土地儲備制度匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇土地儲備制度范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

1 城市土地儲備制度的概念

城市土地儲備制度是指，由城市政府委托或授權的機構通過征用、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來，并由政府授權或由政府委托的機構完成其房屋拆遷等土地整治與開發等一系列前期開發工作后，再根據城市土地年度供應計劃，有計劃地將其儲備后的城市土地重新投入市場的制度安排。

2 城市土地儲備的功能

2.1有利于政府調控土地的供應能力

土地儲備制度的建立，使得城市政府完全壟斷了土地一級市場。只有儲備機構才能通過征、購、換、轉、收等方式將土地集中。直接進行儲備或者經過開發后進入儲備庫，然后按計劃從儲備機構出讓和出租土地。城市土地儲備制度的建立，政府掌握了城市土地的統一收購權，把分散的存量土地重新集中起來，同新征用地一起納入土地儲備體系。

2.2盤活存量土地資產，促進國有企業改革

建立土地儲備制度，預上市地塊由土地儲備中心統一收購，土地收益按合約及時足額到位，促進了國有企業的產業結構優化，克服了原企業自發招商時土地產權交易操作不規范、交易資金不能及時到位、企業改制進程遲緩等弊病。

2.3優化城市土地利用結構，改善城市功能

我國的很多城市的生產功能很強，在城市內部有相當多的工業用地。相應的，城市中的交通用地、道路廣場、綠地的比例遠低于發達國家。由于市場發育程度低，產權不清晰，交易成本巨大，如果僅僅依靠市場的力量來優化城市內部的土地利用結構，將會是很漫長的一段時間。同時由于市場機制無法滿足社會對公共品的需求，具有外部效應的公共土地產品，如城市道路、橋梁等市政設施和公園、綠地等非盈利性事業的供給無法得到切實的解決。通過土地儲備制度，運用行政手段加快舊城改造的步伐，通過統一規劃、統一配套、統一開發、統一建設、統一管理，降低城市更新的交易成本，解決當前城市建設中局部建設與整體規劃、項目建設與區域功能之間的矛盾，改善城市的土地利用結構，改善城市功能。

2.4提升土地資本價值，調控城市經濟發展

通過土地儲備計劃，對儲備區域的土地進行集中成片設計和整理，重點進行基礎設施的建設，改善區位條件，使儲備的土地形成聚集和規模效益，從而提升城市土地資本價值。通過土地出讓，依靠市場運作形成城市基礎設施資金的良性循環，提高政府經營城市的能力。同時，政府通過控制土地供應來調控城市投資、引進外資的方向、速度和規模，對城市產業結構的合理調整進行適度調控，促進城市經濟快速、協調發展。通過土地儲備制度，提高了土地資源配置的市場化程度，促進了公正、公開和公平的土地市場的發育。

2.5有利于土地利用總體規劃和城市預測

規劃在空間上有較強的剛性，即規劃的土地用途經確定后一般不能改變。而現實中預測在實現時間上卻有較大的彈性。即實現規劃的時間可能因經濟條件不具備或土地使用權分散調整難度大等原因變得難以預測。在按規劃實施舊城改造中這種情況非常突出：實行土地收購儲備制度，可以對按城市規劃近期需要調整改造的土地優先收購。進行集中成片的整理，并按規劃用途出讓。使政府能夠比較準確地把握住規劃實施的進程，也使得以往靠社會投資難以實施的集中成片的舊城改造規劃在土地收購儲備機制的調節下逐步實現；增強了政府推動城市發展、促進規劃實施、調整城市用地結構的主動性和宏觀調控能力。

3 城市土地儲備機制運行模式的內涵

城市土地儲備機制實際上是法律規范下的城市土地使用權的調節轉換機制。也就是說，由政府授權的城市土地儲備與開發公司通過土地的購買行為，把分散的土地集中起來，然后進行土地的整理與開發，將這些城市用地變為“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再根據城市經濟發展對城市土地需求或土地供應計劃，以出讓或年租等方式將儲備后的城市土地再投入市場。因此，城市土地儲備機制運行模式主要是由“土地收購――土地儲備――土地出讓”三個環節構成。

3.1土地收購

通過土地收購，實現土地資源由農村集體所有者或城市土地使用者手中向城市土地儲備與開發公司集中。土地收購主要包括：（1）回收。城市土地使用權的回收包括兩個層面：一是城市土地使用權的強制回收，即城市土地儲備與開發公司受政府的委托，收回閑置以及逾期未開發的城市土地使用權。。二是城市土地使用權的到期回收，即城市土地儲備與開發公司受政府的委托，對出讓的城市土地使用權到期而原土地受讓人又不愿意繼續給付土地出讓金受讓的土地，實施正?；厥?。（2）收購。城市土地儲備與開發公司對于部分地段好、土地差、收益高，但使用不合理的城市土地，或者在城市土地轉讓中價格明顯偏低的地塊，按政策和法律的規定，通過市場交易的方式從原土地使用者手中購回這些城市土地使用權。（3）置換。對于在企業改制中，部分使用不合理的工業用地，城市土地儲備與開發公司可以利用價格杠桿和所儲備的城市土地，以不同地塊土地使用權的置換來達到收回這些土地使用權的目的，從而達到最合理利用城市土地資源的目的。（4）征用。城市土地儲備與開發公司通過對農村集體所有制土地的預征或實征，將列入城市發展規劃的集體土地轉為國有土地，并將其納入城市土地儲備的來源。（5）整理。城市土地儲備與開發公司在接受委托整理不同土地所有權或土地使用權的過程中，可以直接分享委托人的部分土地所有權或土地使用權，并將其作為城市土地儲備的來源。

3.2土地儲備

城市土地儲備包括了對收回土地的開發或再開發。政府委托或授權的城市土地儲備機構在取得土地使用權后，可以自身或委托專門的機構或單位，對城市土地實施開發或再開發，使生地、毛地變成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。實施城市土地的前期開發，可增加城市土地儲備機構的經營利潤。對于城市土地儲備機構而言，只要按計劃科學安排這些市場土地的前期開發，是有利可圖的。城市土地的前期開發與整治，可以為城市土地的招標拍賣創造有利條件。政府無償收回的城市土地，可直接進入城市土地儲備庫。需要政府收購儲備或征用儲備的城市土地，則可采用三種方式予以儲備。一是直接利用城市土地儲備基金，以收購、征用土地的方式進行儲備。二是以貸款擔保的方式收購、征用土地并予以儲備。其程序大致為，城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位簽訂協議，商定收購、征用土地的價格；由城市土地儲備中心作擔保，由被收購、征用土地的單位到金融機構貸款，所貸款額可用于被收購單位的廠區移建或生產經營等，也可用于被征用土地單位的安置補償、土地補償等；由城市土地儲備中心對所儲備的城市土地實施開發整理，并予以招標拍賣，從其拍賣的收入中支付所商定的價格，用于還貸，同時撤銷貸款擔保。三是以賒賬方式購買、征用土地并予以儲備。城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位協商，采用賒賬的方式將土地納入儲備庫，在該土地招標拍賣之后，將全部所得扣除應繳的稅費，全額結算給被收購、被征用土地的單位。前兩種方式雖必須提前支付收購、征用土地價款，但它所帶給城市土地儲備機構的收益較大；第三種方式雖不需提前支付收購、征用土地價款，但土地儲備機構的壟斷收益卻不能得到充分體現。在城市土地儲備的具體操作實踐中，視具體情況，這三種方式可交替或選擇使用。城市土地儲備時間的長短，應根據城市發展對土地的需求和政府財力的承受能力等情況確定。

3.3土地出讓

無論是通過收回、收購、置換以及征用進入城市土地儲備與開發公司的地塊，其土地出讓或年租時均視為城市土地一級市場行為，所以必須統一納入城市土地供應總量計劃，進入市場的方式可以是協議、招標和拍賣。隨著土地市場交易行為的規范化，城市土地出讓或年租的方式應轉為招標、拍賣和掛牌交易，以最大限度地實現城市土地資產的收益。建立城市土地儲備制度后，既可采取出讓長期土地使用權的方式，也可根據供需雙方的要求，采取年租或短租的方式，以實現城市土地資源充分利用，增加國有土地資產收益。

篇（2）

一、目前土地儲備制度試行中存在的問題

(一)關于土地儲備機構的法律地位

土地儲備機構作為我國新生的社會機構，其性質到底應是什么，由于缺乏全國性有關土地儲備的專門性法律規范，因而到目前為止，尚無統一定論。從各地的實際操作看，主要有兩種形態：一是作為政府的一個管理機構。其中大多在現有的房地產管理部門中設一個處室。如，武漢市土地整理儲備供應中心，市政府將其設置為市規劃土地管理局的二級機構，縣處級單位，它僅在市征地拆遷事務部的基礎上增加土地整理儲備功能。二是設立專門的土地儲備中心，并將土地儲備中心單獨注冊為事業法人，政府通過立法或行政委托將儲備土地的相關權利授予該中心。在專門設立土地儲備中心的模式中又有單一管理和雙重管理兩種模式。所謂單一管理則是指土地儲備機構只隸屬于土地管理部門，如上海市土地發展中心；雙重管理則是政府專門設立土地收購儲備委員會。土地儲備中心既屬于土地管理部門，又受土地儲備委員會的領導，如北京市、杭州市等。根據杭州市《關于建立杭州市土地收購儲備機制的通知》(杭政[1997]13號文件)，“杭州市土地儲備中心是受市政府的委托，代表政府實施土地收購、儲備和出讓的前期工作的機構，作為非盈利性事業單位，具有獨立的法人地位。市土地儲備中心隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲備管理委員會指導和監管?！睆哪壳皩嵺`效果看，雙重結構模式較為理想。因為，土地儲備中涉及方方面面問題，既有與政府部門的其他機構的協調問題，如計劃、城市規劃等，又有落實收購資金等問題，雙重結構模式能從體制上較好地保障土地儲備制度的運行。其實，無論是作為政府職能部門中的處室，還是政府授權的獨立的事業單位，就其權利性質而言，都是代表政府行使職權。

1、土地收購儲備管理委員會

根據杭州市《關于建立杭州市土地收購儲備機制的通知》，杭州市土地收購儲備委員會由分管市長牽頭，市政府辦公廳、市計委、經委、教委、貿易辦、規劃、財政、金融、房管及土管等各有關主管部門領導為成員組成。其主要職責包括研究制定土地收購、儲備、出讓的政策及規章，協調各有關部門的關系，落實土地收購、儲備資金，確立年度土地收購儲備出讓計劃或地塊，審查計劃和資金運作情況，監控國有土地資產的運作。從《通知》賦予土地儲備委員會的職責看，很顯然具有明確的行政管理職能，尤其是其中的“確定年度土地收購儲備出讓計劃或地塊”一項，與土地使用權被收購的單位或個人產生直接的相關法律關系，但從其組成看，該機構并非政府的正式機構，并不具有獨立承擔法律責任能力。根據最高人民法院關于行政訴訟法若干問題的意見第20條的規定，以其名義所作出有關土地儲備的具體行政行為的后果應由組建機構——市政府來承擔。

2、土地儲備中心

杭政[1997]13號文件規定，杭州土地儲備中心是受市政府委托實施土地收購、儲備以及出讓前期開發準備工作的機構，作為非盈利性事業單位，具有獨立的法人地位。隸屬于市土管局，并接受市土地收購儲備管委會的領導和監督。主要職責是：(1)根據市土地收購儲備管委會提出的收購計劃，對企事業單位需盤活的存量土地和其他需調整的城市存量土地適時進行收購；(2)根據土地利用和城市總體規劃以及市場需求，適量儲備土地，為增強政府對土地供應的調控力度服務；(3)管理由市政府依法收回的違法用地、閑置拋荒土地及無主土地，并納入儲備土地范圍；(4)多渠道、多途徑籌措資金。在市土地收購儲備管委會的指導和監督下，加強與各金融機構的配合，管理，運作好土地收購、儲備的資金；(5)在市政府職能部門的指導下，做好儲備土地的前期開發工作，做好對收購、儲備土地的資金測算平衡、招商洽談以及投放市場的前期準備，并協助做好土地出讓的其他準備工作；同時要搞好綜合統計，定期向市土地收購儲備管委會報告運作情況；(6)完成市政府交辦的其他任務。很顯然，從表面看土地儲備中心是事業法人，在法律上具有獨立承擔責任的資格和能力。但是土地儲備中心的收購、儲備管理、開發整理等行為均是受政府委托而為的行為(而并非法律的授權)，因而它與政府間有委托與受托關系，根據委托法律關系的一般原理，受托人必須以委托人的名義從事受托行為，其法律后果也應由委托人承擔。其結果土地儲備中心的獨立法人資格實質上毫無法律意義。諸如土地儲備中心與商業銀行及其他金融機構間的貸款合同、土地公債的償還、收購款的支付等，一旦發生土地中心違約，則違約責任的承擔就會出現主體混亂的局面。

