時間:2022-11-20 01:44:00
序論:好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程,我們?yōu)槟扑]十篇新公共管理論文范例,希望它們能助您一臂之力,提升您的閱讀品質(zhì),帶來更深刻的閱讀感受。
1.1進行企業(yè)化管理以提高管理的效率是新公共管理中的基礎(chǔ)
長期以來,我國的政府在效率上一直呈現(xiàn)較低的水平,其原因主要有:計劃經(jīng)濟體制的長期實行,使得政府的權(quán)力過于集中,從而在一定的程度上造成了冗官、冗兵的現(xiàn)象;組織機構(gòu)的錯綜復(fù)雜使得職責(zé)不清也是以重要的原因;第三就是國家相關(guān)的法律法規(guī)不夠健全,這也使得政府的相關(guān)人員在工作上有所懈怠。所以為了使得我國政府的效率得以提高,使政府的相關(guān)人員具有一定的效率能力,并具有效率的意識,只有這樣才能夠為民眾提供更為完善的服務(wù)。
1.2競爭機制的引入可以為政府的服務(wù)增光添彩
將西方的公共管理中的競爭機制引進我國的公共管理中,不僅可以為更多的企業(yè)提供發(fā)展的機會,而且還能夠在一定的程度上順應(yīng)民心,為公眾提供更好的服務(wù),提高自身的服務(wù)效率和質(zhì)量,成為合格的政府。除此之外,競爭機制的引入還能夠在一定的程度上減輕政府的財政壓力,比如說,在具有壟斷性質(zhì)的鐵路運輸、電力開發(fā)和銀行等產(chǎn)業(yè)中,政府在一定的程度上放手,將其交給有能力的企業(yè)來做,這樣不僅僅緩解了一定的財政危機,而且還能夠改變這些壟斷產(chǎn)業(yè)處于“瓶頸”期的現(xiàn)狀,從而在一定的程度上更有利于國家的發(fā)展。
在教學(xué)上,存在重理論知識、輕實戰(zhàn)技能的現(xiàn)象。盡管近年來十分強調(diào)警務(wù)實戰(zhàn)技能訓(xùn)練,但在教學(xué)內(nèi)容及教材教法都存有與公安實戰(zhàn)脫節(jié)的現(xiàn)象。在職民警培訓(xùn)中,目前各類培訓(xùn)班的課程基本上是政治理論、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、公安業(yè)務(wù)、查緝戰(zhàn)術(shù)等內(nèi)容的組合,實戰(zhàn)技能方面比較欠缺,有時想加強實戰(zhàn)技能方面的培訓(xùn),但由于師資等各方面客觀原因,心有余而力不足,導(dǎo)致出現(xiàn)培訓(xùn)內(nèi)容重復(fù)、培訓(xùn)內(nèi)容交叉的現(xiàn)象。
(2)師資隊伍建設(shè)水平不高
我國公安教育訓(xùn)練創(chuàng)新教育中推行“教官制”起步時間不長,各公安院校普遍缺少既有理論功底又有豐富公安實踐經(jīng)驗的教師,大多數(shù)院校型教師缺乏公安基層基礎(chǔ)實際工作經(jīng)驗,以致出現(xiàn)教學(xué)內(nèi)容與公安實戰(zhàn)脫節(jié)、理論與實踐難以結(jié)合,教育訓(xùn)練、教育教學(xué)滯后于公安現(xiàn)實工作的發(fā)展、難以滿足公安實戰(zhàn)需要等方面的問題;有豐富實踐經(jīng)驗的基層公安民警普遍卻困于無法將實踐經(jīng)驗上升為理論,并缺乏授課技巧。因此,目前公安教育訓(xùn)練工作中存在著師資數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不盡合理、教學(xué)水平偏低、實踐能力偏弱的問題。
(3)教育訓(xùn)練與效果運用脫節(jié)
民警培訓(xùn)后無法真正實現(xiàn)學(xué)以致用和練以致用;一是因為教育訓(xùn)練內(nèi)容與實戰(zhàn)有距離,重理論、輕實戰(zhàn);二是因為基層公安機關(guān)內(nèi)部在執(zhí)法過程中的行為不規(guī)范,忽視對培訓(xùn)效果的運用。
(4)教育訓(xùn)練與人事管理制度不相銜接
一方面,現(xiàn)有的在職民警培訓(xùn)創(chuàng)新教育體系中,已經(jīng)形成了初任、專業(yè)、晉升訓(xùn)練相結(jié)合的訓(xùn)練體系,但尚未形成民警從“入警”到“退休”的個人的一整套完善的教育培訓(xùn)體系。另一方面,除警銜晉升培訓(xùn)外,民警參加教育培訓(xùn)的結(jié)果尚未能與民警的使用、職務(wù)晉升直接掛鉤。
2新公共管理理論對創(chuàng)新公安教育訓(xùn)練機制的借鑒
(1)引進競爭,構(gòu)建“一主多元”的公安教育創(chuàng)新教育培訓(xùn)供給機制
新公共管理理論主張在公共部門中引入市場機制和社會參與機制,用市場機制來改造政府或用企業(yè)家精神重塑政府。主要表現(xiàn)在3個方面:一是引入市場競爭機制,使服務(wù)提供者之間進行競爭,以達到提高行政管理效率的目的;二是運用市場交易機制,將政府承擔(dān)的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的部分職能通過政府合同承包、政府補助、政府憑單、特許經(jīng)營、設(shè)立市場等方式轉(zhuǎn)交給社會或私營部門承當(dāng),實現(xiàn)公共服務(wù)提供主體多元化;三是確立市場選擇機制,使消費者(使用者)手中握有資源可以進行選擇,以促進服務(wù)提供者之間的競爭,提高服務(wù)質(zhì)量。可見,在公共服務(wù)中,市場的價值是將市場理念和市場機制同時深入到缺乏競爭意識的公共組織內(nèi)部,建立起政府組織之間、政府組織與私營組織之間良好的競爭合作關(guān)系。在我國公安民警培訓(xùn)領(lǐng)域,由于單一培訓(xùn)主體也逐漸暴露出弊端:公安教育培訓(xùn)部門壟斷供給導(dǎo)致“旱澇保收”排除了競爭壓力,也規(guī)避了培訓(xùn)機構(gòu)提高質(zhì)量的內(nèi)在動力;使得“體制內(nèi)”培訓(xùn)效率不高,各類培訓(xùn)渠道利用不足;難以滿足公安民警全方位的、立體的實際培訓(xùn)需求。民警培訓(xùn)作為一種特殊的教育形式,其準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了市場機制在公安民警培訓(xùn)領(lǐng)域也應(yīng)擁有“合法”身份。通過適度的市場調(diào)節(jié),引入競爭開放機制,建立起以各警察學(xué)院、各級警官培訓(xùn)中心為主體,其他高等院校、科研機構(gòu)、境外培訓(xùn)機構(gòu)、其他各類培訓(xùn)機構(gòu)合作并存的“一主多元”民警培訓(xùn)體系,將有利于實現(xiàn)民警培訓(xùn)資源優(yōu)化,促進民警培訓(xùn)機構(gòu)為公安民警提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
(2)以“顧客”需求為導(dǎo)向,重塑民警培訓(xùn)流程與運行機制
新公共管理理論認為政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構(gòu),而是負有責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,對政府與社會的關(guān)系進行重新定位,社會公眾是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”;公共組織必須清楚自己做什么、如何做和向誰盡責(zé)。為此,新公共管理強調(diào)顧客至上或顧客導(dǎo)向,“把權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心主義”,通過把公民變成消費者(顧客),聽取公民(顧客)意見,提供回應(yīng),并賦予“顧客”選擇權(quán),滿足公民(顧客)的不同需求。當(dāng)前我國的公安民警培訓(xùn)制度,公安政工部門、警察學(xué)院和警官培訓(xùn)中心等組織實施培訓(xùn)的單位機構(gòu)往往以自我為中心,忽略了“顧客”(指包括參訓(xùn)民警、參訓(xùn)民警所在單位和社會)的培訓(xùn)需求,培訓(xùn)針對性不強,培訓(xùn)質(zhì)量不高。近年來,雖然各地紛紛提出開展培訓(xùn)需求調(diào)研,但并沒有切實地把需求調(diào)查與課程設(shè)計有機結(jié)合起來,“需求歸需求,計劃歸計劃”,需求分析沒有成為培訓(xùn)計劃生成的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。根據(jù)新公共管理理論,公安民警培訓(xùn)應(yīng)廣泛聽取參訓(xùn)民警、參訓(xùn)民警所在單位和社會等多方面意見,改變“為培訓(xùn)而培訓(xùn)、有什么培訓(xùn)什么”的傳統(tǒng)觀念和做法,樹立起“以人為本、按需培訓(xùn)”理念,以顧客需求為導(dǎo)向重塑培訓(xùn)流程,使培訓(xùn)工作更加符合公安工作中心任務(wù)的需要、符合崗位履職需要和民警健康成長需要。
