎮政府征用作為建設用地。鎮政府依據忠府征(1996)54號文，對一、二組共計38戶村民予以安置補償且已到位。2001年3月，有人通過比較鄰近村社的征地補償，發現龍頭村一、二組的補償標準偏低，認為鎮政府應當依據重府函(1998)2號文進行補償安置，卻故意依據忠府征(1996)54號文進行補償安置，損害了龍頭村一、二組38戶村民的利益，遂于2002年11月提起行政訴訟，要求法院判決撤銷鎮政府依據忠府征(1996)54號文進行補償安置的行政行為，并責令鎮政府按新的標準進行補償安置。一審法院認為，龍頭村一、二組38戶村民于2001年3月知道違法的具體行政行為，在不被告知訴權和期限的情況下，于2002年11月未超過二年的期限。一審法院予以受理并作出實體判決。二審法院認為，龍頭村一、二組38戶村民的已超過法定期限，逕行駁回。
行政訴訟期限的法理分析
行政訴訟期限作為一種法律制度，其設立要受訴訟本身內在的規律性所制約，必須適應訴訟規律，為訴訟服務，不是立法者可以憑空恣意而為的。當然，期限還應體現主流社會的價值取向，合乎大多數人對公平與正義的理解，而不能成為少數精英掌握的專利。在司法實踐中，我們只有準確把握設立行政訴訟期限的宗旨、目的，才能在適用這些法律規定時，做到把握規律性、體現時代性、富有創造性。具體說來，應當注意處理好以下幾個關系：
篇（2）
一、行政訴訟判決的拘束力
為實現行政訴訟的目的，解決行政爭議，我國行政訴訟法第六十五條明確規定了法院判決、裁定對當事人的拘束力。很顯然，對于當事人來說，拘束力既有有利的一面，亦有不利的一面。對于一方當事人來說是有利的，對于另一方當事人來說則是不利的。在現代法治國家，法律規范確立了當事人在法院依據公正程序，為獲得對自己有利的判決而進行辯論和質證的權利和地位，并且亦從制度上確立了公正的程序保障。因此，承認和服從行政訴訟判決的拘束力，不僅是必要的，而且也具有其正當化和合理化基矗既然我們已經確立了建設法治國家的宏偉目標，政府就應該率先垂范，充分尊重并認真履行法院判決。
二、行政訴訟判決的拘束力和賦義務訴訟
然而，實踐中卻存在著行政機關“不買法院賬”的現象。
根據行政訴訟法和新的司法解釋的規定，我國法院目前能夠適用的法定判決方式有八種情形：即維持判決、撤銷判決、部分撤銷判決、撤銷并責令履行判決、部分撤銷并責令履行判決、履行判決、變更判決和確認判決。只要靈活運用這些判決形式，就可以基本實現行政訴訟的目的。為真正確立行政訴訟判決的拘束力，實現權利救濟，也許我們更應該強調的是履行判決等所謂賦義務判決。
無論是傳統行政法學，還是現代行政法學，一般都承認行政機關具有對行政案件的首次性判斷權。不過，關于賦義務訴訟的問題，傳統行政法學和現代行政法學之間存在極大的差異。前者基本持否定的態度，而后者呈現出逐步予以承認并不斷擴展其內容的趨勢。一般說來，法院對行政案件的審理和判決，應該以行政機關的首次性判斷權的存在為前提。只有在法律規范明確規定行政機關應該作出行政行為，明確規定了行政行為的具體內容，不存在任何裁量余地，并且，法院不代替行政機關作出判斷，便不能實現權利救濟的目的，將導致難以恢復的損害時，法院才可以并且應當作出代替性判斷。
（一）撤銷判決的拘束力和賦義務訴訟的必要性。
在我國，行政機關在其具體行政行為被撤銷后，依然不作為或者其重新作出的具體行政行為仍不合法，導致再度發生糾紛的情形比較普遍。一般認為，在這種情況下，如果不涉及高度專業性和技術性的事項，法院就應該作出明確的賦義務判決。不過，關于賦義務判決的內容、范圍和程度的問題，尚需要進一步的理論探討和實證性研究。
（二）確認訴訟的實效性和賦義務訴訟。
我國法律將行政機關的不作為規定為行政訴訟的受案范圍，并且規定“可以判決被告重新作出具體行政行為”和“判決其在一定期限內履行”法定職責。當法院作出具體行政行為違法的確認判決時，應該在判決書中指示行政機關依法重新作出具體行政行為。至于具體行政行為的內容是否可以由法院來規定的問題，學界存在分歧，有必要進一步進行探討。
（三）請求對第三人侵益的行政行為的情形。
在行政實踐中，往往存在諸多對第三人侵益的復效性行政行為，即賦予一方當事人利益，同時給其他人帶來不利，具有授益和侵益二重性質的行政行為。請求對第三人侵益的行政行為，關系到私人對違法狀態的排除請求權和行政介入請求權的問題。傳統行政法學根據反射性利益的理論和行政便宜主義的原則，不承認私人的行政介入請求權。現代行政法理論將行政介入請求權作為私人的一項重要權利來把握，而裁量的（零）收縮理論為法院代替行政機關作出判斷提供了理論依據，為權利救濟的全面實現提供了廣泛的可能性。
（四）請求變更具體行政行為。
篇（3）
第一，行政訴訟最長期限與法定期限銜接問題。
案例1：張某與李某為鄰居。2000年5月，張某通過申請，獲得某市規劃局的許可，將其舊房翻新并擴建100平方米。由于該擴建范圍涉及鄰居李某的出入通道，致使工程完工后該通道的寬度由過去的2米縮至0.8米，引起李某的不滿，雙方時有摩擦。同年10月，張某向李某出示規劃許可證，證明其屬合法占地，李某也沒有更多意思表示。2002年12月，李某以某市規劃局給張某頒發的規劃許可證侵犯其合法權益為由，向某市法院提起行政訴訟，要求撤銷該規劃許可證。法院對于李某是否享有訴權存在分岐：一種意見認為，某市規劃局頒發規劃許可證的時間為2000年5月，由于李某當時并不知道該具體行政行為，根據《若干規定》第四十二條，期限應從知道該具體行政行為內容之日起，由于涉及不動產，當事人從作出具體行政行為之日起二十年內向人民法院提訟，人民法院均應受理。因此，李某于2002年12月向人民法院，仍處于司法解釋規定的最長期限內，其訴權應受到保護。另一種意見認為，根據《行政訴訟法》第三十九條之規定，公民、法人和其他組織應從知道作出具體行政行為之日起三個月內向人民法院提起行政訴訟，而李某于2000年10月就從張某處獲知某市規劃局頒發規劃許可證一事，但時隔二年多才向法院提訟，已超過法定期限，其訴權依法不予保護。這個案例提出的問題是：《若干規定》里的行政訴訟最長期限與《行政訴訟法》里的法定期限究竟是彼此分離還是相互補充？在適用《若干規定》第四十二條時，是否應當考慮與《行政訴訟法》第三十九條銜接？
第二，行政機關作出具體行政行為不告知訴權和期限，適用《貫徹意見》或《若干規定》的期限時，應否將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準時問題。
案例2：趙某與其子共同居住在臨江路34號，該房屋屬于房改房，由趙某購買，享有完全產權。1996年2月，趙某之子瞞著父親將房產證拿走，由某市國土房管局辦理了房屋變更登記，產權人由趙某變為其子。2001年元月，趙某得知房產證被變更，為了不傷親情只好作罷。2002年8月，趙某之子擅自決定將房屋部分面積出租，引發父子不和，趙某為了爭回自己的房屋產權，遂以某市國土房管局違法進行房屋變更登記為由向法院。趙某的是否超過法定期限？從《貫徹意見》第35條規定看，行政機關作出具體行政行為時，未告知當事人的訴權或者期限，致使當事人逾期向人民法院的，其期限從當事人實際知道訴權或者期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年。加上法定的三個月期限，趙某實際享有一年零三個月的期限。從本案實際情況看，如果從1996年2月具體行政行為作出算起，趙某顯然超過了期限。但是，《若干規定》第四十一條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者期限的，期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。本案若適用《若干規定》，趙某剛好在法定期限內。因此，適用《貫徹意見》抑或適用《若干規定》直接關系趙某的訴訟利益。有人認為，只要相對人知道具體行政行為是在《若干規定》生效后，即2000年3月10日后，不管具體行政行為實際作出時間在什么時候，一律適用《若干規定》的有關期限規定。另有人認為，應當將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準時，具體行政行為作出在2000年3月10日之前，則適用《貫徹意見》，之后，則適用《若干規定》。
第三，知道作出具體行政行為的內容是否等同知道具體行政行為侵犯自己的合法權益？