(二)進入土地儲備中心儲備的土地的范圍

關于進入土地儲備中心儲備的土地，各地的規章或政府文件所設定的范圍有所不同，但大致可分為五種來源：即收回、收購、征收、置換、沒收。各地普遍存在的問題是：法律概念混亂，列舉不規范。因而有必要在法律上給以界定。

1、收回是指政府作為國有土地使用權的出讓者依照法律規定和合同的約定向土地使用者無償收回土地使用權的行為。根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律和行政法規的規定，收回土地使用權主要有下列情形：(1)出讓合同約定的土地使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或申請續期未獲批準的；(2)因單位撤消、解散、破產等停止使用原劃拔的國有土地的；(3)公路、鐵路、機場、礦場經核準報廢的；(4)土地使用者未按出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的。

2、收購是政府或其指定的機構依照有償原則向土地使用者贖回土地使用權的行為。收購行為可分為自愿與強制兩種方式。自愿收購是政府或其指定的機構根據土地使用人的申請或儲備需要與土地使用人進行協商，達成收購協議，從而收回土地使用權。強制收購是指政府或其指定的機構根據城市規劃和社會公共利益需要，強制收回土地使用權的行為。

3、征收是政府部門出于建設用地的需要，將集體所有的土地轉化為國有土地的行為。征收以前一直被稱為征用，但征用與征收應是兩個不同的概念。征收是強制變更所有權的行為，具有永久占有性。而征用并不改變所有權，只是使用權在一定時期的強制性的轉移，一旦征用的法定情形消失，征用人就應返還被征用的財產。征收的特征主要表現為：(1)征收的主體是國家，而不是建設用地者；(2)被征收的對象是集體所有的土地；(3)征收土地適用依法補償原則，補償的范圍、標準，法律均有明確的規定；(4)征收土地必須嚴格依照法定程序。

4、置換指以土地資源的重新配置為目的的土地使用權的互換。置換的目的主要是：(1)最有效利用土地；(2)保護和改善城市環境；(3)實現城市的舊城改造。目前土地置換主要表現為企業遷移以及城市改造中個人的拆遷。

5、沒收是行政處罰機關或人民法院對違法或犯罪分子的非法財產予以沒收的行政和刑事處罰。其中若涉房屋及土地使用權的，收為國有。

上述幾種方式中，國家法律、法規對收回、征收、拆遷、沒收的條件、程序，均有明確的規定，而收購則缺乏相應的法律規范，因而理論分歧較大。焦點在兩方面：一是收購行為的性質，二是收購的價格確定。

關于收購行為的性質，主要分歧在于自愿還是強制上。持“自由說”的人認為，收購行為是市場條件下的自由“買賣關系”，即政府及其授權委托的土地收購機構與被收購單位或個人是平等的經濟主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償的前提下，根據市場狀況自由協商確定。持“強制說”觀點的人則認為，土地收購應確定為政府的行政權力，對被收購方來說是一種行政義務。只有這樣，才能確保政府建立和實施土地收購儲備制度的宏觀社會經濟目標的實現。

由于對收購行為性質的認識不同，收購價格的確定原則也有所不同。“自由說”認為，土地收購的價格必須完全按照市場原則，由雙方協商確定。“強制說”中則出現了分歧：有的認為，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償原則，應參照土地征收和舊城改造拆遷制度中的補償安置方法確定；另一些人則創設了“強制買賣”說，即認為土地是否收購是政府的行政權力，但收購價格則應按市場價格確定。

筆者認為，“自由論”和“強制論”均有失偏頗，收購行為性質不能一概而論，應視政府在收購時的不同身份而定。

政府的主體身份表現在國有土地上是雙重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的土地權利。作為權利，始終是與義務相對應的。根據所有權與經營權相分離原則，國有土地實行土地使用權出讓、轉讓制度。中華人民共和國境內外的公司企業，其他組織和個人，除法律規定外，都可以依法取得土地使用權，對土地進行開發、利用、經營。取得的方式是與所有權代表者簽訂國有土地的出讓合同。根據《國有土地使用權出讓與轉讓暫行條例》，土地出讓合同應當按平等、自愿、有償的原則簽訂。在合同規定的使用年限內，土地使用者可以轉讓、出租、抵押等，其合法權益受國家法律保護。正在制定過程中的《物權法》(征求意見稿)中，也明確了法律對土地用益權人的保護，表明了禁止任何單位或個人用任何方式侵害其用益物權的立場。而強制買賣實質上是土地出讓者可以任意單方解除合同。因此，如果一味強調“強制性買賣”，勢必與現行法律法規沖突，損害土地使用權人的合法權益，剝奪其在合法使用期限內的用益物權。因此，筆者認為作為一般意義的政府儲備土地的收購，應是政府作為出讓合同的主體一方與另一方平等協商的結果，必須實行自愿原則。

作為行政管理者，政府在土地這項特殊財產上還表現為權力。作為權力，是與服從相對應，與強制劃等號的。政府對土地資源的管理權，源自于憲法賦予的政府的經濟管理權。土地是人類社會生產、生活必不可缺的物質財富，是最基礎性的資源之一，政府的職責就是使有限的土地資源能夠得到合理的、可持續的利用和開發。政府有權通過行政措施如征收、沒收、征用、強制性收購等，使土地資源發揮更好的效用。但行政權力屬公權力，它與個體的權利不同，它的行使不是為了自身的利益，而是為了社會公共利益。因此，公共利益性也就成為政府行使行政權力的前提和目的，或者說是政府行使行政權力時的一項義務，它也是判斷行政行為合法性的主要標志。這一點在有關的土地法律規范中都有所體現，如《土地管理法》第2條第4款“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”?！冻鞘蟹康禺a管理法》第19條：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權……在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。”可見，土地收購制度中可以設定政府的強制權，但必須嚴格限定于社會公共利益范疇。

二、關于土地儲備制度與現行法律制度的兩大沖突問題

(一)劃撥土地的使用權的轉讓與土地收購問題

在計劃經濟體制中，土地作為公共資源，完全由政府無償提供，其結果是城市土地大量掌握在國有或集體企業手中。國有土地實行有償使用制度后，這些企業的土地依然保留了其劃撥性。同時，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(第45條)和《城市房地產管理法》(第39條)還賦予其有條件的轉讓權，即經過政府有關部門的審批并繳納土地出讓金后，原劃撥土地就可以轉讓。而現行的土地儲備制度將“因單位搬遷、解散、撤消、破產、產業結構調整或其他原因調整出的原劃撥的國有土地”，全部納入土地儲備機構的儲備范疇。這一規定實質上取消了這些企業對劃撥土地的轉讓權。筆者認為，賦予劃撥土地的使用人有條件的轉讓權，是不符合法理精神的：一方面劃撥土地是將土地作為公共物品提供給社會。在市場經濟條件下，土地只有在用于公共目的時才能由政府無償提供。我國《土地管理法》對劃撥土地取得的嚴格限制就說明了這點(注：《土地管理法》第54條規定：“建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以劃撥方式取得：(一)國家機關用地和軍事用地；(二)城市基礎設施用地和公益事業用地；(三)國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；(四)法律、行政法規規定的其他用地。”)原劃撥土地的使用人一旦解散、撤消、破產或將土地轉讓，就喪失了公共目的性。另一方面《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《城市房地產管理法》等法律法規均規定，因單位撤消、解散、破產等停止使用原劃拔的國有土地的情形，政府有權收回土地使用權。

(二)強制收購與土地使用權的轉讓問題。

從法理上看，當國家授權各級人民政府土地管理部門代表國家訂立土地使用權出讓合同時，土地管理部門是以土地所有權人的代表，而不是以行政管理者的身份出現的。作為合同一方當事人，其法律地位與另一方當事人即土地使用者是完全平等的，不僅在訂立合同過程中，雙方應遵循平等、自愿、有償的原則，而且在合同訂立以后，雙方都應嚴格按照合同的規定履行，不得擅自終止合同，否則，就應承擔相應的民事責任。如果認為作為出讓一方的國家(政府)仍然享有強制收購的特權，則出讓人可以不顧合同的規定而隨意行使其特權，這樣，國家與土地使用者之間的合同關系將形同虛設，而這種現象，正是我們在當前的市場經濟建設中需著力糾正的。

由于我國實行的是土地公有制，土地“私權”主要反映在土地的用益物權上，現行的國家法律明確了對用益物權的保護。依法取得土地使用權的土地使用者，其使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動，合法權益受國家法律保護。只有在“未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的”，土地使用權方“不得轉讓”。除了在特殊情況下基于“社會公共利益的需要”并經法定程序外，“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不得提前收回”。法律之所以這樣規定，其用意應當說是很明顯的，即不僅要保護土地使用權人的合法權益，更要防止他人對土地使用權人行使土地使用權的干涉和妨礙。如果說政府在土地儲備中可以對權利人依法取得的土地使用權實行強制收購，實際上意味著對權利人享有的土地使用權這一正當的民事權利的限制和否定，這不僅與國家的立法意圖相違背，也不利于土地市場的發育和成長，甚至有可能成為“公權力”侵害“私權利”的借口。

三、完善土地儲備制度的法律思考

(一)改變立法結構，變實施條例為管理條例。

行政法律規范內容的側重點應是設定行政管理機關，賦予其管理職權，設定行政相對人的權利義務及規定相應的法律責任。就杭州市土地儲備管理辦法而言，立法重點應把握幾個方面：1、立法目的。2、土地儲備行為的管理機關及職權。3、允許進行儲備的土地范疇和不得儲備的范疇。4、土地儲備的相關制度，如壟斷經營、儲備基金、監督管理等。5、儲備機構的權利和義務。6、法律責任。至于具體的操作規程應由儲備管理機構的章程去設定。

(二)改變授權方式，變行政委托為法律授權

行政委托是行政機關將依法享有的行政權力，通過委托，由不具備該項行政權的機構行使。行政委托的特點是(1)受托機構必須以委托人的名義行使權力；(2)受托人行使委托范圍內權力所產生的法律后果由委托人承擔。法律授權是立法機關通過法律、法規或規章直接賦予一定的機構行使有關的權力。在法律授權的情況下，被授權機構以自己的名義獨立行使職權，也獨立承擔相應的法律責任。

由于土地儲備制度目前尚處于實踐探索之中，相應的法律制度尚不完善，尤其是高層次立法近乎空白，現有的依據大都只是地方政府的行政規章，有的則僅是地方政府的文件，因而存在著政府機關行使權利缺乏相應的法律依據的問題。在這些僅有的地方行政規章和文件中，大都采用行政委托方式，授權土地儲備機構行使土地儲備權利，并將這些機構注冊為獨立的事業法人。從這些土地儲備機構的業務范圍看，幾乎清一色的均來自于政府委托，并無自身開展的業務。從法律角度而言，其獨立法人資格近乎虛設。因此只有將行政委托變為法律授權，才能解決權利行使的合法性問題，也才能使土地儲備中心的獨立地位得以真正的發揮。

(三)確立規劃優先的原則，理順規劃與儲備的關系

土地規劃是指政府在土地上進行各種用地合理配置的綜合性活動。土地規劃又分土地利用總體規劃與土地利用詳細規劃。土地利用總體規劃是根據國民經濟和社會發展計劃而制定的綜合性利用土地的規劃。土地利用詳細規劃是根據總體規劃而制定的專業性土地利用規劃。其中城市規劃就屬土地利用的詳細規劃。

土地規劃在土地利用中具有絕對的權威地位，我國《土地管理法》規定，國家實行土地用途的管理制度。國家編制土地利用總體規劃時，應明確規定土地用途，使用土地單位和個人則應嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地的。《城市規劃法》也明確規定，任何單位和個人都有遵守城市規劃的義務，城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理。因此，土地儲備中的征收、收購、土地的出讓等均應服從規劃的要求的，在服從規劃的前提下進行。要避免為儲備而任意改變規劃的行為。

(四)明確公共利益的范疇，防止行政權力的濫用

如前所述，土地儲備中心的土地主要來自于政府對原出讓使用權的國有土地收回、收購、置換以及對集體所有土地的征收，這些方式中，除法律明確規定收回、置換、拆遷、收購的具體依據外，幾乎都還有一條概括性條款，即公共利益條款。公共利益的保護成為土地儲備機構代表政府部門行使土地儲備權的核心目的，也是判斷其行為合法性的主要標志。然“公共利益”是一個抽象含糊，難以明確的概念，因而實踐中極易導致權力的濫用。為了防止政府，各國大都將公共目的解釋為公共的使用和具有公共利益的用途，并通過立法加以細化。如韓國1962年《土地征用法》第2條規定：公益事業需要土地，而將該土地用于公用事業又是恰當時，可以根據本法的規定予以征用或使用。所謂公益事業是指(1)有關國防、軍事建設事業；(2)鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測、航空等建設事業；(3)國家或地方公共團體設立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設事業；(4)國家或地方公共團體指派的建設者，由他們所進行的住宅建設或住宅用地開發事業；(5)其他根據法律可以征用或使用土地的事業。香港《官地回收條例》規定，公共用途，是指一切有關對公共大眾有利益的規劃及建設，如公路建設、公共屋村、街道、市場、公共休息場所等。臺灣的《土地法》將公共事業限為：①國防設施；②交通事業；③公共事業；④水利事業；⑤公共衛生；⑥政府機關、地方自治機關及其他公共建筑；⑦教育、學術及慈善事業；⑧國營事業；⑨其他由政府興辦以公共利益為目的事業。