(3)建立績效評估機制,提升民警培訓(xùn)的質(zhì)量和效率
新公共管理重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,加強績效評估是至關(guān)重要的行政管理環(huán)節(jié)和必須廣泛運用的行政管理技術(shù)。為追求質(zhì)量和效率,新公共管理主要采取3種方法:
1.決策機制不合理。長期以來,我國農(nóng)村公共管理實行的是“自上而下”的決策機制,考慮更多的是供給主體的利益,較少顧及農(nóng)民的實際需求,其供給總量、結(jié)構(gòu)和程序是由上級部門以政策形式向下傳達的“單邊行動”,帶有濃厚的指令性,導(dǎo)致服務(wù)結(jié)果被過度聚集、服務(wù)過程被過度簡化,使得農(nóng)村公共服務(wù)供給與農(nóng)民需求嚴(yán)重脫節(jié)。這種脫節(jié)體現(xiàn)在農(nóng)民急需的和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展所必需的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給量嚴(yán)重不足,如農(nóng)村消防服務(wù)、基礎(chǔ)教育服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等。公共管理決策應(yīng)適應(yīng)環(huán)境及時變化,并且鼓勵農(nóng)民在公共管理過程中進行充分的利益訴求,從而真正改善農(nóng)村公共管理的決策機制。
2.缺乏利益驅(qū)動,服務(wù)效率低下。受到傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制的影響,政府包攬了絕大多數(shù)的公共事務(wù),以“壟斷者”的角色向農(nóng)村提供公共服務(wù),壟斷必然意味著排他,這種高成本低效率的政府供給機制難以適應(yīng)農(nóng)民的公共需求變化。因為政府公共服務(wù)供給是以公共利益最大化為最終目標(biāo),因此具有顯著的非市場化特征,即政府不能通過明確的供給價格從農(nóng)民那里直接收取相應(yīng)的費用,公共服務(wù)的資金投入主要來源于稅收,較難計算成本及其收益,因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅(qū)動;其次,由于政府的“壟斷性”供給,在缺乏競爭者的前提下,較易使政府喪失對效率的追求,并且政府公共服務(wù)供給是由眾多機構(gòu)或部門共同參與的,眾多的參與者使得職權(quán)劃分交叉、部門利益紛爭、協(xié)調(diào)配合缺乏等問題普遍存在,直接影響著農(nóng)村公共管理體系的運轉(zhuǎn)效率。
3.財政投入嚴(yán)重短缺。雖然國家提出了“城市反哺農(nóng)村”的發(fā)展思路,但由于受到根深蒂固的城鄉(xiāng)二元體制的影響,財政資金在解決社會保障、義務(wù)教育等農(nóng)村公共服務(wù)方面的投入較少,甚至有些地方政府拖欠農(nóng)村教師工資,更遑論農(nóng)村公共服務(wù)的供給。據(jù)中國全面小康研究中心的統(tǒng)計資料顯示,2010年我國教育、醫(yī)療和社會保障三項公共服務(wù)支出占政府總支出的比重合計僅為29.5%,與人均GDP3000美元以下和3000-6000美元國家相比,分別低14和25個百分點。政府服務(wù)的供應(yīng)不足,說明在國民收入第二次分配時,居民所得較少,迫使居民用自身收入來支付本應(yīng)由政府支出的開支,并從心理上降低了居民的消費預(yù)期。
4.農(nóng)村公共管理人才匱乏。農(nóng)村公共管理人才是指那些活躍在農(nóng)村基層組織的公共管理型人才,他們主要分布在鄉(xiāng)、村兩級中的經(jīng)濟組織、政治組織和社會組織中,在眾多類型的農(nóng)村人才中,農(nóng)村公共管理型人才的作用尤其突出。而農(nóng)村人才資源問題現(xiàn)已成為制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸,農(nóng)村人才資源處于貧乏狀態(tài)。農(nóng)村的貧窮落后面貌在社會成員中的印象根深蒂固,因此在選擇工作和就業(yè)地點時,絕大多數(shù)人才選擇留在大中城市。據(jù)中國青年政治學(xué)院黃敬寶的統(tǒng)計結(jié)果顯示,北京地區(qū)的2011屆大學(xué)畢業(yè)生首選在北京就業(yè)的占71.6%,首選廣東和上海的分別占5.6%、5%,由此可見,絕大多數(shù)畢業(yè)生希望在工資高、工作和生活環(huán)境好、發(fā)展前景廣闊的發(fā)達地區(qū)就業(yè),而愿意去農(nóng)村工作的只占26.4%,71%的大學(xué)生明確表示不愿意去農(nóng)村工作。
二、加強農(nóng)村公共管理的具體措施
構(gòu)建農(nóng)村公共管理新秩序,必須從公共管理理論的系統(tǒng)性角度出發(fā),找出阻礙農(nóng)村公共管理效率提升的障礙性因素,通過改革的手段來破除農(nóng)村公共管理的舊秩序,形成高效的公共管理新秩序。
1.完善農(nóng)村公共管理機制。科學(xué)的管理機制其重要性不言而喻,應(yīng)努力完善符合農(nóng)村現(xiàn)狀的社會公共事業(yè)管理制度,構(gòu)建以政府占主導(dǎo)地位、社會和市場多主體參與的管理機制,從而共同推進農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展。在堅持城市優(yōu)勢資源向農(nóng)村輸送的同時,城市基礎(chǔ)設(shè)施也應(yīng)不斷地向農(nóng)村地區(qū)延伸,充分發(fā)揮城市發(fā)展帶動農(nóng)村進步的聯(lián)動效應(yīng),逐步建立起“城鄉(xiāng)一體化”的農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展機制,在實踐中探索我國農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展與管理的規(guī)律。山西省政府在第九次全體擴大會議上出臺了十余項相關(guān)的政策法規(guī)文件,建立和完善了該省農(nóng)村地區(qū)社會管理和公共服務(wù)的長效機制。這些文件涵蓋范圍十分廣泛,包括了農(nóng)村勞動力、社會治安、暫住人口管理、食品安全、公共衛(wèi)生、社會救助、基層政權(quán)組織建設(shè)和重大突發(fā)事件應(yīng)急處理等方方面面,體現(xiàn)了政府完善農(nóng)村公共管理機制的堅定決心和信心,被稱為農(nóng)村社會管理的“強肋工程”。
2.加大投入力度,強化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資,主要應(yīng)該集中在農(nóng)村道路、水電和通信等方面,從而在硬件方面切切實實地改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的落后面貌。在具體建設(shè)過程中,應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村地區(qū)地理位置公布的不同,并結(jié)合不同公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)特點,有步驟、分層次地進行重點改造,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級要重點建設(shè)道路、通訊、醫(yī)院、污水處理和垃圾處理等設(shè)施,而村一級除了要搞好公路交通和通訊建設(shè)之外,要提高對人畜飲水工程、衛(wèi)生所、學(xué)校、電視接受設(shè)施、文化站等公共設(shè)施的建設(shè)力度。建設(shè)資金除了財政投入之外,應(yīng)充分發(fā)揮市場機制的效力,大力推動大中型企業(yè)以及外商投資企業(yè)以參股等方式參與到農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理當(dāng)中來,逐漸打造出多元化投資格局。當(dāng)然,對村集體和農(nóng)民個人也可以積極引導(dǎo),通過市場經(jīng)濟手段使農(nóng)民的投入有一個合理的、穩(wěn)定的回報,使得這些閑置資金能夠參與到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。
