征地制度論文匯總十篇

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篇（1）

日本憲法29條3項(xiàng)規(guī)定，「私有財(cái)產(chǎn)，在有正當(dāng)補(bǔ)償之下，可供公共所使用。根據(jù)此一憲法條文，作為有關(guān)以公共為目的所為土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；該法就損失補(bǔ)償設(shè)有相關(guān)規(guī)定。因公共目的有興辦事業(yè)之必要，并基于該必要性而擬征收土地之場合，成為征收對象之土地或建筑物上所存在的所有權(quán)或租借權(quán)等，將因公共利益而從己身所有土地上被剝奪。原本，在利益為社會(huì)全體所共享之場合，本即應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體平等負(fù)擔(dān)之；但實(shí)際上，某特定人因特定事業(yè)而需用土地之場合，卻不得不讓土地所有人負(fù)擔(dān)該需用土地，而將之充作公共事業(yè)之用。此雖然是現(xiàn)實(shí)（實(shí)際）情況，但是本來應(yīng)由社會(huì)全體分擔(dān)的負(fù)擔(dān)，卻由該土地被征收者個(gè)人所承擔(dān)者，乃是不平等之負(fù)擔(dān)；因此為將此不平等負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)由社會(huì)全體負(fù)擔(dān)而被承認(rèn)的制度，即為損失補(bǔ)償制度。因此，日本憲法29條3項(xiàng)所規(guī)定的「正當(dāng)補(bǔ)償，若舉土地征收的案例來說，在對照私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的旨趣及平等原則之同時(shí)，因土地征收乃是個(gè)別且屬偶發(fā)地剝奪土地所有權(quán)之故，對其補(bǔ)償必須是完全補(bǔ)償；而如此一想法正是議論學(xué)說或判例之出發(fā)奌.

二、土地征收法之程序及征收補(bǔ)償?shù)戎畠?nèi)容

簡單就土地征收法所規(guī)定的程序流程作一介紹，之后再對征收補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行說明。1．土地征收法之程序（1）土地征收之當(dāng)事人土地征收程序之當(dāng)事人有「為公共利益興辦事業(yè)之事業(yè)主〈起業(yè)者、土收3條〉以及土地所有人或關(guān)系人。所謂關(guān)系人，是指土地所有人以外之權(quán)利人〈土收8條〉。（2）土地征收程序—事業(yè)認(rèn)定及征收裁決—土地收用法所規(guī)定之征收程序的流程可以加以圖示化，如圖1所示；而征收程序，可大致區(qū)分為①關(guān)于事業(yè)認(rèn)定階段以及②關(guān)于征收裁決階段。所謂事業(yè)認(rèn)定，是在確認(rèn)具體的起業(yè)者或事業(yè)計(jì)劃，并判斷是否該當(dāng)土地征收要件之后，對于起業(yè)者賦與征收土地權(quán)利之行政行為。而所謂征收裁決，是由征收委員會(huì)站在第三人的立場，確定起業(yè)者的權(quán)利內(nèi)容，在調(diào)整起業(yè)者和被征收人間的紛爭同時(shí)，并確定權(quán)利關(guān)系，以尋求實(shí)現(xiàn)征收權(quán)之行政行為。事業(yè)認(rèn)定是由國土交通大臣或都道府縣知事所作成〈土收17條〉，而②階段之征收裁決則是由設(shè)置在都道府縣下的征收委員會(huì)為之。又、關(guān)于事業(yè)認(rèn)定或征收裁決，因一旦作出認(rèn)定或裁決后，則該被征收土地之利用或權(quán)利將單方地（權(quán)力的）被限制并同時(shí)被消滅；因此上述兩者均被理解為行政行為，而成為抗告訴訟的對象。此外，關(guān)于后面將再討論的土地收用法上所定補(bǔ)償金額之計(jì)算時(shí)奌，現(xiàn)存有「事業(yè)認(rèn)定公告時(shí)以及「征收裁決時(shí)此兩對立見解。（3）裁決裁決程序是透過起業(yè)者之申請而開始的，基本上于征收委員會(huì)作出裁決后程序終了。裁決可區(qū)分為駁回裁決〈土收47條〉以及征收裁決；而征收裁決是由權(quán)利取得裁決和交付裁決所構(gòu)成〈土收47條之2〉。是以權(quán)利取得裁決來決定被征收土地之區(qū)域、權(quán)利取得或消滅的時(shí)間奌以及有關(guān)對權(quán)利之損失補(bǔ)償?shù)仁乱隧?xiàng)；而除移轉(zhuǎn)費(fèi)用等應(yīng)依據(jù)權(quán)利取得裁決決定之事項(xiàng)外，對于損失之補(bǔ)償或土地之移轉(zhuǎn)時(shí)間等是由交付裁決來決定〈土收49條〉。2．損失補(bǔ)償（征收補(bǔ)償?shù)龋┲瓌t（特別是金錢補(bǔ)償原則）及補(bǔ)償之內(nèi)容等（1）金錢補(bǔ)償原則日本土地收用法是以金錢補(bǔ)償為原則〈土收70條〉。但是在有關(guān)提供換地、作成住宅用地、替代進(jìn)行建筑工程等情形下，例外地承認(rèn)現(xiàn)物補(bǔ)償〈土收82條-86條〉。唯，此情形終究是例外。（2）損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容〈種類〉①對于土地等之補(bǔ)償土地征收之補(bǔ)償之核心，在于對被征收土地其本身作出補(bǔ)償。因?qū)儆趯?quán)利本體的補(bǔ)償，所以又被稱之為權(quán)利補(bǔ)償。又此一補(bǔ)償必須是「完全補(bǔ)償。②通損補(bǔ)償〈亦稱為通常所生之補(bǔ)償、附隨性損失之補(bǔ)償〉土地收用法對于因征收所生的通常損失亦予以補(bǔ)償。具體來說，例如對象移轉(zhuǎn)費(fèi)用之補(bǔ)償、營業(yè)上的損失補(bǔ)償、離作費(fèi)用之補(bǔ)償?shù)取赐潦?7條、88條〉。雖然對于這些費(fèi)用之補(bǔ)償是否包括在「完全補(bǔ)償里，尚有疑問；但是已包括其中的見解則已逐漸確定下來。③溝渠圍丬之補(bǔ)償損失補(bǔ)償被認(rèn)為是以因征收而直接受到土地被剝奪等不利益者為對象。因?yàn)殚g接性不利益并不被認(rèn)為是權(quán)利遭受侵害，只不過是事實(shí)上的侵害而已。但是，作為此一想法的例外，在日本土地收用法上承認(rèn)「溝渠圍丬之補(bǔ)償〈土收93條〉。例如，某人的土地被征收的詰果，有必要新蓋溝渠或圍丬的場合，則承認(rèn)對其補(bǔ)償。因?yàn)閷τ诒徽魇杖艘酝獾牡谌艘喑姓J(rèn)對其補(bǔ)償，因此也可以將之歸類為對第三人補(bǔ)償?shù)囊环N。又，依據(jù)土地收用法所受的第三人補(bǔ)償只限于「溝渠圍丬之補(bǔ)償而已；但是依據(jù)政府的內(nèi)部基準(zhǔn)「因供公共用地所生損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱〈以下稱「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱〉，則對于少數(shù)殘存補(bǔ)償或離職者補(bǔ)償?shù)龋嘤兴?guī)定。以上為損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，但是對于補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方法、補(bǔ)償范圍有無擴(kuò)大到上述補(bǔ)償之外等，尚有問題或課題存在；以下將針對此些問題的所在說明于后。

三、損失（征收）補(bǔ)償相關(guān)問題（課題）

關(guān)于日本損失補(bǔ)償?shù)膯栴}（課題），可整理為以下4奌：亦即①「完全補(bǔ)償金額及其計(jì)算方法與基準(zhǔn)，②土地價(jià)格的計(jì)算和客覌主義，③第三者補(bǔ)償，以及④生活補(bǔ)償。1．「完全補(bǔ)償金額及其計(jì)算方法與基準(zhǔn)如前所述，土地征收的補(bǔ)償必須是「完全補(bǔ)償。對于計(jì)算此「完全補(bǔ)償金額的時(shí)間奌，有學(xué)說主張應(yīng)該以事業(yè)認(rèn)定時(shí)為基準(zhǔn)，亦有學(xué)說認(rèn)為應(yīng)該以裁決時(shí)為基準(zhǔn)〈另有對此些學(xué)說的修正〉。關(guān)于此些學(xué)說的對立，在此暫予省略。就計(jì)算時(shí)間奌，土地收用法于第71條有如下的規(guī)定。「對于被征收土地及有關(guān)該土地所有權(quán)以外權(quán)利之補(bǔ)償金之金額，是將以考慮鄰近類似土地而算出公告事業(yè)認(rèn)定時(shí)之一定價(jià)格，再乘上對照至裁決時(shí)為止之物價(jià)變動(dòng)的修正系數(shù)所得出之金額。基本上，系以事業(yè)認(rèn)定時(shí)為基礎(chǔ)，在此一基礎(chǔ)上，采取納入若干裁決時(shí)想法的形式來考慮物價(jià)變動(dòng)等來計(jì)算補(bǔ)償金額。此一規(guī)定在于予測征收后的事業(yè)以避免投機(jī)性地價(jià)高漲而導(dǎo)致影響補(bǔ)償金額；但是問題并未被解決。因?yàn)榈貎r(jià)變動(dòng)在與物價(jià)變動(dòng)產(chǎn)生明顯落差時(shí)，問題才會(huì)被顯現(xiàn)出來。而地價(jià)轎一般物價(jià)高漲時(shí)，此一部分因被認(rèn)為是被征收人的予期外利益〈ごねどく〉而不予補(bǔ)償；但是站在完全補(bǔ)償?shù)牧觯瑒t存有疑問。又如地價(jià)下跌的情形，則有過度補(bǔ)償?shù)膯栴}。換言之，上述問題均是起因于固定價(jià)格一事上。關(guān)于此問題奌，依據(jù)日本法院的見解，雖然地方法院判決認(rèn)為土地收用法71條違反日本國憲法29條3項(xiàng)的規(guī)定〈廣島地裁昭和49年5月15日判時(shí)762號(hào)22頁〉，但是最高法院卻作出合憲判決〈平成14年6月11日民集65卷958頁〉2．土地價(jià)格之計(jì)算及客覌主義關(guān)于土地收用法第71條，根據(jù)實(shí)務(wù)專家的著作〈參考文獻(xiàn)④參照〉，有如下之?dāng)⑹觯骸竿恋貎r(jià)格應(yīng)以客觀價(jià)值來計(jì)算，因此在評定價(jià)格的時(shí)，應(yīng)該統(tǒng)一以一般交易價(jià)格為基礎(chǔ)。所謂一般交易價(jià)格，是指在鄰近類似土地有交易價(jià)格存在的場合，就以該價(jià)格為基準(zhǔn)；如交易價(jià)格不存在的情形，就以鄰近土地或類似土地的正常價(jià)格、收益還原價(jià)格等為基準(zhǔn)，并就該土地之位置、形狀、環(huán)境等綜合考慮后評價(jià)之。〈解說19頁〉扼要說明此一主張的話，就是土地價(jià)格的計(jì)算，應(yīng)該依據(jù)客觀價(jià)值來決定，而其客觀性取決于交易價(jià)格。進(jìn)而導(dǎo)出，對于予期利益﹝逸失利益﹞〈假設(shè)該土地若未被征收，今后可必然可以得到的利益〉或精神上的痛苦，不給予補(bǔ)償?shù)脑懻摗Ｈ欢绱耸欠裢桩?dāng)，尚有疑問；亦即，關(guān)于予期利益應(yīng)否被包括在通損補(bǔ)償中處理，縱使是對于精神上的痛苦，學(xué)說上亦嘗試朝向承認(rèn)補(bǔ)償方向解釋。關(guān)于土地收用法的客觀主義，有下述說服的說法。「對于人來說，如因征收而導(dǎo)致土地被剝奪，只要能得到財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償?shù)脑挘蜎]有精神上的痛苦，又，即是以能憑藉一己之力維持向來的生活此種人生觀為前提的。〈參考文獻(xiàn)①參照〉但是在此應(yīng)附帶一提者是，日本亦存有修正上述人生觀的動(dòng)向。3．第三者補(bǔ)償在日本，伴隨土地征收而來的損失補(bǔ)償，應(yīng)該以直接被征收的被征收者為實(shí)施對象，除「溝渠圍丬補(bǔ)償之外，原則上第三人非屬損失補(bǔ)償對象所及。但是，因貫徹此一原則所衍生的問題，已被提出。例如，在興辦大規(guī)模公共工程的場合，因該事業(yè)的實(shí)施導(dǎo)致該土地被征收人以外的第三人〈附近住民〉亦遭受損失的情況。此可說是伴隨公共工程所経常發(fā)生的現(xiàn)象；但是對于此類所謂「事業(yè)損失的問題，該采取如何因應(yīng)方式，已成為問題。對此，日本土地收用法并無相關(guān)規(guī)定；但透過為施行「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱的閣議了解，如事業(yè)損失超過一般社會(huì)通念的忍受程度，且其發(fā)生被視為當(dāng)然者，則對其賠償，已被承認(rèn)〈參考文獻(xiàn)②④228頁參照〉。4．生活權(quán)補(bǔ)償所謂生活權(quán)保障，是指為保障生活或生存權(quán)而被承認(rèn)的補(bǔ)償。舉日本國憲法來說，一般是將其根據(jù)求諸于憲法25條以及14條。在過去，損失補(bǔ)償是出自于保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)，故因土地征收所生補(bǔ)償?shù)膽?yīng)有方式，基本上是金銭補(bǔ)償。本文前述的強(qiáng)烈近代生活觀，乃是其前提。相對于此一思考方式，在日本學(xué)說或?qū)崉?wù)上存有部分修正。具體來說，成為問題的有：①狹義的生活補(bǔ)償，②生活重建措施，③少數(shù)殘存者補(bǔ)償，④離職者補(bǔ)償。關(guān)于②和③，透過「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱，已被承認(rèn)；但是①則不被承認(rèn)。再者，此生活權(quán)補(bǔ)償如果沒有法律規(guī)定，僅是依據(jù)其為「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱所承認(rèn)的關(guān)連，對于國民能否作為向行政或法院提出請求的權(quán)利，又其根據(jù)為何，均尚有議論之余地。學(xué)說雖主張可由憲法導(dǎo)出，但是裁判例卻是呈現(xiàn)消亟見解〈東京高裁平成5年8月30日〉。而此一問題確可說是日本損失補(bǔ)償?shù)闹匾n題。

結(jié)語

以上為本人的報(bào)告。總之，日本的損失（征收）補(bǔ)償，是以所有權(quán)（權(quán)利）及其它權(quán)利的歸屬者為對象所架構(gòu)起來的損失補(bǔ)償。而補(bǔ)償金額是基于客觀主義根據(jù)交易價(jià)格所確定的這種想法，乃是運(yùn)用的基礎(chǔ)；但是，對于此一運(yùn)用，仍存有許多問題及課題被指摘出來，因此，對于此些問題的因應(yīng)，乃是目前必須面對的課題。

注釋：

徳田博人：琉球大學(xué)教授

參考文獻(xiàn)

①芝池義一[行政救済法講義﹝第3版﹞]〈有斐閣、2006年〉205-225頁。

篇（2）

21世紀(jì)上半葉，中國將完成農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造。隨著現(xiàn)代化程度的提升，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求與現(xiàn)行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過現(xiàn)行土地制度的創(chuàng)新加速我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，是一個(gè)具有重要意義的研究課題。

一、土地制度創(chuàng)新的約束條件和方向選擇

土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡單函數(shù)，它是某個(gè)特定時(shí)期特定政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)諸多因素共同作用的產(chǎn)物。土地制度創(chuàng)新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國當(dāng)前土地制度創(chuàng)新的主要條件有：

第一、我國是社會(huì)主義性質(zhì)的國家，生產(chǎn)資料的公有制始終被認(rèn)為是決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)主義性質(zhì)的基礎(chǔ)。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農(nóng)業(yè)部門最重要的制度安排，而且是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度最基本的方面。特別是對于那些農(nóng)業(yè)比重還很高甚至是國民經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展中國家來說，土地制度更成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和核心。鑒于我國整體經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和土地制度在整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度安排中的重要地位，現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新不能也不應(yīng)當(dāng)越出公有制的框架。