我國現行法律對于“公共利益”問題未作具體解釋，完全憑政府自由裁量，以致造成我國耕地流失的首要原因來自于各地政府亂建開發區而征用耕地，從而造成耕地的非農化。因此，筆者認為，在土地儲備立法時應摒棄“一般性的抽象委托”的立法，對“公共利益”應在法律上作出具體界定。

(五)建立先買權制度，擴大儲備土地的來源。

土地先買權是指土地使用者在轉讓土地使用權時，政府(或其指定的機構)具有先行與之交易的權利。土地先買權制度在市場經濟發達的一些西方國家也有其蹤影，如日本的土地先買制度包括根據公擴法(日本促進公有地擴大的有關法律)建立的協議先買制度和根據城市規劃法建立的形成權先買制度。法國規定，在指定的規劃發展區內(這種區域主要是為發展住宅、開發旅游地、控制土地投機、設立保留地而建立)，國家、地方公共團體、公營公司等都可以行使土地先買權；在德國，凡詳細規劃區內的土地交易，地方政府都可以行使一般先買權。由于這些國家均允許土地私有，因而其先買制度的客體是土地的所有權。我國實行的是土地公有制，憲法嚴禁土地所有權的買賣，但允許國有土地使用權進入流通市場，因此，我國的土地交易實質上是使用權的交易，我國要設定的土地先買權制度，只能是政府在土地使用權轉讓市場的先買制度。

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關鍵詞：土地儲備制度；問題；對策

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產權制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協議方式出讓第一塊土地使用權，開創了國有土地使用權有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業改制解困，盤活存量土地資產，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發和整理，使一些規劃不合理，環境較差的土地得以再開發和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。

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第三條本辦法適用于本省行政區域內的國有土地儲備工作。

第四條縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門負責本行政區域內的國有土地儲備管理工作，其所屬的土地儲備機構具體實施國有土地儲備工作。

第五條縣（市）以上地方人民政府應當加強對國有土地儲備工作的領導，協調解決國有土地儲備工作的重大問題。

縣（市）以上地方人民政府發展改革、財政、建設、城市規劃等行政主管部門按照各自職責，配合國土資源行政主管部門做好國有土地儲備工作。

第六條國有土地儲備應當制定年度儲備計劃。年度儲備計劃由國土資源行政主管部門會同有關部門依據土地利用總體規劃、城市總體規劃和當地社會經濟發展的需要制定，報本級人民政府批準后實施。

第七條下列國有土地，通過無償收回方式儲備：

（一）土地使用權出讓合同期屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的國有土地；

（二）依法應當收回的閑置國有土地；

（三）因單位遷移、解散、撤銷、破產等原因，停止使用原劃撥的國有土地；

（四）經核準報廢的公路、鐵路機場、礦場等國有土地；

（五）其他按法律、法規規定應無償收回的國有土地。

第八條下列國有土地，通過有償收回方式儲備：

（一）因公共利益需要使用的國有土地；（二）因實施城市規劃進行舊城區改造需要使用的國有土地；

（三）因企業改制、產業結構調整等原因調整出的國有劃撥土地；

（四）集體土地因農轉非依法轉為國有的土地；

（五）其他按法律、法規規定應有償收回的國有土地。

第九條下列國有土地，通過收購方式儲備：（一）以出讓方式取得土地使用權，土地使用權人申請政府收購的國有土地；

（二）申報土地使用權轉讓價格比標定地價低20%以上的國有土地；

（三）其他可以依法收購的國有土地。

第十條土地利用總體規劃確定的城市范圍內的集體土地可以通過依法征收的方式進行儲備。

第十一條以收回方式儲備國有土地應當遵循下列程序：

（一）擬訂方案。以收回方式儲備國有土地的，土地儲備機構應當擬訂國有土地使用權收回方案。其中，以有償方式收回劃撥土地使用權的，應當參照當地征收土地補償標準，確定補償數額；以有償方式收回出讓土地使用權的，根據使用土地年限和土地開況，確定補償數額。以有償方式收回本辦法第八條第四項規定的土地使用權的，按照征收土地補償標準，確定補償數額。儲備國有土地收回方案涉及省屬單位的，該方案應當報省人民政府國土資源行政主管部門確定。

（二）方案審核。土地儲備機構應當將國有土地使用權收回方案報縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門；國土資源行政主管部門收到收回方案后，應當舉行聽證，并根據聽證會意見對收回方案予以審核。

（三）報經批準。審核同意的國有土地使用權收回方案，由縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門報依法有批準權的人民政府批準。

（四）土地使用權收回通知?？h（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門應當根據有批準權的人民政府的批準決定，向土地使用權人下達土地使用權收回通知。

（五）補償費用支付。以有償方式收回土地使用權的，土地儲備機構應當自土地使用權收回通知下達后30日內，將補償費用全額支付給原土地使用權人或者與原土地使用權人簽訂土地使用權補償協議。

（六）注銷登記。以無償方式收回土地使用權的，縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門應當在下達土地使用權收回通知的同時，辦理土地使用權注銷登記手續，注銷土地使用權證書；以有償方式收回土地使用權的，縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門應當在土地儲備機構將補償費用全額支付給原土地使用權人或者與原土地使用權人簽訂土地使用權補償協議后，辦理土地使用權注銷登記手續，注銷土地使用權證書。

第十二條土地使用權人申請政府收購國有土地使用權的，應當遵循下列程序：（一）收購提出。土地使用權人申請政府收購的，應當持有關資料向土地儲備機構提出申請。

（二）權屬核查。土地儲備機構對申請收購的土地權屬、面積、四至范圍、用途及地上建筑物和構筑物權屬、面積等進行實地調查，并報縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門審核。

（三）價格確定。土地儲備機構與土地使用權人協商委托具有土地評估資格的評估機構對申請收購的土地使用權價格進行評估，并參照評估價格，協商確定土地使用權收購價格。

（四）方案報批。土地儲備機構擬訂土地收購方案，報縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門批準。

（五）簽訂合同。收購方案批準后，土地儲備機構與土地使用權人簽訂國有土地使用權收購合同。

（六）收購費用支付。土地儲備機構按照國有土地使用權收購合同約定的金額、期限和方式，向土地使用權人支付土地收購費用。

（七）注銷登記。土地使用權人在收到土地收購的定金或者約定費用后15日內，應當依法申請辦理土地使用權注銷登記手續；逾期不申請辦理的，由縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門報請本級人民政府同意后，依法辦理土地使用權注銷登記手續，注銷土地使用權證書。

申報土地使用權轉讓價格比標定地價低20%以上的，經縣（市）以上地方人民政府國土資源行政主管部門報本級人民政府同意后，由土地儲備機構按照申報價格依法予以收購，并按前款第七項的規定，辦理土地使用權注銷登記手續。

第十三條以征收方式儲備國有土地的，儲備程序按照有關土地管理法律、法規的規定辦理。

第十四條下列國有土地，由省級人民政府依法予以儲備：

（一）中央駐皖單位、省直單位依法使用的國有土地；

（二）跨設區的市的國有土地。

上級人民政府國土資源行政主管部門對下級人民政府未依法收回土地使用權的閑置土地，應當報本級人民政府批準后依法收回，作為本級儲備土地。

第十五條儲備國有土地所需的資金可以通過財政撥款、儲備國有土地抵押貸款等方式籌集。

縣（市）以上地方人民政府應當劃出不低于土地收益20%的資金，建立土地發展資金，用于土地儲備。

儲備國有土地資金應當納入財政專戶管理，并接受財政、審計行政主管部門的監督。

第十六條對儲備的國有土地，縣（市）以上地方人民政府城市規劃行政主管部門應當根據城市總體規劃，及時編制控制性詳細規劃，并提出具體地塊的規劃設計要求；同級人民政府國土資源行政主管部門應當將儲備的國有土地位置、面積、用途、規劃設計要求以及供地方式定期向社會公告。

第十七條在土地儲備期間，經城市規劃行政主管部門批準，土地儲備機構可以臨時利用儲備地塊，其收益應當上繳同級財政。

土地儲備機構臨時利用儲備地塊不得影響市容環境和修建永久性建筑物、構筑物及其他設施。

第十八條土地儲備機構應當按照土地供應計劃的要求，做好儲備地塊供地的前期準備工作。

第十九條國土資源行政主管部門應當建立國有土地儲備信息統計制度。土地儲備機構每季度應當將儲備國有土地的面積、數量、位置、價格、基礎建設情況、臨時利用情況等信息報國土資源行政主管部門；國土資源行政主管部門應當及時將國有土地儲備信息報上一級人民政府國土資源行政主管部門。

第二十條通過收回、收購方式儲備國有土地的，土地儲備機構應當依法向原土地使用權人支付補償金或者按照約定支付收購費用；未依法支付補償金或者未按照約定支付收購費用的，不得注銷土地使用權登記，原土地使用權人有權拒絕交付土地。

第二十一條通過收回、收購方式儲備國有土地，涉及地上建筑物、構筑物的，對其所有人或者使用人應當按照城市房屋拆遷有關規定依法給予補償，但補償數額應當扣除依法不需補償或者已經補償的土地使用權價款；建筑物、構筑物所有人或者使用人未獲補償的，不得收回原土地使用權。

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一、引言

建設用地使用權出讓洽商甚至簽訂合同之時，建設用地可能是尚未拆遷、補償、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集體所有的土地，也可能是已經征收、拆遷、補償、安置完畢并達到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。屬于“熟地”的，有些來自土地儲備。廣州市、安徽省、重慶市、成都市、上海市和北京市等市，都實行了土地儲備制度，使得相當數量的建設用地來自土地儲備機構的供應，相應的，建設用地使用權的取得，便以“熟地”作為標的物。

鑒于建設用地使用權與土地儲備制度的關聯如此密切，而實際運作中也有諸多需要規范和完善之處，國土資源部、財政部和中國人民銀行于2007年11月19日出臺了《土地儲備管理辦法》。鑒于該管理辦法規定了土地儲備制度與建設用地使用權之間的關系，牽涉幾方主體及其所承受的權利義務，也鑒于其中某些設計和規定尚有完善的余地，加上實務中仍有未盡符合規定的操作，有必要對其介紹、分析和評論。

《土地儲備管理辦法》規定，所謂土地儲備制度，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為(第2條第1款)。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔(第2條第2款)。土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位(第3條)。各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地(第6條)。土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案(第7條)。

關于可納人土地儲備范圍的土地，按照《土地儲備管理辦法》的規定，市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第11條)。因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第12條)。根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的，土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批準確認。完成收購程序后的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第13條)。政府行使優先購買權取得的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納人土地儲備(第14條)。已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第15條)。

關于開發商等用地者從儲備的土地中取得建設用地使用權，《土地儲備管理辦法》規定，市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除(第17條)。土地儲備機構應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件(第18條)。前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位(第19條)。儲備土地完成前期開發整理后，納人當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地(第22條)。

《土地儲備管理辦法》還規定了特殊的利用儲備土地的方式:“在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應征得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應”(第21條)。

二、分析與評論

(一)關于土地儲備制度的功能和定位

關于土地儲備制度的功能和定位，應從以下方面來認識:(1)它改變了我國土地征收和供應的結構，完善了政府壟斷一級土地取得與供應的制度。[1]土地儲備制度使土地供應方式由“毛地出讓”(生地出讓)轉向“凈地出讓”(熟地出讓)，從協議出讓為主轉向以招拍掛出讓為主。[2](2)土地儲備制度使土地征收、房屋拆遷成本與建設用地使用權出讓的收益分離核算，可以避免協議出讓中房地產商與政府在征收拆遷成本、出讓金與土地規劃參數間不斷地討價還價的現象。土地儲備制度割斷了用地者與被征地人之間的直接利益聯系，可以避免拆遷補償費用與土地出讓價格直接掛鉤，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、開發，更好地實施土地規劃。[3](3)土地儲備制度不僅具備調控土地供給的作用，也具備調控土地需求的功能，增強了政府對土地市場的調控能力。(4)土地儲備制度激活了存量土地的利用價值，對一些地段比較偏僻、開發條件不理想以及閑置的城市土地，土地儲備機構統一管理，有利于政府實施土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，通過前期開發和整理，作出統一計劃和整體安排，加快企業存量土地盤活進度，解決部分企業改制的燃眉之急，實現土地的再開發和再利用，促進土地資源的優化配置，提高土地的利用效率。(5)促進土地保值、增值，加強土地資產管理。(6)有助于防范和化解金融風險。[4]

(二)土地儲備機構的法律地位和功能

土地儲備機構并非建設用地使用權的出讓方，類似于倉儲者，它管理著已經儲備的土地。建設用地使用權的出讓方依然是市、縣人民政府國土資源管理部門。實際上，《土地儲備管理辦法》第22條已經明確了這一點。

(三)儲備土地的取得方式

儲備土地的取得，按照《土地儲備管理辦法》的規定(第11條以下)和實務中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地購買和土地置換四種方式。

(四)《土地儲備管理辦法》第21條后段的規定不符合現行法及其理論

已經儲備的土地，在出讓建設用地使用權之前，僅僅以國家土地所有權的形態存在，并無建設用地使用權的身影。既然如此，《土地儲備管理辦法》第21條后段規定儲備土地設立抵押權，就不符合我國的現行法及其理論。在我國現行法上，土地所有權不得抵押，能夠抵押的是(出讓的)建設用地使用權、“四荒”土地承包經營權，在土地儲備制度的背景下，只有(出讓的)建設用地使用權。既然所儲備土地中不含有建設用地使用權，即欠缺作為獨立之物的抵押物，談何以儲備土地設立抵押權？!