案例3：2000年5月，某縣龍頭村一、二組所屬120畝土地被鎮政府征用作為建設用地。鎮政府依據忠府征(1996)54號文，對一、二組共計38戶村民予以安置補償且已到位。2001年3月，有人通過比較鄰近村社的征地補償，發現龍頭村一、二組的補償標準偏低，認為鎮政府應當依據重府函(1998)2號文進行補償安置，卻故意依據忠府征(1996)54號文進行補償安置，損害了龍頭村一、二組38戶村民的利益，遂于2002年11月提起行政訴訟，要求法院判決撤銷鎮政府依據忠府征(1996)54號文進行補償安置的行政行為，并責令鎮政府按新的標準進行補償安置。一審法院認為，龍頭村一、二組38戶村民于2001年3月知道違法的具體行政行為，在不被告知訴權和期限的情況下，于2002年11月未超過二年的期限。一審法院予以受理并作出實體判決。二審法院認為，龍頭村一、二組38戶村民的已超過法定期限，逕行駁回。
行政訴訟期限的法理
行政訴訟期限作為一種法律制度，其設立要受訴訟本身內在的性所制約，必須適應訴訟規律，為訴訟服務，不是立法者可以憑空恣意而為的。當然，期限還應體現主流的價值取向，合乎大多數人對公平與正義的理解，而不能成為少數精英掌握的專利。在司法實踐中，我們只有準確把握設立行政訴訟期限的宗旨、目的，才能在適用這些法律規定時，做到把握規律性、體現性、富有創造性。具體說來，應當注意處理好以下幾個關系：
篇（4）
行政訴訟法的頒布及實施不僅為行政相對人提供了一條救濟通道，更重要的意義在于推進了我國的發展、法治的進步，而基本原則作為“體現法的根本價值的原則，是整個法律活動的指導思想和出發點，構成法律體系或法律部門的神經中樞”，因此，研究行政訴訟的基本原則，顯得尤為重要。
一、行政訴訟基本原則的概念
關于行政訴訟基本原則的含義，學界主要有以下幾種觀點：（1）行政訴訟基本原則，是指反映行政訴訟基本特點和一般規律，貫穿于行政訴訟活動整個過程或主要過程，指導行政訴訟法律關系主體訴訟行為的重要準則。（2）是指由憲法和法律規定的，反映行政訴訟的基本特點，對行政訴訟具有普遍指導意義，體現并反映行政訴訟的客觀規律和法律的精神實質的基本準則。（3）是指反映行政訴訟法本質要求，表現行政訴訟法各種制度和具體規則間的內在關系，指導行政訴訟活動基本方向和基本過程，調節基本行政訴訟關系的概括性法律規則。（4）是指行政訴訟法規定的，貫穿于行政訴訟的主要過程或主要階段，對行政訴訟活動起支配作用的基本行為準則。（5）是指行政訴訟法總則規定的，貫穿于行政訴訟活動整個過程或主要過程，調整行政訴訟關系，指導和規范行政訴訟法律關系主體訴訟行為的重要規則。（6）是指反映著行政訴訟的特點，對行政訴訟活動具有普遍指導意義，在審理和解決行政案件過程中必須遵循的基本準則。（7）是在行政訴訟的整個過程中起主導、支配作用的規則，它反映著行政訴訟法的基本精神，是行政訴訟法的精神實質和價值取向。
分析學界的幾種比較有代表性的觀點，從中可以發現一些共同之處：行政訴訟基本原則是基本行為準則；貫穿于行政訴訟整個過程或主要階段；對行政訴訟活動具有普遍指導意義；反映行政訴訟基本特點或一般規律或精神實質。存在分歧或不一致之處包括：有的認為行政訴訟基本原則是由憲法和法律規定的，有的認為是由行政訴訟法總則規定的，有的沒有指明是由什么法規定的；有的強調行政訴訟基本原則調整行政訴訟關系、指導和規范行政訴訟法律關系主體訴訟行為，有的強調在審理和解決行政案件過程中必須遵循。
二、行政訴訟基本原則的特征
根據以上分析，本文認為行政訴訟基本原則是指反映行政訴訟基本特點、一般規律與精神實質，貫穿于行政訴訟整個過程或主要階段，對行政訴訟活動具有普遍指導意義的基本行為準則。基于此含義，行政訴訟基本原則具有以下特征：
（1）行政訴訟法的基本原則具有明確的法律性。基本原則以憲法和法律為依據，并由行政訴訟法加以明確規定。基本原則是反映行政訴訟立法精神的活動準則。它與行政訴訟具體制度一樣具有法律效力。行政訴訟的各個訴訟階段都必須遵循這些原則規定,違反行政訴訟基本原則同樣是違法和無效的。
（2）行政訴訟法的基本原則具有客觀性。基本原則必須能夠真實反映行政訴訟的客觀規律和精神實質，概括行政訴訟的基本行為規范和行政訴訟自身的特點，體現國家行政管理和社會主義民主與法制對行政訴訟的客觀要求。
（3）行政訴訟的基本原則具有普遍指導性。它貫穿于行政訴訟整個過程之中,不僅是行政訴訟主體進行訴訟活動的基本準則,而且也是司法機關處理和解決行政案件的基本依據,特別是法律、法規沒有明文規定的重大疑難問題,可以根據行政訴訟的精神處理和解決。基本原則能夠有助于我們理解行政訴訟法律制度的精神實質，把行政訴訟法的規定準確應用于每一個具體的訴訟活動中去，保證法律的貫徹實施。
三、行政訴訟基本原則的具體種類
篇（5）
我國行政訴訟審判的現狀和問題
我國行政訴訟法第十五條規定:人民法院審理行政案件,不適用調解."公權不可處分"明確禁止對行政訴訟案件進行調解,但調解畢竟是中國的一項優良傳統,加上行政訴訟本身脫胎與民事訴訟,有些案件兼有行政案件與民事案件的性質和特點,使得行政案件的承辦人員在不知不覺中運用協調解決問題,總是盡力地做調解工作.雖然人民法院審理的行政案件數量在不斷增加,但與其同時行政訴訟案件的撤訴率也在不斷上升.在這些撤訴的案件中,因被告改變具體行政行為或做出原告要求的行為,原告認為目的達到,申請人民法院撤訴,然后人民法院準許撤訴,從而訴訟就此了解.或在人民法院的默認乃至協調下解決,而使原告撤訴,從而獲得法院的準許.行政訴訟案件越來越多的通過協調或用調解的方式來結案,使行政訴訟案件的撤訴率不斷上升.我國行政訴訟法第五十條規定:人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前,原告申請撤訴的,或者被告改變其所作的具體行政行為,原告同意并申請撤訴的,是否準許由人民法院裁定.《行政訟訴法》施行至今,據有關資料顯示,幾乎沒有哪個人民法院審查撤訴申請后,作出過不準撤訴的裁定①.在人民法院的行政訴訟案件結案的方式中,原告撤訴的比例從27%上升到51%②.從一些行政法官的報告中,我國個別地區的撤訴率竟然高達81.7%③.那么,為什么在行政訴訟調解的問題上,理論與實踐不一致呢行政訴訟以撤訴的方式結案為何如此高呢顯然高比例撤訴的背后是人民法院做了大量的動員息訟工作和協調工作.人民法院對撤訴進行審查的規定名存實亡.法律對有關撤訴的規定起不了什么作用:一方面由于缺乏法律上的依據,訴訟中的調解游離于制度之外不受法律的規制,另一方面,人民法院在行政訴訟案件中往往在各項利益的權衡下作出撤訴的裁定.于是人民法院只有變相調解,進行庭外和解常被稱為協商,庭外工作等;人民法院與原告,被告"合謀"用人民法院裁定終結了大量的行政訴訟,在撤訴的案件中,人民法院的隨意性很大,這實際上采取了逃避司法審查,進行庭外和解的方法是有悖于法律精神的.有人認為這種人為高比例的撤訴率已給行政審判的正常開展帶來了危害:表現在(1)嚴重影響了行政訴訟所追求的社會效果(2)法官的公信度下降(3)法院的威信降低(4)影響了法律的嚴肅性(5)影響法官素質的提高④.我國行政訴訟法雖然明文否定了調解,但事實上阻止不了當事人庭外和解以及實踐中高比例的撤訴率,大量的撤訴率就說明了這一點.
二,建立行政訴訟調解制度的原因
行政訴訟法中的調解是指行政主體和行政相對人在人民法院審判組織的主持下,基于自愿,平等協商的原則,經過雙方協商解決行政糾紛的一種解決途徑⑤.行政訴訟調解制度的建立具有深刻的法律基礎.
(一)發展的行政訴訟實務為行政訴訟調解奠定了基礎
從行政訴訟審判實踐看,調解其實大量存在,基表現形式為和解既通過和解,行政機關改變了具體行政行為,行政管理相對人接受并向人民法院申請撤訴,然后人民法院準許撤訴進而案了事了,實踐中這樣的做法收到了良好的社會效果和法律效果.從客觀上講,行政訴訟適用調解雖有悖于立法規定,但在許多情況下,卻取行了較好的社會效果,既然可用調解的方法促成原告和被告雙方和解不違反,那么,諱言調解以及將調解結案的方式排斥于行政訴訟法大門之外,是不科學的.法律規定行政訴訟不適用調解,其初衷主要是防止被告即行政機關利用其特殊的地位而迫使原告放棄其合理的請求.但是,誠如有學者言:事實上,允許調解未必損害原告利益和公共利益,不允許調解也不見得能能夠保護原告利益和公共利益⑥.在實踐中,我國大部分的行政訴訟案件是通過以撤訴的方式結案的,相當多的案件是通過原,被告協商并達成一致意見而結案,或者人民法院協調后被告改變了原具體行政行為,然后原告向人民法院申請撤訴并得到人民法院的準許撤訴.倘若建立行政訴訟調解制度,那么撤訴率將會自然下降,人民法院可用"行政調解書"的方式或用其他的調解方式來結案,其訴訟功能就會顯示出來.據此,一些司法工作實務者認為,由于上面的原因導致原告撤訴,實際上就是在行政訴訟中實施了調解⑦.也有一些學者以為當前由于前述原因導致的高撤訴率已使行政訴訟適用調解成為必然⑧.
對建立行政訴訟調解制度的展望
作為人民法院審理行政訴訟案件的一種手段和方法,在實踐中大量運用調解已是不爭的事實,我國應適時把調解作為一種正式制度加以確定,以避免我國目前在這一問題上理論與實踐相脫節的弊端,調解能在民事,訴訟刑事訴訟中適用,相信也可以適用于我國行政訴訟當中,并會運用的很好.