第二、從總體技術(shù)特征來看，我國尚處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過渡階段，廣大中、西部地區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的特征還相當(dāng)明顯。全社會(huì)70％左右的人口仍然要依靠這個(gè)最原始產(chǎn)業(yè)提供生存保障，近50％的社會(huì)勞動(dòng)人口仍然只能從農(nóng)業(yè)中得到就業(yè)機(jī)會(huì)。根據(jù)馬克思生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力性質(zhì)的原理，現(xiàn)階段土地制度安排必須與農(nóng)業(yè)發(fā)展過度性階段的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，而不能超越農(nóng)業(yè)發(fā)展階段去建構(gòu)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段的先進(jìn)的

土地制度模式。

第三、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展追求的而且是希望盡早實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，現(xiàn)階段土地制度安排應(yīng)有利于將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)向現(xiàn)代化目標(biāo)。鑒于龐大的人口基數(shù)和不斷增長的人口壓力，以及工業(yè)化加速導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，糧食安全問題已成為政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的首選目標(biāo)。政府這一農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產(chǎn)出率提高的土地制度選擇。增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收人，縮小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與非農(nóng)生產(chǎn)之間的利益差距，是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所追求的最現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)。上地制度的設(shè)計(jì)必須有利于滿足農(nóng)民對收人增長目標(biāo)的追求，這＃才能使農(nóng)民成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展最積極的力量。我國現(xiàn)階段土地制度的設(shè)計(jì)，既要有利于政府產(chǎn)量增長目標(biāo)與農(nóng)民收人增長追求之間的協(xié)調(diào)，又必須使它納人有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化早日實(shí)現(xiàn)的長遠(yuǎn)目標(biāo)的軌道。

第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農(nóng)民在這種制度下的行為反映作出檢驗(yàn)。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農(nóng)民的意愿，相反應(yīng)當(dāng)反映他們的利益要求。在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)階段，占有土地是廣大農(nóng)民最基本的愿望，土地的流轉(zhuǎn)化程度低就是證明；產(chǎn)權(quán)不受侵犯是來自農(nóng)民最強(qiáng)烈的呼聲，一個(gè)重要表現(xiàn)就是農(nóng)民對過重負(fù)擔(dān)的抵制和抱怨；家庭經(jīng)營是最受農(nóng)民歡迎的生產(chǎn)組織形式，改革前后農(nóng)民截然不同的工作態(tài)度是最有力的說明。

土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性，來自制度安排與其所對應(yīng)的約束條件的協(xié)調(diào)性。針對不同的約束條件，只能實(shí)行不同的土地制度安排。我國新型土地產(chǎn)權(quán)制度，只能在上述約束條件給定的框架內(nèi)生成，并且只能是這些條件的內(nèi)在要求處在耦合和均衡狀態(tài)時(shí)的產(chǎn)物。上述約束條件給定的我國現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新空間是相當(dāng)狹小的。它們決定了我國土地制度創(chuàng)新只能沿著如下方向推進(jìn)；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產(chǎn)權(quán)主體明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)能完善的新型集體所有制實(shí)現(xiàn)形式。也就是說，雖然對現(xiàn)行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的建構(gòu)，而不應(yīng)是對集體所有制的替代。（2）在家庭經(jīng)營不變的基礎(chǔ)上探求土地資源有效配置方式和有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的土地利用方式。家庭經(jīng)營方式的改變，不僅背離了廣大農(nóng)民的意愿，也會(huì)使政府糧食總量增長目標(biāo)至少經(jīng)受不確定性的風(fēng)險(xiǎn)。

二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設(shè)計(jì)

在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新約束條件的考慮相對最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國現(xiàn)階段上地制度建構(gòu)的主體模式。這一模式最積極的意義在于對家庭經(jīng)營方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的成功實(shí)踐，并且可以從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)中獲得支持，同時(shí)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中亦不乏理論依據(jù)。但是，家庭承包制完善模式的最大問題在于，它對傳體體制下形成的土地集體所有的權(quán)屬關(guān)系存在的固有缺陷采取回避態(tài)度，試圖繞過所有制通過經(jīng)營形式的改善來克服根源于所有制的產(chǎn)權(quán)缺陷。不可否認(rèn)，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的不足進(jìn)而刺激農(nóng)業(yè)增長。

在現(xiàn)有土地制度創(chuàng)新模式中，土地股份合作制最具創(chuàng)新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實(shí)現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)的明晰化，另一方面又為土地的集中和規(guī)模化經(jīng)營提供了一條極富啟發(fā)性的思路；一方面它迎合了農(nóng)民實(shí)實(shí)在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創(chuàng)新低政治風(fēng)險(xiǎn)的要求。不難分析，土地股份合制與我國現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協(xié)調(diào)的，因而它的出現(xiàn)受到理論界和決策部門的高度關(guān)

注。現(xiàn)有土地股份合作制探索反映出來的最突出問題，是存在著以合作化經(jīng)營或集體化經(jīng)營否定家庭經(jīng)營的傾向。盡管其出發(fā)點(diǎn)是試圖克服家庭分散承包帶來的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，但這種傾向還是值得認(rèn)真反思的。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)中集體經(jīng)營的低激勵(lì)效應(yīng)和高管理成本不制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓煞莨灿兄疲压煞莨灿兄埔曌骷w所有制的新型實(shí)現(xiàn)形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實(shí)踐中的一個(gè)重要誤區(qū)，即忽視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性而試圖以集中化、統(tǒng)一化經(jīng)營取代農(nóng)戶的個(gè)體經(jīng)營。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點(diǎn)，是試圖使家庭經(jīng)營方式在土地產(chǎn)權(quán)清晰健全、土地配置規(guī)模合理的基礎(chǔ)上繼續(xù)成為農(nóng)業(yè)持續(xù)增長和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的制度性保證。

三、家庭承包制向土地股份投包制的過渡

土地股份投包制設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)，是希圖在較易得到政府和農(nóng)民雙方接受并支持的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起土地合理流轉(zhuǎn)和有效集中的機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的順利過渡。土地股份投包制的現(xiàn)代化指向和規(guī)模經(jīng)濟(jì)偏好決定了其建構(gòu)的主要條件是，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)有相當(dāng)程度的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力能夠?qū)崿F(xiàn)較大規(guī)模的非農(nóng)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移，使目前緊張的人地關(guān)系與勞地關(guān)系得以改變。如果沒有二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造出相對寬松的人地比例關(guān)系，70％左右的農(nóng)業(yè)人口依然凝固在農(nóng)業(yè)上實(shí)現(xiàn)就業(yè)和維持生存及低水平發(fā)展，那么，以減小土地有效流轉(zhuǎn)阻力的土地股份化設(shè)計(jì)必然失去意義，以擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的投包機(jī)制亦無發(fā)揮作用的可能。

>地股份投包制建構(gòu)條件表明，目前我國大部分地區(qū)特別是二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后的中、西部地區(qū)，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國的建構(gòu)，第一，在時(shí)間上將是一個(gè)長期的過程，因?yàn)槲覈r(nóng)業(yè)人口的比重還很高，農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)轉(zhuǎn)移任務(wù)還相當(dāng)艱巨；第二，在空間上將由點(diǎn)到面逐步擴(kuò)展，首先在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快地區(qū)形成，然后隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地域擴(kuò)張而逐步推開；第三，在農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上，應(yīng)把土地股份投包制的建立與加速二、三產(chǎn)業(yè)特別是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來。

土地股份投包制是土地制度變遷的目標(biāo)模式，而這一制度變遷的起點(diǎn)則是現(xiàn)行的家庭承包經(jīng)營責(zé)任制。由于在土地所有制和經(jīng)營方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠?qū)崿F(xiàn)較好的銜接。其銜接過渡可以通過三個(gè)階段完成：

篇（3）

【關(guān)鍵詞】征收土地土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)效益分析

我國現(xiàn)行土地補(bǔ)償采用不完全補(bǔ)償原則，與公平補(bǔ)償相距甚遠(yuǎn)。這其實(shí)是剝奪了失地農(nóng)民分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成果的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重威脅社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)和和諧社會(huì)的構(gòu)建；同時(shí)刺激了政府過度征地，導(dǎo)致農(nóng)地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，威脅國家糧食安全。因此，為了統(tǒng)籌國家、農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人三者利益，確保全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國應(yīng)盡快確立公平補(bǔ)償原則，并在此基礎(chǔ)上，借鑒它國經(jīng)驗(yàn)，漸進(jìn)地構(gòu)建起具有中國特色的征收土地公平補(bǔ)償制度。

一、現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償制度

我國關(guān)于征收土地補(bǔ)償?shù)姆尚詶l款，最早見于1944年頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，之后1950年的《鐵路留用辦法》和《城市郊區(qū)條例》、1962年的《農(nóng)村工作條例》、1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》都對征收土地補(bǔ)償?shù)膯栴}做了或多或少的規(guī)定，1986年《中華人民共和國土地管理法》頒布后以耕地前三年平均年產(chǎn)值為征地補(bǔ)償制度正式法律化被固定下來，該法隨經(jīng)幾次修改，但該制度一直延續(xù)至今。目前，征收土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)法律條款體現(xiàn)在《中華人民共和國土地管理法》第47條中，該條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。”依據(jù)該法條規(guī)定征收土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)三項(xiàng)內(nèi)容。二六年四月十日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知([2006]29號(hào))明確提出：“各地要從實(shí)際出發(fā)，采取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng)民，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和被征地農(nóng)民不同年齡段，制定保持基本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。對符合享受城市居民最低生活保障條件的，應(yīng)按規(guī)定納入城市居民最低生活保障范圍。已開展城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)的地區(qū)，對符合醫(yī)療救助條件的要按規(guī)定納入救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)參保范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系解決其基本生活保障問題。對城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民，凡已經(jīng)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)和實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度的地區(qū)，要按有關(guān)規(guī)定將其納入相應(yīng)的保障范圍。沒有建立上述制度的地區(qū)，可由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)實(shí)際情況采取多種形式保障被征地農(nóng)民的基本生活，提供必要的養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)，并將符合條件的人員納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)救助范圍。”2006年8月31日，國務(wù)院下達(dá)《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號(hào)）第二條規(guī)定：切實(shí)保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地。“上述規(guī)定征收土地還應(yīng)給予農(nóng)民社保補(bǔ)償，從而使征收土地補(bǔ)償項(xiàng)目增加為四項(xiàng)。

土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行確定，總和不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍；被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。從法律的規(guī)定和征地實(shí)踐來看，這種以產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償?shù)闹贫龋瑢?shí)際是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而對與被征收土地因市場供求關(guān)系形成的土地收益毫無關(guān)系。

二、現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)成本大于效率

現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)屬于不完全補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)，與當(dāng)今社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制不能匹配，以耕地產(chǎn)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映現(xiàn)實(shí)農(nóng)村土地實(shí)際收益。在86年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是以單一種植為主，而今在市場經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營體制是以土地為主的多種經(jīng)營，完全參與了市場競爭；耕地年產(chǎn)值已經(jīng)不能完全的反映農(nóng)民土地的實(shí)際收益價(jià)值，耕地年產(chǎn)值只是農(nóng)作物產(chǎn)量與價(jià)格的函數(shù)，其高低與被征土地地區(qū)的建設(shè)用地土地供求關(guān)系、城市等級、土地利用、被征土地位置、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、土地供應(yīng)市場價(jià)格等眾多因素?zé)o關(guān)；農(nóng)產(chǎn)品的市場供求價(jià)格與建設(shè)用地供求市場價(jià)格沒有必然的聯(lián)系，且是不穩(wěn)定的指標(biāo)，兩個(gè)價(jià)格的市場溢價(jià)也沒有必然聯(lián)系。耕地年產(chǎn)量受自然界因素影響較大，如果前三年連續(xù)遇到自然災(zāi)害，顆粒無收年產(chǎn)量必將為零或下降，從而直接影響產(chǎn)值，如果此時(shí)被征收補(bǔ)償豈不是為零嗎？實(shí)踐中按年產(chǎn)值計(jì)算出來的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本不能解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。從理論上講，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。概括的說，現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度游離于土地市場價(jià)格之外，已產(chǎn)生較大的社會(huì)負(fù)面影響。嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。建立市場補(bǔ)償制度，不僅要補(bǔ)償所征收土地本身的通常價(jià)值，還必須補(bǔ)償其“特別價(jià)值”（1794年《普魯士一般邦法》）以減輕日益加重的政治的、社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的成本。

年產(chǎn)值是農(nóng)作物產(chǎn)量與價(jià)格的函數(shù)，其高低受所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的影響，與被征地的區(qū)位等地價(jià)因素?zé)o關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格是不穩(wěn)定的指標(biāo)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然界因素影響較大，前三年中如果遇到自然災(zāi)害年產(chǎn)量下降直接影響產(chǎn)值。實(shí)踐中按年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本不能解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。從理論上講，土地補(bǔ)償費(fèi)的確定很大程度上與被征地所處的區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等緊密相關(guān)，而與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)性并不明顯。概括的說，現(xiàn)行法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場價(jià)格之外，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，征收土地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)滯后，許多地方掀起了以興建經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)為名義的轟轟烈烈的“圈地運(yùn)動(dòng)”，大量的農(nóng)村土地被征收用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)民集體土地加劇流失，大量失地農(nóng)民生存狀況急劇惡化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年我國因征收土地征用約近30余萬農(nóng)民失去土地，農(nóng)民土地權(quán)益損失近20000億元。在眾多的上訪案件中，近三分之二的案件是由征收土地征用而引發(fā)的。由于征地補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)不合理，政府以十分低廉的補(bǔ)償費(fèi)就買斷了他們祖祖輩輩賴以生存的土地，從而倒手出讓給開發(fā)商換取高額的土地出讓金，農(nóng)民喪失土地就意味著喪失了生存的基礎(chǔ)。對于很多年齡偏大、文化程度不高、缺乏就業(yè)技能及喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民來說，在當(dāng)下嚴(yán)峻的勞動(dòng)就業(yè)形勢下明顯處于弱勢地位，難以謀求新的職業(yè)。而且許多地方的失地農(nóng)民并未獲得必要的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保障等社會(huì)保障，于是成了“種地?zé)o田、上班無崗、社保無份”的三無人員。加之對征地糾紛的處理、征地執(zhí)行等，法律規(guī)定遠(yuǎn)不完善，農(nóng)民的利益受到損害時(shí)，缺乏及時(shí)有效的法律救濟(jì)，難免產(chǎn)生憤懣怨恨對立情緒。在長期的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，至今存在歧視、輕視、忽視農(nóng)民的現(xiàn)象，缺乏自覺維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的觀念。因此，造成征收土地社會(huì)效益低下，形成成本高于效率的被動(dòng)局面。

三、構(gòu)建具有中國特色的征收土地補(bǔ)償制度

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這是我國第一次在憲法層面上明確肯定了國家動(dòng)用征收土地權(quán)時(shí)的補(bǔ)償義務(wù)，意義重大。但遺憾的是《憲法》未就征收土地補(bǔ)償原則做出明確的規(guī)定。《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）等相關(guān)法律均采用了相同的立法技巧，即在有意無意之間回避了征收土地補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)修改或重新確立。

我認(rèn)為：應(yīng)盡快確立征收土地市場補(bǔ)償制度，從根本上改革我國現(xiàn)行征收土地補(bǔ)償以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建具有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的征收土地公平補(bǔ)償制度。

一是摒棄“產(chǎn)值倍數(shù)法”，建立與市場相聯(lián)系的征收土地補(bǔ)償機(jī)制，確保農(nóng)民分享土地增值收益。無論是征收耕地、園地、林地還是建設(shè)用地均將土地所有權(quán)補(bǔ)償、土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償、殘余地補(bǔ)償、地上附著物補(bǔ)償統(tǒng)一采用市場定價(jià)補(bǔ)償制度。