大家都知道,企業(yè)是生產(chǎn)力要素的載體,尤其是國有企業(yè)與先進的生產(chǎn)力相聯(lián)系,擁有現(xiàn)代化的生產(chǎn)技術(shù)和信息網(wǎng)絡(luò),為國民經(jīng)濟提供大部分的現(xiàn)代化裝備,它是科技進步的重要載體。因此,國有企業(yè)的管理如何,對中國社會生產(chǎn)力的發(fā)展是至關(guān)重要的。
可是我們不能不看到我國現(xiàn)有的國有大中型企業(yè)中,大約有90%是70年代和70年代以前興建起來的,50年代和50年代以前建成的企業(yè)也占一半以上。這些企業(yè)由于計劃管理體制延續(xù)了幾十年,傳統(tǒng)管理模式很難一下子解決。以來我國進行國企改革,但國企管理還沒能按市場經(jīng)濟來組織生產(chǎn)、流通、交換、分配的各個環(huán)節(jié),管理跟不上企業(yè)的社會化、市場化進程。據(jù)有關(guān)部門97年對我國2585家虧損企業(yè)的抽樣調(diào)查,由于管理落后造成的虧損達到2112家,占總數(shù)的87%,問題非常嚴(yán)重的。所以中央特別強調(diào)國有企業(yè)的管理要創(chuàng)新。
那么管理創(chuàng)新究竟涉及哪些范疇呢?根據(jù)目前國際企業(yè)管理新的趨勢和我國現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展方向的要求,主要包括以下幾個方面:
一、管理理念的創(chuàng)新。首先,從追求政績的“烏紗帽”轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)盈虧責(zé)任的自我管理理念。因為未來的企業(yè)需要職業(yè)化的企業(yè)家,不是官員型的企業(yè)家,企業(yè)家的命運同企業(yè)的興衰成敗是緊緊聯(lián)系在一起的。其次,從單一生產(chǎn)意識轉(zhuǎn)為追求經(jīng)濟效益的市場意識。在市場經(jīng)濟條件下,企業(yè)要效益必須以市場為導(dǎo)向,以市場來實現(xiàn)生產(chǎn)體系中的每一個環(huán)節(jié),尤其是在開發(fā)環(huán)節(jié)中把市場需求的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品作為企業(yè)開發(fā)和創(chuàng)新的主攻方向,否則企業(yè)的效益就無從談起。再次,從企業(yè)片面追求利潤最大化,發(fā)展到對社會發(fā)展、環(huán)境的責(zé)任和對用戶的責(zé)任的經(jīng)營目標(biāo)多元化理念的創(chuàng)新。從國際企業(yè)發(fā)展上看,經(jīng)營目標(biāo)多元化已成為趨勢。前不久,在美國國際性評選優(yōu)秀企業(yè)時,采取九項指標(biāo),其中企業(yè)的創(chuàng)新能力、長期投資價值;對社會和環(huán)境的責(zé)任;對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量等指標(biāo)在整個指標(biāo)中占了相當(dāng)份量,所以在經(jīng)營目標(biāo)上我們要進一步地拓寬思維,超前發(fā)展。最后,面對眾多的競爭對手,從你死我活的競爭理念向競爭與合作和統(tǒng)一的競爭理念的創(chuàng)新。其實,這是為適應(yīng)全球經(jīng)濟一體化的客觀要求。目前,國際上原來競爭對手的企業(yè)之間,紛紛掀起合作浪潮。例如:電子產(chǎn)品領(lǐng)域中美國的IBN與日本東芝的聯(lián)盟;汽車行業(yè)中美國的福特與日本豐田公司的聯(lián)盟;電器設(shè)備制造業(yè)中美國通用電器與歐洲西門子聯(lián)盟。當(dāng)今世界出現(xiàn)的這種競爭與合作相統(tǒng)一的現(xiàn)象,不是個別企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)術(shù),而是知識經(jīng)濟時代要求企業(yè)所具有的競爭觀念創(chuàng)新的表現(xiàn)。我國近年來一個突出現(xiàn)象,是隨著買方市場的到來,企業(yè)間的競爭日趨白熱化,特別是以價格為主的競爭幾乎在所有市場上展開,這種局面很不利于我國企業(yè)的成長和創(chuàng)新,特別是不利于要迎接與來自世界跨國公司的競爭。所以建立多樣化的競爭與合作關(guān)系對于今天的國內(nèi)企業(yè)是十分重要的。
二、決策管理的創(chuàng)新。決管管理是關(guān)系到企業(yè)興衰成敗的關(guān)鍵。過去企業(yè)的決策管理是多靠經(jīng)驗和主觀判斷,而現(xiàn)在是不同了。面對錯綜復(fù)雜,瞬息多變的環(huán)境,企業(yè)必須充分運用現(xiàn)代信息系統(tǒng),掌握方方面面的信息。因為信息是現(xiàn)代企業(yè)的神精系統(tǒng),是企業(yè)科學(xué)決策和及時應(yīng)變的依據(jù)。所以要建立靈活準(zhǔn)確的信息系統(tǒng)是企業(yè)決策管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容。
三、戰(zhàn)略管理的創(chuàng)新。戰(zhàn)備管理從宏觀上講,正確的戰(zhàn)略使企業(yè)始終體現(xiàn)先進生產(chǎn)力發(fā)展的總趨勢,企業(yè)能夠保持長久的生命力,從微觀上來說正確戰(zhàn)略能夠準(zhǔn)確地把握未來可能發(fā)展的產(chǎn)品及市場范圍,使企業(yè)贏得持續(xù)的競爭力。從戰(zhàn)略管理的創(chuàng)新角度上看,在經(jīng)營領(lǐng)域中,過去我們企業(yè)戰(zhàn)略是只重視生產(chǎn)管理,而不重視開發(fā)和營銷管理。這種戰(zhàn)略,顯然不適應(yīng)市場經(jīng)濟的需求。在市場經(jīng)濟條件下,技術(shù)創(chuàng)新,產(chǎn)品開發(fā)是企業(yè)的靈魂,同時生產(chǎn)的產(chǎn)品只要賣出去,才是硬道理。所以技術(shù)開發(fā)和市場營銷是在整個生產(chǎn)體系中最重要的環(huán)節(jié)。因此,我們在經(jīng)營戰(zhàn)略管理上要實現(xiàn)由過去偏重生產(chǎn)管理到重視技術(shù)開發(fā)和市場營銷的轉(zhuǎn)變,也就是我們常講的要從橄欖型向亞鈴型管理模式轉(zhuǎn)變。
四、組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。精干高效的組織結(jié)構(gòu)是貫徹實施經(jīng)營戰(zhàn)略的組織保證。過去大型企業(yè)是攏大而多層次的管理組織結(jié)構(gòu),弊端很多。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟和先進生產(chǎn)力發(fā)展要求,首先,要剝離企業(yè)不應(yīng)承擔(dān)的各種社會職能和政府職能,使企業(yè)輕裝上陣,其次,按照專業(yè)化社會協(xié)作的方向,分離服務(wù)部門等非生產(chǎn)主體,使企業(yè)精干起來,再次,強化生產(chǎn)過程前的市場研究,經(jīng)營決策,技術(shù)開發(fā)和生產(chǎn)過程之后的產(chǎn)品銷售,用戶服務(wù),廣告宣傳等經(jīng)營職能,使企業(yè)組織結(jié)構(gòu)具有高度適應(yīng)市場經(jīng)濟的能力。最后,隨著企業(yè)用業(yè)務(wù)流程的信息化,企業(yè)可以削減中間管理層次,便管理組織結(jié)構(gòu)由原來的高聳型結(jié)構(gòu)向扁平型結(jié)構(gòu)再造,這樣使大大降低成本,提高效率。
2、提供更優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)