注釋:
①:何海波著:"行政訴訟撤訴的思考",《中外法學》,2001年第2期.
②:參見楊海坤,朱忠一《我國行政訴訟制度步履艱難的原因探析》,裁于《行政法學研究》,1999年第4期.
③:孫林生,刑淑艷:"行政訴訟以撤訴方式結案為什么居高不下-----對365件撤訴行政案件的調查分析",《行政法學研究》,1996年第3期.
④:參見羅應鵬《對行政訴訟中法官息訟行為的重新認識及評判》,裁于《人民司法》,2000年第11期.
⑤:胡著:《權利與權力的博弈》,中國法律出版社,2005年版第337頁.
⑥:參見《完善行政訴訟法專家談》,裁于《法律日報》2005年3月29日.方世榮著:《論行政相對人》,中國政法大學出版社,2000年版第113頁.
⑦:王振清主編,吉羅洪副主編:《行政訴訟前沿實務問題研究》,中國方正出版社,2004年9月第一版第322頁.
⑧:申濤:《關于行政訴訟適用調解的探討》,武漢大學研究生學報人文社會科學版2005年3月6日.
⑨:王振清著:《行政訴訟前沿實務問題研究:問題,思考,探索》,中國方正出版社,2004年版第322頁第323頁.
參考文獻:
徐靜琳主編:《行政法與行政訴訟法學》,上海大學出版社2005年版.
李牧主編:《中國行政法學總論》,中國方正出版社2006年第一版.
應松年主編:《行政法與行政訴訟法學》,法律出版社2005年版.
篇（6）
行政訴訟附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的同時，根據原告請求，對與引起該案件的行政爭議相關的民事糾紛一并審理的訴訟活動和訴訟關系的總稱。它有如下特點：
1、附帶民事訴訟的原告是經過行政機關依法裁決的民事爭議的雙方當事人中的任何一方。如：甲與乙對某幢房屋所有權發生爭議，行政機關依法對甲、乙之間的房屋權屬爭議作出行政裁決，其提起附帶民事訴訟的原告可以是甲，也可以是乙。實踐中，對民事爭議的雙方當事人之外的第三人如果認為行政裁決侵犯了其民事權益，是否有權提起附帶民事訴訟，有一定的爭議，有的認為有權，有的認為無權。筆者認為，該第三人有權提起附帶民事訴訟，理由一是《解釋》規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟；二是可以高效率地解決當事人之間的民事爭議，節約訴訟成本，避免資源浪費，穩定法律關系。
2、附帶民事訴訟的被告，不能是行政訴訟中的被告。如上例中，甲或乙無論誰是附帶民事訴訟的原告，都只能以對方為被告，而不能以實施行政裁決行為的行政機關為被告。
3、附帶民事訴訟的原告可以提出民事損害賠償的請求，也可以提出解決民事權益之爭的請求。如上例中甲或乙向法院提起附帶民事訴訟，可以提出重新確認房屋權屬的請求。
4、附帶民事訴訟的原告提出的民事請求，應當是經過行政裁決的民事權利義務之爭，對未經裁決的，不得提出附帶民事訴訟或一并審理的請求。
5、行政侵權賠償訴訟不是附帶民事訴訟。
二、行政訴訟附帶民事訴訟的條件
1、行政訴訟案件的成立，是附帶民事訴訟的前提條件。按照《解釋》規定的意思，只有被訴的行政裁決行為違法被法院確認的情況下，民事爭議的當事人才可以請求一并審理，這就要求，附帶的民事訴訟應當在行政訴訟程序完成后進行，并且以被訴行政行為（行政裁決）違法為其啟動的條件。
2、行政機關的行政行為引起了兩種不同性質的爭議，即一方面引起了當事人對其行政裁決不服；另一方面引起了新的民事糾紛或對業已存在的民事糾紛發生影響，從而引起兩種性質不同但彼此關聯的爭議。
3、兩個分屬不同訴訟系列的訴訟請求之間具有內在聯系性。
4、有關聯的民事訴訟請求須在行政訴訟過程中提出。即可以在提起行政訴訟的同時提起，也可以在行政訴訟開始后、終結前的任何時候提起。
三、行政訴訟附帶民事訴訟的范圍
行政訴訟附帶民事訴訟的范圍，應包括下列幾方面：
1、當事人不服行政機關對其與他人之間的權屬糾紛所作的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新確定權屬的。
2、當事人不服行政機關對其與他人有關損害賠償作出的裁決，要求人民法院撤銷該裁決并重新對損害賠償問題進行處理的。
3、當事人認為行政機關對他人作出的行政行為損害了自己的民事權益，在對該行政行為的行政訴訟中，可以提起附帶民事訴訟。
四、行政訴訟附帶民事訴訟的審理
由于法律及相關的司法解釋對行政訴訟附帶民事訴訟的審理程序未作明確規定，實踐中對該類案件的審理操作不一，筆者認為審理該類案件時應注意以下幾點：
1、行政訴訟附帶民事訴訟的提起，必須既符合行政訴訟的條件，又符合民事訴訟的條件，同時必須符合行政訴訟附帶民事訴訟的條件。
篇（7）
一、從我國行政訴訟法的規定說起
行政訴訟的目的是設計和構建行政訴訟制度的基點。我國行政訴訟法第1條規定:“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法c”
這一法律規定及由此衍生出的理解，近年來日益遭到學術界的批評。批評之一，就是此一觀點混淆了行政訴訟的目的與行政訴訟法的目的。行政訴訟法的目的雖然要在根本上服從行政訴訟的目的，但二者并不完全相同。行政訴訟法的目的是指“行政訴訟法立法者確定的，制定和實施行政訴訟法所要達到的目標和所要實現的任務。”〔’〕保障行政人民法院正確、及時審理行政案件，應為行政訴訟法的目的，而不是行政訴訟的目的。川另一種更為嚴厲的批評是，將維護行政機關行使職權作為行政訴訟的目的不能令人接受，認為其完全背離了行政訴訟的本質。[3]來自我國臺灣地區的學者亦指出，我國行政訴訟法維護行政機關依法行使行政職權的規定，實“為他國行政訴訟法所未見”閉。
追溯歷史，維護行政機關行使職權之所以能寫人行政訴訟法作為行政訴訟的目的，與保護公民、法人或者其他組織合法權益相并列，根本上源于行政權的強大和配套制度的不完善。客觀來看，行政訴訟法制定之時，我國一些行政法制度不健全曾導致行政權運作不力，其突出表現是法律對行政行為的強制執行缺乏統一規定，致使某些行政機關的行政行為無法強制執行。基于此，行政機關在同意行政行為接受司法審查的同時，要求完善行政強制執行制度順理成章。受客觀因素制約，行政訴訟法以第66條這一簡約規定解決這一問題，雖迫不得已，但不失為一種現實選擇，第砧條的規定一定程度上彌補了行政訴訟配套制度不健全的缺憾。不過，以法制不健全，及不少行政部門普遍存在調查難、處理難、執行難等問題為由，川提出行政訴訟或人民法院的判決應維護行政權之行使，并藉此將維護行政機關行使職權納人行政訴訟目的，在折射出彼時行政權的強大和優越地位的同時，亦深刻反映了對行政訴訟目的誤解。
其時及行政訴訟法頒布后相當一段時期內，認為行政訴訟具有維護和保障行政權的目的的一個主要理由是，人民法院在審理行政案件時，對行政機關的合法決定應予維持，維持判決即是行政訴訟維護行政權目的的典型體現;同時，在公民、法人或者其他組織在法定期限內對行政機關所作出的具體行政行為，既不執行又不的，行政機關申請人民法院強制執行，人民法院應當予以支持。[6]然而，后者本身屬于行政強制執行范疇，并非行政訴訟制度的構成部分，其與行政訴訟具有維護行政職權并無內在關聯，以此作為行政訴訟有保護行政權的目的根本是錯誤的。本質上混淆了行政訴訟目的與行政訴訟作用的差異。
行政訴訟的目的與作用二者雖然關聯，但行政訴訟目的是指以觀念形式表達的國家進行行政訴訟所期望達到的目標，是國家基于對行政訴訟固有屬性的認識預先設計的關于行政訴訟結果的理想模式。這種目的的設定源于國家自覺的、有意識的對行政訴訟結果的價值評判和選擇，其構成具體訴訟活動的起點。而行政訴訟的作用指作為客觀存在的行政訴訟其具體的實踐活動對相關事項所產生的實際影響。二者區別主要是:第一，行政訴訟目的是國家設置行政訴訟制度的前提，帶有預先性，是國家對行政訴訟所導致的預期結果;而行政訴訟的作用是行政訴訟實際運作結果的表現。第二，行政訴訟目的的確定雖然帶有對行政訴訟固有屬性的考慮，但其確定本質仍是國家意志的反映，是國家對行政訴訟價值選擇的結果，帶有一定的主觀性和價值取向性;而行政訴訟作用屬客觀后果并不以任何人的意志為轉移，具有客觀性和中立性。第三，行政訴訟目的主要對國家而言，而行政訴訟作用的對象則具有多元性，包括行政機關、公民等對象。
二、行政訴訟目的諸說
目前，權利救濟說、行政法治維持說和糾紛解決說，構成了我國學者探討行政訴訟目的焦點。
在民事領域中，禁止自力救濟是民事糾紛解決的一項基本要求。行政管理不同于民事活動，它所具有的公共性和公益性，使得行政機關在法律上具有了自力救濟的權力。“在行政管理中，行政機關享有實現自己意志的全部特權，這既可以通過命令權的行使，將自己的單方面意志加之于相對人一方，為其設定義務，還可以通過處罰權的運用，對不服從命令、不執行行政機關意志的相對人給予懲戒制裁，更可以對負有法定義務而不履行的相對人依法采取強制執行手段，將自己的意志變為現實。”而公民、組織一般處于弱者的地位，不具有強迫管理者接受己方意見的能力。因此，消除此種不對等性，為相對方提供一個權利救濟的途徑和場所，是行政訴訟產生和存在的根本原因，也由此決定了行政訴訟目的的特殊性。“行政救濟主要是在行政作用給國民權益造成侵害或負擔的情況下，根據該國民的請求，通過一定機關防止和排除其侵害或負擔，以保護、救濟國民的權益。”