二是確立以被征地土地的市場交易價(jià)格為征地補(bǔ)償參考值，在確定補(bǔ)償比例來確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場補(bǔ)償制度。我們可以通過改革征收程序，即先行組卷上報(bào)審批—批準(zhǔn)征收后組織土地評估上市掛牌交易—交易成功收取土地出讓費(fèi)—按法定比例支付補(bǔ)償費(fèi)—交付土地。根據(jù)地塊所處的位置、所征地塊的用途、基礎(chǔ)設(shè)施條件及相同水平地塊的使用權(quán)出讓價(jià)格等因素，得出征收土地補(bǔ)償?shù)膮⒖純r(jià)格。

三是把征收土地補(bǔ)償制度與社會(huì)保障制度相分離，針對農(nóng)民失地后生活沒有保障，工作很難落實(shí)的現(xiàn)狀，不少學(xué)者提出建立失地農(nóng)民基本生活保障制度并逐步與城鎮(zhèn)社會(huì)保障并軌是失地農(nóng)民問題的最終解決之道，并提出從提高的征地補(bǔ)償或出讓收益金中提取部分資金作為社保資金，用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障。從形式上看，這種思路似乎是在解決農(nóng)民的國民待遇問題，把農(nóng)民也納入社會(huì)保障體系。事實(shí)上，農(nóng)民和城市人一樣，都應(yīng)當(dāng)享受同等的待遇和保護(hù)，無論是失地農(nóng)民，還是沒有失地的農(nóng)民，都應(yīng)當(dāng)享受社會(huì)建立的保障制度，而不能拿農(nóng)民的土地補(bǔ)償金建立所謂的社會(huì)保障制度。因此，必須扭轉(zhuǎn)觀念，逐步建立農(nóng)村的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償和社會(huì)保障制度的分離。

四是豐富補(bǔ)償方式，征收補(bǔ)償市場化后，征收土地補(bǔ)償方式的豐富不失為一種可行的保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的方法，因?yàn)樗梢远嘟嵌取⒍喾矫鎸r(nóng)民遭受的損失進(jìn)行切實(shí)補(bǔ)償，避免使其因此無法生活或者生活水平下降。

建國以來，我國征地補(bǔ)償制度大致經(jīng)歷了重安置輕補(bǔ)償——招工安置與貨幣補(bǔ)償并重——單一貨幣補(bǔ)償?shù)淖冞w過程{18}。近年來我國雖然提高了征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是由于單一的貨幣補(bǔ)償方式不能很好地解決失地農(nóng)民就業(yè)、住房和保障等問題，引發(fā)了一系列嚴(yán)重社會(huì)問題。因此，在新形勢下我們必須對征收土地補(bǔ)償方式進(jìn)行新的探索。2004年10月21日國務(wù)院的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國土資源部2004年11月的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》已經(jīng)為這種探索指出了方向。實(shí)踐中也有極大的嘗試和創(chuàng)新，如蘇州工業(yè)園區(qū)以公寓房作為對失地農(nóng)民的補(bǔ)償，通過發(fā)展“房東經(jīng)濟(jì)”解決失地農(nóng)民的后顧之憂，還有的將征地費(fèi)入股收紅利，有的政府留地安置收益歸農(nóng)民，改變了過去那種貨幣支付的一次性補(bǔ)償方式，較好地解決了農(nóng)民生活來源和長遠(yuǎn)的發(fā)展問題，值得肯定和推廣。

四、結(jié)論

征收土地市場補(bǔ)償公平補(bǔ)償制度，因其契合所有權(quán)社會(huì)理性規(guī)則，促進(jìn)公共利益和私人利益的雙贏，為眾多發(fā)達(dá)國家普遍接受。而我國征收土地固守前三年平均年產(chǎn)值的不完全補(bǔ)償原則，它導(dǎo)致國家、農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人三者之間利益分配格局的混亂，不利于我國土地資源保護(hù)、糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，已嚴(yán)重威脅到和諧社會(huì)的構(gòu)建和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國應(yīng)立足于國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，逐步、漸進(jìn)地構(gòu)建起有中國特色的征收土地市場補(bǔ)償制度，減輕征收土地成本，提高征收土地的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

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篇（4）

我國土地征用制度起源于建國初期，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)兩個(gè)時(shí)代，曾前后多次被修改，不同時(shí)期的征地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。近年來，由于城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民集體的土地被征用，隨著現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的確立，不少農(nóng)民對被征土地提出了產(chǎn)權(quán)要求，希望分享土地功能扭轉(zhuǎn)后所產(chǎn)生的增值。

然而，按照現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所獲得的土地補(bǔ)償非常有限，不僅不能分享土地增值，甚至連基本生活水平也得不到保證。對土地征用制度進(jìn)行新一輪的改革已勢在必行。

土地征用制度改革的必然性

自從建國以來，當(dāng)土地征用制度不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求時(shí)，政府會(huì)對該制度進(jìn)行改革。改革后的一段時(shí)期內(nèi)，土地征用制度能為經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮積極的作用。然而，隨著時(shí)間的推移，該制度的優(yōu)勢將逐漸消失，其弊端也將逐步體現(xiàn)并開始阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

此時(shí)，新一輪的土地征用制度改革也將拉開序幕。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究，土地征用制度的發(fā)展曾經(jīng)歷了五個(gè)階段，分別是1950年到1957年：土地征用立法起步階段；1958年到1964年：土地征用制度的調(diào)整階段；十年：土地征用制度的停止階段；1982年到1997年：土地征用制度的發(fā)展階段。1998年至今：土地征用制度的全面改革階段。這五個(gè)階段所實(shí)行的土地征用制度各不相同，當(dāng)時(shí)代從一個(gè)階段向另一個(gè)階段過渡時(shí)，土地征用制度進(jìn)行了相應(yīng)的改革，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了變化。

參照歷史，任何時(shí)代所實(shí)行的土地征用制度都存在一定的適用時(shí)期。某時(shí)期土地征用制度僅僅同該時(shí)期國家的發(fā)展形勢相適應(yīng)，當(dāng)形勢發(fā)生變化后，這種適應(yīng)性也將消失，舊的制度將被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鮮明的時(shí)代特征，土地征用制度的不斷變革和其內(nèi)在的時(shí)代局限性有很大關(guān)系。

土地征用制度的決定因素

我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、行政法律制度以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在不同時(shí)期有著顯著差異，而這些因素的決定了相應(yīng)時(shí)期的土地征用制度。而這些因素的變化也決定了不同時(shí)期土地征用制度的改革。

改革開放前的土地征用制度

改革開放前，我國農(nóng)業(yè)占GDP的比重較高，工商業(yè)的發(fā)展受到了一定的限制。當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長目的是保證農(nóng)業(yè)和工業(yè)的均衡發(fā)展，維持社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。因此，我國采取了較低的農(nóng)地征用補(bǔ)償制度，同時(shí)給予失地農(nóng)民新的土地，鼓勵(lì)其繼續(xù)務(wù)農(nóng)。

由于我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)主義公有制，國家的利益高于一切，法律缺乏對私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)完全歸集體所有，農(nóng)民個(gè)人不擁有任何產(chǎn)權(quán)。雖然農(nóng)民僅能獲得土地調(diào)整期的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常低，盡管農(nóng)民仍然能夠安心的接受這一補(bǔ)償。

改革開放中前期的土地征用制度

改革開放后，社會(huì)形勢發(fā)生了深刻變化。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，我國社會(huì)生產(chǎn)力迅速增長。生產(chǎn)力的發(fā)展主要來源于工業(yè)的發(fā)展，而工業(yè)的發(fā)展和城市化進(jìn)程密不可分。城市能夠?yàn)楣I(yè)帶來產(chǎn)業(yè)聚集效益，能夠?yàn)楣I(yè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施支持，城市中大量的勞動(dòng)力和生產(chǎn)服務(wù)性第三產(chǎn)業(yè)是工業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大的必要保證。

當(dāng)工業(yè)集中在城市時(shí)，也會(huì)為城市發(fā)展提供大量的資源。所以，這一階段我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要目的是以城市化帶動(dòng)工業(yè)化發(fā)展，政府為推動(dòng)城市發(fā)展投入了大量的人力物力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度也在我國逐步確立，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣意味著我國農(nóng)民獲得了土地的部分產(chǎn)權(quán)，國家不再通過調(diào)換土地的方式來保證農(nóng)民的基本生活。在法律和制度方面，國家更加重視對私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，農(nóng)民對更高征地補(bǔ)償?shù)囊笥辛瞬糠掷碚撘罁?jù)。

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目的大環(huán)境下，原有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然有利于城市化進(jìn)程，但是無法體現(xiàn)出對農(nóng)民權(quán)益的保障。因此，政府在保證城市化進(jìn)程能夠順利實(shí)施的前提下，適度提高了農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

改革開放后期土地征用制度

在改革開放的后期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然保持了較高的速度。我國仍然堅(jiān)持以城市化帶動(dòng)工業(yè)化的發(fā)展途徑，城市化的進(jìn)程進(jìn)一步加快。城市規(guī)模正以前所未有的速度擴(kuò)張，導(dǎo)致的農(nóng)地征用補(bǔ)償問題也日益突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，上世紀(jì)90年代的十年間，全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設(shè)用地來自于對耕地的占用，被占耕地共有2138萬畝。進(jìn)一步，在目前全國土地利用總體規(guī)劃修編過程中，各部門已提出的2005年-2020年新增建設(shè)用地高達(dá)6750-7500萬畝。土地供給不足已成為制約我國城市化發(fā)展的重要因素。

為此，我國迫切需要加大土地開發(fā)力度，以保證城市化進(jìn)程的順利進(jìn)行。

與此同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)權(quán)制度在我國得到進(jìn)一步發(fā)展和完善，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步明晰，農(nóng)民要求獲得更高補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)更加充分。經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得城市居民的消費(fèi)水平日益升高，為了保障失地農(nóng)民的生活水平，需要更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)有征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需要的差距過大，城市化進(jìn)程導(dǎo)致土地被占用的農(nóng)民人數(shù)也與日俱增，這些都成為危害社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素。

由于改革的矛盾在這一階段集中出現(xiàn)，保持穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)成為這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的必要補(bǔ)充。新的土地征用補(bǔ)償制度既要保證城市化的繼續(xù)進(jìn)行，又要減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，為此國務(wù)院專門下發(fā)了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，再一次提高了土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

土地征用制度改革的源動(dòng)力

土地征用制度改革具有歷史必然性，而這一必然性背后則隱含著土地征用質(zhì)地改革的源動(dòng)力。

通過分析我國土地征用制度的幾次改革過程，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的相似之處。每當(dāng)一個(gè)土地征用制度建立之初，都能在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障農(nóng)民權(quán)益之間找到平衡，但經(jīng)過一段時(shí)間后，這種平衡就將被打破而產(chǎn)生一系列社會(huì)矛盾。而這一系列矛盾則推動(dòng)了下一輪土地征用制度的改革。

我國的土地征用制度產(chǎn)生于建國初期，當(dāng)時(shí)土地的一切權(quán)力都?xì)w國家所有，征地后根據(jù)年產(chǎn)值的倍數(shù)給予補(bǔ)償合情合理。可是，直到改革開放之后，我國政府仍然沿用了這一標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)降低了農(nóng)地征用的支出，保證了政府能獲取土地的增值收益。

政府獲得這部分收益后，往往將該收益投入到城市建設(shè)中，以加快城市化進(jìn)程。也就是說，我國政府通過土地征用補(bǔ)償制度，將農(nóng)地開發(fā)所產(chǎn)生的收益在城市和農(nóng)村間按比例進(jìn)行了再分配。經(jīng)過一段時(shí)間后，這種再分配會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距過大，影響社會(huì)穩(wěn)定。此時(shí)，我國政府則通過改革土地征用制度的方式，調(diào)整再分配的比例，暫時(shí)縮小城鄉(xiāng)差距以緩和矛盾。可是，改革并沒有消除這種再分配現(xiàn)象，政府仍然從農(nóng)地開發(fā)中獲取增值收益，再將該收益用于城市建設(shè)。

只要這種再分配現(xiàn)象仍然存在，城鄉(xiāng)差距仍將繼續(xù)擴(kuò)大，由此導(dǎo)致的土地征用制度改革也必然會(huì)出現(xiàn)。因此，我國土地征用制度所蘊(yùn)含的城鄉(xiāng)差別，決定了該制度改革的必然性。

相比而言，由于歐美國家實(shí)行以市價(jià)為基礎(chǔ)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其制度并不存在內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別，無論是城市還是農(nóng)村的土地都按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，因而是一種相對穩(wěn)定的制度。但由于我國城市化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，需要大量的土地進(jìn)行城市化建設(shè)，故并不適合采用這種相對較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)有關(guān)資料顯示，美國的城市化率已經(jīng)高達(dá)87%以上，美國三大城市群GDP占全美份額的67%；我國2005年城市化率僅為42.99%，我國三大城市圈的GDP僅僅占全國份額的38%左右，我國的城市無論在數(shù)量上還是在規(guī)模上都無法同發(fā)達(dá)國家相比，加快城市化進(jìn)程成為我國社會(huì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，因此現(xiàn)階段實(shí)行的土地征用制度仍應(yīng)以促進(jìn)城市發(fā)展、提高工業(yè)水平為主要目的。在該制度的實(shí)行過程中，則要切實(shí)加強(qiáng)土地資源的集約利用，統(tǒng)籌兼顧社會(huì)各界的利益。根據(jù)本文的論述，由于該制度內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別將不可避免的導(dǎo)致社會(huì)矛盾的積累，所以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，政府必須果斷的對土地征用制度進(jìn)行改革，探索更有效的土地利用方式。

參考文獻(xiàn)：

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篇（5）

一、引言

次貸危機(jī)的爆發(fā)反映出當(dāng)前國際貨幣體系的內(nèi)在缺陷和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，利用美元的特殊地位，（注：很多文獻(xiàn)中將美元的特殊地位稱為美元霸權(quán)，本文主要從貨幣職能視角對國際貨幣決定進(jìn)行分析，故不使用這一帶有某種價(jià)值判斷色彩的概念。）美國以貿(mào)易逆差的形式大量占用他國資源，同時(shí)向全球輸出美元，這些美元回流美國后，借助復(fù)雜金融衍生工具的杠桿功能，催生了巨大的資產(chǎn)泡沫，并在泡沫破滅后通過經(jīng)濟(jì)全球化的鏈條傳導(dǎo)、擴(kuò)散至其他國家和地區(qū)，最終引發(fā)了嚴(yán)重的全球性金融與經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

二、決定國際貨幣地位的經(jīng)濟(jì)因素

當(dāng)一種貨幣的使用范圍延伸到其發(fā)行國以外時(shí)，就上升到了國際貨幣的層次。哈特曼（Hartmann，1998）從貨幣職能角度擴(kuò)展了國際貨幣的定義，他認(rèn)為，作為交易媒介，國際貨幣在私人領(lǐng)域被用于國際貿(mào)易結(jié)算，在官方則是干預(yù)外匯市場和平衡國際收支的工具；作為記賬單位，國際貨幣被私人部門用于貿(mào)易和金融產(chǎn)品的計(jì)價(jià)，官方則用其確定匯率平價(jià)或本國貨幣釘住的“名義錨”；作為貯藏手段，國際貨幣可用于金融資產(chǎn)組合，如非居民持有的證券、存款等和官方儲(chǔ)備。由于支撐貨幣具體職能的原因不盡相同，且某種職能的獲得又有利于擴(kuò)展貨幣的另一種職能，很難理清彼此之間的因果關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)層面上，信心、流動(dòng)性與交易網(wǎng)絡(luò)，是決定國際貨幣地位的主要因素。

對一種國際貨幣的信心主要源于其幣值長期穩(wěn)定的紀(jì)錄，包括對內(nèi)穩(wěn)定和對外穩(wěn)定，對內(nèi)穩(wěn)定指貨幣發(fā)行國通脹率較低，貨幣購買力較少受到侵蝕，對外穩(wěn)定是指匯率相對穩(wěn)定或有升值趨勢。信心對貨幣的計(jì)賬單位和貯藏手段職能至關(guān)重要，從動(dòng)態(tài)角度看，能提供價(jià)值穩(wěn)定預(yù)期信息的貨幣才具備國際化的基礎(chǔ)和持久生命力。