“服務(wù)行政”的提出改變了傳統(tǒng)模式下政府和公眾之間的關(guān)系。新公共管理運動以來,西方發(fā)達國家的公共部門注重以公民滿意度為導(dǎo)向,注重對效率的追求并實施明確的績效目標(biāo)管理。堅持服務(wù)取向使政府不再是高高在上的發(fā)號施令者,而成為優(yōu)質(zhì)、高效公共產(chǎn)品的提供者。信息技術(shù)和數(shù)據(jù)分析技術(shù)的進步為更加優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)提供奠定了技術(shù)基礎(chǔ),政府能夠運用更先進的技術(shù)手段改變公共管理的方式,實現(xiàn)以往很難實現(xiàn)的公共服務(wù)目標(biāo)。應(yīng)急管理是其中的重要內(nèi)容。大數(shù)據(jù)時代,利用大空間尺度的數(shù)據(jù)庫和傳感器,政府能夠快速獲取地理、人口、災(zāi)害等方面的數(shù)據(jù),更快捷地為應(yīng)災(zāi)、救災(zāi)奠定基礎(chǔ)。美國在黃石火山安裝了數(shù)百個觀測儀器,儀器觀測的數(shù)據(jù)分為常規(guī)數(shù)據(jù)和異常數(shù)據(jù),異常數(shù)據(jù)越多,自然災(zāi)害發(fā)生的可能就越大。觀測數(shù)據(jù)實時傳遞到預(yù)警系統(tǒng),由預(yù)警系統(tǒng)進行快速甄別并通過網(wǎng)絡(luò)對外。日本“311”大地震后的海嘯預(yù)警也是大數(shù)據(jù)運用的典范。“311”地震后,美國國家海洋和大氣管理局快速了海嘯預(yù)警。之所以反應(yīng)迅速,在于美國建立了覆蓋全球的龐大的海洋傳感器網(wǎng)絡(luò)。通過海洋傳感器,美國國家海洋和大氣管理局能夠及時獲取并分析大量海洋信息,促進災(zāi)害預(yù)警的及時,為公眾的人身安全和財產(chǎn)轉(zhuǎn)移贏取時間。大數(shù)據(jù)也帶來了公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變,降低了服務(wù)成本。隨著數(shù)據(jù)存儲成本的降低和數(shù)據(jù)讀取速度的加快,警方能更多地存儲各種社會信息以備執(zhí)法和犯罪預(yù)警使用。如洛杉磯警方將基于數(shù)據(jù)分析的“犯罪熱點圖”運用到了日常工作中,在犯罪熱點區(qū)域加強巡邏的警力,有效地降低了轄區(qū)的犯罪數(shù)量,維護了轄區(qū)的治安。
3、決策科學(xué)化與政民互動導(dǎo)向?qū)τ谡疀Q策而言
大數(shù)據(jù)的一個重要價值在于提供盡可能多的詳盡信息并對信息進行有效分析,促進決策科學(xué)化和管理精細化。例如,美國國防部高級研究局推動了大數(shù)據(jù)在輔助決策上的作用,通過在情報、偵查領(lǐng)域建立決策支持系統(tǒng),推動了數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的決策自動化。美國一些地方政府建立了縣政工作數(shù)據(jù)系統(tǒng),為減少交通擁堵、提升公共安全、資源管理等方面的公共決策提供了更全面的數(shù)據(jù)支持。德國憑借自身較高的信息化水平,通過大型基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和地方數(shù)據(jù)庫的建設(shè),重視在政府管理中運用數(shù)據(jù)資源服務(wù)公眾和服務(wù)決策。德國的一些州政府建立了覆蓋人口分布、地理數(shù)據(jù)、礦藏信息等領(lǐng)域的“中央數(shù)據(jù)庫”,并提供相應(yīng)分析軟件。通過數(shù)據(jù)分析,州政府的各部門能獲得很多有價值的信息,促進了決策的科學(xué)化。同時,大數(shù)據(jù)的發(fā)展使政府更加快速地由單向的公共服務(wù)提供向政民互動導(dǎo)向的公共服務(wù)提供轉(zhuǎn)變。信息交流的便捷和頻繁,讓公共部門和公眾更為緊密地聯(lián)系在一起。政府在做一項公共決策時,再也不能僅僅只考慮自身的決策偏好和執(zhí)行能力,而是要深入了解公眾偏好,對公眾的政策訴求做出及時回應(yīng)。大數(shù)據(jù)時代的到來使公眾在公共政策過程中變得更加積極主動,公眾對公共服務(wù)的需求被更多地納入到政府的決策視野中來。在此情景下,依賴傳統(tǒng)的對社會進行分析的方式已經(jīng)不能完全適應(yīng)時代的發(fā)展,如何利用好大數(shù)據(jù)資源,發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的優(yōu)勢,進行管理方式創(chuàng)新,成為政府避不開的重要話題。這種公共部門和公眾的互動導(dǎo)向也成為目前西方公共管理模式的新動向。
根據(jù)《辭海》的解釋,“公”的中文含義為“公共;共同”,與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也,天下為公”,即為此意。《漢語大辭典》中,“公共”意為“公有的,公用的,公眾的,共同的”。因此,自古以來,“公共”的中文語義強調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源:一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity),強調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon),英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞,意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里,公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體,其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則,目的是為了獲取最大之善。因此,從起源上看,“公共”更多地意指社會層面的非個體性,在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了,隨著時展,當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變,公共成為政府和政治的同義詞的觀點。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中,公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門,而是指一種建立在社會公/私二元對立基礎(chǔ)之上的獨特概念,它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上,并具有獨特批判功能。關(guān)于公共性的演變,哈貝馬斯認為,自古希臘以來,社會有明確的公私劃分,公代表國家,私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬,公私分明,所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進行交往的場所,那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì),公私不分,公吞沒私,不允許私的存在,公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代(17、18世紀(jì))以來,在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域,才有了真正意義上的公共性(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。