(五)建設用地使用權的標的物

土地儲備制度下，建設用地使用權的標的物是“熟地”。所謂“熟地”，是指已經完成了征地、拆遷、補償、安置等項工作，土地已經達到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一級開發完畢，“生地”變成了“熟地”。

(六)前期開發整理儲備土地的當事人及其法律關系

1.前期開發整理儲備土地的企業與土地儲備中心

土地儲備中心，即《土地儲備管理辦法》規定意義上的土地儲備機構。雖然(土地儲備管理辦法》規定它應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件(第18條)，但往往并不親自實施實際的“七通一平”等具體工作，而是經市、縣人民政府土地資源管理部門授權，來委托特定的企業承做土地的一級開發，或者說從事前期開發整理儲備土地。土地儲備中心和前期開發整理儲備土地的企業之間的關系，屬于人和相對人之間的關系。

雖然有些市把土地儲備中心作為土地征收、拆遷的主體，也有學說表示支持，但由于土地征收為行政權力的運作，屬于政府機關的職能，而土地儲備中心并非行政機關，而是事業單位，所以，不應將土地儲備中心作為土地征收的主體。不過，可以由政府機關授權土地儲備中心，實施征收、拆遷、補償、安置等土地一級開發的具體工作，此時，相對于被征收人來說，土地儲備中心不是當事人，當事人為市、縣人民政府國土資源管理部門。

2.前期開發整理儲備土地的企業與市、縣人民政府國土資源管理部門

如同前述，在前期開發整理儲備土地的層面上，市、縣人民政府國土資源管理部門與實施土地一級開發的商家各為當事人一方，市、縣人民政府國土資源管理部門承擔的義務是向該企業支付補償款，享有的權利是適時收回建設用地。

3.前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者

前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間的關系，有些人認為屬于建設用地使用權轉讓合同關系，尤其是有些市也確實要求前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間簽訂建設用地使用權轉讓合同，以及補償合同。下文的案例分析即屬此類。但這是違反法律和法理的。合乎法律及法理的意見應是，前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間本來沒有直接的合同關系，應當是前期開發整理儲備土地的企業和國土資源管理部門之間具有法律關系，國土資源管理部門與實際用地者之間發生建設用地使用權出讓合同關系。在該企業和國土資源管理部門之間的關系中，國土資源管理部門從該企業之手收回建設用地，向其支付補償款。在國土資源管理部門和實際用地者之間的合同關系中，國土資源管理局向用地者移轉建設用地使用權，用地者支付出讓金。支付補償款的合理流程應為:國土資源管理局向該企業支付補償款，實際用地者向國土資源管理局支付地價款。但實務的運作時常將上述流程做一定程度的變通，呈現給人們的流程是:國土資源管理局將建設用地使用權先出讓給實際用地者，同時獲取地價款;實際用地者和前期開發整理儲備土地的企業依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償協議》，實際用地者將地價款的一部分付給前期開發整理儲備土地的企業，實際上是代國土資源管理局支付給前期開發整理儲備土地的企業補償款;而后，前期開發整理儲備土地的企業將建設用地退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給用地者。本來，前期開發整理儲備土地的企業擁有的建設用地使用權和用地者將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發生聯系的，只是所處的地段(宗地)相同。

三、涉及土地儲備的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，w市國土資源管理局從乙單位收回a號建設用地。2009年10月7日，w市土地交易中心受w市國土資源管理局委托掛牌出讓a號地塊的建設用地使用權。甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權，與w市土地交易中心簽訂了《成交確認書》。《成交確認書》規定:“請持此確認書于巧個工作日內向w市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》?！彪S后，甲公司與乙單位簽訂了《建設用地使用權轉讓補償合同》，約定乙單位保證a號地塊的建設用地使用權無任何權利糾紛和爭議，保證按照約定交付土地;甲公司保證按照約定分四期向乙單位支付補償費。

在實際的履行過程中，乙單位認為甲公司是從自己手里受讓的a號地塊的建設用地使用權，乙單位的上級主管部門以公告方式對a號地塊的建設用地使用權等提出異議，并導致甲公司無法辦理報建手續、拆遷手續。從而發生糾紛。各方之間的法律關系如何？甲公司能取得a號地塊的建設用地使用權嗎？若能取得，是從何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年w市土地交易中心受w市國土資源管理局委托掛牌出讓a號地塊的建設用地使用權的行為，應被認定為建設用地使用權出讓，而不是建設用地使用權轉讓。其理由如下:

(1)國土資源管理局是建設用地使用權的出讓主體

建設用地使用權出讓，是國家將建設用地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付地價款的行為。而建設用地使用權轉讓，是土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與。(注：《中華人民共和國物權法》第15條等將物權變動與引起變動的原因行為區分開來，若循此路，建設用地使用權出讓、轉讓可作為物權變動，就不同于建設用地使用權出售、贈與。)可見出讓和轉讓所要求的一方主體是不同的，出讓行為中的一方主體是國家，轉讓行為中的轉讓方則是土地使用者，受讓方將成為土地使用者。

本案中，甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權。招標拍賣是土地使用權出讓的方式之一，而該建設用地使用權交易是w市土地交易中心代表w市國土資源管理局以招拍掛方式出讓的，委托人是w市國土資源管理局，有證據《w市掛牌出讓建設用地使用權公告》和《建設用地使用權掛牌競買須知》予以證明?！督ㄔO用地使用權成交確認書》規定，該宗土地待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規規定持相關資料到w市國土資源管理局申請辦理拆遷驗收手續，簽訂《建設用地使用權出讓合同》，上述內容證明了w市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓方。同時，w市土地整理儲備中心受w市國土資源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司發出的《工作聯系函》就是否繼續履行《成交確認書》進行了討論，w市國土資源管理局還曾確定以兩宗儲備地塊置換甲公司的用地，這也證明了w市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓主體。

(2)甲公司取得土地使用權是基于w市國土資源管理局的出讓行為

第一，w市國土資源管理局委托土地交易中心將該宗土地的建設用地使用權掛牌，甲公司通過競買的方式取得該建設用地使用權，其法律基礎是國土資源管理局的出讓行為。

第二，從甲公司取得該建設用地使用權的內容和效力來看，甲公司取得的不是乙單位名下的建設用地使用權，而是與其內容和效力不同的另一建設用地使用權，該建設用地使用權不可能因乙單位的轉讓行為而取得，只能基于w市國土資源管理局的出讓行為而取得。

根據《城市房地產管理法》第38條和第39條，以及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第19條、第21條、第22條的規定，土地使用權的轉讓受到一定的限制:其一，未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得轉讓;其二，土地使用權轉讓時，土地使用權出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移;其三，土地使用者通過轉讓方式取得的土地使用權，其使用年限為土地使用權出讓合同規定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙單位提交的證據哎土地使用權證》表明該宗地塊的土地使用權的類型為出讓，土地用途為文體用地，土地使用權的期限為40年，至土地交易中心簽發《成交確認書》之日，乙單位土地的剩余年限為35年。而《掛牌出讓建設用地使用權公告》顯示，甲公司取得的建設用地使用權的土地用途是商業用地，出讓年限為40年。顯然，甲公司取得a號地塊的建設用地使用權已不是(乙單位擁有的)原物及原權利，土地用途已改變，由原來的文體用地變為商業用地，建設用地使用期的年限已為40年，而不是轉讓行為要求的剩余期限35年。如果主張該建設用地使用權交易是轉讓行為，則既違反了上述《城市房地產管理法》第38條和第39條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》關于土地使用權轉讓規定，也不符合本案的事實。此外，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第18條規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準，依規定重新簽訂土地使用權出讓合同?！秝市土地儲備管理辦法》第8條也規定，對于改變批準用途用于商業等經營性用地或以出讓方式取得土地使用權后無力進行開發的，應由政府收回進人土地儲備?？梢?，在土地用途已改變的情況下，乙單位沒有權利將其既有的土地使用權進行轉讓，這恰好證明了掛牌出讓的a號建設用地使用權是w市國土資源管理局出讓的建設用地使用權。

第三，《成交確認書》并沒有規定在合同簽訂當時或稍后辦理移轉登記手續，而是約定由買受人甲公司在未來辦理過戶登記手續，這就使得甲公司取得a號地塊的建設用地使用權非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的買賣不要求出賣人在簽訂房屋預售合同時享有所有權，未來物的買賣不被定性為出賣他人之物，因此，《成交確認書》不宜被定性為出賣他人之物的合同，而應比照期房買賣合同、未來物買賣合同，認定為出賣自己之物且合法有效的合同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀點之所以成立，是因為我國現行法未規定買賣物的所有權自合同成立時移轉，而是奉行買賣物所有權自交付或登記時移轉的原則，建設用地使用權自辦理變更登記時轉移。只要在履行期限屆滿時出賣人能夠移轉買賣物的所有權，就達到了買賣合同的目的，無須出賣人于訂立買賣合同時即擁有買賣物的所有權。

2.《成交確認書》規定的“請持此確認書于15個工作日內向w市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》”的條款，是建設用地使用權出讓合同的一個組成部分，確定了出讓金的支付方式;依據此條款，甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》正是為了實際履行上述地價款而產生的。

根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第20條第1款關于“以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標人、競得人后，中標人、競得人支付的投標、競買保證金，轉作受讓地塊的定金。出讓人應當向中標人發出中標通知書或者與競得人簽訂成交確認書”的規定，w市土地交易中心與甲公司簽訂了《成交確認書》，并約定了成交價款的總額，還約定了雙方在a號地塊的土地拆遷完畢后簽訂《建設用地使用權出讓合同》，對雙方的權利義務作了分配。之所以在《成交確認書》中規定甲公司與乙單位簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，其目的是為了保證《成交確認書》中所確認的合同內容的履行。按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，土地使用權因土地使用權出讓合同規定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。國家應根據土地使用者的使用年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。根據《w市土地儲備管理辦法》第11條規定，在土地收歸國有后，應由w市土地儲備供應中心負責退還乙單位未使用年限的土地出讓金及對地內建筑物進行補償。政府在出讓土地前應將地塊收歸國有，但是在政府無力支付回購款或不愿直接向原土地使用權人補償時，可以確定由新的受讓人(買受人)替政府向原土地使用權人墊付款項。本案即屬于政府提前收回土地使用權的情形，w市國土資源管理局應當向乙單位支付提前收回土地的補償，只是補償款沒有采取國土資源管理局直接向乙單位支付補償款的方式，而是通過《成交確認書》確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實現的。本來應有的流程是:國土資源管理局從乙單位收回土地使用權，同時支付補償款;國土資源管理局將位于該地段的但性質不同的另一建設用地使用權出讓給甲公司，甲公司支付出讓金。本案的運作實際將上述流程做了一定程度的變通，呈現給人們的流程是:國土資源管理局將其后出現的“另一建設用地使用權”先出讓給甲公司，同時獲取出讓金;甲公司和乙單位依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實際上是代國土資源管理局支付給乙單位補償款;而后，乙單位將土地使用權退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給甲公司。乙單位既有的土地使用權和甲公司將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發生聯系的，只是所處的地段(宗地)相同。由此可見，甲公司和乙單位依照政府部門的指示簽訂《建設用地使用權轉讓補償協議》，只是具有中國特色的實務運作中出現的措施，重在甲公司向乙單位支付補償款，所謂的建設用地使用權轉讓無非是為甲公司向乙單位支付補償款尋找出來的理由，并非法律意義(真正意義、典型意義)上的建設用地使用權轉讓，因為乙單位并不享有甲公司在其后應取得的a號地塊的建設用地使用權，乙單位將向國土資源管理局退回土地使用權，而不是向甲公司轉讓建設用地使用權。