謝林（Schelling，1960）指出，在任何用數(shù)字表達(dá)的體系中，計(jì)賬單位的職能就會(huì)產(chǎn)生，交易中選擇什么作為計(jì)賬單位并不重要，關(guān)鍵是參與者能夠達(dá)成一致。這個(gè)推論可以運(yùn)用到國際金融領(lǐng)域：市場參與者更傾向于選擇那種其他人也視為必然的貨幣。

三、國際貨幣地位決定與政治

國際政治學(xué)歷來對貨幣權(quán)力的表現(xiàn)形式及分配有著濃厚的興趣，正如吉爾平（Gilpin，1987）所言：“貨幣次序具有分配其所代表政治力量的功能，同時(shí)也是現(xiàn)行體系參與者用于延續(xù)或這種次序的工具。”一些研究霸權(quán)穩(wěn)定理論的學(xué)者揭示，當(dāng)投資者和交易主體認(rèn)為需要一種堅(jiān)挺、方便、能被廣泛接收的且能促進(jìn)國際市場繁榮的貨幣所帶來的信心與便利時(shí)，一個(gè)處于支配地位的霸權(quán)貨幣是十分必要的。

蘇珊斯特蘭奇（Strange，1971）把歷史上的國際貨幣分為三種類型：第一種是“征服貨幣”（Mastercurrency），意指在附屬國、殖民地流通的征服國或宗主國貨幣；第二種類型是因內(nèi)在經(jīng)濟(jì)吸引力而獲得外國認(rèn)可的“頂級貨幣”（Topcurrency）；第三類被其稱之為“協(xié)商貨幣”（Negotiatedcurrency），是指一些國家（追隨國）被發(fā)行國提出的條件所吸引，諸如援助、市場準(zhǔn)入、政治同盟乃至軍事保護(hù)的承諾等，選擇支持其貨幣，但這種支持并不一定要簽署正式協(xié)議，也可以是有關(guān)方達(dá)成的默契。

追隨國支持協(xié)商貨幣，包括各層面的政治因素，其中最重要的是國家安全，原聯(lián)邦德國和日本支持美元，可以部分歸因于冷戰(zhàn)時(shí)期兩國在防衛(wèi)上對美國的依賴，沙特阿拉伯同意用美元結(jié)算石油貿(mào)易也是出于地緣政治的考慮。支持協(xié)商貨幣需要眾多追隨國的共同承諾，但這種承諾有時(shí)并不可靠，難免會(huì)有某些國家產(chǎn)生“搭便車”行為。

政治還可通過經(jīng)濟(jì)因素對國際貨幣地位產(chǎn)生間接影響。沃爾特（Walter，2006）指出，持久的保守貨幣政策能孕育一國的貨幣實(shí)力，而這樣的貨幣政策必須“可靠地根植于該國的政治制度之中”，19世紀(jì)英鎊幣值穩(wěn)定的聲譽(yù)及所獲得的外部信心，與英國的有限政府、公民選舉權(quán)以及精英金融集團(tuán)控制的英格蘭銀行密切相關(guān)。政治因素也影響一國能否建立起發(fā)達(dá)、高流動(dòng)的金融市場。斯塔薩維奇（Stasavage，2003）認(rèn)為，有限權(quán)力的政府和傾向于債權(quán)人保護(hù)的法律框架，是國內(nèi)金融市場成長的必要環(huán)境。

四、美元的未來與挑戰(zhàn)

無論以何種貨幣職能標(biāo)準(zhǔn)衡量，美元都是當(dāng)今世界頭號(hào)貨幣。作為交易媒介，美元在全球外匯交易量占據(jù)了89%的份額，它最強(qiáng)勁的競爭對手歐元的市場份額為37%，日元只有20%（BIS，2007）。（注：外匯交易按買賣雙向統(tǒng)計(jì)，因此總份額為200%，國際清算銀行BIS每隔三年出版的《國際外匯市場統(tǒng)計(jì)》提供了此類數(shù)據(jù)的來源。）作為價(jià)值貯藏手段，2007年全球外匯儲(chǔ)備中，美元占比高達(dá)64%，歐元為26%，日元?jiǎng)t僅為3%。全球銀行存款中，美元比重為48%，美元債券的比率為44%，歐元的比例相應(yīng)為28%和31%。作為記賬單位，世界上有近2/3的貨幣通過各種形式釘住美元，美元還在許多國家部分甚至完全替代了東道國貨幣的職能，即所謂的“美元化”現(xiàn)象。

前文中提到的國際貨幣，如“征服貨幣”、“協(xié)商貨幣”和“頂級貨幣”，其界限并非涇渭分明。即便鼎盛時(shí)期的英鎊，也從來不是單一類型的國際貨幣：作為征服貨幣，英鎊體現(xiàn)了宗主國在殖民地的權(quán)威，但在其他地區(qū)，英鎊則是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)吸引力而被認(rèn)可的頂級貨幣，二戰(zhàn)后，英鎊更主要地是在英聯(lián)邦內(nèi)充當(dāng)協(xié)商貨幣，這些國家將對英鎊的支持與從英國能獲取的優(yōu)惠聯(lián)系在一起。顯然，美元作為征服貨幣的色彩要淡得多，因此我們對美元地位的分析可以循著頂級貨幣和協(xié)商貨幣兩條路線展開。

（一）作為頂級貨幣的美元

經(jīng)濟(jì)實(shí)力支持美元的頂級貨幣地位。從信心的角度分析，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，美元的對內(nèi)購買力一直相對穩(wěn)定，以1995－2004年和1950－1964年的平均值為例，美元的購買力下降，僅比德國馬克和日元略高。（注：這種現(xiàn)象說明美元國內(nèi)貨幣和國際貨幣職能的內(nèi)在沖突，顯然，美國更重視本國利益而忽視為世界提供穩(wěn)定公共產(chǎn)品的職責(zé)。）與對內(nèi)價(jià)值相比，人們更關(guān)注美元的對外價(jià)值。雖然從理論上講，匯率的穩(wěn)定和堅(jiān)挺是貨幣信譽(yù)良好的表現(xiàn)，但在浮動(dòng)匯率制度下，兩者并不能簡單劃等號(hào)，匯率下跌與貨幣國際地位下降之間的關(guān)系也沒有得到實(shí)證檢驗(yàn)的支持。

從歷史數(shù)據(jù)看，19世紀(jì)初英國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)是世界最強(qiáng)，但其貨幣地位并不特別突出，直到1870年，在英國經(jīng)濟(jì)實(shí)力連續(xù)幾十年穩(wěn)居世界首位之后，英鎊才成為最主要的國際貨幣。

（二）作為協(xié)商貨幣的美元

從某種意義上講，美元登上國際貨幣舞臺(tái)伊始就帶有協(xié)商貨幣的色彩，因?yàn)椴祭最D森林體系是國際合作的產(chǎn)物。但在布雷頓森林體系早期，雖然不乏表面上的合作，美國的超強(qiáng)實(shí)力及與黃金的可兌換性，使美元成為各國競相追逐的稀缺資源，是一種不折不扣的頂級貨幣。進(jìn)入20世紀(jì)60年代，布雷頓森林體系的內(nèi)在矛盾開始顯露，美元地位的維持已經(jīng)由完全依靠美國自身實(shí)力向借助外力轉(zhuǎn)變，期間美國曾與他國合作建立“黃金總庫”，簽訂“互惠信貸”和“借款總安排”等協(xié)議，雖然這些舉措未能挽救布雷頓森林體系，卻在一定程度上緩解和延遲了美元的頹式。而當(dāng)1971年當(dāng)美國政府宣布中止美元與黃金的兌換后，美元與其他貨幣已無本質(zhì)區(qū)別，其地位就更依賴他國所愿提供的支持。

本文對“復(fù)活的布雷頓森林體系”的理解是：東亞和美國之間存在某種默契，并形成一種特殊的經(jīng)濟(jì)循環(huán)模式，即東亞出口商品，美國提供市場；東亞積累債權(quán)（作為儲(chǔ)備貨幣的美元），美國積累債務(wù)；雙方互利互惠、各得其所。這一默契與本文前面所下定義十分吻合：美元在東亞是一種協(xié)商貨幣。問題是，這種模式能否長期延續(xù)，東亞對美元的支持是無條件的嗎?答案是否定的，我們以全球擁有美元儲(chǔ)備最多的國家－－中國為例簡單分析，公平地講，中國從中美貿(mào)易中獲益良多，也樂意持有適度數(shù)量的美元資產(chǎn)，這本是可以雙贏的局面。但事實(shí)是，兩國從此陷入了所謂“金融恐怖平衡”，且中國的處境更為不利。例如，次貸危機(jī)后，中國辛苦掙來的美元面臨貶值甚至違約的風(fēng)險(xiǎn)，但卻不能通過拋售而退出，因?yàn)檫@會(huì)導(dǎo)致所持美元資產(chǎn)價(jià)格暴跌而蒙受巨大損失，用克魯格曼的話來說，中國已經(jīng)掉入了“美元陷阱”。

（三）美元的競爭對手

在美國政經(jīng)力量相對下降后，美元實(shí)力仍得以維持，還基于這樣一個(gè)事實(shí)：沒有真正意義上的對手能夠取而代之。

談到美元的競爭對手，人們自然會(huì)將目光投向歐元。就經(jīng)濟(jì)實(shí)力而言，歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模與美國不相上下，金融市場發(fā)達(dá)，歐洲央行秉承了德國央行的反通脹傳統(tǒng)，這些條件都賦予歐元挑戰(zhàn)美元的實(shí)力。但時(shí)至今日，歐元取得的成功仍是有限的。誠如前文所言，國際貨幣的基本職能－－記賬單位的實(shí)現(xiàn)，在于成為市場參與者關(guān)注的焦點(diǎn)，作為一種年輕的貨幣，歐元需要花費(fèi)較長時(shí)間來構(gòu)建自己在市場參與者心中的形象，由于社會(huì)慣例改變需要出現(xiàn)足以改變現(xiàn)狀的強(qiáng)大力量，在此之前，人們?nèi)詴?huì)繼續(xù)遵循長期以來形成的習(xí)慣。

2009年3月23日，中國人民銀行行長周小川撰文呼吁創(chuàng)造一種與國家脫鉤、并能保持幣值長期穩(wěn)定的國際儲(chǔ)備貨幣，并建議在特別提款權(quán)（SpecialDrawingRights，SDR）基礎(chǔ)上建立新國際儲(chǔ)備貨幣。這一建議雖受到國際社會(huì)的歡迎，但從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，用超貨幣充當(dāng)國際儲(chǔ)備貨幣存在極大的困難，這不僅在于讓各國上交貨幣的政治障礙，技術(shù)上也很難行得通。以特別提款權(quán)為例，20世紀(jì)60年代末創(chuàng)造出來的SDR，雖然具有價(jià)值穩(wěn)定的優(yōu)點(diǎn)，卻是一種沒有實(shí)體形式的賬面資產(chǎn)，其用途也限于IMF和會(huì)員國政府之間的借貸以及會(huì)員國之間的國際收支調(diào)節(jié)，不能用于民間的貿(mào)易和非貿(mào)易結(jié)算，流動(dòng)性十分有限。

篇（6）

筆者曾撰文指出，轉(zhuǎn)型期地方政府的制度創(chuàng)新在中國的市場化制度變遷中起著重要的作用，但其本身也存在著難以克服的困境和弊端，如：中央規(guī)制下制度創(chuàng)新的空間限制；[1]“公用地災(zāi)難”與統(tǒng)一市場的阻隔；中央與地方制度博弈目標(biāo)之間的沖突；創(chuàng)新非均衡下制度變遷水平的區(qū)域差異等。本文主要針對地方政府制度創(chuàng)新中存在的問題，探討走出困境的路向選擇。

一、多元產(chǎn)權(quán)選擇與微觀主體的動(dòng)力激勵(lì)

產(chǎn)權(quán)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心問題，完善的產(chǎn)權(quán)制度安排是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。但產(chǎn)權(quán)制度不會(huì)在自然狀態(tài)下生成，需要政府的介入。政府憑借其暴力潛能和權(quán)威在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，降低產(chǎn)權(quán)界定和轉(zhuǎn)讓中的交易費(fèi)用；為產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行提供一個(gè)公正、安全的制度環(huán)境；利用法律和憲法制約利益集團(tuán)通過重構(gòu)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)財(cái)富和收入的再分配，扼制國家權(quán)力對產(chǎn)權(quán)的干預(yù)。[2]（P130～197）我們在考察中國地方政府的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，多元產(chǎn)權(quán)選擇是一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)，如廣東南海市的“五個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”、浙江大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體私營等多元產(chǎn)權(quán)企業(yè)、廣東順德對企業(yè)的多元產(chǎn)權(quán)改造等。現(xiàn)在，從國有制、集體所有制、股份制、股份合作制、私營個(gè)體所有制、混合制、合伙制、國外獨(dú)資和合資等等，都有應(yīng)有的法律地位。哪種產(chǎn)權(quán)制度有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和適合于本地的實(shí)際，都應(yīng)該予以扶持和鼓勵(lì)。這也是政府職責(zé)的應(yīng)有之義。

當(dāng)然，我們這里并不主張給予哪種產(chǎn)權(quán)形式以特殊政策，政府的主要任務(wù)是履行界定產(chǎn)權(quán)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的職責(zé)。對于公有企業(yè)，要按照分級管理的原則，明確各級地方政府的產(chǎn)權(quán)界限，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理層次化到產(chǎn)權(quán)配置層次化的轉(zhuǎn)變。對于地方所有的國有大中型企業(yè)和不適合改制的企業(yè)的資產(chǎn)管理，其管理模式可參考深圳的三級授權(quán)經(jīng)營模式，把國有資產(chǎn)的最終產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，使國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人格化，解決所有者虛位、國有資產(chǎn)無人負(fù)責(zé)的問題。為了真正實(shí)現(xiàn)政企分開，可以考慮在地方人大（屬廣義的政府范疇）設(shè)立類似于“國資委”那樣的機(jī)構(gòu)，作為國有資產(chǎn)的人格化代表，并減少委托——鏈條，以便降低交易費(fèi)用和提高監(jiān)督的有效性。在產(chǎn)權(quán)保障方面，除了中央政府應(yīng)建立起完整的產(chǎn)權(quán)法律體系外，地方政府也應(yīng)有與中央政府配套的產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體系，對有關(guān)的產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行約束和監(jiān)督。對于一些小型國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)可以考慮以政府主導(dǎo)的形式對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重組，進(jìn)行積極的創(chuàng)新和試驗(yàn)，甚至是“試錯(cuò)”。在這方面，廣東順德的經(jīng)驗(yàn)值得參考，他們對公有企業(yè)的改制就是走產(chǎn)權(quán)多元化的道路，具體方式有：嫁接外資；劃股出售、公私合營；分拆求活；多種形式租賃、公有民營或民有民營；企業(yè)兼并、拍賣；控股、參股；債權(quán)股份化或債務(wù)等值化改造；企業(yè)“先關(guān)后改”；公開上市；依法破產(chǎn)。通過改制，使產(chǎn)權(quán)具有可分解性（即財(cái)產(chǎn)權(quán)可以分解為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)），可分散性（即企業(yè)產(chǎn)權(quán)股份化、多元化和社會(huì)化）和可讓渡性（即產(chǎn)權(quán)可以按照一定的規(guī)則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、買賣、出售、出租），滿足市場經(jīng)濟(jì)對產(chǎn)權(quán)交易的要求，使得在產(chǎn)權(quán)市場尚未開放的情況下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的突破性進(jìn)展，從而化解中央政府制度創(chuàng)新的規(guī)制約束。

除了對公有產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)之外，地方政府還應(yīng)繼續(xù)走增量改革之路，加強(qiáng)對非公有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。因?yàn)椋@是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要進(jìn)行制度創(chuàng)新的環(huán)節(jié)。