當然，法院并非是解決行政爭端的唯一場所。現實中，相當多的行政爭端事實上是由行政機關通過職權(非以協商或和解方式)加以解決的。由于行政為執法部門，法律所具有的公平分配現有資源以及調整社會各種利益沖突的功能，使行政也具有了以國家名義單方解決社會紛爭的功能。通過行政訴訟方式由法院解決行政爭端，除可以用運用正當的司法程序解決糾紛(包括行政爭端在內)保障公民的權利，“眾多形式的司法程序就是用于解決沖突糾紛的人類文明的答案‑r9,這一人們長期以來形成的共識予以解釋外，行政訴訟的存在還需要從民主，從為公民提供更充分、更公正的權利保護方面加以理解。雖然行政機關亦代表國家，但行政本身的積極主動性，尤其從更深層看其本身即為廣義上的行政爭端利害關系方，由行政機關解決行政爭端的公正性存在著一定的內在矛盾性。法官不直接分配人們之間的權利、義務，也不直接行使政治、經濟等管理權，因而在社會中屬于一種中立的力量，法官遵從法律而不屈從政治因素作出裁判的可能性更大，“能夠‘冷靜地重新考慮’，從而可以表達出我們最基本的價值觀念”。因此，與民事訴訟相比，由法院通過行政訴訟方式解決行政爭端具有更豐富、更深層的意蘊。從民事訴訟制度的運作來看，由國家介人私人間的糾紛實現社會有序，與通過國家裁判保護公民權益之間存在著差異，會因關于訴訟受益者側重于國家或公民的區別，而產生民事訴訟糾紛解決說與權利救濟說的爭論。!”]但就行政訴訟產生而言，其首先在于為普通民眾提供一條對抗行政權力的司法途徑，由中立的司法機關解決公民與行政機關之間行政紛爭，給予公民以權利保護，而不單純是為了解決糾紛或爭端。或許說在行政訴訟中，糾紛解決與權利保護并行不悖，不存在單以糾紛解決為目的的行政訴訟制度。①[①在我國，少有將糾紛解決作為行政訴訟單一目的的觀點。但近年來受民辜訴訟目的研究中糾紛解決說觀點的影響，我國行政法學界亦有主張行政訴訟的目的是糾紛解決的明確觀點問世。請參見宋爐安(行}k訴訟程序目的論》，載劉攀等主編:(中國行政法學新理念》，中國方正出版社1999年版，第358一371頁。濟模式有可能走向形式主義。]
由于行政訴訟的審理對象多以行政機關己作出的行政行為為中心，法院對公民的權利保護是通過對行政行為合法性進行審查判斷，并撤銷違法行政行為得以實現的。在這一過程中，行政訴訟客觀上又具有糾正違法行政，保證行政機關適法正確性的功能和作用。因此，行政訴訟可被設定具有保證行政機關依法行政和監督行政權的目的。上述兩個目的雖然相伴相生，但二者在理念上的確存有差異，并由此對法官的權力、訴訟程序的運作造成重大影響。
權利救濟目的說在理念上以保護個人權利為重心，屬主觀訴訟的范疇。在此理念下，行政訴訟的程序設計和運作機制主要圍繞著當事人的權利損害與救濟展開。其具體表現為，行政行為被訴的前提必須是它對個人的權利已造成損害，決不會僅僅因其違法即具有可訴性。在此目的要求中，對當事人的資格常常有嚴格的限定，而決定資格的關鍵是當事人是否享有法定權利。與此同時，法院審理的焦點主要集中在下列問題之上:(1)當事人是否享有法定權利;(2)當事人的權利是否遭到侵害;(3)此侵害是否為行政行為所造成;(4)現行法律上給予此種侵害以何種救濟等。嚴格來說，在這一審理過程中，行政行為合法性問題并非審理的核心問題，而只是給予當事人救濟的輔助手段。極端的權利救濟模式有可能走向形式主義。
本質而言，監督行政和行政法治維護說的主要目的不在于保護當事人的權利，而在于促進良好行政和正當行政。此種訴訟目的當歸人客觀訴訟之理念。在此理念卜，訴訟要查明的關鍵問題不是當事人的權利或利益是否受到侵犯，而是行政行為是否存在違法。不過，與權利救濟日的模式相比，在此目的下，對當事人資格的要求要寬松許多。而法院的審理側重圍繞著行政行為合法與否進行。不可否認，維護行政法治，撤銷違法行政行為，最終可以實現保護公民權利之目的，但當事人是否享有法定權利、法定權利與行政行為之間的關聯性等問題不是審理的核心。
因此，權利救濟說與行政法治維護說之間雖有相當大的關聯性，但客觀來看，兩種目的模式所隱含的理念及其所進行的制度設i{可能有重大的差異。在不同目的要求下，不僅行政訴訟運作的出發點不同，而且司法權的運作空間也有差異。
三、多元目的的選擇
從立法和實務角度看，當今各國電很少以單一目的作為行政訴訟的最終目的，然而，不可否認，各國在對行政訴訟目的選擇上的側重點和傾向性并不完全相同。
從英美國家的傳統行政法模式來看，英美學者傾向于認定行政法的目的主要是控制行政權力:行政機關擁有作為所有者所享有的各種權力、威望和財力，行政機關與被管理者基本上是不平等的，行政法的目標就是要矯正這種不平等。〔”〕然而，值得注意的是，“控權論”在英美司法審查中并不表現為行政法治維持論，而恰恰是權利保護論。之所以如此，尚需從英美國家傳統行政法模式的基礎說起。英美國家的傳統行政法模式一直力圖協調政府權力與私人自之間的沖突，但其采用的方式是禁止政府對私人自由或財產的侵犯‘川。這種使政府服從法律的理念的理論基礎是個人主義和自由主義，其“出發點是假定個人優先于社會，特別是主張個人權利的首要性”，“把社會看作是個人為了實現本質上屬于個人的目的而建構起來的工具”[t5]。在此理念及注重司法與行政分立的憲法理論指引下，司法審查的目的只能被定位為“救濟法”而不是“監督法”。自20世紀中后期以來，隨著行政積極職能的擴張，英美國家傳統以消極防止公民個人權利不受行政侵犯的觀念已有重大轉變，行政法和司法審查的主要功能也已以側重保護私人權利，轉向促進行政良好運作、在法治之下為公民和社會謀求更大的福扯。
“德國的民主傳統相當薄弱，除在納粹時期外，法院一直發揮著重要的作用。此種作用在第二次世界大戰后的設立而更為強大。一個強大的司法機關被視為對抗不可靠政治之必需。”[’6〕鑒于德國行政優位的傳統背景及實踐，德國基本法的法治國家原則認為“在國家采取干涉公民權利的措施時保證提供法院司法保護”是公民的一項基本權利，“對個人提供法律保護是(德國)行政訴訟的最重要任務”[17，為公民提供無漏洞、有效的司法保護是德國行政訴訟的主要目的。由此，有效的法律保護原則成為德國構建整個行政訴訟領域的基礎。在德國人看來，“有效的法律保護要求對于受到指責的行政決定具有足夠的監督審查權”，并針對公民的不同訴訟請求，采用與行政行為形式相適應的訴訟方式。“要實現有效的法律保護必須使用不同的訴訟形式，通過這些形式公民的主體權利才能得到有效保護。”〔’‘]因此，德國的行政訴訟在給予公民有效的司法保護目的之下，事實上具有監督行政權的重要功能。
與英、美、德等國家不同，法國行政訴訟的主要目的在于監督行政機關的活動，保證行政機關的活動符合法律。[’們在法國，行政訴訟是制裁違法行政行為最主要的手段，行政訴訟是行政法治原則最主要的保障。[20]在法國的行政訴訟類型中，越權之訴是最重要、最主要的訴訟類別，而此種訴訟著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性，屬對事不對人的客觀訴訟，對資格要求寬松，費用低廉，法院的判決效力不以當事人為限，而發生對事的效果。但這不意味著法國行政訴訟不注重對公民權利的保護，越權之訴必須在當事人的利益受到侵害時才能提起，事實上具有保護當事人的權益的作用。與此同時，法國行政訴訟中同越權之訴并行的另一重要訴訟形式—完全管轄權之訴，即以保護當事人的主觀權利為核心。
四、我國行政訴訟目的之簡單評判
從我國行政訴訟法第1條的規定來看，監督行政權和保護公民權利均屬我國行政訴訟目的，二者并存。不過，從這一規定本身中似乎很難判斷出二者孰輕孰重。在筆者看來，雖然在立法中確定雙重目的并無問題，但以中國現階段行政法治和行政訴訟狀況，在制度設計上不區分兩種日的主次先后，將難以克服監督行政權和保護公民權利之間的內在緊張關系。
通過行政訴訟達到保障行政法治的目的，最終實現行政既不任意侵犯公民合法權益.又能積極、能動服務于社會的宗旨，是一項要求極高的法治理想，它需要具備諸多的條件，
特別是要求司法機關能在對行政有充分了解的基礎上，保持對行政有效的控制作用。這一有效控制不僅表現在控制領域和控制范圍要盡可能寬泛，而且表現在要求法院具備足夠的控制手段和控制能力;同時，它要求法院的監督能有持續性，因此在維持訴訟必要的結構恃性前提下，使資格具有足夠的開放性十分重要。從我國行政訴訟的制度設計來看，我國行政訴訟確有監督行政權的目的導向，從受案范圍的確定到審理對象及裁判形式，基本都是以行政行為的合法性而不是以當事人的權利為核心展開的。根據我國行政訴訟法的規定，人民法院審理行政案件以審查行政行為的合法性為中心，原則上不審理因該行政行為所產生的法律關系，審理的核心問題不是公民、組織權利主張是否成立，而是行政行為是合法。而我國行政訴訟法設定的維持判決、撤銷判決、變更判決和履行判決形式，明顯是我國行政訴訟以行政行為為中心確定判決形式的產物。但我國行政訴訟法所規定的狹窄的受案范圍和嚴格以權利侵害為基準的資格，以及對履行判決等判決形式嚴格適用和狹隘解釋卻恰恰又偏向的是權利救濟目標取向。權利救濟和監督行政權兩種目的沒能在制度設計上實現完好的結合，反而暴露出二者之間內在的緊張，造成了我國行政訴訟制度在現實運行中的不暢。