上述分析并不表明乙單位在《建設用地使用權轉讓補償合同》簽訂和履行階段沒有土地使用權，它的確擁有土地用途為文體用地、期限為40年的a號地塊的土地使用權。按照這些合同的規定與政府部門的指示，乙單位在享受收取補償款權利的同時，應負有交出建設用地和土地使用權的義務;從甲公司取得補償款，向國土資源管理局退回土地使用權。與此相適應，乙單位對其將要退回土地使用權也負有義務，如擔保沒有第三人主張租賃權、他物權等權利，以保障甲公司實現其合同目的。假如有第三人主張此類權利，甲公司有權暫時拒付補償款。

3.甲公司有權向乙單位中止付款

根據《合同法》第60條第1款的規定，當事人應當按照約定全面履行自己的義務。在對方不依約履行合同時，當事人一方有權行使抗辯權。本案適用先履行抗辯權，即在當事人互負債務、有先后履行順序的時候，先履行一方未履行的，后履行一方有權拒絕其履行要求。根據甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司應于本合同簽訂后60日內辦理拆遷手續，乙單位應于辦完拆遷手續后30天內對地上建筑物進行拆除及場地騰空工作;乙單位于合同簽訂后90日內將a號地塊交付給甲公司，實質上是退回國土資源管理局;甲公司分四次支付余款?？梢婋p方的權利義務履行有先后之分。甲公司已按約定于11月支付第一筆款300萬，但在12月支付第二筆款之前，由于乙單位的上級主管部門主張異議使報建手續無法辦理，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，對此負有責任，甲公司有權援用《合同法》第67條的規定，行使抗辯權，中止付款。

4.乙單位無權解除合同

一方面，甲公司中止支付價款的原因是，乙單位的上級主管部門主張異議、w市規劃局停止辦理甲公司的報建手續。從《建設用地使用權轉讓補償合同》的規定來看，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，由于第三人主張異議，甲公司中止支付價款具有正當性，不構成違約，乙單位自不享有解除權，無權解除合同;假如一定要“解除合同”，則是打著解除的旗號，實質上違約。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用權是基于w市國土資源管理局的出讓行為，《成交確認書》確定了w市國土資源管理局和甲公司的權利義務?！督ㄔO用地使用權轉讓補償合同》是為了實現出讓金的支付，以及將部分出讓金作為國土資源管理局給乙單位的補償款而簽訂的，其目的是協助國土資源管理局與甲公司的土地使用權交易順利實施，乙單位并不是與甲公司進行土地使用權交易的主體;在《工作聯系函》中w市國土資源管理局曾確定將甲公司用地與另兩塊地進行置換，希望甲公司明確是否繼續討論置換，也表明了w市國土資源管理局希望繼續履行合同的意愿。故乙單位無權解除合同。 

注釋:

[1]顧長浩.土地儲備制度的功能、意義與問題[j].上海土地，2006，(1):26.

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0 引言

土地儲備制度作為一項重要的土地管理制度，在19世紀末起源于荷蘭。1996年，上海成立了上海市土地發展中心，是我國第一家土地儲備機構。2007年11月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合了《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007] 277號），對完善土地儲備制度起到了非常積極的作用。但由于土地儲備的投資量大、回收期長、不確定因素多等特點，使其運作的風險程度較高，在相當程度上制約了城市土地儲備制度的實施，影響了其社會經濟目標的實現。

1 土地儲備制度的含義與特征

1.1 土地儲備制度的含義

土地儲備是為了調控土地市場，市縣人民政府依法取得土地，進行前期開發整理、儲存，并向社會供應土地的行為。

1.2 土地儲備制度的特征

土地儲備制度是政府調控土地市場的工具。在我國，它有其特殊性，主要表現在以下幾個方面：

目的公益性。土地儲備制度建立的目的是調控土地市場，促進土地資源合理利用。在土地收購、儲備和供應的各環節，均能體現土地儲備制度的公益性。

收購統一性。土地儲備收購統一性就是通常講的“一個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”。

連續性與周期性。土地儲備制度的實施包括從存量市場和增量市場取得土地使用權、開發、儲備、出讓或出租等環節，這些環節通過產權流、資金流得以緊密結合在一起，形成土地收購儲備供應循環機制[1]。如圖1所示。

資金需求的巨額性與長期性。土地儲備涉及征地、拆遷、補償安置、市政基礎設施建設，出讓手續辦理等事項，需要大量的時間成本和資金成本。

2 土地儲備的風險識別

土地儲備的風險可以分為內部風險和外部風險[2]。

2.1 內部風險

按照土地儲備的流程，內部風險可以分為收購風險、開發風險、儲備過程中的風險、出讓風險。

收購風險指土地收儲過程中的風險，主要有收購價格不確定風險和被收購土地產權、自然條件不確定風險。無論是征收農用地還是舊城區拆遷改造，土地收儲價格都是雙方談判的結果，而收儲方和被收儲方對土地收購價格的認知存在很大差異[3]。在我國現階段，多數被收儲方在行為和心理上對土地收儲事件產生抵觸，認為土地征用、收儲補償標準不合理，使得政府的談判難度加大，增加了土地收儲的時間和資金成本。此外，在土地收儲中，由于收儲方和被收儲方信息不對稱，收儲方對地塊的產權，地理結構、地下設施等狀況掌握不明，可能由于土地存在復雜的歷史遺留問題，使收儲方陷入不必要的法律訴訟，或者由于不合理的地理結構對土地利用造成制約，需收儲方增加土地開發成本減少限制。

開發風險是土地開發中開發成本過高或開發時間過長的風險。土地儲備機構應對收儲的土地進行科學有序的開發整理，如果將開發整理工程發包給開發企業，土地儲備機構應有效控制工程造價、質量和進度，規避開發風險。

儲備過程中的風險指的是進入土地儲備庫的土地臨時經營時，或者將儲備土地抵押融資過程中產生的風險。土地臨時出租和融資不能影響土地出讓。土地儲備機構應科學控制儲備庫中的土地數量，既要避免土地儲備量太少達不到調控土地市場的目的，又要避免土地儲備量太多而引起資金和土地的積壓。

出讓風險是指土地出讓、出租過程中的風險，主要是土地變現性差的風險。由于土地的位置固定性和價值巨大性，使得土地變現能力差。此外，土地儲備周期較長，不確定因素多，并且土地出讓受當時房地產市場環境和政府政策影響，增加了土地出讓風險。

2.2 外部風險

土地儲備的外部風險主要指房地產市場波動風險和政府干預風險。

房地產市場存在固有的周期性[4]，而周期中各階段的拐點是難以預測的。一方面，土地儲備機構的作用是調控土地市場，減小房地產市場波動的振幅；另一方面，儲備機構本身也面臨房地產市場波動的風險。房地產市場波動產生的風險主要影響儲備機構的資金周轉。由于我國的土地儲備資金執行收支兩條線管理，當房地產市場處于繁榮時期，土地出讓產生的收益大部分歸地方財政獲取；當房地產市場處于蕭條時期，土地流拍比例增加，儲備機構的土地不能及時變現，已投入的土地一級開發成本不能收回，如果地方財政沒有足夠的能力和意愿給予資金支持，土地儲備機構將會面臨嚴重的財務風險。

政府干預風險是指政府對土地儲備進行干預而給城市土地儲備帶來收益的不確定性風險。由于我國的土地公有制性質，土地屬于國家或者農民集體所有，為了保證公共利益，需要政府干預。政府對房地產市場干預的主要形式有：通過行政劃撥、協議出讓、稅收減免等措施對某些項目予以優惠支持；通過頒布規章制度、實施辦法等法律文件制約房地產企業行為；大型國企直接涉足房地產領域。由于政府干預的局限性和非市場性，經常使得政府干預不能帶來理想效果。實施城市儲備制度后，不能完全杜絕政府干預土地市場行為，引起土地資源配置不合理。

3 土地儲備的風險應對策略

土地儲備機構應注重風險管理，通過采用合理的經濟、技術、法律手段對風險加以防范與處理，以最小的成本獲得最大的收益保障。政府作為土地儲備的實施主體，主要的風險應對策略有以下幾種。

規范政府職能，調整政府行為。土地儲備機構是政府授權的從事土地資產經營活動的非盈利性事業單位，具有行政性與市場性。儲備機構既要嚴格執行政府的土地收購、儲備和出讓計劃，在很多情況下，又要尋求社會資本，借助市場力量進行土地一級開發。在與土地一級開發單位建立合作關系時，儲備機構應借助法律手段和行政手段約束開發單位的行為。昆明市政府出臺了《昆明市土地儲備管理辦法》（昆明市人民政府令第97號）和《昆明市土地一級開發整理管理辦法》（昆政發[2010]74號），又配套出臺了《昆明市社會資金參與土地一級開發整理項目的辦法》（昆政發[2010]69號）和《昆明市土地儲備支出核算管理辦法》，通過完善的法律文件，又配合行政監督，有效約束了土地儲備和一級開發行為，值得各地政府借鑒。

完善土地儲備財務管理制度。土地儲備過程包括土地收儲、開發整理、出讓環節，土地產權的轉移、土地物理形態的改變，伴隨著大量資金的投入與轉移，所以，土地儲備財務管理非常重要。財務管理手段主要包括：建立和完善成本控制機制，合理確定土地補償標準；優化資本結構，建立一個多渠道的、穩定的資金體系[5]。

建立土地儲備的市場化運作機制，充分借助市場力量進行土地整理風險共擔。土地儲備機構可以與某開發單位進行土地一級開發整理合作，儲備機構借助開發單位的資金、人員、設備和管理經驗，完成土地一級開發工作。

4 總結與展望

城市土地儲備制度的實施在盤活城市存量土地、優化土地資源配置等方面起到了積極的作用，但作為一項創新制度，土地儲備制度的理論和實踐都缺乏深入的研究，在實施中存在風險因素。本文通過土地儲備制度的含義和特點介紹，指出了制度中的風險因素與應對策略。地方政府應根據本地特色，合理規避風險，充分發揮土地儲備制度調控土地市場的作用。

參考文獻：

[1]李可為.鄭州市土地儲備制度研究[D].鄭州大學，2006.

[2]劉兆云.警惕土地儲備制度實施中的風險[J].城市開發，2003(8)：39，40.

[3]王夢誠.集體土地征收與農民利益補償平衡研究[J].價值工程，2011(2)：324.

[4]張曉晶，孫濤.中國房地產周期與金融穩定[J].經濟研究，2006(1)：23-33.

篇（7）

筆者覺得這幾年的城市土地儲備制度運行基本良好，為社會經濟發展做出了應有的貢獻，但同時我們應該看到隨著改革的進一步深化，及日新月異的經濟發展態勢，舊的城市土地儲備制度有些跟不上發展的步伐了，所以現在需要一些調整。但這種調整既不是繼續原封不動的擁護舊的儲備制度，也不是完全否定它，而是需要對舊的城市土地儲備制度適度修改，使它適應經濟發展的新需要。筆者認為，我們需要對現行的土地儲備制度做以下方面的調整：

根據目前城市土地儲備制度構建的實踐和存在的若干問題，建立和完善我國城市儲備土地制度，關鍵要建立起土地儲備運行機制，建立城市土地基金以及健全和完善城市土地儲備制度的法律支持體系。

一、建立城市土地儲備的市場化運作機制

從總體上講，城市土地儲備運作機制必須符合市場化操作的基本原則，這里主要就城市土地儲備機制的運作主體、運行環節以及土地儲備運行機制模式的建立與優化等方面進行一些必要的探討。

1、 城市土地儲備機制的運作主體

建立城市土地儲備運行機制，首先必須明確其運行主體的性質及職能。城市土地的收購、儲備、出讓是政府行為，但又不同于政府對土地的管理職能。據考察，各國政府在實施土地收購和開發儲備中采用的做法大體相同：或者設立專門的土地發展公司，或者授權企業化運作的土地開發機構，來政府行使城市土地儲備的有關經營職能。目前，我國不同試點城市土地儲備運作主體的形式尚存在一定的差異。如上海市建立了城市土地發展公司，杭州市設立了城市土地儲備中心，筆者以為，建立城市土地儲備制度和土地基金，政府壟斷一級土地市場，并非一定要由政府直接來運作。問題的關鍵在于，要提高城市土地資源配置效率并實現城市土地的公平交易，必須借助市場的機制來運作。因此，可以考慮成立城市土地儲備與開發公司這類的中介機構來運作城市土地的儲備事宜，以企業化運作的方式來實現國有土地儲備的委托經營。政府授權的城市土地儲備與開發公司在性質上應是一個壟斷性的企業。城市土地儲備與開發公司一方面嚴格執行城市政府的土地收購、儲備和出讓計劃，另一方面又必須借助市場來實現城市土地儲備計劃，以促進城市土地市場的健康高效運作。城市土地儲備與開發公司的主要職能包括：接受政府委托，實施統一的城市土地收購與出讓計劃；進行儲備土地的開發與管理；實現所儲備的城市土地資產的經營增值。