受到國外對這一問題研究的啟發(fā),國內(nèi)也有學(xué)者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認為,公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域,國家與市民社會,政治生活與經(jīng)濟活動具有對應(yīng)的相關(guān)性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進程,都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化,這樣一來,整個社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中,國家的職能也開始了分化的歷程,除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢,其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團和被統(tǒng)治集團的關(guān)系中實現(xiàn)的,所以,雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容,但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中,公共性則是其最為根本的特性,甚至可以斷言:歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領(lǐng)域。因此,社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解,從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時,國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為,在近代功利哲學(xué)和市場經(jīng)濟的趨利傾向共同催生下,古希臘公共性的含義進一步喪失,現(xiàn)時情況是,“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義,有的只是原子個人的集合體;這里沒有公共利益,有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現(xiàn)公共性有過幾種理論,包括以利益集團形式表現(xiàn)出來的公共(多元主義視角);以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共(公共選擇視角);以代議的形式表現(xiàn)出來的公共(立法的視角);以消費者形式表現(xiàn)出來的公共(提供服務(wù)的視角);以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共(公民權(quán)視角)等,但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ),公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上,此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展,及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷,等等。
哈貝馬斯也認為,隨著資產(chǎn)階級社會的發(fā)展變化,出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型(哈貝馬斯理論中的公共性一詞,可以譯成公共性,也可以譯為公共領(lǐng)域,二者沒有實質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面,而用公共領(lǐng)域指稱社會層面。——筆者注),由此導(dǎo)致公共性喪失。“兩種相關(guān)的辯證趨勢表明公共性已經(jīng)瓦解:它越來越深入社會領(lǐng)域,同時也失去了其政治功能,也就是說,失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監(jiān)督的政治功能。”在這里,哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。
在我看來,關(guān)于“公共性”本源及演變,其實離不開整個社會環(huán)境的變化背景,這一背景包括社會的、經(jīng)濟的和政治的因素。首先,最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性,如古希臘民主制。其次,在古代社會,由于沒有明確的公/私領(lǐng)域劃分,在政治領(lǐng)域,代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”,在經(jīng)濟領(lǐng)域,表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟生活的全面控制,因而公共性等同于國家權(quán)力。再次,按照哈貝馬斯的看法,直到近代,“公”與“私”才截然分離,各有自己的獨有領(lǐng)域,與此同時,經(jīng)濟領(lǐng)域盛行自由主義和市場經(jīng)濟理論,在政治領(lǐng)域采取國家放任主義,公共行政在政治與行政“二分法”的影響下,熱衷于對純粹管理技術(shù)和效率的追求,從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊,于是就有新公共行政學(xué)強調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后,現(xiàn)代社會“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢,經(jīng)濟領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟并存,而在政治領(lǐng)域,以第三部門為核心的公民社會成長壯大,社群主義盛行,引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮,“公共性”問題再一次被重視起來,此時,突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求,同時也是公民社會外力推動的結(jié)果。
三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
在對國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后,我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個根本性的問題,即什么是“公共性”?什么是公共管理的“公共性”?在沒有給出自己明確的答案之前,我們發(fā)現(xiàn),對公共性問題的闡述可以有很多角度,不同學(xué)科也有不同的認可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對“公共性”的內(nèi)涵進行闡述的觀點,就可以歸納為以下六個方面:
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為,“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動基本性質(zhì)和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下,是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者,應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志,從保證公民利益的基本點出發(fā),制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為:從基本理念上講,“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此,衡量政府活動是否達到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是,公共政策及其執(zhí)行是否堅持和維護了公民的基本權(quán)利,是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達了公民的意志,政策與執(zhí)行的出發(fā)點是否超越了政府的自利傾向,而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。在道德層面上,“公共性”應(yīng)是每一個政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù),明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求,并在政策制定與執(zhí)行過程中,防止部門和個人偏私的利益驅(qū)動。