產(chǎn)權(quán)主要是通過降低交易費(fèi)用和實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)在化而實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用的。而能夠?qū)崿F(xiàn)這兩大功能的產(chǎn)權(quán)應(yīng)是那些資產(chǎn)能量化到個(gè)人的產(chǎn)權(quán)。公有企業(yè)在這一方面存在著重大的缺陷，由于資產(chǎn)不量化到個(gè)人，其委托—成本大，“內(nèi)部人控制”使最終所有者難以實(shí)現(xiàn)對資產(chǎn)的有效監(jiān)督，這是造成其經(jīng)營困難的根本原因。而私有產(chǎn)權(quán)因資產(chǎn)的明晰量化和權(quán)利義務(wù)邊界的確定性而產(chǎn)生極大的激勵(lì)，它的私人收益率最接近于社會(huì)收益率，由此帶來極高的生產(chǎn)效率。中國的改革實(shí)踐，充分證明了這一點(diǎn)。自1980年以來，中國私營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值以平均每年71%的速度增長，到1999年6月，私營企業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的33%（而國有企業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比例則從1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私營經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)已經(jīng)接近或超過國營部門，但其所占用的國家資源比重卻微乎其微，而“耗用了2/3最為稀缺的資本資源的國有經(jīng)濟(jì)對國民生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)只占1/3。”[3]中國私營企業(yè)用非常有限的資源去高水平甚至是超常發(fā)揮其內(nèi)在的潛力。

然而，我們應(yīng)該看到，私營經(jīng)濟(jì)的高效率和低成本的增長并沒有伴隨其他制度的相應(yīng)變遷，它的發(fā)展還存在著一些嚴(yán)重的制度障礙。從政府方面來看，主要的問題有：（1）產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度欠缺。現(xiàn)有的法律和法規(guī)對私營企業(yè)合法財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)益的規(guī)定比較薄弱，私營企業(yè)在與其他經(jīng)濟(jì)主體之間出現(xiàn)糾紛時(shí)得不到有效的法律保護(hù)，從而使其發(fā)展的原動(dòng)力受到削弱。（2）市場經(jīng)濟(jì)中的公平公正原則沒有真正實(shí)現(xiàn)。私營企業(yè)在諸如市場準(zhǔn)入、銀行信貸、稅費(fèi)征收和其他社會(huì)負(fù)擔(dān)等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府運(yùn)作的不規(guī)范和官員擁有太多的超經(jīng)濟(jì)權(quán)力，使私營企業(yè)主不得不從“尋利”轉(zhuǎn)向“尋租”，擾亂正常的市場秩序。從私營企業(yè)本身來看，問題主要有產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清、家族化管理、規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低級化和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)雷同等。其中，最主要的問題是產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清，表現(xiàn)在：相當(dāng)一部分私營企業(yè)主家庭成員或家族成員內(nèi)部自然人之間的產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清；一部分私營企業(yè)，盡管其資本的形式確是私人資本，卻在法律形式上戴了一頂“紅帽子”；[4]一些私營企業(yè)是在沒有真正的出資人的混沌狀態(tài)下生成的，如負(fù)債借錢，從而造成天然的產(chǎn)權(quán)不清；一些私營企業(yè)主以個(gè)人的資本籌辦企業(yè)，卻以“合作”之類的形式注冊成立公司。產(chǎn)權(quán)主體界區(qū)不清的危害是多方面的：不利于企業(yè)的資本積累；企業(yè)法人的獨(dú)立性和完整性易于被侵害；影響企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和管理權(quán)威；造成有關(guān)人員之間的權(quán)、責(zé)、利不明確，而產(chǎn)生“搭便車”的道德投機(jī)。[5]（P42～57）

科思將交易費(fèi)用概念引入經(jīng)濟(jì)分析中，揭示了交易費(fèi)用與制度形成的內(nèi)在關(guān)系。他認(rèn)為，企業(yè)和市場的邊界是由市場的交易費(fèi)用和企業(yè)內(nèi)部的交易費(fèi)用的相互比較來決定的。[6]但中國在向市場的過渡過程中，需要政府對市場的培育和扶持，企業(yè)與市場的交易過程多了一個(gè)政府的環(huán)節(jié)，決定了企業(yè)的交易費(fèi)用必須考慮政府這一因素。柯榮住通過實(shí)地調(diào)研并運(yùn)用統(tǒng)計(jì)模型的方法分析了企業(yè)、政府和市場三者之間的交易費(fèi)用變化，[7]認(rèn)為企業(yè)的交易費(fèi)用由4部分構(gòu)成：企業(yè)與政府的交易費(fèi)用；市場與政府的交易費(fèi)用；企業(yè)內(nèi)部交易費(fèi)用；企業(yè)除負(fù)擔(dān)第二項(xiàng)費(fèi)用之外的交易費(fèi)用。中國私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，第一、二項(xiàng)交易費(fèi)用是最重要的（這與科思的理論有所不同），是中國過渡經(jīng)濟(jì)時(shí)期私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有實(shí)質(zhì)性影響的制度問題。柯榮住進(jìn)一步分析，寬松的準(zhǔn)入政策比寬松的規(guī)制政策更有決定性作用。因?yàn)椋瑢捤傻臏?zhǔn)入政策會(huì)使私營企業(yè)更有發(fā)展的機(jī)會(huì)，而且政府也會(huì)采取與其相配套的規(guī)制政策，從而使私營企業(yè)的交易費(fèi)用不斷降低，提高其發(fā)展的動(dòng)力。本文認(rèn)為，政府在實(shí)行寬松的準(zhǔn)入政策和規(guī)制政策的同時(shí)，還要履行其產(chǎn)權(quán)方面的職能和社會(huì)職能，減少企業(yè)第三項(xiàng)和第四項(xiàng)方面的交易費(fèi)用，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)私營企業(yè)發(fā)展的積極性。

根據(jù)上述的事實(shí)，本文認(rèn)為，地方政府在私營產(chǎn)權(quán)激勵(lì)方面應(yīng)在以下幾個(gè)方面有所創(chuàng)新：

第一，切實(shí)解決私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題。我國的個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)從改革初期的“邊際的、填補(bǔ)空缺”的角色發(fā)展到現(xiàn)在的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的“重要組成部分”，已經(jīng)獲得了國家的正式法律地位，可以說進(jìn)入了國家的政治經(jīng)濟(jì)體系范疇，政府理應(yīng)作出相應(yīng)的制度安排實(shí)施保護(hù)。目前，在國家的物權(quán)法還尚未出臺(tái)的情況下，地方政府可以結(jié)合本地的實(shí)際以地方立法的形式，建立保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的制度，滿足社會(huì)日益增長的這一制度需求，實(shí)現(xiàn)地方性制度均衡，以消除私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的心理顧慮。

第二，為私營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造一個(gè)公平開放的制度環(huán)境，減少私營企業(yè)的交易費(fèi)用。這里既包括降低私營企業(yè)的市場準(zhǔn)入費(fèi)用，也包括在土地使用、信貸稅收等方面的平等機(jī)會(huì)。但首先是要給予私營企業(yè)與其他經(jīng)濟(jì)形式相同的市場準(zhǔn)入條件，因?yàn)椋袌鰷?zhǔn)入條件的放松會(huì)帶來連續(xù)的制度響應(yīng)，促使地方政府規(guī)范市場，降低規(guī)制費(fèi)用，以及做好產(chǎn)權(quán)界定降低企業(yè)內(nèi)部交易費(fèi)用等工作。

第三，厘定產(chǎn)權(quán)邊界。私人產(chǎn)權(quán)界區(qū)不清本質(zhì)上是私人企業(yè)主自身的問題。我們講保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)，首先要尊重私有企業(yè)主自主選擇的權(quán)利。“因?yàn)樗綘I資本最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)對企業(yè)發(fā)展究竟有效無效，最清楚重新界定產(chǎn)權(quán)所需要支付的代價(jià)究竟有多高。”[5]（P58）但當(dāng)私人資本意識(shí)到界定產(chǎn)權(quán)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于繼續(xù)維持產(chǎn)權(quán)含混所蒙受的效率損失時(shí)，就會(huì)要求進(jìn)行制度創(chuàng)新，要求政府出面界定產(chǎn)權(quán)。這時(shí)，地方政府就應(yīng)協(xié)助做好企業(yè)的資產(chǎn)評估工作，界定產(chǎn)權(quán)主體及邊界，保證產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利義務(wù)的落實(shí)。當(dāng)然，在解決私人資本產(chǎn)權(quán)不清的問題上最為重要的是要給予其市場直接融資的制度條件。在這方面，目前我國還存在嚴(yán)重的制度短缺。市場融資有兩個(gè)主要渠道，一是公開上市發(fā)行股票，二是通過銀行借貸。而政策對私營資本上市有諸多限制，銀行貸款也有非常苛刻的條件。這雖然是中央政府制度創(chuàng)新空間的范疇，但地方政府完全可以利用自己的組織優(yōu)勢去推動(dòng)這些領(lǐng)域的制度變革。

第四，加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)宣傳，消除社會(huì)對私有產(chǎn)權(quán)的歧視。意識(shí)形態(tài)的最基本功能就是通過強(qiáng)化人們對產(chǎn)權(quán)和其他制度的認(rèn)同而減少統(tǒng)治階級的統(tǒng)治費(fèi)用。但意識(shí)形態(tài)這種非正式制度安排由于源于“傳統(tǒng)根性和歷史積淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滯后性。雖然從法律上中國早已確立了私營經(jīng)濟(jì)在國家經(jīng)濟(jì)生活中的合法地位，但人們思想中的“公有”意識(shí)仍根深蒂固，它仍然在很多情況下影響著制度的制定和實(shí)施。因此，地方政府應(yīng)強(qiáng)化對私營經(jīng)濟(jì)在中國經(jīng)濟(jì)中重要地位的宣傳，并給予其應(yīng)有的政治待遇，逐漸消除人們對私營經(jīng)濟(jì)的歧視，使私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一個(gè)寬松的社會(huì)環(huán)境。

第五，除了上述產(chǎn)權(quán)、制度環(huán)境和意識(shí)形態(tài)方面的創(chuàng)新以外，地方政府還應(yīng)建立符合市場運(yùn)作規(guī)范的政府行政制度秩序、發(fā)展要素市場、引導(dǎo)私營企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級化轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)它們建立現(xiàn)代企業(yè)制度和提供信息服務(wù)以減少交易費(fèi)用和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等。

二、以制度化約束規(guī)范中央與地方之間的制度創(chuàng)新關(guān)系

一些后發(fā)國家尤其是東亞國家的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，不發(fā)達(dá)國家在向市場制度變遷過程中，中央政府的有效協(xié)調(diào)具有十分重要的作用。中央政府高度的組織動(dòng)員能力、權(quán)威主義的政治傳統(tǒng)和作用機(jī)制以及強(qiáng)調(diào)集體價(jià)值為核心的傳統(tǒng)文化，是東亞國家現(xiàn)代化的重要原因，也是中國可以借鑒的富有價(jià)值的制度遺產(chǎn)。西方市場化和現(xiàn)代化的變遷過程是在比較有利的國際國內(nèi)環(huán)境下一步步演變而來的，而現(xiàn)在的不發(fā)達(dá)國家既面臨著國內(nèi)要求快速發(fā)展的社會(huì)壓力，又面臨著國際上日益增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)政治壓力；既要保持不斷變革的勢頭，又要保持社會(huì)的穩(wěn)定和統(tǒng)一，因此，強(qiáng)有力的中央政府的主導(dǎo)作用是應(yīng)對這種復(fù)雜局面的重要保證。

從過去一個(gè)世紀(jì)西方的發(fā)展規(guī)律來看，市場制度的發(fā)展和市場功能的擴(kuò)大，并不是伴隨著政府功能的縮小，相反，政府功能尤其是政府的經(jīng)濟(jì)功能在不斷強(qiáng)化。在政府體系內(nèi)，出現(xiàn)了兩個(gè)集權(quán)化運(yùn)動(dòng)：一是地方政府向中央政府集權(quán)，二是議會(huì)權(quán)力向政府行政首腦的轉(zhuǎn)移。一個(gè)成熟的市場體系的有效運(yùn)作，需要有一個(gè)有效的政府尤其是有效的中央政府，以保證市場的有序競爭。政府在市場運(yùn)行中的功能是綜合性和整體性的，主要表現(xiàn)在：[9]（1）有效的市場運(yùn)作，需要有一個(gè)統(tǒng)一的、開放的和規(guī)范的市場秩序，以使原材料、商品、人才、勞動(dòng)力、資金等資源要素能夠自由和有序流動(dòng)，降低交易費(fèi)用。但是，市場又是一種分散的力量，它在運(yùn)行中很容易與地方性的力量結(jié)合，不斷地弱化社會(huì)的凝聚力。地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)使其出臺(tái)一些地方保護(hù)主義的制度安排，從而阻隔市場的統(tǒng)一，影響要素的自由有序流動(dòng)，最終導(dǎo)致市場功能和交易活動(dòng)的萎縮。因此，只有具有高度權(quán)威的中央政府運(yùn)用其組織力量才能塑造統(tǒng)一的市場秩序。（2）中央政府的宏觀調(diào)控是建立和健全市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。統(tǒng)一、科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理的制度體系是成熟的市場體系的必然要求，而統(tǒng)一的制度體系的安排和貫徹，只有在統(tǒng)一的政府權(quán)力體系中才能實(shí)現(xiàn)。（3）市場的運(yùn)行需要公共產(chǎn)品和社會(huì)保障。一些公共產(chǎn)品投資大、見效慢，并具有壟斷性，特別是關(guān)系到全局性的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施，它們是市場運(yùn)行所必需的，需要政府的統(tǒng)一規(guī)劃和大量投入。

可見，在調(diào)整中央與地方制度創(chuàng)新的關(guān)系時(shí)，一定的中央集權(quán)是需要的。但是，中國這樣一個(gè)大國，各地的資源稟賦千差萬別，需要多級的分層調(diào)控，需要多層的制度創(chuàng)新，不然，就會(huì)扼抑特色性制度潛能的發(fā)揮，扼抑人們對制度的合理預(yù)期和創(chuàng)新動(dòng)力，地方市場的活力也就難以顯現(xiàn)。而沒有繁榮的地方市場就沒有繁榮的全國市場。為此，必須找到一條既有利于中央適度集權(quán)，又有利于調(diào)動(dòng)地方積極性的兩全之策。這個(gè)兩全之策就是遵循市場的原則，以市場作為規(guī)制中央與地方制度創(chuàng)新關(guān)系的坐標(biāo)：一是無論中央的制度創(chuàng)新還是地方的制度創(chuàng)新，都不要超越政府與市場的邊界。即凡是市場能調(diào)節(jié)的就由市場調(diào)節(jié)，市場失靈的地方有的就需要政府進(jìn)行制度創(chuàng)新。二是以市場的原則劃分中央和地方的創(chuàng)新空間，既要有利于全國統(tǒng)一市場的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，又要有利于地方市場的繁榮，發(fā)揮地方政府創(chuàng)新的積極性。

根據(jù)上述原則，中央的制度創(chuàng)新空間應(yīng)是：制訂國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長期規(guī)劃，并以相應(yīng)的制度安排，如通過財(cái)政政策、貸幣金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高級化；建立社會(huì)總需求和總供給的管理機(jī)制，保持總供求關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡；對收入分配關(guān)系進(jìn)行宏觀調(diào)控，建立既保證效率又兼顧公平的收入分配與調(diào)節(jié)制度；維護(hù)國有資產(chǎn)的所有者權(quán)益，促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值；建立和健全市場規(guī)則，打破地區(qū)、部門對市場的侵害和封鎖，培育全國統(tǒng)一的市場體系，保護(hù)市場的公平競爭；組織和提供公共產(chǎn)品（全國性的）；協(xié)調(diào)工農(nóng)、城鄉(xiāng)、地區(qū)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)制度的均衡發(fā)展。地方政府的制度創(chuàng)新空間包括：根據(jù)中央政府的發(fā)展規(guī)劃，制定本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，并作出與此規(guī)劃和中央宏觀目標(biāo)相協(xié)調(diào)的地方制度安排；制定地方財(cái)政和區(qū)域性收入分配制度，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)本地區(qū)的市場供求關(guān)系；培育地方性市場體系，推動(dòng)區(qū)域市場與全國統(tǒng)一市場的開放和對接，為本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)范運(yùn)行創(chuàng)造良好的市場環(huán)境；管理地方國有資產(chǎn)，保證其完整、保值和增值；在國家產(chǎn)業(yè)政策的框架內(nèi)調(diào)整本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的高效配置；組織和提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品。