2、城市土地儲備機制運行模式的內涵與構成

城市土地儲備機制實際上是法律規范下的城市土地使用權的調節轉換機制。也就是說，由政府授權的城市土地儲備與開發公司通過土地的購買行為，把分散的土地集中起來，然后進行土地的整理與開發，將這些城市用地變為“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再根據城市經濟發展對城市土地需求或土地供應計劃，以出讓或年租等方式將儲備后的城市土地再投入市場。因此，城市土地儲備機制運行模式主要是由“土地收購，土地儲備，土地出讓”三個環節構成。

（1）土地收購

通過土地收購，實現土地資源由農村集體所有者或城市土地使用者手中向城市土地儲備與開發公司集中。筆者以為，廣義的土地收購主要包括以下幾種形式：

A． 回收。城市土地使用權的回收包括兩個層面：一是城市土地使用權的強制回收，即城市土地儲備與開發公司受政府的委托，收回閑置以及逾期未開發的城市土地使用權。根據《中華人民共和國房地產管理法》的規定，房地產開發商獲得城市土地使用權后，兩年內沒有實施開發的，政府可以依法將這些城市土地使用權收回。二是城市土地使用權的到期回收，即城市土地儲備與開發公司受政府的委托，對出讓的城市土地使用權到期而原土地受讓人又不愿意繼續給付土地出讓金受讓的土地，實施正?；厥铡?/p>

B． 收購。城市土地儲備與開發公司對于部分地段好、土地級差收益高但使用不合理的城市土地，或者在城市土地轉讓中價格明顯偏低的地塊，按政策和法律的規定，通過市場交易的方式從原土地使用者手中購回這些城市土地使用權。

C． 置換。對于在企業改制中，部分使用不合理的工業用地，城市土地儲備與開發公司可以利用價格杠桿和所儲備的城市土地，以不同地塊土地使用權的置換來達到收回這些土地使用權的目的，從而達到最合理利用城市土地資源的目的。

D． 征用。城市土地儲備與開發公司通過對農村集體所有制土地的預征或實征，將列入城市發展規劃的集體土地轉為國有土地，并將其納入城市土地儲備的來源。

E． 整理。城市土地儲備與開發公司在接受委托整理不同土地所有權或土地使用權的過程中，可以直接分享委托人的部分土地所有權或土地使用權，并將其作為城市土地儲備的來源。

（2）土地儲備

城市土地儲備包括了對收回土地的開發或再開發。政府委托或授權的城市土地儲備機構在取得土地使用權后，可以自身或委托專門的機構或單位，對城市土地實施開發或再開發，使生地、毛地變成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。實施城市土地的前期開發，可增加城市土地儲備機構的經營利潤。對于城市土地儲備機構而言，只要按計劃科學安排這些市場土地的前期開發，是有利可圖的。城市土地的前期開發與整治，可以為城市土地的招標拍賣創造有利條件。政府無償收回的城市土地，可直接進入城市土地儲備庫。需要政府收購儲備或征用儲備的城市土地，則可采用三種方式予以儲備。一是直接利用城市土地儲備基金，以收購、征用土地的方式進行儲備。二是以貸款擔保的方式收購、征用土地并予以準備。其程序大致為，城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位簽訂協議，商定收購、征用土地的價格；由城市土地儲備中心作擔保，由被收購、征用土地的單位到金融機構貸款，所貸款額可用于被收購單位的廠區移建或生產經營等，也可用于被征用土地單位的安置補償、土地補償等；由城市土地儲備中心對所儲備的城市土地實施開發整理，并予以招標拍賣，從其拍賣的收入中支付所商定的價格，用于還貸，同時撤銷貸款擔保。三是以賒賬方式購買、征用土地并予以儲備。城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位協商，采用賒賬的方式將土地納入儲備庫，在該土地招標拍賣之后，將全部所得扣除應繳的稅費，全額結算給被收購、被征用土地的單位。前兩種方式雖必須提前支付收購、征用土地價款，但它所帶給城市土地儲備機構的收益較大；第三種方式雖不需提前支付收購、征用土地價款，但土地儲備機構的壟斷收益卻不能得到充分體現。在城市土地儲備的具體操作實踐中，視具體情況，這三種方式可交替或選擇使用。

城市土地儲備時間的長短，應根據城市發展對土地的需求和政府財力的承受能力等情況確定。根據國外有關資料，一般城市土地的儲備期為2-3年，較長的達7-10年。在我國，城市土地儲備機制建立的初期，其土地的儲備期可適當短些，以利于減少投入資金，加速土地儲備資金循環與周轉。隨著城市土地制度的建立和完善，其土地的儲備期可相應的延長，在城市土地儲備期間，儲備的地塊可以短期出租或適當利用，以增加儲備期間城市土地的收益。

（3）土地出讓

無論是通過回收、收購、指環以及征用進入城市土地儲備與開發公司儲備的地塊，其土地出讓或年租時均視為城市土地一級市場行為，所以必須統一納入城市土地供應總量計劃，進入市場的方式可以是協議、招標和拍賣。隨著土地市場交易行為的規范化，城市土地出讓或年租的方式應轉為招標、拍賣和掛牌交易，以最大限度地實現城市土地資產的收益。

建立城市土地儲備制度后，既可采取出讓長期土地使用權的方式，也可根據供需雙方的要求，采取年租或短租的方式，以實現城市土地資源充分利用，增加國有土地資產收益。

3、土地儲備機制運行模式的建立和優化

目前，各個試點正在改革舊有的城市土地供應模式，致力于建立和優化城市土地儲備機制運行模式。舊的城市土地供應方式即是一種城市土地使用權通過劃撥、出讓等方式，由原土地使用人手中直接進入房地產市場的供應模式。這種模式的特點是：城市土地進入市場的速度快，程序簡單，政府不必或極少在城市土地上進行開發投資，因而也沒有任何投資風險，而且還可以在城市土地的出讓中獲得一部分級差收益。但是，這種模式的弊端也十分明顯，最突出的是市場運行不規范，容易因追求短期內的城市土地收益而造成城市土地供應總量上的失控。因此，從城市土地儲備制度運作模式優化的角度看，深化改革可以從以下措施切入：

A. 吸收國外土地銀行運作模式的優點，通過土地收回、收購、置換、征用與整理等方式，將出讓和年租土地完全納入政府土地供應總量控制的范疇。

B. 改變城市土地從原使用者手中直接進入城市土地市場的做法。通過城市土地儲備機制，將納入儲備的城市土地進行開發或再開發，使生地、毛地變為“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再逐步將其推向城市土地市場。

C. 采用靈活多樣的城市土地儲備形式，盡可能減少政府的財政支出。根據我國各大中城市的實際情況，可以通過努力建立和形成一個分層次、多形式的城市土地儲備體系?！胺謱哟巍保侵冈诔鞘姓y一的土地儲備總量計劃之下，按照目前各大城市“兩級政府”、“兩級管理”的管理體制，建立市、區兩級，以市為主的城市土地儲備網?！岸嘈问健保侵冈诔鞘型恋氐膬湫问缴峡梢远鄻踊?，包括規劃儲備、計劃儲備和通過收購地塊后的直接儲備。“規劃儲備”，是指運用規劃的手段，對列入城市規劃中需改造或需調整結構的地塊進行開發時間、開發進度上的控制。“計劃儲備”，指對“九五”、“十五”期間已批準征用的大批土地，按照其規劃狀況、市政配套等條件，編制計劃，控制其開發速度。“直接的地塊儲備”，是指市區兩級政府，通過“收回、收購、置換、征用、整理”方式取得的城市土地使用權后的直接儲備。通過這一體系，有助于使政府對城市土地的開發利用狀況、進度等實行全方位的有效調控。

二、建立城市土地儲備基金

籌集購地資金是征購土地的關鍵所在。城市土地儲備機制的運行通常伴隨著資金的運行，要進行大量的土地收購儲備活動，并將生地變為熟地，需要巨額資金。因此，建立城市土地儲備制度的核心是建立城市土地儲備基金，并通過專業機構對城市土地儲備基金進行運作，從而實現土地“征購、儲備、出讓”在土地資產和資金上的雙向良性循環運動。

城市土地儲備機制的運行總是伴隨著資金的運動，城市土地儲備機制的良性運行需要巨額資金支持。因此，建立城市土地儲備基金便成為建立和完善城市土地儲備制度的重要財力保障。

建立我國城市土地儲備基金的可能資金來源主要有：一是政府撥款，目前各個試點城市政府都劃撥一定數量的款項作為啟動資金。二是政府貸款，城市土地儲備機構的運行，必然帶來較為可觀的運行收入。因而，用于城市土地儲備的政府貸款可以說是一種低風險甚至是無風險貸款。在初期啟動階段，城市土地儲備與開發公司完全可以用貸款方式建立土地儲備基金。三是政府預劃撥部分城市土地給城市土地儲備與開發公司。這相當于政府以土地資產實物的形式投入到城市土地儲備基金之中。四是土地收益。城市土地使用制度改革已實施多年，城市土地有償使用制度的引入，已經為政府積累了一筆可觀的土地收益，這些收益一部分已用于城市基礎設施和公益事業建設，剩余部分可列入城市土地儲備基金。五是城市土地儲備收益。城市土地儲備制度運作一段時期后，將會產生土地儲備收益，這些收益也可以列入城市土地儲備基金，滾動使用。六是由城市土地儲備機構發行土地債券。土地債券通過城市土地儲備收益來還本付息。其實其他資金，包括各種按有關規定可以進入土地儲備基金的公共基金、社會基金，如各種保險基金、離退休基金、養老基金等等。

由城市土地儲備與開發公司來實際運作城市土地儲備基金。作為城市土地基金運作主體，其職能是受城市政府委托，承擔土地征用，城市土地使用權轉讓、租賃和回收以及存量土地的收購；組織城市土地供應、土地開發整理和土地資產的管理等公共事務工作。運作土地基金，既要接受政府計劃指導，又要按照市場機制進行高效運作，確保國有土地資產收益的最大化。

城市土地儲備基金是一種與市場經濟體制相適應的城市土地管理制度、管理方式和運行機制的結合。建立與社會主義市場經濟體制相適應的城市土地儲備基金架構，必然涉及到我國現行的土地管理體制、土地供應機制和法律法規等一系列層面的創新；同時，還直接受城市土地市場發育程度的影響。因此，必須認真研究城市土地儲備基金與城市土地資產管理、土地收購與儲備、土地資本化運營和土地證券化等方面的關系，并著重研究和解決好建立城市土地基金和現行法律法規的適應性問題。

三、建立和完善城市土地儲備制度的法律保障體系

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中圖分類號：TM461 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）12-0287-01

我國經濟的發展、人口的增多、人民生活水平的進一步提高帶來的直接影響是對糧食的需求量大幅度上升。但城市化和工業化的不斷推進，占用了大量的農用耕地，使耕地保護、糧食安全和經濟發展之間的矛盾日益激化。所以土地儲備問題成為了城市土地利用管理中的熱點問題，雖然已有不少學者從各個不同的方面對此進行了探討，但收效甚微，耕地保護、糧食安全和經濟發展之間的矛盾仍舊愈演愈烈。

1.我國土地儲備制度含義以及意義

土地制度最早起源于西方，是西方市場經濟發達的國家城市化過程中發展起來的一項以促進社會保障、增進公民福利為目的的制度。這時的土地儲備有利于改善城市的居住環境、促進城市和諧有序的發展；有利于抑制土地的投機倒把行為，更能在一定程度起到降低住房價格的作用。而我國正式表明土地儲備制度成為法律制度是在2001年4月30日國務院頒布的《關于加強國有土地資源管理的通知》中，首次在國家層面對土地儲備的概念進行界定是在2007年的11月19日，國土資源局、財政部、中國人民銀行三部門聯合頒布的《土地儲備管理辦法》中。《土地儲備管理辦法》提出土地儲備是市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用的目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。相對應的土地儲備制度則是政府按照法定程序，運用市場機制，按照土地利用總體規劃和城市規劃對城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。是城市土地使用制度的一項創新。