在政治過程層面上,“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上,存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里,“公共性”的獲取及其保證,具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程,它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性,以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息,并能夠與政策制定者進行磋商;公民的利益能否通過民主的程序得到表達與整合;公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇,決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財政活動中,評價“公共性”價值是否滿足的核心要素,應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo),以及相關(guān)的財政制度和規(guī)則的安排(注:孫柏瑛:《公共性:政府財政活動的價值基礎(chǔ)》,《中國行政管理》2001年第1期。)。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為,公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個方面:民主的精神,即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神,它意味著政府的一切活動應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約;公正的精神,即承認社會公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害;公共服務(wù)的精神,即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配,政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現(xiàn)方式應(yīng)是:逐步實現(xiàn)政府與公民平等化;行政權(quán)力既受到保護又受到制約;行政活動既有效率又有責(zé)任;公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、參與的過程,等等(注:張成福:《論公共行政的“公共精神”》,《中國行政管理》1995年第5期。)。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了管理目的的公益性,強調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點;它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù),揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予,因而其行使必須接受公民的監(jiān)督,以公民認定的是非為是非,不能違背公民的意志;它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任,要求行政行為必須對其后果無條件承擔(dān)責(zé)任;它強調(diào)了行政過程中必須有公民參與,強調(diào)注意聽取公民的意見,這就要求行政過程中的公開性與透明性;它強調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認可,這就要求有向公民報告的制度,工作一定周期后,政府應(yīng)按程序向公民報告,以接受公民審查并予以通過,等等(注:劉熙瑞:《理念·職能·方式——我國地方行政機構(gòu)改革面臨的三個轉(zhuǎn)變》,《人民論壇》2000年第7期。)。
4.作為一種價值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認為,由于行政體系的價值基礎(chǔ)是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說,政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則,政府的組織機構(gòu)、行為方式、運行機制、政策規(guī)范等,都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實體,但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望,也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表,它所體現(xiàn)出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性,而且這種公正性是一種制度公正,是包含在行政行為機制之中的,有法律法規(guī)和公共政策體系提供的,是一種制度安排(注:張康之:《行政改革中的制度安排》,《公共行政》2000年第4期。)。
5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向,新公共行政主張:(1)社會公平。強調(diào)所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構(gòu)負責(zé),以及對公共部門經(jīng)決策和實施項目負責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力,但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素,需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時又是平等的服務(wù)(注:參見[美]張夢中等《尋求社會公平與民主價值》,《公共行政》2001年第3期。)。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì)。他認為,“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”,從而“公共性成為國家機構(gòu)本身的組織原則”。他進一步提出,在資產(chǎn)階級哲學(xué)那里(霍布斯、盧梭、洛克和康德),公共性等同于理性,甚至是良知,依靠公共輿論表達出來。而在法哲學(xué)那里,公共性需要法律和道德元素支撐,所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則,又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出,哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領(lǐng)域的批判力量和促進資產(chǎn)階級統(tǒng)治合法化的獻身精神(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。
綜合起來,有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點主要集中在以下方面:首先,在倫理價值層面上,“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義。其次,在公共權(quán)力的運用上,“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三,在公共部門運作過程中,“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四,在利益取向上,“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的,必須克服私人或部門利益的缺陷。第五,在理念表達上,“公共性”是一種理性與道德,它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用(哈貝馬斯)。總之,傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀,在此之下,才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價值體系。