中央與地方制度創(chuàng)新空間界線的落實(shí)，除了以法律化的機(jī)制約束兩者之間的制度博弈關(guān)系外，還要建立中央對地方的有效監(jiān)督機(jī)制：一是中央對地方的政治約束，這集中體現(xiàn)在中央對地方的人事控制權(quán)方面。二是采取切實(shí)可行的有效措施，鏟除地方保護(hù)主義。解決這一問題需要中央與地方的相互配合和協(xié)調(diào)，從法律、行政和經(jīng)濟(jì)等多方面進(jìn)行綜合治理。為了加大治理、預(yù)防和懲罰力度，可以把這一工作列入最高權(quán)力機(jī)關(guān)的工作日程，對其進(jìn)行專項(xiàng)治理；中央和地方的紀(jì)檢、法律監(jiān)督部門應(yīng)將這問題列為執(zhí)法監(jiān)督的一項(xiàng)專門內(nèi)容；中央對地方的績效評估中，應(yīng)改變過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的做法，引導(dǎo)地方政府放棄片面追求經(jīng)濟(jì)速度的發(fā)展思路。三是中央對地方的經(jīng)濟(jì)約束。要通過建立財(cái)政補(bǔ)助制度和財(cái)政監(jiān)督制度等一系列經(jīng)濟(jì)制度，形成一種中央對地方的硬性制約和推動(dòng)機(jī)制，達(dá)到調(diào)控地方制度目標(biāo)的目的。西方各國中央政府建立的對地方政府的“財(cái)政制約和推動(dòng)機(jī)制”值得我們借鑒。它以中央政府控制大部分財(cái)政收入為基礎(chǔ)（中央財(cái)政收入總額約占國民總收入的60%以上），中央政府通過將收入的一部分以財(cái)政補(bǔ)助的形式撥給地方，達(dá)到引導(dǎo)地方政府實(shí)施中央制度安排和宏觀協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展的目的。在亞洲的日本和韓國，財(cái)權(quán)主要集中于中央，然后中央政府通過撥款和補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付手段，達(dá)到調(diào)整地區(qū)間財(cái)力差異，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的目的。在日本，中央政府為貫徹自己的政策意圖特設(shè)了國庫支出金，采取直接撥款的方式，將一部分資金撥給地方使用，這部分資金在地方財(cái)政收入中的比重高達(dá)20%。[10]因此，通過轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)地方政府的制度變革能力，是一個(gè)可行的辦法。目前，我國在中央與地方分稅制下，中央通過轉(zhuǎn)移支付返還地方的稅收比率以及地方獲得中央補(bǔ)貼占上交中央稅收的比率，都要有規(guī)范的制度約束，保證中央對地方轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性和公平性，防止轉(zhuǎn)移支付總量被擠占及轉(zhuǎn)移支付的隨意性。同時(shí)，要根據(jù)中國的國情，確定轉(zhuǎn)移支付的比重，即應(yīng)以不損害發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長潛力為前提，否則就會(huì)造成與“效率優(yōu)先”原則相悖的保護(hù)落后、挫傷先進(jìn)的結(jié)果。我們在解決地區(qū)之間的差距問題上，不能簡單地采取“劫富濟(jì)貧”方法。要承認(rèn)，一定的不平衡總是存在的。在某種意義上，不平衡還有利于增加不同地區(qū)之間的競爭壓力，促使各地更好地挖潛，實(shí)施制度創(chuàng)新，使資源配置達(dá)到更優(yōu)狀態(tài)。落后地區(qū)的發(fā)展，主要應(yīng)建立在對自身資源優(yōu)勢的充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行切合實(shí)際的制度創(chuàng)新，摸索一條適合自身實(shí)際的發(fā)展道路，這才是一個(gè)治本的辦法。

三、退出市場職能領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的范式轉(zhuǎn)換

政府在市場經(jīng)濟(jì)中應(yīng)扮演什么角色，不同的理論流派有不同的側(cè)重。以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)自由主義到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)自由主義從“政府失敗”出發(fā)，主張無需國家干預(yù)的市場，由“看不見的手”發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；克服市場缺陷的出路是明晰產(chǎn)權(quán)而不是國家干預(yù)；市場失靈的根本原因在于政府而不是市場自身。而從15世紀(jì)末的重商主義到凱恩斯理論以及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，則從“市場失靈”出發(fā)，強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)的作用。布勞恩和杰克遜認(rèn)為，市場失靈的原因是存在公共物品與外部效應(yīng)、存在不完全競爭（在自然壟斷的領(lǐng)域內(nèi)存在降低成本提高利潤的現(xiàn)象）、存在信息的不完全、存在不確定性。[11]因此，需要政府的干預(yù)去彌補(bǔ)市場的不足。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，市場本身就是一套社會(huì)制度，市場中的交易包括契約性的協(xié)議和產(chǎn)權(quán)的讓渡，還包括構(gòu)造、組織交換活動(dòng)并使其合法化的機(jī)制。簡言之，市場就是組織化、制度化的交換，它本身便包含著政治體系的力量與影響，深深地嵌入廣泛的政治與社會(huì)結(jié)構(gòu)之中。“無形的手”背后有著有形的社會(huì)結(jié)構(gòu)在調(diào)節(jié)以私利為目的的個(gè)人及其行動(dòng)。在一個(gè)健全的市場體系中，需要有產(chǎn)權(quán)和交易活動(dòng)能得到合法認(rèn)可和有效保護(hù)的制度環(huán)境，這要靠政府的力量才能做到。所以，不存在絕對不受政府及其制度約束的市場“真空”，所謂的“市場失靈”其實(shí)在較大程度上是“制度失靈”的外顯。[12]（P348）

但是，政府的作用只能限于彌補(bǔ)市場的不足，而不是取市場而代之：一是維持秩序職能，即有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)和提供市場交易的基本博弈規(guī)則；二是解決市場本身無法克服的外部性問題，提供社會(huì)所必需的公共產(chǎn)品。地方政府作為地方利益的維護(hù)者和地方公共秩序的建設(shè)者，在處理政府與市場的關(guān)系上，要以制度創(chuàng)新去彌補(bǔ)市場的缺陷，實(shí)現(xiàn)市場化的制度均衡，既防止制度供給的過剩，也要防止制度供給的不足。

然而，我們在考察轉(zhuǎn)型期中國地方政府的制度創(chuàng)新時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，地方政府經(jīng)常直接參與本地企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)，代行了市場的職能。這種創(chuàng)新有其客觀必然性，因?yàn)樵谑袌鰴C(jī)制不健全的情況下，難以誘發(fā)微觀主體的制度創(chuàng)新，或者即使微觀主體有創(chuàng)新的需求和動(dòng)機(jī)，在中央制度進(jìn)入壁壘的約束下也難以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的愿望，從而使地方政府充當(dāng)了制度創(chuàng)新的主角，彌補(bǔ)了市場和企業(yè)的不足，但其弊端也伴隨而生。一是造成了政企不分，增加了企業(yè)交易過程的環(huán)節(jié)和費(fèi)用，也使企業(yè)難以獨(dú)立地走上市場。前面提到的“公用地災(zāi)難”、中央與地方制度博弈目標(biāo)的沖突等弊端，根源就在于地方政府代行了市場的職能。因?yàn)椋c企業(yè)綁在一起后，地方政府就難免會(huì)從本位主義出發(fā)，在其權(quán)力范圍內(nèi)施行有利于本地企業(yè)的制度安排，從而與其他地區(qū)和中央的制度變遷目標(biāo)發(fā)生沖突，應(yīng)驗(yàn)了“諾思悖論”：成也政府，敗也政府。一方面，地方政府過多地干預(yù)市場，出現(xiàn)了制度供給過剩；另一方面，在公共產(chǎn)品的問題上卻出現(xiàn)了制度供給不足。要走出這一困境，就要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換：從代替市場到退出市場，即凡是市場能調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交由市場去調(diào)節(jié)，由市場主體根據(jù)需求自主實(shí)施制度創(chuàng)新，政府則主要作為市場秩序的維護(hù)者而發(fā)揮作用。

政府退出市場職能領(lǐng)域后，在產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)上，微觀主體的誘致性制度創(chuàng)新才能萌生和繁榮，最終達(dá)到由政府主導(dǎo)的供給型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉(zhuǎn)變。只有實(shí)現(xiàn)了這一轉(zhuǎn)變，一個(gè)國家的制度變遷才會(huì)走上良性循環(huán)的軌道，持續(xù)性的制度均衡才有可能出現(xiàn)。因?yàn)椋谝粋€(gè)自主和平等的環(huán)境中，微觀主體能夠及時(shí)感知和捕捉到獲利的機(jī)會(huì)，并在自愿和一致的基礎(chǔ)上，通過排除外部性和搭便車等問題，最終完成制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新，更有利于轉(zhuǎn)化為人們的自覺行為，“集體行動(dòng)控制個(gè)體行動(dòng)”，[13]達(dá)到制度創(chuàng)新的預(yù)期效果。

為實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新范式的轉(zhuǎn)換，地方政府主要應(yīng)在以下幾個(gè)方面有所創(chuàng)新：

第一，收縮公有經(jīng)濟(jì)的市場戰(zhàn)線。公有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)缺陷使其極易陷入資產(chǎn)無人負(fù)責(zé)的境地，改革的基本思路應(yīng)該是：今后在一般競爭性行業(yè)里，不再搞公有企業(yè)。對原有一般競爭性行業(yè)中的公有企業(yè)要改造成非公有企業(yè)，包括改造成混合所有制企業(yè)。這是解決地方保護(hù)主義問題的一個(gè)根本辦法。由于地方所屬企業(yè)能夠增加與銷售收入掛鉤的上繳費(fèi)用，能夠提供員工飯碗保障地區(qū)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定，所以地方政府總是傾向于外延式的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，導(dǎo)致嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)問題，并且還會(huì)想方設(shè)法維持企業(yè)甚至是長期虧損企業(yè)的生存。只有斬?cái)嗔说胤秸c企業(yè)的資產(chǎn)隸屬關(guān)系，才能從根本上解決無效擴(kuò)張的現(xiàn)象。道理很簡單，沒有哪一個(gè)私人資產(chǎn)所有者會(huì)允許企業(yè)的無效擴(kuò)張的。

第二，明確政府職能的合理邊界。有關(guān)政府職能的邊界問題，總的來說，它應(yīng)限于市場失靈和維護(hù)秩序領(lǐng)域。類似于企業(yè)投資和經(jīng)營等微觀領(lǐng)域的事務(wù)，應(yīng)交由市場去調(diào)節(jié)。但在實(shí)際管理活動(dòng)中，受利益的驅(qū)動(dòng)，地方政府往往會(huì)自覺或不自覺地走入市場職能領(lǐng)域。最近某省政府出面組織，由若干國有資產(chǎn)公司出資組建熊貓集團(tuán)（控股）有限公司就是一個(gè)典型的例子。[14]這種“拉郎配”的政府行為，是地方政府追求規(guī)模、熱衷于評比的排序、表現(xiàn)政績的傳統(tǒng)管理方式的延續(xù)。它明顯超越了政府職能的合理邊界，也遭到了部分企業(yè)的反對。張維迎說：“哪一個(gè)國家，哪一個(gè)地方，政府在處理企業(yè)問題上花得精力越多，企業(yè)在處理與政府關(guān)系上花得精力越多，這個(gè)國家就越落后。”[15]（P210）

第三，放松管制。管制即按照某種規(guī)則行事之意，目的是要使市場競爭處于一種公平的狀態(tài)，避免社會(huì)利益的損失。張維迎認(rèn)為，西方管制的基本理念是怎么去維護(hù)市場的公平競爭和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。他們普遍同意，自由簽約是最重要的，只要交易雙方的協(xié)議不形成對第三方的損害，管制就沒有必要；只有市場運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)形成對他人利益的損害，而這種損害又無法通過當(dāng)事人之間解決時(shí)，才需要政府管制。而我們過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)從一開始就立足于取消市場和消滅市場。[15]（P99～111）由于政府官員在實(shí)施管制時(shí)有自己的效用函數(shù)和信息的不完全等原因，使政府管制經(jīng)常失效，因此，我們現(xiàn)在的問題是要放松管制，而不是加強(qiáng)管制。目前，放松管制的重點(diǎn)是對傳統(tǒng)的行政審批制度進(jìn)行改革。傳統(tǒng)的行政審批制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是政府直接干預(yù)和控制企業(yè)的主要手段，由此產(chǎn)生了諸如阻礙資源有效配置、行政效率低下、尋租和腐敗滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重點(diǎn)是減少審批的事項(xiàng)和明確政府審批的范圍，衡量的尺度是：一是市場尺度，即凡是市場能調(diào)節(jié)的，政府就不要設(shè)立審批去干預(yù)。二是經(jīng)濟(jì)尺度，這主要從成本—效益方面考察審批的收益與成本是否對稱。三是技術(shù)的尺度，即從技術(shù)能力方面看行政審批能不能把審批的事務(wù)管住，審批管不管用。

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篇（7）

一、引言

征地問題一直是國土工作的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題[1]。征地制度改革的提出本質(zhì)上是由于中央政府與地方政府在征地過程中的博弈，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的合法權(quán)益遭到侵害，農(nóng)民的維權(quán)行動(dòng)造成了一系列的影響才使得政府意識(shí)到“問題”確實(shí)存在，中央政府才“承認(rèn)”并著手解決征地制度改革問題[2～3]。

二、土地征收過程中政府相關(guān)利益主體的博弈分析

（一）征地主體中政府相關(guān)利益主體的行為假設(shè)

在博弈過程中的假設(shè)包括：局中人假設(shè)，即中央政府和地方政府。理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，中央政府目標(biāo)是全國范圍內(nèi)整體的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益最大化，地方政府的目標(biāo)是所管轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益最大化[4]。純策略空間假設(shè)，中央政府的純策略是監(jiān)管土地征收或不監(jiān)管土地征收;對于地方政府而言，有兩種選擇，即按規(guī)定征地或者違規(guī)征地。完全信息靜態(tài)假設(shè)，博弈中的信息是完全的，即中央政府和地方政府對自己和對方的策略空間和在各策略空間下所獲得的收益具有共同認(rèn)識(shí)，并同時(shí)做出策略選擇。支付函數(shù)假設(shè)，中央政府、地方政府在采取不同的行為策略后，各自都會(huì)得到與之相應(yīng)的收益。對中央政府而言，監(jiān)管需要付出成本C（人力成本、財(cái)力成本和時(shí)間成本），其值越大表示制定，監(jiān)管工作力度越大或者難度越大，如果不監(jiān)管，那么支付成本為零，但如果地方政府違規(guī)征地，中央政府將會(huì)損失社會(huì)效益F1;地方政府違規(guī)征地可得利潤R1（土地增值效益以及二次出售的價(jià)值減去土地征地價(jià)格以及安置補(bǔ)償費(fèi)等），但需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本F2（即帶來的負(fù)面社會(huì)效應(yīng)以及中央政府對地方政府的處罰等），地方政府按規(guī)征地可得利潤R2 （R1>R2）。

（二）博弈模型建立及求解

由以上假設(shè)可以得出中央政府與地方政府的博弈支付矩陣（見圖1）。

圖1 中央政府與地方政府的博弈支付矩陣

1.純策略納什均衡分析。地方政府按規(guī)征地，中央政府傾向于不監(jiān)管，這樣中央政府可以不用支付監(jiān)管成本，即策略組合（不監(jiān)管，按規(guī)征地）是中央政府最理想的結(jié)果，但此時(shí)地方政府按規(guī)征地的收益必定小于違規(guī)征地時(shí)的收益;對地方政府而言，如果中央政府不監(jiān)督，則傾向于違規(guī)征地，這時(shí)不僅可以獲得額外利潤，也不用承擔(dān)罰款等的風(fēng)險(xiǎn)成本，即（不監(jiān)督，違規(guī)銷售）是地方政府最理想的結(jié)果，但此時(shí)中央政府的收益最小，所以這兩種策略組合不是地方政府和中央政府的純策略納什均衡;如果中央政府監(jiān)管，地方政府傾向于按規(guī)征地，此時(shí)雙方收益都是最小的，所以策略組合（監(jiān)管，按規(guī)征地）也不是地方政府和中央政府的純策略納什均衡，而策略組合（監(jiān)管，違規(guī)征地）在現(xiàn)實(shí)中顯然不符合常理。所以在這個(gè)監(jiān)督博弈中，不存在穩(wěn)定的純策略納什均衡，因此需要進(jìn)一步分析地方政府與中央政府的混合納什均衡。