和國外的土地管理儲備制度建立在土地市場建立后，用來彌補市場缺陷，限制地價上漲、投機不同，我國的土地儲備制度建立土地市場建立起前，是在地價受到了抑制的情況下，希望能通過這么一套制度來晚上市場，促進市場定型的。所以我國的土地儲備制度又具有著一些不同的意義。首先，它的建立和推廣使得土地交易逐步走向了市場化，打擊了土地交易的隱形市場，有利于調整和規范土地市場；其次它盤活了城市的存量用地，尤其是對國企改革發揮了重要的作用；最后它還幫助了地方政府增加收益，以加快城市基礎設施的建設[1]。

2.我國土地儲備現狀分析

1996年我國第一家土地儲備機構成立于上海；2001年，國土資源部真實全面推廣城市土地儲備制度。十多年來遍布全國的城市土地儲備機構一有幾千家，這是我國城市土地儲備制度從初生到探索再到成長的過程。雖然在政府主導程度、機構職責權限等方面各地的具體操作模式不盡相同。但縱觀整個國家政策的發展方向，土地儲備制度的發展趨勢正在逐漸清晰，即以市場導向的市場化運行方向來完成土地一級市場的主要職能，達到土地利用可持續發展。可即便已經取得了這樣的成效，但就只誕生了不過十幾年的“毛頭小兒”來說，存在的問題也不在少數。首先，雖然我國占有全世界百分之七的土地，但要養活的確是全世界百分之二十二的人口，所以我國的基本國情就有人多地少、耕地后備資源嚴重不足這一條，另外人口的劇增引致生產生活對土地需求的增加，人地矛盾日益激化。其次，我國正處于經濟社會多方面發展時期，此時期的經濟活動多以企業化、集團化生產為主，人口向城鎮集中，城市規模擴大，社會生產和人民生活對土地的需求旺盛，人地矛盾十分突出，耕地保護形勢日益嚴峻。另外，耕地的減少甚至會成為影響糧食安全的直接原因，長此以往，更會影響到社會經濟的穩定和可持續發展。最后，工業化和城市化的迅速發展，使得土地的質量嚴重受損，土地的承載力下降，水土流失、土地荒漠化、鹽堿化的現象接踵而至，造成了生態環境被破壞和土地資源被污染的嚴重后果。

3.土地儲備制度和耕地保護的關系探討

《土地儲備管理辦法》中總結了土地儲備的四個功能，包括服務于土地調控，促進土地節約集約利用，提高建設用地的保障能力與規范土地市場的運行。這其中的一個重要功能――促進土地節約集約利用就與用地觀念和報貨耕地息息相關。

另外，土地儲備有存量儲備和增量儲備兩種。存量儲備土地往大了講是城鄉建設中已經占有或者使用了的土地，實則就是城鄉建設用地范圍內的閑置、未利用，或者利用不充分、不合理的仍然巨頭開發利用潛力的土地。增量土地這是新增建設中所占用的，主要來源于城市周邊的農用土地。如果增加存量土地的儲備，減少增量土地的儲備就能在一定程度上節約集約利用率。從而起到保護耕地的目的。

當然，也不能一味地去增加存量土地的儲備與減少增量土地的儲備，因為城市經濟的發展也是至關重要的，所以在進行具體控制的過程中要注意結合實際情況，可以再發覺城市內部的用地潛力上面多下功夫，使其技能幫助保護耕地，又能促進城市經濟的發展[2]。

4.有關如何通過土地儲備制度來促進耕地保護的建議

具體來說，保護耕地、促進集約用地是我國當前關乎民生的一大目標。一項制度的實施本身不是目的，其運行和完善要圍繞其使命來進行才是根本。除了要根據調控目標和市場制定合理的征地、供地計劃外，還需要充分把握各個環節的運行策略，努力通過土地儲備制度來實現耕地保護。

4.1 地方政府提高耕地保護的認識

政府壟斷著土地一級市觶控制著儲備土地的來源，所以政府在土地儲備與耕地保護中扮演著重要的角色。比如說在存量土地和增量土地的儲備問題上，如果當地政府為了追求利益的最大化來減少土地儲備的成本，偏離國家嚴格控制增量用地的基本要求，利用調整土地利用總體規劃改變地類性質，規避國家相關的法律法規，影響到了儲備中對于增量土地儲備數量的要求就會直接影響到耕地數量，從而挫傷國家耕地保護目標的實現。所以提高政府的耕地保護意識至關重要。除了上級政府加大對于耕地保護的宣傳力度外，建議可以在設置土地儲備目標時加入耕地保護的相關內容，通過把耕地保護融合在土地儲備中來保障耕地保護政策的嚴格執行。最后針對政府盲目儲備土地、讓出土地來增加短期的財政收入的問題，要及時剔除當地政府以地生財的觀念，讓他們意識到這樣不僅達不到調控土地市場的目的，更會帶來耕地的大量流失，由此危及糧食安全、阻礙可持續發展。

4.2 健全和規范土地儲備制度

《土地儲備管理辦法》等有關土地儲備制度的法律雖然有明確土地儲備的性質定位、范圍、程序，確立了土地儲備機構的法律地位，規范了土地儲備的資金管理以及促進了土地儲備制度的健康發展。但作為一部新生法律，并未十分健全，建議可以在今后的有關土地儲備法律制度建設過程中，增加有關耕地保護的內容，不僅讓土地儲備管理制度能調控土地市場、增加財政收入，獲得經濟效益，還能切實實現耕地保護，取得民生和環境效應，從而健全自身發展[3]。

5.結語

綜上所述，作為行政手段與市場手段相結合的土地儲備制度，依中國國情而成長，并將在將來的土地調控中發揮重要作用。地方政府和土地機構都需要以長遠發展的眼光處理好國家政策和地方發展間的關系，以求進入到相互支持并相互融合的良性循環之中。因為只有這樣，土地儲備制度才能發揮好自身的特有優勢，以國家政策、調控目標和科學的供地計劃為導向，充分把握好各個環節的運行策略，達到耕地保護、集約用地的高效統一，實現整個土地一級市場的健康發展。

參考文獻

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一、引言

建設用地使用權出讓洽商甚至簽訂合同之時，建設用地可能是尚未拆遷、補償、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集體所有的土地，也可能是已經征收、拆遷、補償、安置完畢并達到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。屬于“熟地”的，有些來自土地儲備。廣州市、安徽省、重慶市、成都市、上海市和北京市等市，都實行了土地儲備制度，使得相當數量的建設用地來自土地儲備機構的供應，相應的，建設用地使用權的取得，便以“熟地”作為標的物。

鑒于建設用地使用權與土地儲備制度的關聯如此密切，而實際運作中也有諸多需要規范和完善之處，國土資源部、財政部和中國人民銀行于2007年11月19日出臺了《土地儲備管理辦法》。鑒于該管理辦法規定了土地儲備制度與建設用地使用權之間的關系，牽涉幾方主體及其所承受的權利義務，也鑒于其中某些設計和規定尚有完善的余地，加上實務中仍有未盡符合規定的操作，有必要對其介紹、分析和評論。

《土地儲備管理辦法》規定，所謂土地儲備制度，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為(第2條第1款)。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔(第2條第2款)。土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位(第3條)。各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地(第6條)。土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準，并報上級國土資源管理部門備案(第7條)。

關于可納人土地儲備范圍的土地，按照《土地儲備管理辦法》的規定，市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第11條)。因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第12條)。根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的，土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批準確認。完成收購程序后的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第13條)。政府行使優先購買權取得的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納人土地儲備(第14條)。已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備(第15條)。

關于開發商等用地者從儲備的土地中取得建設用地使用權，《土地儲備管理辦法》規定，市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除(第17條)。土地儲備機構應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件(第18條)。前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位(第19條)。儲備土地完成前期開發整理后，納人當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地(第22條)。

《土地儲備管理辦法》還規定了特殊的利用儲備土地的方式:“在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應征得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應”(第21條)。

二、分析與評論

(一)關于土地儲備制度的功能和定位

關于土地儲備制度的功能和定位，應從以下方面來認識:(1)它改變了我國土地征收和供應的結構，完善了政府壟斷一級土地取得與供應的制度。[1]土地儲備制度使土地供應方式由“毛地出讓”(生地出讓)轉向“凈地出讓”(熟地出讓)，從協議出讓為主轉向以招拍掛出讓為主。[2](2)土地儲備制度使土地征收、房屋拆遷成本與建設用地使用權出讓的收益分離核算，可以避免協議出讓中房地產商與政府在征收拆遷成本、出讓金與土地規劃參數間不斷地討價還價的現象。土地儲備制度割斷了用地者與被征地人之間的直接利益聯系，可以避免拆遷補償費用與土地出讓價格直接掛鉤，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、開發，更好地實施土地規劃。[3](3)土地儲備制度不僅具備調控土地供給的作用，也具備調控土地需求的功能，增強了政府對土地市場的調控能力。(4)土地儲備制度激活了存量土地的利用價值，對一些地段比較偏僻、開發條件不理想以及閑置的城市土地，土地儲備機構統一管理，有利于政府實施土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，通過前期開發和整理，作出統一計劃和整體安排，加快企業存量土地盤活進度，解決部分企業改制的燃眉之急，實現土地的再開發和再利用，促進土地資源的優化配置，提高土地的利用效率。(5)促進土地保值、增值，加強土地資產管理。(6)有助于防范和化解金融風險。[4]

(二)土地儲備機構的法律地位和功能

土地儲備機構并非建設用地使用權的出讓方，類似于倉儲者，它管理著已經儲備的土地。建設用地使用權的出讓方依然是市、縣人民政府國土資源管理部門。實際上，《土地儲備管理辦法》第22條已經明確了這一點。

(三)儲備土地的取得方式

儲備土地的取得，按照《土地儲備管理辦法》的規定(第11條以下)和實務中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地購買和土地置換四種方式。

(四)《土地儲備管理辦法》第21條后段的規定不符合現行法及其理論

已經儲備的土地，在出讓建設用地使用權之前，僅僅以國家土地所有權的形態存在，并無建設用地使用權的身影。既然如此，《土地儲備管理辦法》第21條后段規定儲備土地設立抵押權，就不符合我國的現行法及其理論。在我國現行法上，土地所有權不得抵押，能夠抵押的是(出讓的)建設用地使用權、“四荒”土地承包經營權，在土地儲備制度的背景下，只有(出讓的)建設用地使用權。既然所儲備土地中不含有建設用地使用權，即欠缺作為獨立之物的抵押物，談何以儲備土地設立抵押權？!

(五)建設用地使用權的標的物

土地儲備制度下，建設用地使用權的標的物是“熟地”。所謂“熟地”，是指已經完成了征地、拆遷、補償、安置等項工作，土地已經達到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一級開發完畢，“生地”變成了“熟地”。

(六)前期開發整理儲備土地的當事人及其法律關系

1.前期開發整理儲備土地的企業與土地儲備中心

土地儲備中心，即《土地儲備管理辦法》規定意義上的土地儲備機構。雖然(土地儲備管理辦法》規定它應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件(第18條)，但往往并不親自實施實際的“七通一平”等具體工作，而是經市、縣人民政府土地資源管理部門授權，來委托特定的企業承做土地的一級開發，或者說從事前期開發整理儲備土地。土地儲備中心和前期開發整理儲備土地的企業之間的關系，屬于人和相對人之間的關系。

雖然有些市把土地儲備中心作為土地征收、拆遷的主體，也有學說表示支持，但由于土地征收為行政權力的運作，屬于政府機關的職能，而土地儲備中心并非行政機關，而是事業單位，所以，不應將土地儲備中心作為土地征收的主體。不過，可以由政府機關授權土地儲備中心，實施征收、拆遷、補償、安置等土地一級開發的具體工作，此時，相對于被征收人來說，土地儲備中心不是當事人，當事人為市、縣人民政府國土資源管理部門。

2.前期開發整理儲備土地的企業與市、縣人民政府國土資源管理部門

如同前述，在前期開發整理儲備土地的層面上，市、縣人民政府國土資源管理部門與實施土地一級開發的商家各為當事人一方，市、縣人民政府國土資源管理部門承擔的義務是向該企業支付補償款，享有的權利是適時收回建設用地。

3.前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者

前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間的關系，有些人認為屬于建設用地使用權轉讓合同關系，尤其是有些市也確實要求前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間簽訂建設用地使用權轉讓合同，以及補償合同。下文的案例分析即屬此類。但這是違反法律和法理的。合乎法律及法理的意見應是，前期開發整理儲備土地的企業與實際用地者之間本來沒有直接的合同關系，應當是前期開發整理儲備土地的企業和國土資源管理部門之間具有法律關系，國土資源管理部門與實際用地者之間發生建設用地使用權出讓合同關系。在該企業和國土資源管理部門之間的關系中，國土資源管理部門從該企業之手收回建設用地，向其支付補償款。在國土資源管理部門和實際用地者之間的合同關系中，國土資源管理局向用地者移轉建設用地使用權，用地者支付出讓金。支付補償款的合理流程應為:國土資源管理局向該企業支付補償款，實際用地者向國土資源管理局支付地價款。但實務的運作時常將上述流程做一定程度的變通，呈現給人們的流程是:國土資源管理局將建設用地使用權先出讓給實際用地者，同時獲取地價款;實際用地者和前期開發整理儲備土地的企業依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償協議》，實際用地者將地價款的一部分付給前期開發整理儲備土地的企業，實際上是代國土資源管理局支付給前期開發整理儲備土地的企業補償款;而后，前期開發整理儲備土地的企業將建設用地退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給用地者。本來，前期開發整理儲備土地的企業擁有的建設用地使用權和用地者將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發生聯系的，只是所處的地段(宗地)相同。