盡管在公共性問題上,不同時期、不同角度的理解存在差異,但對于公共管理,基于它是一種為實現(xiàn)公共利益而進行的公共部門管理活動,我們把這種管理活動的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個方面:一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體(這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的)。作為公共管理主體,這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征,主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟地和富有效率地實現(xiàn)管理目標(biāo)不同,公共管理的價值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質(zhì)之上,把追求個人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是,公共管理注重在民主政治理念上去實現(xiàn)公眾的高度參與、社會公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會的基石,是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言,“契約,沒有刀劍,就是一紙空文”。恩格斯也認為,國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運用公共權(quán)利實現(xiàn)管理目標(biāo)的社會活動,因此,公共權(quán)力是公共管理活動的后盾和基礎(chǔ),公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù),即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù),無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手,公共問題是公共管理的邏輯起點。同時,由于對公共事務(wù)的管理,最終要達到的目標(biāo)或宗旨是實現(xiàn)社會公眾的公共利益,因此,公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
四、公共管理的公共性與社會性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵,與公共管理在本質(zhì)上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯(lián)系,這是個至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向,即它是實證的過程還是規(guī)范的研究,或是兩者兼而有之。
我們認為,就總體而言,作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵,公共性與社會性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級與國家產(chǎn)生之前的原始社會時期,公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的;隨著階級與國家的產(chǎn)生,國家成為公共性的代表,公共性逐漸從社會領(lǐng)域中凸顯并獨立出來;而在階級與國家消亡之后,公共性與社會性又再次融為一體。因此,本文所討論的公共性,是指處于從階級與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外,從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出,社會性是公共性的存在基礎(chǔ),公共性則是社會性的特殊體現(xiàn);社會性具有量的規(guī)定性,公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會不斷發(fā)展,公共性將不斷擴張與壯大,最后發(fā)展成為社會性。
1.公共性與社會性的區(qū)別
首先,從概念的定義上看,社會是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中,社會有兩層意思,一是指由一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體;二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會,既可以指最廣義的“人類社會”,也可以指狹義的社會性事務(wù),如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此,理論上對社會這個概念作界定并不簡單,從不同的角度都可以定義社會。認為,物質(zhì)實踐創(chuàng)造了社會,社會本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系,“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會關(guān)系,構(gòu)成所謂社會,并且是構(gòu)成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會,具有獨特的特征的社會。”(注:孫曉莉:《中國現(xiàn)代化進程中的國家與社會》,中國社會科學(xué)出版社2001年版,第9頁。)
政治科學(xué)常用的社會概念,最初在思想家眼里是與國家等同的,例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀(jì)以后,大多數(shù)資產(chǎn)階級理論家才開始把社會當(dāng)作與國家對立的社會領(lǐng)域,即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出,“我們可以在這里提出一個前提:即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式,此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時間順序說,先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ),我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族;第二種方式以地域和財產(chǎn)為基礎(chǔ),我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財產(chǎn),政治社會即由此而產(chǎn)生。”(注:(美)摩爾根:《古代社會》,楊東莼等譯,商務(wù)印書館1995年版,第6頁。)把社會性看成是人的本質(zhì)屬性,并認為社會的產(chǎn)生先于國家,因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認為的那樣可以等同或渾然一體。
其次,在公共管理實踐中,公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式,是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現(xiàn),表明在政府與社會二元對立的情況下,政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關(guān)系的狀況。一般而言,公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威,而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會性的聯(lián)系
其主要表現(xiàn)在于:公共性來源于社會性,在一定條件下它們是一致的,比如在非階級社會里,公共性實際上和群體性是等同的。然而,公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性(群體性),比如建立在契約之上的“公意”,體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下,公共性又不完全等同于社會性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在:
首先,從起源看,早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認為等同的,表現(xiàn)在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認為,國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達到正義或公道的手段。在這里,他是把國家與社會等同起來,混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合,因為還沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力(注:鄒永賢主編:《國家學(xué)說史》上,福建人民出版社1987年版,第9頁。)。直到亞里士多德那里,才區(qū)分了國家與社會,認為國家起源于社會,是社會自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會說,同時指出,“在這里,國家是直接地和主要地從氏族社會本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級斗爭中產(chǎn)生的”(注:《馬克思恩格斯選集》第4卷,人民出版社1972年版,第165頁。)。因此,我們認為,國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產(chǎn)生的異時性的。