2.混合策略納什均衡分析。實(shí)際上，地方政府與中央政府并不一定會(huì)一成不變地只選擇一種特定的行動(dòng)，他們更可能在不同條件下選擇不同策略，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的策略組合，使期望效用最大化，這就需要引入概率求解混合戰(zhàn)略納什均衡。假設(shè)中央政府監(jiān)管的概率為P（0≤P≤1），不監(jiān)管的概率為1-P;地方政府按規(guī)征地的概率為Q（0≤Q≤1），違規(guī)征地的概率為1-Q。

（1）地方政府的混合戰(zhàn)略納什均衡分析。給定Q，中央政府采取以P=0和P=1的兩種策略[4]，此時(shí)中央政府的期望收益分別為：

E1（0，Q）=-（1-Q）F1 （1）E1（1，Q）=-QC+（1-Q）（-C- F1+ F2） （2）

令（1）式=（2）式得：Q=（F2-C）/F2 （3）

Q=（F2-C）/F2;地方政府選擇以（F2-C）/F2的概率按規(guī)征地即1-Q= C/F2;地方政府選擇以C/F2的概率違規(guī)征地。

當(dāng)?shù)胤秸匆?guī)征地的概率Q>（F2-C）/F2時(shí)，中央政府選擇不監(jiān)管，期望收益最大;當(dāng)?shù)胤秸匆?guī)銷售的概率Q<（F2-C）/F2時(shí)，中央政府選擇監(jiān)管，期望收益最大，此時(shí)，因?yàn)橹醒胝訌?qiáng)了監(jiān)管，所以地方政府會(huì)提高按規(guī)征地的概率;當(dāng)?shù)胤秸匆?guī)征地的概率Q=（F2-C）/F2時(shí)，中央政府隨機(jī)選擇監(jiān)管或者不監(jiān)管。所以地方政府的混合策略為[（F2-C）/F2，C/F2]。在混合策略下，選擇違規(guī)征地的概率與中央政府的監(jiān)管成本和罰款金額有關(guān)，即中央政府的監(jiān)管成本越大，監(jiān)管的概率就會(huì)減小，地方政府違規(guī)征地的概率就會(huì)增大[5];同時(shí)違規(guī)征地被處罰時(shí)力度越多，地方政府違規(guī)征地的概率會(huì)減小。

（2）中央政府的混合戰(zhàn)略納什均衡分析。給定P，地方政府采取以Q=0和Q=1的兩種策略，此時(shí)地方政府的期望收益分別為：

E1（P，0）=P（R1-F2）+（1-P）R1 （4）E2（P，1）= PR2+（1-P）R2 （5）

由（3）式=（4）式得：P=（R1-R2）/F2 （6）

P=（R1-R2）/F2;中央政府選擇以（R1-R2）/F2的概率監(jiān)管，即1-P=（F2+R2-R1）/F2;中央政府選擇以（F2+R2-R1）/F2的概率不監(jiān)管。

當(dāng)中央政府監(jiān)管的概率P>（R1-R2）/F2時(shí)，地方政府選擇按規(guī)征地期望收益最大;當(dāng)中央政府監(jiān)管的概率P<（R1-R2）/F2時(shí)，地方政府選擇違規(guī)征地期望收益最大。此時(shí)，中央政府放松了監(jiān)管，所以地方政府會(huì)提高違規(guī)征地的概率。當(dāng)中央政府監(jiān)管的概率P=（R1-R2）/F2時(shí)，地方政府隨機(jī)選擇違規(guī)征地或者按規(guī)征地。所以中央政府的混合策略為[（R1-R2）/F2，（F2+R2-R1）/F2]。在混合策略下，中央政府選擇監(jiān)管的概率與地方政府違規(guī)征地被查處后的罰款力度有關(guān)、與地方政府違規(guī)征地的額外利潤有關(guān)，即罰款金額越高，地方政府按規(guī)征地的概率就會(huì)越大，中央政府監(jiān)管的概率就越低;地方政府違規(guī)征地的額外利潤越大，中央政府監(jiān)管的概率越大。

三、結(jié)論分析與對策

綜上所述，地方政府與中央政府的博弈不存在純策略納什均衡，只有唯一的混合策略納什均衡，即中央政府的混合策略為[（R1-R2）/F2，（F2+R2-R1）/F2]，地方政府的混合策略為[（F2-C）/F2，C/F2]。

由以上分析結(jié)果可知，可以從以下幾方面規(guī)范地方政府的征地行為：

1.加大中央政府監(jiān)管的力度。應(yīng)從制度、法律等方面建立一個(gè)完善的監(jiān)管系統(tǒng)，對征地的申請、審批、復(fù)核等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)厲督查。加大監(jiān)管的力度必然會(huì)受到監(jiān)督管理成本的影響，因此中央政府要提高工作效率，研究新的監(jiān)管辦法和法律制裁措施，從而在一定程度上降低地方政府違規(guī)征地的概率，確保征地過程合法化。

2.加大對地方政府違規(guī)征地的處罰力度。對于地方政府違規(guī)征地的行為進(jìn)行嚴(yán)厲地經(jīng)濟(jì)制裁，同時(shí)對當(dāng)?shù)毓賳T進(jìn)行行政處罰，對社會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p失的給予撤職或者追究法律責(zé)任。

3.中央政府要嚴(yán)格界定公共利益界限，縮小征地范圍[6]。制定出一套符合我國國情的，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的征地情況目錄及標(biāo)準(zhǔn)，建立土地征收目的合法性的審查機(jī)制。對于非公共利益建設(shè)用地應(yīng)遵循市場化原則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民與建設(shè)用地使用方自行談判補(bǔ)償安置費(fèi)用，允許被征地農(nóng)民以土地使用權(quán)入股、出租等方式參與土地開發(fā)，分享土地增值帶來的收益，從而保障農(nóng)民利益不受損害。

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篇（8）

調(diào)查問卷包括三部分內(nèi)容：第一部分是農(nóng)民個(gè)人和家庭基本信息，包括農(nóng)民個(gè)人信息、2007年個(gè)人及家庭純收入、家庭月消費(fèi)水平等；第二部分是農(nóng)民對征地制度的認(rèn)知，包括對征地相關(guān)法規(guī)、補(bǔ)償制度的了解及對征地的意愿等；第三部分是農(nóng)民對征地所獲補(bǔ)償?shù)臐M意程度，包括獲得的補(bǔ)償、征地前后生活狀況等內(nèi)容。

2、被調(diào)查農(nóng)民基本情況

從年齡分布區(qū)間來看，被調(diào)查農(nóng)民分布在各個(gè)不同的年齡階段，且每個(gè)階段都具有一定比例。從受教育水平來看，調(diào)查農(nóng)戶的文化程度普遍不到，大部分處于小學(xué)或初中水平，本科或大專水平只占到總?cè)藬?shù)的2.51%。

農(nóng)戶2007年家庭總收入水平分布較為廣泛，整體處于較低水平。其中，家庭總收入在2-3萬元范圍內(nèi)的較為集中，占到35.56%，而家庭總收入在1萬元以下的農(nóng)戶所占的比重達(dá)到20.50%，數(shù)據(jù)顯示低收入農(nóng)戶仍然較多。

收入結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。調(diào)查顯示，務(wù)農(nóng)不再是大部分農(nóng)民主要的收入來源，單位工資成為收入來源的主要渠道，個(gè)人經(jīng)營在農(nóng)民收入中所在的比重也越來越大。

從調(diào)查結(jié)果可以看出，盡管農(nóng)民收入來源的主要渠道已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，但大部分農(nóng)戶家庭收入低、消費(fèi)水平不高的現(xiàn)實(shí)沒有改變，農(nóng)民整體受教育程度低下，文化水平不高的面貌沒有得到根本改觀。

3、農(nóng)民對征地制度的認(rèn)知

筆者將農(nóng)民對征地相關(guān)法規(guī)和補(bǔ)償制度的了解的調(diào)查數(shù)據(jù)以1-4編號(hào)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后得到表4-1的結(jié)果。

從表4-1可以看出，農(nóng)民對征地相關(guān)法規(guī)以及補(bǔ)償制度了解的平均水平只有2.45和2.32，也就是說大部分人并不了解，只有極少數(shù)人清楚地知道，這一比例與本科或大專學(xué)歷水平所占比例基本符合，這也進(jìn)一步說明農(nóng)民對征地制度認(rèn)知的總體水平不高，且與學(xué)歷的高低具有顯著相關(guān)性。

為了便于進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，筆者將農(nóng)民的征地意愿進(jìn)行了相似的數(shù)據(jù)處理，統(tǒng)計(jì)得出農(nóng)民對征地的平均意愿為2.69，標(biāo)準(zhǔn)差為1.165，處于不太愿意和無所謂之間。而從表4-2可以看出，征地意愿表現(xiàn)為愿意（包括比較愿意和很愿意）的農(nóng)民只占到被調(diào)查總?cè)藬?shù)的30.96%，也就是說大部分農(nóng)民不愿意土地被征用或處于迷茫狀態(tài)。

筆者認(rèn)為調(diào)查反映的這一現(xiàn)象與農(nóng)民受教育程度以及他們對于征地和補(bǔ)償制度的認(rèn)知能力有關(guān)，同時(shí)也和現(xiàn)實(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及他們對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的滿意程度密切相關(guān)（筆者將在“農(nóng)民對現(xiàn)有征地補(bǔ)償?shù)臐M意程度”中具體分析）。

為了更好地了解農(nóng)民的心理，問卷還就他們愿意被征地與不愿意被征地的原因進(jìn)行了調(diào)查。大部分愿意被征地的農(nóng)民認(rèn)為征地之后生活能有所改善（比例達(dá)到50.21%），一部分因?yàn)閼艨诳梢赞r(nóng)轉(zhuǎn)非，還有部分認(rèn)為補(bǔ)償還比較高；對于不愿意被征地的農(nóng)民，大部分由于補(bǔ)償太低、就業(yè)困難或者生活失去保障，還有一部分出于長期以來與土地相依為命的心理，不愿意離開土地。

4、農(nóng)民對現(xiàn)有征地補(bǔ)償?shù)臐M意程度

調(diào)查涉及已征地農(nóng)民174人，即將征地農(nóng)民65人。在已征地農(nóng)民中有超過65.51%的農(nóng)民所得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)陀?萬，5萬以上的比例只有17.82%。數(shù)據(jù)顯示，大部分農(nóng)民在失去賴以生存的生產(chǎn)資料后獲得的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償十分有限。

除了直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償這個(gè)指標(biāo)，問卷還對失地農(nóng)民獲得的其他形式補(bǔ)償?shù)那闆r進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查顯示有47.70%的失地農(nóng)民辦理了保險(xiǎn)，大部分農(nóng)民獲得了其他形式的補(bǔ)償，但遺憾的是還是有近三分之一的失地農(nóng)民除獲得直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外沒有獲得其他任何形式的補(bǔ)償，他們不得不為維持生計(jì)而面對陌生的環(huán)境，這也勢必會(huì)使他們在一定時(shí)期和一定程度上感到焦躁、不安。

對生活狀況和滿意程度的評價(jià)由低到高分為5個(gè)等級，分別以1-5編號(hào)。調(diào)查數(shù)據(jù)直觀顯示大部分農(nóng)民認(rèn)為生活沒有改善，進(jìn)一步分析顯示生活狀況平均水平為3.19，也印證了初步判斷。雖然此項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)表明農(nóng)民的生活水平?jīng)]有明顯變化，但補(bǔ)償滿意度調(diào)查顯示農(nóng)民平均滿意程度只有1.82，處于低水平，大部分認(rèn)為補(bǔ)償太低，不夠合理。

5、對調(diào)查結(jié)果的再思考

調(diào)查表明大部分農(nóng)民對征地制度不了解，這在一定程度上影響了他們對征地的態(tài)度，而這樣的現(xiàn)實(shí)又和他們受教育水平較低的現(xiàn)實(shí)密切相關(guān)。因此筆者認(rèn)為應(yīng)著力做好相關(guān)制度和法規(guī)的宣傳工作，尤其是應(yīng)采用農(nóng)民能普遍接受的方式，讓農(nóng)民有渠道了解和自己切身利益密切相關(guān)的方針政策，提高公眾的參與度；同時(shí)要及時(shí)了解農(nóng)民的訴求和想法，做好反饋工作，行之有效地提供必要的幫助和服務(wù)。

調(diào)查還顯示，盡管大部分農(nóng)民在征地以后生活水平?jīng)]有顯著改變，但依然表示對“征用土地以不低于原生活標(biāo)準(zhǔn)作為安置補(bǔ)償?shù)倪m度原則”難以接受，希望能提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按市場價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，一方面農(nóng)民失去了自己依賴的土地，放棄了自己熟悉的生產(chǎn)方式，對未來生活的擔(dān)憂促使他們希望以較高水平的補(bǔ)償換得精神上的慰藉；另一方面，對土地增值的普遍預(yù)期和無法參與土地增值分配的現(xiàn)實(shí)，加劇了理想與現(xiàn)實(shí)的反差，也增加他們的不滿情緒。

為此，筆者認(rèn)為政府征用農(nóng)民土地，應(yīng)改變只按農(nóng)業(yè)用途給予補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ瑖L試讓開發(fā)商與農(nóng)民直接接觸、進(jìn)行面對面的討價(jià)還價(jià)。改變單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式，從多方面考慮予以補(bǔ)償，如可以為失地農(nóng)民提供就業(yè)指導(dǎo)，安排適應(yīng)性就業(yè)崗位，完善基本醫(yī)療保障等保障制度；同時(shí)，政府應(yīng)致力于促進(jìn)補(bǔ)償費(fèi)的合理分配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法參與分配行為應(yīng)杜絕，村集體與失地農(nóng)民分配比例混亂等應(yīng)有效控制。此外還要加強(qiáng)對失地農(nóng)民的文化知識(shí)和綜合技能，幫助和引導(dǎo)失地農(nóng)民盡快適應(yīng)城市生活，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)變。

【參考文獻(xiàn)】

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篇（9）

 

一、我國耕地資源面臨的嚴(yán)峻形勢

（一）耕地整體素質(zhì)下降

隨著工業(yè)化和城市化過程的加快，耕地總量的增加是困難的，相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)還會(huì)減少，更糟的是耕地整體素質(zhì)趨于惡化：優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田在減少，劣質(zhì)低產(chǎn)農(nóng)田在增加。論文格式。根據(jù)國家土地管理局的資料，中國位于城鎮(zhèn)郊區(qū)和村鎮(zhèn)周圍的耕地減少2/5，有些地方甚至超過3/5，這些區(qū)位的耕地通常都屬于優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)田。

（二）后備耕地資源不足

從合理開發(fā)的角度看，在0.35億公頃成片荒地中，約有0.133億公頃可作為耕地用，按墾殖率60%計(jì)，可凈得耕地800萬公頃，后備耕地嚴(yán)重不足，甚至難以彌補(bǔ)現(xiàn)有耕地的損失已基本成為事實(shí)。并且宜耕地0.133億公頃主要集中在西北地區(qū)和東北地區(qū)，極易受風(fēng)蝕、沙化、鹽漬化和潛育化影響，開發(fā)利用難度較大。

（三）耕地總量和人均占有量較小

建國50多年來，中國耕地統(tǒng)計(jì)面積累計(jì)減少4273萬公頃，扣除開荒造田的2633萬公頃，耕地凈減少1640萬公頃。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長，耕地占用不可避免，加之后備耕地資源十分有限，中國耕地總量和人均量在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)都將進(jìn)一步下降，中國耕地總量和人均量在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)持續(xù)減少，必將加重本已緊張的人地、人糧矛盾，直接影響中國的現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、耕地資源惡化的原因