鑒于此情況及西方發達國家行政訴訟的成功經驗，我國行政訴訟在制度設計上應突出權利救濟目的，并適當吸收監督行政權的目的模式的優點，是較為現實的選擇。在此理念下，必須根據公民、法人或者其他的權利保護要求設計出不同的訴訟機制，對行政訴訟進行必要的類型化，擴大履行之訴和變更之訴的適用范圍和法院對當事人的救濟力度，凸顯行政訴訟的救濟目的;并適當拓寬行政訴訟受案范圍，擴大撤銷之訴中訴的利益范圍，放寬原告資格，以此增強行政訴訟推進行政法治功能。
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篇（8）
1．行政相對人的真實意思表達受限行政機關在司法實踐中長期處于強勢地位，行政相對人一般為普通百姓，通常處于相對弱勢地位。在實踐中，百姓通常也不愿意與官府結仇。所以當案件進入訴訟程序后，法院向行政相對人提出和解的建議時候，行政相對人通常都會被動接受。2．第三人合法權益受到侵害行政訴訟和解協議法律效力的現有規定只在浙江和天津兩地高級人民的指導意見有涉及:只有征得第三人的書面認可，行政機關與行政相對人達成的和解協議才能對其產生法律上的確定力。可是，與案件有利益關系的不僅僅是行政機關和行政訴訟相對人，還包括行政訴訟第三人。這種法律上或指導意見的空白，很容易使得第三人的權益保障處于真空。另外，行政和解協議貫穿于行政訴訟的整個過程，法院僅審查和解協議的合法性，雙方當事人在該過程中起主導作用，法官僅起到引導和幫助的作用，這是與訴訟調解區別之處。在這個和解過程中，雙方當事人的協商空間更大，雙方往往為了早日定止紛爭，而忽略或者侵害第三人的合法權益。3．與法律保留相違在法律、行政法規的授權權限內嚴格履行職責，是法律保留原則對行政機關的要求。行政機關應根據法律保留原則，既不超越職權違法行政，也不在權責范圍內任意的無原則行政。例如，某交警大隊以違法停車為由處以王某100元罰款，王某以其接受某交警指示停車為由，認為處罰不當，故以該交警大隊為被告，提起行政訴訟。法院受理此案，法官告知該交警大隊此次是當年該隊首次為被告，若是可以和解，該隊便可以完成全年非被告的目標。該交警大隊最終與王某和解。此案中，具體事實情況需要法官審理后方可查明。案件中交警大隊本應該嚴格依據相關法律來行使職權，維護交通秩序，但其卻為了當年非被告的目標而妥協，既使得公共利益受損，同時也與法律保留的原則相違背。
(二)行政訴訟和解協議效力存在的問題
當前我國行政和解的模式主要是撤訴模式，這種模式下，行政訴訟和解協議的確定力欠缺，行政機關與行政相對人達成的和解協議并不具有使得行政訴訟程序必然終結的效力;其次，行政訴訟和解協議的拘束力不夠。各級高級人民法院在指導意見中僅僅是規定允許雙方當事人在達成和解協議后撤訴，以此協議來終結案件審理程序，但卻沒有賦予該和解協議的法律效力。最后，行政訴訟和解協議的執行力缺乏。行政訴訟法第51條是為了強化法院對撤訴申請審查，限制原告撤訴而設立的。然而，司法實踐中，法院方面往往片面追求結案率，對于和解協議的審稿流于形式。另外，因和解協議未被賦予任何法律效力，行政相對人撤訴后利益保障只能依靠行政機關自覺，若行政機關拖延履行或者不履行，行政相對人的利益將沒有保障，人民法院也無權強制行政機關履行。
二、完善行政訴訟和解協議生效要件及其效力的建議
(一)完善行政訴訟和解協議生效要件的建議
1．保障當事人意思表示真實程序正義是看得見的正義，是真正的正義，只有程序正義得到保障，實體正義才可以真正實現。對于行政訴訟和解也應有縝密的程序規定來確保和解協議過程中各個參與者均有章可循，有法可依，特別是保障行政相對人能夠真實的表達其內心意思。首先，行政訴訟和解協議應以當事人為中心。在訴訟的整個階段，雙方當事人都可以向法院申請和解，對方當事人同意后便可以在法院幫助下達成和解。在此期間，法院為中立方，不得主動組織雙方當事人進行和解。其次，行政機關與行政相對人在和解過程中，地位平等，相互協商達成和解協議，法院處于中立地位對行政相對人的意思表達是否真實進行審查，并告知雙方的權利義務，審查無誤后，加蓋法院公章，賦予其同法院判決同樣的效力。2．保障第三人的合法權益隨著社會的發展，公民的權利意識越來越強，法律也逐步向權利本位的方向轉變，第三人的合法權益的保障應從統一立法和完善救濟兩個方面著手。首先我們應借鑒臺灣或者外國地區關于第三人的權利保障的相關規定，并立足我國國情，把第三人利益保障上升到立法層面，有了立法方面的支持，有利于司法實踐操作。其次，應區分司法實踐中情況，對行政訴訟和解協議已經侵害到第三人的合法權益的，我們應區分情況給予救濟。如果第三人未對行政訴訟和解協議進行書面確認，該協議對其無效，其可以向法院另行，保障自身利益;如果第三人對行政訴訟和解協議給予書面確認，那么該第三人可以以再審的方式維護自身利益。3．嚴格遵守法律保留原則法律保留原則要求行政法無規定的則無行政。但是由于法律本身具有一定滯后性，如果在某一領域長期無立法規定，行政機關則無權在該領域內行使職權，最終損害的是公共利益或者某個個體的利益，此時，法律的明確性授權顯得十分必要。
篇（9）
第一，行政訴訟最長期限與法定期限銜接問題。
案例1：張某與李某為鄰居。2000年5月，張某通過申請，獲得某市規劃局的許可，將其舊房翻新并擴建100平方米。由于該擴建范圍涉及鄰居李某的出入通道，致使工程完工后該通道的寬度由過去的2米縮至0.8米，引起李某的不滿，雙方時有摩擦。同年10月，張某向李某出示規劃許可證，證明其屬合法占地，李某也沒有更多意思表示。2002年12月，李某以某市規劃局給張某頒發的規劃許可證侵犯其合法權益為由，向某市法院提起行政訴訟，要求撤銷該規劃許可證。法院對于李某是否享有訴權存在分岐：一種意見認為，某市規劃局頒發規劃許可證的時間為2000年5月，由于李某當時并不知道該具體行政行為內容，根據《若干規定》第四十二條，期限應從知道該具體行政行為內容之日起計算，由于涉及不動產，當事人從作出具體行政行為之日起二十年內向人民法院提訟，人民法院均應受理。因此，李某于2002年12月向人民法院，仍處于司法解釋規定的最長期限內，其訴權應受到保護。另一種意見認為，根據《行政訴訟法》第三十九條之規定，公民、法人和其他組織應從知道作出具體行政行為之日起三個月內向人民法院提起行政訴訟，而李某于2000年10月就從張某處獲知某市規劃局頒發規劃許可證一事，但時隔二年多才向法院提訟，已超過法定期限，其訴權依法不予保護。這個案例提出的問題是：《若干規定》里的行政訴訟最長期限與《行政訴訟法》里的法定期限究竟是彼此分離還是相互補充？在適用《若干規定》第四十二條時，是否應當考慮與《行政訴訟法》第三十九條銜接？
第二，行政機關作出具體行政行為不告知訴權和期限，適用《貫徹意見》或《若干規定》的期限時，應否將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準時問題。
案例2：趙某與其子共同居住在臨江路34號，該房屋屬于房改房，由趙某購買，享有完全產權。1996年2月，趙某之子瞞著父親將房產證拿走，由某市國土房管局辦理了房屋變更登記，產權人由趙某變為其子。2001年元月，趙某得知房產證被變更，為了不傷親情只好作罷。2002年8月，趙某之子擅自決定將房屋部分面積出租，引發父子不和，趙某為了爭回自己的房屋產權，遂以某市國土房管局違法進行房屋變更登記為由向法院。趙某的是否超過法定期限？從《貫徹意見》第35條規定看，行政機關作出具體行政行為時，未告知當事人的訴權或者期限，致使當事人逾期向人民法院的，其期限從當事人實際知道訴權或者期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年。加上法定的三個月期限，趙某實際享有一年零三個月的期限。從本案實際情況看，如果從1996年2月具體行政行為作出算起，趙某顯然超過了期限。但是，《若干規定》第四十一條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者期限的，期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。本案若適用《若干規定》，趙某剛好在法定期限內。因此，適用《貫徹意見》抑或適用《若干規定》直接關系趙某的訴訟利益。有人認為，只要相對人知道具體行政行為是在《若干規定》生效后，即2000年3月10日后，不管具體行政行為實際作出時間在什么時候，一律適用《若干規定》的有關期限規定。另有人認為，應當將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準時，具體行政行為作出在2000年3月10日之前，則適用《貫徹意見》，之后，則適用《若干規定》。