三、涉及土地儲備的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，W市國土資源管理局從乙單位收回A號建設用地。2009年10月7日，W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設用地使用權。甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權，與W市土地交易中心簽訂了《成交確認書》?！冻山淮_認書》規定:“請持此確認書于巧個工作日內向W市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》?！彪S后，甲公司與乙單位簽訂了《建設用地使用權轉讓補償合同》，約定乙單位保證A號地塊的建設用地使用權無任何權利糾紛和爭議，保證按照約定交付土地;甲公司保證按照約定分四期向乙單位支付補償費。

在實際的履行過程中，乙單位認為甲公司是從自己手里受讓的A號地塊的建設用地使用權，乙單位的上級主管部門以公告方式對A號地塊的建設用地使用權等提出異議，并導致甲公司無法辦理報建手續、拆遷手續。從而發生糾紛。各方之間的法律關系如何？甲公司能取得A號地塊的建設用地使用權嗎？若能取得，是從何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設用地使用權的行為，應被認定為建設用地使用權出讓，而不是建設用地使用權轉讓。其理由如下:

(1)國土資源管理局是建設用地使用權的出讓主體

建設用地使用權出讓，是國家將建設用地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付地價款的行為。而建設用地使用權轉讓，是土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換和贈與。(注：《中華人民共和國物權法》第15條等將物權變動與引起變動的原因行為區分開來，若循此路，建設用地使用權出讓、轉讓可作為物權變動，就不同于建設用地使用權出售、贈與。)可見出讓和轉讓所要求的一方主體是不同的，出讓行為中的一方主體是國家，轉讓行為中的轉讓方則是土地使用者，受讓方將成為土地使用者。 轉貼于 本案中，甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設用地使用權。招標拍賣是土地使用權出讓的方式之一，而該建設用地使用權交易是W市土地交易中心代表W市國土資源管理局以招拍掛方式出讓的，委托人是W市國土資源管理局，有證據《W市掛牌出讓建設用地使用權公告》和《建設用地使用權掛牌競買須知》予以證明。《建設用地使用權成交確認書》規定，該宗土地待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規規定持相關資料到W市國土資源管理局申請辦理拆遷驗收手續，簽訂《建設用地使用權出讓合同》，上述內容證明了W市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓方。同時，W市土地整理儲備中心受W市國土資源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司發出的《工作聯系函》就是否繼續履行《成交確認書》進行了討論，W市國土資源管理局還曾確定以兩宗儲備地塊置換甲公司的用地，這也證明了W市國土資源管理局是建設用地使用權交易的出讓主體。

(2)甲公司取得土地使用權是基于W市國土資源管理局的出讓行為

第一，W市國土資源管理局委托土地交易中心將該宗土地的建設用地使用權掛牌，甲公司通過競買的方式取得該建設用地使用權，其法律基礎是國土資源管理局的出讓行為。

第二，從甲公司取得該建設用地使用權的內容和效力來看，甲公司取得的不是乙單位名下的建設用地使用權，而是與其內容和效力不同的另一建設用地使用權，該建設用地使用權不可能因乙單位的轉讓行為而取得，只能基于W市國土資源管理局的出讓行為而取得。

根據《城市房地產管理法》第38條和第39條，以及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第19條、第21條、第22條的規定，土地使用權的轉讓受到一定的限制:其一，未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得轉讓;其二，土地使用權轉讓時，土地使用權出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移;其三，土地使用者通過轉讓方式取得的土地使用權，其使用年限為土地使用權出讓合同規定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙單位提交的證據哎土地使用權證》表明該宗地塊的土地使用權的類型為出讓，土地用途為文體用地，土地使用權的期限為40年，至土地交易中心簽發《成交確認書》之日，乙單位土地的剩余年限為35年。而《掛牌出讓建設用地使用權公告》顯示，甲公司取得的建設用地使用權的土地用途是商業用地，出讓年限為40年。顯然，甲公司取得A號地塊的建設用地使用權已不是(乙單位擁有的)原物及原權利，土地用途已改變，由原來的文體用地變為商業用地，建設用地使用期的年限已為40年，而不是轉讓行為要求的剩余期限35年。如果主張該建設用地使用權交易是轉讓行為，則既違反了上述《城市房地產管理法》第38條和第39條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》關于土地使用權轉讓規定，也不符合本案的事實。此外，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第18條規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準，依規定重新簽訂土地使用權出讓合同?！禬市土地儲備管理辦法》第8條也規定，對于改變批準用途用于商業等經營性用地或以出讓方式取得土地使用權后無力進行開發的，應由政府收回進人土地儲備?？梢姡谕恋赜猛疽迅淖兊那闆r下，乙單位沒有權利將其既有的土地使用權進行轉讓，這恰好證明了掛牌出讓的A號建設用地使用權是W市國土資源管理局出讓的建設用地使用權。

第三，《成交確認書》并沒有規定在合同簽訂當時或稍后辦理移轉登記手續，而是約定由買受人甲公司在未來辦理過戶登記手續，這就使得甲公司取得A號地塊的建設用地使用權非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的買賣不要求出賣人在簽訂房屋預售合同時享有所有權，未來物的買賣不被定性為出賣他人之物，因此，《成交確認書》不宜被定性為出賣他人之物的合同，而應比照期房買賣合同、未來物買賣合同，認定為出賣自己之物且合法有效的合同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀點之所以成立，是因為我國現行法未規定買賣物的所有權自合同成立時移轉，而是奉行買賣物所有權自交付或登記時移轉的原則，建設用地使用權自辦理變更登記時轉移。只要在履行期限屆滿時出賣人能夠移轉買賣物的所有權，就達到了買賣合同的目的，無須出賣人于訂立買賣合同時即擁有買賣物的所有權。

2.《成交確認書》規定的“請持此確認書于15個工作日內向W市土地整理儲備供應中心付清成交金額50%部分，在《成交確認書》簽訂之日起15個工作日內按照掛牌結果以及掛牌文件確定的內容與轉讓方簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》”的條款，是建設用地使用權出讓合同的一個組成部分，確定了出讓金的支付方式;依據此條款，甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》正是為了實際履行上述地價款而產生的。

根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第20條第1款關于“以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標人、競得人后，中標人、競得人支付的投標、競買保證金，轉作受讓地塊的定金。出讓人應當向中標人發出中標通知書或者與競得人簽訂成交確認書”的規定，W市土地交易中心與甲公司簽訂了《成交確認書》，并約定了成交價款的總額，還約定了雙方在A號地塊的土地拆遷完畢后簽訂《建設用地使用權出讓合同》，對雙方的權利義務作了分配。之所以在《成交確認書》中規定甲公司與乙單位簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，其目的是為了保證《成交確認書》中所確認的合同內容的履行。按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，土地使用權因土地使用權出讓合同規定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。國家應根據土地使用者的使用年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。根據《W市土地儲備管理辦法》第11條規定，在土地收歸國有后，應由W市土地儲備供應中心負責退還乙單位未使用年限的土地出讓金及對地內建筑物進行補償。政府在出讓土地前應將地塊收歸國有，但是在政府無力支付回購款或不愿直接向原土地使用權人補償時，可以確定由新的受讓人(買受人)替政府向原土地使用權人墊付款項。本案即屬于政府提前收回土地使用權的情形，W市國土資源管理局應當向乙單位支付提前收回土地的補償，只是補償款沒有采取國土資源管理局直接向乙單位支付補償款的方式，而是通過《成交確認書》確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實現的。本來應有的流程是:國土資源管理局從乙單位收回土地使用權，同時支付補償款;國土資源管理局將位于該地段的但性質不同的另一建設用地使用權出讓給甲公司，甲公司支付出讓金。本案的運作實際將上述流程做了一定程度的變通，呈現給人們的流程是:國土資源管理局將其后出現的“另一建設用地使用權”先出讓給甲公司，同時獲取出讓金;甲公司和乙單位依政府部門的指示而簽訂《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實際上是代國土資源管理局支付給乙單位補償款;而后，乙單位將土地使用權退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設用地使用權”實際出讓給甲公司。乙單位既有的土地使用權和甲公司將要取得的建設用地使用權，是兩項不同的建設用地使用權，發生聯系的，只是所處的地段(宗地)相同。由此可見，甲公司和乙單位依照政府部門的指示簽訂《建設用地使用權轉讓補償協議》，只是具有中國特色的實務運作中出現的措施，重在甲公司向乙單位支付補償款，所謂的建設用地使用權轉讓無非是為甲公司向乙單位支付補償款尋找出來的理由，并非法律意義(真正意義、典型意義)上的建設用地使用權轉讓，因為乙單位并不享有甲公司在其后應取得的A號地塊的建設用地使用權，乙單位將向國土資源管理局退回土地使用權，而不是向甲公司轉讓建設用地使用權。

上述分析并不表明乙單位在《建設用地使用權轉讓補償合同》簽訂和履行階段沒有土地使用權，它的確擁有土地用途為文體用地、期限為40年的A號地塊的土地使用權。按照這些合同的規定與政府部門的指示，乙單位在享受收取補償款權利的同時，應負有交出建設用地和土地使用權的義務;從甲公司取得補償款，向國土資源管理局退回土地使用權。與此相適應，乙單位對其將要退回土地使用權也負有義務，如擔保沒有第三人主張租賃權、他物權等權利，以保障甲公司實現其合同目的。假如有第三人主張此類權利，甲公司有權暫時拒付補償款。

3.甲公司有權向乙單位中止付款

根據《合同法》第60條第1款的規定，當事人應當按照約定全面履行自己的義務。在對方不依約履行合同時，當事人一方有權行使抗辯權。本案適用先履行抗辯權，即在當事人互負債務、有先后履行順序的時候，先履行一方未履行的，后履行一方有權拒絕其履行要求。根據甲公司與乙單位簽訂的《建設用地使用權轉讓補償合同》，甲公司應于本合同簽訂后60日內辦理拆遷手續，乙單位應于辦完拆遷手續后30天內對地上建筑物進行拆除及場地騰空工作;乙單位于合同簽訂后90日內將A號地塊交付給甲公司，實質上是退回國土資源管理局;甲公司分四次支付余款?？梢婋p方的權利義務履行有先后之分。甲公司已按約定于11月支付第一筆款300萬，但在12月支付第二筆款之前，由于乙單位的上級主管部門主張異議使報建手續無法辦理，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，對此負有責任，甲公司有權援用《合同法》第67條的規定，行使抗辯權，中止付款。

4.乙單位無權解除合同

一方面，甲公司中止支付價款的原因是，乙單位的上級主管部門主張異議、W市規劃局停止辦理甲公司的報建手續。從《建設用地使用權轉讓補償合同》的規定來看，乙單位負有權利瑕疵擔保義務，由于第三人主張異議，甲公司中止支付價款具有正當性，不構成違約，乙單位自不享有解除權，無權解除合同;假如一定要“解除合同”，則是打著解除的旗號，實質上違約。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用權是基于W市國土資源管理局的出讓行為，《成交確認書》確定了W市國土資源管理局和甲公司的權利義務?！督ㄔO用地使用權轉讓補償合同》是為了實現出讓金的支付，以及將部分出讓金作為國土資源管理局給乙單位的補償款而簽訂的，其目的是協助國土資源管理局與甲公司的土地使用權交易順利實施，乙單位并不是與甲公司進行土地使用權交易的主體;在《工作聯系函》中W市國土資源管理局曾確定將甲公司用地與另兩塊地進行置換，希望甲公司明確是否繼續討論置換，也表明了W市國土資源管理局希望繼續履行合同的意愿。故乙單位無權解除合同。

注釋:

[1]顧長浩.土地儲備制度的功能、意義與問題[J].上海土地，2006，(1):26.

篇（10）

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業改制解困，盤活存量土地資產，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發和整理，使一些規劃不合理，環境較差的土地得以再開發和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。

1建立一個以政府為核心，土地管理部門為紐帶，有關部門共同參與的土地儲備管理機構，制定科學的土地收購、儲備和供應計劃，保障政府對城市土地資產的有效經營，促進經濟社會發展。

2健全土地儲備收益分配和補償機制。土地收購價格評估應堅持權利和利益相結合、收購價格與安置補償費分離、綜合協調等原則，采用市場比較法、剩余法、收益還原法等方法進行價格評估。