（一）認(rèn)識(shí)原因：

認(rèn)識(shí)到耕地保護(hù)重要性的主要以學(xué)術(shù)界和中央有關(guān)部門為主，許多人并沒有真正認(rèn)識(shí)到它的迫切性，更不知道保護(hù)耕地同計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)一樣是我國的基本國策。論文格式。值得注意的是，也存在不少政府管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部將發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)和保護(hù)耕地對立起來，缺乏保護(hù)意識(shí)。另外，我國的耕地還承擔(dān)著社會(huì)保障功能，對農(nóng)民來說，失去耕地，就意味著失去一切，在我國還不能將失去耕地的農(nóng)民很好安置的情況下，現(xiàn)在的征地補(bǔ)償不足以讓農(nóng)民安身立命，社會(huì)成本很高。考慮耕地的這許多功能，將包括生態(tài)服務(wù)功能、社會(huì)保障功能和它的產(chǎn)出價(jià)值都算在征地成本中去，提高征地的經(jīng)濟(jì)成本，從而保護(hù)耕地。

（二）深層次原因：

（1）我國國土資源管理的法律、法規(guī)還不夠完善。與新《土地管理法》相配套的各種單行法律還欠缺或不夠翔實(shí)完善，使全國土地管理工作缺乏很好的法律依據(jù)，對各級領(lǐng)導(dǎo)部門、單位和個(gè)人的約束力不夠，不能很好指導(dǎo)操作。如根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)用土地所有權(quán)的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織，既可以是村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是村民委員會(huì)，還可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體等等，這種土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)界定不明晰，產(chǎn)權(quán)主體模糊的直接后果，會(huì)造成土地保護(hù)、監(jiān)督上的乏力，集體對耕地保護(hù)非不為，而是不能為，無權(quán)為；如仍缺乏土地征用方面的專項(xiàng)法律、法規(guī)，致使征地權(quán)力的濫用并以低廉的價(jià)格征用農(nóng)用土地用于非農(nóng)建設(shè)，導(dǎo)致耕地大量損失。（2）地方政府的政績觀念。現(xiàn)在衡量政府官員政績的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)增長、城市擴(kuò)張，而不是從可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，政府官員的耕地保護(hù)的積極性難以提高。 三、關(guān)于我國土地資源可持續(xù)利用的法律思考

我國對耕地進(jìn)行保護(hù)的主要法律有《環(huán)境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復(fù)墾條例》、《耕地占用稅暫行條例》等。這些法律法規(guī)更多是從經(jīng)濟(jì)利用、土地管理、土地利用、土地規(guī)劃及土地的權(quán)屬問題進(jìn)行規(guī)定。但對具體實(shí)施則比較籠統(tǒng)。如新修改的《土地管理法》中對耕地保護(hù)的一些特殊制度如基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制與審批、節(jié)約用地與耕地、土地整理與開發(fā)生產(chǎn)區(qū)相結(jié)合制度等，只規(guī)定了制度而對具體的實(shí)施沒有應(yīng)對措施，這在很大程度上形同虛設(shè)，因此要進(jìn)一步制定和完善與《中華人民共和國土地管理法》相配套的各種單行法律，如土地管理部門的職責(zé)、權(quán)利、土地利用規(guī)劃、土地登記、土地征用、耕地保護(hù)、土地保護(hù)、土地租稅、土地監(jiān)察等方面的法律法規(guī)，并且這些配套法律應(yīng)目的明確，針對性強(qiáng)，條目內(nèi)容詳細(xì)，便于實(shí)際操作。一旦這些土地法律法規(guī)頒布實(shí)施就應(yīng)作為全國土地管理工作的依據(jù)，成為約束全國各級領(lǐng)導(dǎo)部門、單位和個(gè)人的統(tǒng)一法律、法規(guī)。同時(shí)要加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》為核心的市場經(jīng)濟(jì)下的土地法律體系。

四、完善耕地資源可持續(xù)利用的法律制度

（一）完善土地征用制度

我國是一個(gè)人均耕地資源十分緊張的國家，當(dāng)前，我國的經(jīng)濟(jì)又處于高速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然導(dǎo)致城市數(shù)量的增加和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大對土地的需求不斷增加。征用土地是土地管理的一個(gè)經(jīng)常性工作，盡管《土地管理法》對我國的土地征用制度進(jìn)行了進(jìn)一步的修改，但修改后的土地征用制度在征用目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地程序等方面還有待于進(jìn)一步界定、補(bǔ)充和完善。論文格式。因此，征用制度完善的主要內(nèi)容之一就是以農(nóng)地基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)測算征地補(bǔ)償，提高征地補(bǔ)償安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整征地過程中政府、用地單位和農(nóng)村集體組織和農(nóng)民利益分配關(guān)系，加上規(guī)劃、計(jì)劃等行政管理措施，有利于建立保護(hù)耕地，高效利用土地的制約機(jī)制。

（二）完善土地整理制度

在有利于生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的前提下，土地整理力爭數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高并重，保證補(bǔ)充的耕地質(zhì)量不下降并有較大幅度的提高，使耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡不僅僅是數(shù)量的平衡，而是數(shù)量和質(zhì)量的雙平衡，首先，國家有關(guān)部門應(yīng)能制定出相應(yīng)得可操作的土地整理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使土地整理質(zhì)量的提高有章可循；其次，應(yīng)對整理增加的耕地進(jìn)行地力鑒定，凡是對整理對象的土地其適宜性評價(jià)不宜用耕地的土地，政府部門不應(yīng)投資對其進(jìn)行整理；凡是通過土地整理用作補(bǔ)充耕地的地力或耕地的總生產(chǎn)能力與已占用的耕地不相對等的，政府部門在驗(yàn)收時(shí)堅(jiān)決不予驗(yàn)收合格。

（三）污染綜合防治制度

污染綜合防治制度強(qiáng)調(diào)隊(duì)土壤的綜合治理與保護(hù)，這實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)嚴(yán)格的許可準(zhǔn)入制度，要求利用先進(jìn)的污染防治技術(shù)，潔凈的原材料和有效的污染防治手段，同時(shí)對生產(chǎn)者的生產(chǎn)實(shí)行嚴(yán)格的許可證制度，對耕地保護(hù)最大的一塊是農(nóng)村土壤的污染防治和保護(hù)，這要求對耕地生產(chǎn)者實(shí)施嚴(yán)格的管制，特別是對農(nóng)藥化肥的生產(chǎn)者進(jìn)行控制，鼓勵(lì)支持企業(yè)提高技術(shù)，生產(chǎn)無害得制品，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，因此加強(qiáng)“三廢治理”，提高農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，防止農(nóng)田污染是實(shí)現(xiàn)耕地可持續(xù)利用必不可少的措施（四）建立檢查考核制度

加強(qiáng)中央和省級政府土地管理職能，強(qiáng)化土地的集中統(tǒng)一管理，特別要加強(qiáng)各級土地利用規(guī)劃管理的職能，樹立規(guī)劃的權(quán)威性，省級土地管理部門每年要將本地區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地總量，動(dòng)態(tài)平衡的情況向國務(wù)院土地行政管理部門報(bào)告，要實(shí)行耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把完成耕地保護(hù)和節(jié)地挖掘指標(biāo)的情況作為考核政府工作和干部政績的主要內(nèi)容之一。

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篇（10）

2000年我國城市化率為36%，到2012年我國城市化率為52.27%，年均增長率為1.36%，快速的城市化必然伴隨著大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地。土地是農(nóng)民的勞動(dòng)對象，也是其基本生活保障，保護(hù)農(nóng)民在征地過程中的利益是保障農(nóng)民權(quán)益的一個(gè)重要方面。由于我國現(xiàn)行的土地征用制度依然延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的基本制度框架，但其制度環(huán)境早已改變，其不適用性和滯后性日益突出，由此造成了現(xiàn)今土地征用過程中群體性事件日益增多。土地征用問題將是未來一段時(shí)期內(nèi)的重大公共問題，其制度改革是深化政治改革的客觀要求。日本、韓國兩國雖然社會(huì)制度和基本土地制度和我國不同，但是三國人多地少、土地資源不足的國情是十分相似的。通過研究日本和韓國的土地征收制度，借鑒外國，有利于健全我國土地征用制度。

一、日韓兩國國的土地征用制度

（一）日本的土地征用制度

日本土地征用制度主要包括三個(gè)方面：（1）公共事業(yè)需要。日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業(yè)是屬于可征用土地的范圍，包括建設(shè)公園、修建公路鐵路、港灣河道建設(shè)、修建學(xué)校社會(huì)福利設(shè)施等。（2）征地程序。日本的征用土地程序包括六個(gè)步驟：一是申請征地，二是登記土地以及建筑物，三是達(dá)成征購協(xié)議，四是由征用委員會(huì)進(jìn)行裁定，五是讓地裁定，六是征用終結(jié)。（3）土地市場價(jià)賠償以及直接或間接經(jīng)濟(jì)損失賠償。日本《土地征用法》第69條規(guī)定，“賠償損失時(shí)，必須對土地所有人和關(guān)系人分別進(jìn)行賠償”，第70條規(guī)定，“損失要用貨幣進(jìn)行賠償”，“對于提供代替土地等其他的賠償方法，不在此限”。日本土地征用補(bǔ)償主要分為五種：一是征用損失補(bǔ)償，即為按照因公共事業(yè)需要而被征用的私有財(cái)產(chǎn)的市場價(jià)格給予賠償。二是通損補(bǔ)償，即為賠償所有者因?yàn)楸徽鞯厮斐傻膿p失，主要是對土地附屬物的賠償。三是殘地補(bǔ)償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價(jià)格下跌，以及其它殘地的損失時(shí)，必須對其損失進(jìn)行賠償。四是離職者賠償，如果因?yàn)橥恋卣饔枚雇恋貦?quán)力者的雇傭人員失業(yè)，因此也應(yīng)該做出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；第五，事業(yè)損失賠償。事業(yè)損失補(bǔ)償指的是在建設(shè)過程中由于導(dǎo)致噪音、污水等而造成損失，進(jìn)而進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。同時(shí)，日本政府為使失地農(nóng)民獲得適應(yīng)新的工作環(huán)境和勞動(dòng)技能在農(nóng)村推行了一套職業(yè)訓(xùn)練制度，提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和相關(guān)職業(yè)技能訓(xùn)練。

（二）韓國土地征收制度

韓國土地征收補(bǔ)償制度主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容：（1）公益事業(yè)的范圍。韓國《土地征收補(bǔ)償法》第4條將公益事業(yè)分為八類并詳細(xì)列舉了公益事業(yè)的范圍，主要包括國防事務(wù)、學(xué)校、道路等。（2）補(bǔ)償范圍。韓國土地征收補(bǔ)償范圍包括四個(gè)方面。一是地價(jià)補(bǔ)償，這是征地時(shí)最主要的補(bǔ)償，按照《土地公概念法案》規(guī)定，統(tǒng)一以公示地價(jià)為征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是殘余補(bǔ)償，其包括殘余地征收補(bǔ)償、殘余地價(jià)格下降補(bǔ)償和殘余地工程費(fèi)補(bǔ)償。三是遷移補(bǔ)償。即為公共需要而收用或使用土地，而又不是進(jìn)行公益事業(yè)所必需的，則令其遷移，遷移所需費(fèi)用由起業(yè)人予以補(bǔ)償。四是其他補(bǔ)償，韓國土地收用法規(guī)定，對于被收用人因收用或使用其土地，致使土地所有權(quán)人或關(guān)系人蒙受營業(yè)上的損失時(shí)，也應(yīng)予以補(bǔ)償。（3）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對土地的補(bǔ)償是以協(xié)議成立或征收裁決當(dāng)時(shí)的價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，即所謂時(shí)價(jià)補(bǔ)償。其標(biāo)準(zhǔn)是以事業(yè)認(rèn)定公告當(dāng)時(shí)的公示地價(jià)為基準(zhǔn)。對物件征收的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)考慮與同種物件附近的交易價(jià)格等的合理的價(jià)格。（4）征收程序。韓國征地程序主要包括三個(gè)步驟：一是公益事業(yè)認(rèn)定程序，二是協(xié)議程序，三是裁決程序，四是異議申請程序和訴訟程序。

（三）日韓兩國土地征用制度的特點(diǎn)

第一，公益性。日、韓三國都是私有制國家，土地屬于私人，私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。土地征用是國家權(quán)力的強(qiáng)制手段，私人無權(quán)征用土地。只有以公益事業(yè)為目的，且必須正當(dāng)程序和合理賠償?shù)那疤嵯拢瑖也拍苁褂谜鞯貦?quán)。這樣才能避免征用權(quán)的濫用。第二，法制性。兩國法律對于土地征用的程序、補(bǔ)償、條件和解決糾紛等各個(gè)方面做了嚴(yán)格規(guī)定。政府使用征地權(quán)，必須尊重司法，遵循既定的法律程序，采用法律手段而非行政手段解決征地過程中的糾紛。第三，市場性。征地補(bǔ)償必須符合市場規(guī)律，由市場決定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。政府給定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要依據(jù)市場價(jià)格制定，公民對于政府補(bǔ)償價(jià)格也可提出質(zhì)疑，并通過法律程序解決爭議。第四，廣泛性。兩國法律均對征地補(bǔ)償范圍作出了明確規(guī)定，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容不只包括土地市場價(jià)，還包括附屬物損失、所有者和利害關(guān)系人損失以及失地人員的就業(yè)培訓(xùn)與保障等，充分維護(hù)了土地所有者和利害相關(guān)人的利益。

二、我國土地征用制度的主要問題

城鎮(zhèn)化的高速進(jìn)展必然涉及到土地征用，土地征用制度的合理與否直接關(guān)系到數(shù)億即將“進(jìn)城”的農(nóng)民的利益，對社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要影響。目前，我國土地征用制度中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，不健全的土地產(chǎn)權(quán)制度。我國農(nóng)村土地屬于集體所有，表面上產(chǎn)權(quán)清晰，實(shí)際上是一種“所有權(quán)缺位”。農(nóng)民沒有土地的所有權(quán)，只有不完整的使用權(quán)。征地的過程是集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀俎D(zhuǎn)變其他用地的過程。農(nóng)民對于土地沒有控制權(quán)，同時(shí)農(nóng)民土地集體所有權(quán)是不能交易的，在征收過程中其利益容易受到不法侵害。

第二，土地征用制度缺乏規(guī)范性。中國現(xiàn)有法律體系中關(guān)于征地的相關(guān)規(guī)定存在著相互矛盾的地方。同時(shí)不管是商業(yè)用地還是公益用地都需要先將集體土地國有化再使用，這也違背了憲法中有關(guān)公益事業(yè)為目的征地的精神。政府常常為商業(yè)用地濫用征地權(quán)。在我國的土地征用過程中，被征地人沒有參與權(quán)、知情權(quán)和質(zhì)疑權(quán)，只能被動(dòng)地接受征地實(shí)施，或者采用上訪或者其他非法手段表示抗議。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的參與權(quán)也流于形式。同時(shí)，政府作為征地過程中的收益者，其對于征地爭議的裁決的可行性和可操作性較差，有失公平和公正。

第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不公平性。《土地法》第47條規(guī)定，“征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，“每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍”，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。現(xiàn)有法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以說只是對原有土地部分使用權(quán)的補(bǔ)償。對于安置補(bǔ)助費(fèi)，大多數(shù)地方政府在征地時(shí)則會(huì)選擇性的忽略，盡量只征地不拆遷。農(nóng)民失去土地后也失去了基本生活保障，政府對于失地農(nóng)民的就業(yè)安置和就業(yè)保障方面基本上無所作為。另外，在商業(yè)用地征用過程中，政府以較低的賠償金額獲得土地，然后以遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于賠償金額的價(jià)格出讓給開發(fā)商。開發(fā)商的高回報(bào)率和政府的高額土地出讓價(jià)格讓農(nóng)民感到不公平。

三、日韓兩國土地征用制度對我國的啟示

與日韓等發(fā)達(dá)國家比較完善的土地征用補(bǔ)償制度相比，我國的土地征用補(bǔ)償制度存在著許多問題，中國應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒其他國家相關(guān)土地征用補(bǔ)償制度，盡快改進(jìn)和完善中國的土地征用制度。

第一，明確產(chǎn)權(quán)。要保護(hù)農(nóng)民權(quán)利，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度的法律化，包括土地所有權(quán)主體的模糊身份應(yīng)有明確界定，政府關(guān)于承包期延長的政策明確用法律條文規(guī)定。只有產(chǎn)權(quán)明確，才能確定土地賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，確定補(bǔ)償對象，防止侵權(quán)行為的產(chǎn)生。