第三，知道作出具體行政行為的內容是否等同知道具體行政行為侵犯自己的合法權益？
案例3：2000年5月，某縣龍頭村一、二組所屬120畝土地被鎮政府征用作為建設用地。鎮政府依據忠府征(1996)54號文，對一、二組共計38戶村民予以安置補償且已到位。2001年3月，有人通過比較鄰近村社的征地補償，發現龍頭村一、二組的補償標準偏低，認為鎮政府應當依據重府函(1998)2號文進行補償安置，卻故意依據忠府征(1996)54號文進行補償安置，損害了龍頭村一、二組38戶村民的利益，遂于2002年11月提起行政訴訟，要求法院判決撤銷鎮政府依據忠府征(1996)54號文進行補償安置的行政行為，并責令鎮政府按新的標準進行補償安置。一審法院認為，龍頭村一、二組38戶村民于2001年3月知道違法的具體行政行為，在不被告知訴權和期限的情況下，于2002年11月未超過二年的期限。一審法院予以受理并作出實體判決。二審法院認為，龍頭村一、二組38戶村民的已超過法定期限，逕行駁回。
行政訴訟期限的法理分析
行政訴訟期限作為一種法律制度，其設立要受訴訟本身內在的規律性所制約，必須適應訴訟規律，為訴訟服務，不是立法者可以憑空恣意而為的。當然，期限還應體現主流社會的價值取向，合乎大多數人對公平與正義的理解，而不能成為少數精英掌握的專利。在司法實踐中，我們只有準確把握設立行政訴訟期限的宗旨、目的，才能在適用這些法律規定時，做到把握規律性、體現時代性、富有創造性。具體說來，應當注意處理好以下幾個關系：
篇（10）
行政訴訟受案標準是實踐提出的課題。雖然《行政訴訟法》對受案范圍已有規定，但在具體判定提訟的行為是否可訴時，法官們有時感到無標準可依。其結果是許多本應該通過行政訴訟解決的糾紛被排除在行政訴訟之外，相對人的合法權益得不到有效保護。在行政訴訟受案方面給法官帶來困擾的原因，歸納起來有以下三個方面：
1.《行政訴訟法》自身存在缺陷。我國是成文法國家，奉行成文法原則，不承認判例的效力，因此，法律條文對司法實踐有很大的限制。法律規定得完備，自然運作起來就不會有太多的阻礙。但遺憾的是我國《行政訴訟法》的規定不僅原則，而且存在疏漏。第一，《行政訴訟法》對涉及受案范圍的重要的法律術語沒有任何界定。如具體行政行為、許可證、國防行為、國家行為等。《行政訴訟法》多次使用了“具體行政行為”的概念，但具體行政行為的內涵與外延并不明確。第二，《行政訴訟法》有關受案范圍的條款不夠嚴謹。如《行政訴訟法》第12條第3款規定不得就行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起行政訴訟。在這里不能的是所有的內部管理行為，還是內部管理行為的一部分，在理論上和實踐中均有爭議。〔1〕第三，《行政訴訟法》對受案范圍的規定方式不夠周全。《行政訴訟法》對受案范圍既作了肯定規定：即哪些具體行政行為可訴；又作了否定規定：即哪些行為不能訴。那么處于肯定和否定之外的行為，如行政裁決行為、技術鑒定行為等能否進入行政訴訟就成了盲區。
2.司法解釋存在諸多不足。《行政訴訟法》規定的不周延本希望通過訴訟實踐，由司法解釋來彌補。但是，最高人民法院的司法解釋并沒有前進多少。雖然最高人民法院在其司法解釋中對“具體行政行為”作了解釋，〔2〕并明確了幾類行為的可訴性問題，但仍不足以為訴訟實踐提供明確的標準。此外，司法解釋有時前后不一致，這進一步造成了實踐上的混亂。如《意見》中將行政機關的賠償裁決行為列為可訴的具體行政行為范疇，而最高人民法院在1993年關于《城市房屋拆遷管理條例》第14條有關問題的復函中，卻將行政機關作出的拆遷糾紛裁決確定為不可訴的行為。賠償裁決和房屋拆遷糾紛裁決同屬于裁決行為，實無本質區別，但卻是一個可訴，另一個不可訴，故標準實難以掌握。
3.行政法的理論很不成熟。在行政法理論中，與行政訴訟受案范圍聯系最密切的是行政行為理論。行政行為在行政法學中占有極其重要的地位，許多學者都以此為核心來構建行政法學體系，但行政行為的理論也是最為混亂的，既缺乏深層次的理論研究，也缺乏具體的分析。僅就行政行為的界定和范圍來說，就存在不少問題，歸納起來有：第一，法律行為與事實行為不分。通常認為行政行為是法律行為，但對法律行為的理解是行政機關行使職權作出的行為。而行政機關行使職權的行為卻包含了大量的事實行為，如行政檢查行為（當然，強制檢查行為是一種法律行為）等。更有學者直接認為行政事實行為也是一種具體行政行為。〔3〕筆者無意在此分析行政行為與事實行為的區別，但有一點是明確的，即行政行為概念的提出本身就意味著行政行為不包括所有的行政管理行為，意味著與事實行為是有區別的。第二，實體行為與程序行為不分。有學者認為行政行為可分為實體行為和程序行為。〔4〕而實際上程序行為多是對相對人的實體權利義務不產生實質影響，對相對人沒有拘束力的行為，如要求相對人對有關問題予以說明的行為。這些行為當然不屬于行政行為的范疇。第三，過程與結果不分。例如有些學者將行政執法作為行政行為的一類，〔5〕從字面上看，行政執法強調的是執行法律的全過程，包括主體、程序等各方面，行政執法的結果有可能產生行政行為，也有可能不產生行政行為，將行政執法與行政執法可能產生的結果混同顯然是不科學的。此外，行政行為的理論中還常常是內部、外部不分，涵義相當含混。由于行政行為的理論不成熟，自然影響到具體行政行為的界定和范圍的確定，進而對行政訴訟的受案環節產生不良影響。
由于《行政訴訟法》、司法解釋以及行政法的理論都沒有從根本上解決行政訴訟的受案標準，其結果是各法院自行其是，標準不夠統一。當《行政訴訟法》有規定時，按其規定受案；當《行政訴訟法》的規定不明確時，有的法院根據司法解釋對提訟的行為的可訴性進行判斷，甚至于按司法解釋推定。如最高人民法院把交通事故責任認定確定為不可訴的行為，依此類推，火災事故責任認定、醫療事故責任認定都不可訴。還有的法院憑法官的判斷，甚至拋開法理和有關解釋，根據實際需要來決定行為的可訴性。〔6〕
由此可見，探討行政訴訟受案標準具有十分重要的實踐意義，同時，這對行政法理論的發展也會產生積極影響。研究行政訴訟受案標準的必要性主要表現為：第一，是推動行政訴訟制度發展的需要。一方面，對行政訴訟受案標準的探討和研究將對行政訴訟實踐產生積極影響，有利于統一認識，統一受案標準，從而改變目前法院在判斷行為可訴性方面各自為政的狀況。另一方面，成熟發達的行政訴訟受案標準理論將為司法解釋的完善以及未來的行政訴訟法的修訂奠定理論基礎。第二，是保障相對人合法權益的需要。行政訴訟受案標準直接與相對人的訴權相聯。受案標準不明確，司法解釋偏離行政訴訟立法宗旨，或者各個法院任意判斷，無疑會對相對人的訴權產生消積影響，不利于對其合法權益的保護。從保障相對人訴權和其他權益來看，對行政訴訟受案標準進行深入細致的分析實屬必要。第三，是發展和完善行政法理論的需要。理論的最終價值是通過實踐來體現的，成熟的理論對實踐應當有積極的指導作用，行政訴訟受案方面的實際問題對現有行政行為理論提出了挑戰，同時也提供了發展的契機。行政訴訟受案標準的研究，將使我們對行政行為的有關理論重新予以審視，這必將促進行政法的發展。
二、行政訴訟受案的幾個基本標準
筆者認為，探討行政訴訟的基本受案標準應當從三個方面考慮：第一，根據現行《行政訴訟法》的規定進行討論。本文的立足點是現行法律規定下的受案標準。如果行政訴訟的受案范圍擴展了，其中的部分標準也會有所改變。值得指出的是，本文沒有以司法解釋為基準。因為在筆者看來，司法解釋中的部分內容與《行政訴訟法》的立法宗旨并不相符。第二，結合行政訴訟的目的和特征來研究。例如行政訴訟的目的是為了保護相對人的合法權益，解決行政糾紛，維護社會的公正。因而行政訴訟的受案標準要盡可能地考慮對相對人權益的保護，尤其是當法律規定不明確時，應作有利于相對人的解釋。當然這里也不能忽略公共利益和行政效率，要防止司法機關過早介入行政、干預行政。第三，運用行政法的基本原理進行分析。行政訴訟受案標準的確立要有理論依據。這里主要指行政法的原理。當然，這并不是說要受制于現有的理論，而是要從較高的層次，對各標準的確立進行價值判斷和選擇。
據此，筆者認為行政訴訟受案標準可確定為以下8項：
1.可訴行為的主體標準。進入行政訴訟程序的行為須為特定主體所實施。關于主體標準，理論界的認識較為統一，司法解釋的規定正是這一認識的體現。按照司法解釋，可以提起行政訴訟的行為必須是國家行政機關和行政機關工作人員、法律、法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人作出的行為。確立上述主體標準的理由是：行政訴訟是對行政機關活動的監督，因而其他國家機關、非國家機關的組織和個人的行為不在監督之列，除非有法律、法規授權或行政機關委托。盡管也有一些國家如法國已將行政訴訟的范圍擴展到國會、法院的行政活動，但從我國的實際情況看，現階段將主體限制在行政機關以及因授權或委托行使行政權的組織或個人的范圍內較為適宜。
對主體標準，有三點需要明確：第一，規章授權的組織以及規章以下規范性文件授權的組織也應列為可訴行為的主體范疇。因為這些組織根據規章和規章以下規范性文件的授權進行管理，代表的是行政機關的意志，其對外管理活動屬于國家行政活動的一部分。雖然《行政訴訟法》只規定法律、法規授權的組織能作為行政訴訟的被告，對規章以及規章以下規范性文件授權組織實施的行為由誰作被告的問題沒有規定，但不能因法律規定的欠缺而排除法院對這類被授權組織實施的行政活動的監督，剝奪相對人的訴權。第二，事實公務員同樣屬于可訴行為的主體范疇。事實公務員是指沒有公務員身份，受行政機關委托進行管理或臨時協助行政機關工作的人員。事實公務員代表行政機關進行管理時，其行為后果歸屬于所代表的行政機關，其行使行政職權的活動亦屬國家行政活動，當然不能排除司法機關的合法性監督。第三，承擔某類公務的國營事業單位根據法律、法規、規章授權或行政機關委托進行管理時，也符合受案的主體標準。這里的事業單位不是泛指所有的國有事業組織，而是專指承擔某類公務的組織，如國立大學、博物館等。嚴格地說，這類組織不是國家行政機關，不能對外管理，但為保障公務的順利實施，法律、法規或規章常授權或行政機關委托其行使與其所承擔的公務有關的對外管理權。如國立大學對學生的管理，博物館對違章參觀者的處罰等。從行為性質上看，這類管理行為是代表行政機關作出的，屬于公共行政的范疇，因此應當是可訴的。目前，學術界對此類管理行為的性質認識模糊，許多法院認為此類行為的主體是事業單位，因而此類行為不屬于行政行為的范疇，不可訴。實踐中，一些法院拒絕受理國立大學開除學生引起的糾紛案件，其根源就在于此。筆者認為國有事業單位經授權或委托對外管理時，該事業單位符合受案的主體標準。國立大學和學生之間的關系不是平等主體間的關系，而是管理關系。國立大學開除學生的行為是校方代表國家行政機關作出的管理行為，是一種特殊的行政處罰，應當是可訴的。
2.可訴行為的職權標準。只有對行政機關在行使職權的過程中實施的行為才能提起行政訴訟。職權標準是由行政訴訟的性質和特點所決定的。行政訴訟是對公權力的監督和補救，因此只能就行使行政權的行為提訟。行政機關及其工作人員以民事主體身份實施的行為所引起的爭議，可通過民事訴訟解決。
在適用職權標準時，有三個問題值得注意：第一，如果提訟的行為是根據行政機關的政治性權力〔7〕作出的或與此相關，則屬于國家行為，屬于職權標準的例外，相對人不能提起行政訴訟。這也是世界各國的通例。第二，提訟的行為是否是行使職權的行為，只能從形式上而不能從實質上予以判斷。行政機關的行為可能是超越職權的行為，也可能是的行為，但只要在表現上看來是為了行政管理，都符合職權標準。第三，對行政機關的不作為提訟時，職權標準是判斷可訴性的基本標準，每個行政機關都有特定的職權，對其職權范圍內的不作為都可以提起行政訴訟。對行政機關職權以外的不作為不得提訟，如相對人要求稅務機關保護其人身安全。采用職權標準可以避免司法成本的浪費。當然，如果職權歸屬不清應當允許。
3.可訴行為的實體性標準。行政機關在管理中對相對人實施的具體行為可分為兩類：一類是對相對人的實體權利義務產生影響的行為。如罰款決定、授予律師資格證書等，這類行為最終會改變相對人的法律地位。另一類行為不對相對人的實體權利義務產生直接影響，不直接改變相對人的法律地位。如行政機關要求相對人提供帳冊的行為、要求相對人說明理由的行為。我們不妨把這二類行為稱為實體行為和程序行為。行政機關的這二類行為是否都具有可訴性呢？筆者認為只應確立可訴行為的實體性標準，即只有行政機關的實體行為（影響相對人實體權利義務的行為）才具有可訴性。程序行為不可訴，但其違法時可作為實體行為的程序要件受審查。
建立實體性標準，主要是基于以下考慮：第一，行政活動的最終目的在于確保公民權利義務的實現。這里的權利義務主要是就實體而言的，如政治權利、財產權等。當相對人的實體權利受到侵害時，給予救濟是行政訴訟最主要的目的，實體行為的可訴性是不容置疑的。第二，行政機關的程序行為是服務于實體行為的，通常沒有獨立存在的意義。如果實體行為沒有對相對人產生實質不利影響，程序行為也就不在受攻擊之列。例如某公民申請個體營業執照，工商行政機關同意其申請，盡管核發程序可能有違法之處，如工商行政機關沒有按規定讓該公民填寫申請登記表，但該公民不能就程序問題單獨提起行政訴訟。第三，從訴訟的效益上看，如果允許對不影響實體權利的程序行為單獨提起行政訴訟，會增加法院的工作負擔，顯然是不可取的。第四，從世界各國行政訴訟的理論和實踐來看，各國都毫無例外地將行政訴訟限定在行政機關的實體行為上。例如在法國只能對行政決定提起越權之訴。行政決定是能夠影響當事人的權益的行為，行政機關采取決定以前的準備行為，采取決定以后的執行行為都不是一個決定，對之不能提起越權之訴。〔8〕再如在美國，行政機關命令當事人說明原因的通知，不是一個可以審查的行政行為。只有當行政機關作出最后決定，影響當事人的權利、義務或利益時，才是可以審查的行政行為。〔9〕
確立實體性標準，還需明確以下問題：第一，要區別行政機關管理行為的性質。在一般情況下，實體行為與程序行為是容易辨認的，但在特殊情況下不易區分。例如有的行為具有實體行為和程序行為雙重性質，其自身是一個實體行為，但相對于行政機關的某個最終處理行為來說，又是一個程序性的行為。如某市公安局根據一封匿名信中有關某公民印制黃色書刊的舉報，違法對該公民的住宅進行強制搜查，事后查出該公民沒有違法行為，該公民不受處罰。雖然針對最終處理來說，強制搜查行為是程序性的行為，但強制搜查本身是一種影響公民人身權的實體行為，強制搜查的實施已構成對該公民的實質侵害，因而是可訴的。再如行政機關拖延頒發許可證的行為。如果超過法定期限，但最后還是頒發了許可證，則超期行為是程序；如果拖延一直不作答復，則為不履行職責的實體，因而能單獨被訴。第二，從《行政訴訟法》的規定來看，我國目前只能對相對人的人身權、財產權構成侵害的行為提訟。關于《行政訴訟法》第11條前7項列舉中涉及政治權利的行為，如出版、集會游行方面的許可糾紛是否可訴，實際部門持否定態度，理論界存在爭議，尚需進一步研究。第三，只要行政機關的行為影響到相對人的人身權、財產權，無論是否屬于《行政訴訟法》第11條列舉的7項內容，都具有可訴性。如行政機關對某事故責任的認定行為、行政機關公布產品質量抽查結果的行為等。1992年最高人民法院、公安部聯合的《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》將公安機關的交通責任事故認定確定為不可訴的行為，顯然是不合法理的。交通責任事故認定無疑會對當事人的實體權利義務產生影響，而且實踐中，交通責任事故認定方面的違法行為并不少見。〔10〕為保護相對人的合法權益，應當將行政機關對當事人地位的認定行為及有關責任事故方面的認定行為全部列入受案范圍。
4.可訴行為的拘束力標準。拘束力標準，是指對相對人有拘束力的行為可訴，沒有拘束力的行為不可訴。有拘束力的行為，人們又常稱為法律行為，有三個特征：其一，有行政機關明示或暗示的意思表示；其二，以產生行政法上的效果為目的，即影響相對人的權利義務；其三，這種行為一旦作出，無論對相對人、行政機關或第三人都有拘束力量。如行政處罰決定、行政機關授予某公民專利權的行為等。沒有拘束力的行為，也就是人們常說的事實行為，不具有上述三個特征，如對扣押物品的保管行為、閱讀材料的行為等。由有拘束力的行為的性質所決定，這類行為一般由法律規定，行政機關必須依法實施，而事實行為則大多沒有法律的嚴格規定。由于行政訴訟解決的是行為的合法性及效力問題，因而只能對有拘束力的行為提起。沒有拘束力的行為不必進入行政訴訟程序，但后者侵權給相對人造成實際損害的，相對人可請求行政賠償。
可訴行為的拘束力標準和實體性標準有一定程度的交叉，如程序行為在一定情況下也可能是沒有拘束力的行為，但這兩個標準側重點不一樣，有各自獨特的意義。
5.可訴行為的成熟性標準。這一標準指只能對行政機關實施終了的行為才能，即須達到成熟性。具體地說，成熟性標準包括以下幾項內容：第一，處于預備性的、中間性的決定不能提起行政訴訟。如相對人不能對可能會作出的行政處罰在正式作出以前提訟。第二，如果當事人認為預備性的、中間性的和程序性的決定或行為違法，可在最終的實體決定作出以后，以該實體決定違法，并以中間性的、程序性的行為違法為理由。第三，如果一個最終行為中包含一個或幾個獨立的實體行為，則相對人在行為終結后可對最終行為或其中任何一個實體行為提訟。
在理論上確立成熟性標準主要有以下幾方面的原因：首先，成熟性標準可以避免法院過早地卷入行政決定的程序，妨礙行政機關的職權行使。其次，如果行政程序沒有完結，那么行政機關和相對人之間的爭議在性質上往往并不明確，這時如果允許，則難以審理。再次，中間性的決定、程序性的決定或行為可以由最后的決定吸收，最后對該決定予以審查，有利于減少司法成本。最后，從國外情況看，有的國家如美國也強調這一標準，即對中間性的行為或程序性的行為都不能。
這里需要注意的是如果在最終決定作出后對其中包含的實體行為提訟，其時效應從行為終了之日或告知權利之日起開始計算。
6.可訴行為的具體性標準。按照《行政訴訟法》的規定，相對人只有對具體行政行為不服才能提起行政訴訟，顯然，這里是以行為的具體性為可訴標準。至于如何理解具體性標準，有兩種觀點。第一種觀點認為某行為必須是針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項作出的才符合具體性標準。《意見》第1條中的表述正是這種觀點的體現。第二種觀點認為除第一種觀點包含的內容外，針對特定的事作出的行為，如果事實上影響特定人的權益，也符合具體性標準。如行政機關發文禁止其他企事業單位和某企業經濟往來。〔11〕筆者贊成第二種觀點，其理由如下：第一，《行政訴訟法》第2條規定公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權提起行政訴訟。這里并沒有限定具體行政行為必須是直接針對相對人作出的，不排除非直接行為的可訴性。第二，從行政訴訟的最終目的來看，是為了保護相對人的合法權益，因而無論某具體行為表現形式如何，只要對特定的相對人造成損害，該行為就具有可訴性。
關于具體性標準，還有兩點值得注意：其一，行為的具體性與抽象性的劃分標準。對此問題學術界多有討論，至今還沒有統一的認識，需進一步研究。其二，分析行為的具體與否，要從實質上分析，有些行為具有雙重性，集抽象與具體于一身，就其具體一面給特定相對人造成損害時，該行為應當是可訴的。以行政機關發文禁止其他企事業單位和某企業進行經濟往來為例，該文件對一般企事業單位來說是抽象的、不可訴的；但對被禁止與其往來的企業來說，又是具體的、可訴的。
7.可訴行為的外部性標準。《行政訴訟法》第12條第3款明確規定，人民法院不受理因行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟。由此可見，行政機關的純內部行為不可訴。內部行為不由法院管轄的理由是：第一，司法對行政的監督限于行使行政權的活動的監督，純內部的管理、人事安排等屬于行政機關自己的事情，不宜受司法干預。第二，建立行政訴訟制度的目的是為相對人提供法律救濟，而不是為解決行政機關的內部紛爭。第三，因純內部行為引起的爭議可通過其他法律途徑解決。如公務員對行政處分不服可向原處理機關申請復核或向同級人民政府人事部門、行政監案機關申訴。第四，從國外的情況看，凡行政案件由普通法院管轄的國家，普通法院都排除對行政機關純內部行為的受理，這是由行政與司法各自的獨立地位所決定的。
內部行為不可訴的觀點無可非議，問題在于內部行為如何界定？內部行為的外延有多大？對此《行政訴訟法》沒有明確，司法解釋也沒有任何說明。筆者認為行政機關的內部行為宜理解為維持行政機關內部機構正常運轉所作出的行為。具體包括：其一，行政機關內部機構的調整，如國務院部委內部司局的合并、減少。其二，行政機關與公務員之間的各種行為，包括獎懲行為、晉升決定等。其三，行政機關內部的管理運作行為。如指示、訓令和內部措施等。除此以外，行政機關運用職權所為的行為都是外部行為。當行政機關的內部行為影響到相對人的權利義務時，已兼具外部行為的性質。例如某市教育局在發給下級教育部門的通知中，要求各小學必須做到統一著裝，統一著裝費由學生自己承擔。行政機關的內部通知具有訓令性質，屬內部行為，但涉及相對人的義務，從而具有外部行為的性質。傳統理論上劃分內部行為與外部行為的標準很不明確，尚需進一步探討。
關于行政機關對所屬企事業單位的管理行為是內部行為還是外部行為比較復雜。在經濟體制改革前，國有企事業單位完全受制于主管部門，沒有獨立性。從市場經濟的發展要求來看，國有企事業單位都應成為獨立的主體，以充分調動各主體的積極性。因此，在行政法上，應將行政機關與其管理的企事業單位的關系視作外部關系，他們之間的糾紛可由行政訴訟解決。《行政訴訟法》第11條第3款規定，認為行政機關的行為侵犯其法定的經營自的可提訟，正是這種精神的體現。
8.其他標準。除上述7項標準外，對某些行為還適用其他一些標準，如法律排除審查的行為不可訴，須復議前置的行為不經復議的不可訴等。
上述受案標準的提出，旨在為行政機關行為的可訴性分析提供一些思路。然而，學理上的歸納并不能解決實踐中的所有問題，筆者認為應確立一項原則，即當行政機關行為的可訴性難以分辨時，應作有利于相對人的認定，將該行為列入受案范圍。實踐中常常遵循的卻是相反的思路，可訴性不明確的不受理，其結果導致了這樣的情形：一方面行政訴訟案件少，一些法院的行政庭無事可干；另一方面又將大量行政糾紛堵在法院大門之外，使相對人得不到應有的救濟。這一狀況與建立行政訴訟制度的根本目的是不相吻合的，應當有徹底的改觀。
三、確立行政訴訟受案標準的途徑
如何將上述行政訴訟受案標準作用于實踐，主要有兩條途徑：
1.通過司法解釋確認受案標準。運用司法解釋來確認行政訴訟受案標準是最便捷的方法，但并不簡單。如本文第一部分所述，目前的司法解釋存在不少問題。要使司法解釋在受案標準的確認方面真正發揮作用，至少還要從以下四個方面努力：第一，解釋的準確性。司法解釋不得超越法律的規定，同樣不得偏離和誤解法律的規定。如我國司法解釋中將可訴行為限定為單方行為以及是針對特定的相對人就特定的事項所作的行為等是值得進一步探討的。再如將公安機關對交通責任事故認定確定為不可訴的行為則顯然是不合適的，極不利于對相對人合法權益的保護。第二，解釋的全面性。現行的司法解釋在行政訴訟受案標準方面，對許多有爭議的問題沒有解釋。如程序行為、事實行為是否可訴，內部行為的范圍有多大，國家行為的外延有多寬，都不清楚。由于《行政訴訟法》的規定較為原則，因而需要司法解釋作全面的規定；否則，將留下許多困惑。第三，解釋的準確性。司法解釋應當具體明了，具有可操作性，這是最基本的要求。司法解釋對具體行政行為作了界定，比《行政訴訟法》的規定細化了一步，但遠不能說具體明了，司法解釋還需進一步具體化。第四，解釋的一致性。司法解釋要隨著社會的發展而變化，從這一角度說，不可能要求司法解釋一成不變。但司法解釋并不意味著可以隨意，如果對同一性質的行為，此時解釋可訴，彼時又解釋不可訴，自然會造成實踐的混亂。司法解釋如果反復無常，當失去其應有的作用。
2.通過判例確立受案標準。我國是成文法國家，不承認判例的效力，但并不意味著不能通過最高人民法院的判例來認可受案標準。既然最高人民法院的司法解釋能得到各級人民法院的遵守，最高人民法院的判例也將對各級人民法院起到指導作用。在這方面，可借鑒日本的經驗。日本雖然不承認判例的效力，但在行政訴訟中，判例在事實上對各級法院發揮著約束作用。
通過判例確立受案標準應重視以下幾個環節：第一，最高人民法院要有更多的機會審理疑難案件和典型案件。我國實行二審終審制，法院又有四級之多，因而按正常管轄，在行政行為的可訴性方面即使有爭議，也不可能由最高人民法院作終審裁決。這里最高人民法院雖然隨時都有提審權，但實質上很難及時了解各基層人民法院的審理情況。這實為實踐中的一大遺憾。為解決此問題，可考慮將受案標準有爭議的案件，交由中級人民法院作為第一審法院審理，以保證二審由高級人民法院作出。對二審不服的，最高人民法院可決定是否再審。第二，對行政判決書要加以改革和完善。作為有指導意義的判例，應當內容詳實，說理論述充分，并有必要的價值判斷和選擇；否則難以樹立相應的權威。第三，要加強判例的編纂工作，以便于指導各級人民法院的審判工作，并真正把握受案標準。
注釋：
[1]參見陳桂明、馬懷德：《案例訴訟法教程》，中國政法大學出版社1996年版，第255頁。
[2]最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》中規定：“具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。”
[3]參見呂誠、王桂萍：《行政事實行為幾個問題的探討》，《行政法學研究》1996年第4期，第15頁。
[4]參見胡建淼主編：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第128頁。
[5]參見羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1996年版，第183頁。
[6]參見南通市中級人民法院行政庭：《具體行政行為可訴還是不可訴的劃分標準》，《行政法學研究》1997年第2期，第66頁。
[7]政治性權力主要是法律授予的國防、外交方面的權力，一般對政治性權力的行使者追究政治責任。
[8]參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版，第650頁。