其次,從哲學(xué)意義上講,社會性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的,公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開,二者有交叉之處,即所謂“公中有私(局部和個人),私中也有公(共同事務(wù)和利益)”(注:夏書章:《現(xiàn)代公共管理概論》,長春出版社2000年版,第3頁。)。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會性。與此同時,公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華,是建立在一定條件(契約等)基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識表達,因此,公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序,成為一定團體的集中意志。還應(yīng)看到,在發(fā)展趨勢上,隨著社會自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡,公共性與社會性將再次趨同,達到終級目標(biāo)的社會性,實現(xiàn)古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說,“大道之行也,天下為公。選賢與能,講信修睦,……故外戶而不閉,是謂大同。”公共性與社會性由混沌統(tǒng)一到分離對立,再到在新的社會領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一,體現(xiàn)了公共性與社會性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進過程。
再次,在具體實踐中,公共管理的公共性以社會性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動越是接近社會,其公共性越明顯;越遠離社會,其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)變,從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變,管理原則從對上負責(zé)向?qū)ο仑撠?zé)轉(zhuǎn)變,如此等等,其結(jié)果都使公共管理活動更趨向民主,更能保障公平,并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及其與社會性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實意義
公共性與社會性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念,同時二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家(政府)與社會之間的相互關(guān)系,由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實問題的理論工具,從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義,更有實踐上的方法論意義。
技術(shù)的質(zhì)量將嚴(yán)重影響到后續(xù)各階段,通信工程信息管理系統(tǒng)確立后進入實施階段,隨之將產(chǎn)生技術(shù)風(fēng)險。通信工程信息管理系統(tǒng)的整體決策是否正確、施工能否滿足技術(shù)規(guī)范、設(shè)計是否合理等,會對項目的質(zhì)量產(chǎn)生不同程度地影響。技術(shù)風(fēng)險體現(xiàn)在:貫穿于材料采購、施工操作、設(shè)計全過程,以及材料檢測手段達不到要求等產(chǎn)生的風(fēng)險。技術(shù)風(fēng)險就是指在施工期間,因為技術(shù)原因所造成的項目不能按照預(yù)先設(shè)定的時間、成本和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)完成檢驗。主要是設(shè)計和實際施工中產(chǎn)生的差異,有兩種體現(xiàn)形式:一是因為設(shè)計深度不足,致使設(shè)計中存在缺陷、遺漏和錯誤,未考慮施工可能性等問題,未考慮地質(zhì)、環(huán)境等條件,給施工帶來麻煩;二是因為施工技術(shù)的經(jīng)驗較少致使施工時的施工工藝不達標(biāo),無法保證施工作業(yè)安全工作流程不合理等問題,難以達到設(shè)計單位的要求。不論是哪種原因,都會將工期加長,增加施工成本,甚至返工,更會導(dǎo)致通信工程信息管理系統(tǒng)不能順利完工交付使用。方案設(shè)計技術(shù)風(fēng)險,主要是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)掌握不夠和經(jīng)驗不足等因素的影響,為謀取更大利益,沒有及時發(fā)現(xiàn),施工單位使用了不符要求的材料,如光纜由于質(zhì)量不過關(guān),造成投產(chǎn)2年后不能正常使用,導(dǎo)致設(shè)計方案沒有達到總體優(yōu)化,主要是由于設(shè)計人員沒有沿路由仔細查勘、責(zé)任心不強產(chǎn)生,由于鋼絞吊線質(zhì)量差,不得不提早進行部分更換。方案設(shè)計不周全,方案修改和返工的可能性增加,造成資源和時間的浪費,投產(chǎn)一年后開始嚴(yán)重銹蝕,給線路維護增加了大量的成本和工作量。
1.2人力風(fēng)險
人是項目的管理者、決策者和實施者,任何項目的都需要人來完成。通信工程信息管理系統(tǒng)建設(shè)的全過程是由人來完成的,實施的決策、設(shè)計、勘察、計劃、材料購置到施工。例如設(shè)計人員的責(zé)任心不強,由于設(shè)計不合理,引起設(shè)計變更不斷,導(dǎo)致預(yù)算的偏離度過大,甚至有重大失誤,給工程項目造成巨大損失,這些都會導(dǎo)致項目施工費用超支或竣工時間大大延誤。
2通信工程信息管理系統(tǒng)風(fēng)險應(yīng)對措施
2.1降低技術(shù)風(fēng)險應(yīng)對措施
對于通信工程信息管理系統(tǒng)的設(shè)計風(fēng)險采取多輪、多層次、多專業(yè)論證的方法予以規(guī)避。采用風(fēng)險緩解的方法,來解決后期的實施過程中出現(xiàn)的前期設(shè)計風(fēng)險。加強挽救和應(yīng)急方案的實施力度。由于項目周期過長,項目的設(shè)計方案有著明顯的超前性,不能按照現(xiàn)有的國家標(biāo)準(zhǔn)為方案提供參考和評估依據(jù),所以對于標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范所產(chǎn)生的風(fēng)險應(yīng)當(dāng)使用專家組會審,然后設(shè)計施工方案。通過詳細、準(zhǔn)確、完備的施工計劃來預(yù)防風(fēng)險事件的發(fā)生。施工組織多輪的設(shè)計并且通過多輪的審核,但是因為大型工程項目都有較大的差異,所以盡管結(jié)構(gòu)類似也不能相互移植,只能通過風(fēng)險規(guī)避和緩解來解決。咨詢機構(gòu)依靠自己的設(shè)計來賺取咨詢費用,而不是依靠賣產(chǎn)品和設(shè)備來提取傭金。這就使他們有可能真正保持“中立”,有可能擺脫工程項目管理組對某種項目的傾向性,降低合作風(fēng)險,當(dāng)好企業(yè)的參謀。隨著在競爭環(huán)境中咨詢行業(yè)的逐步規(guī)范發(fā)展,盡管目前咨詢業(yè)的發(fā)展還并不是非常完善,但是可以相信,咨詢公司的“中立”性會進一步的加強。
2.2降低管理風(fēng)險應(yīng)對措施
通信工程信息管理系統(tǒng)施工點多、投資大、施工專業(yè)多、施工面積大,招投標(biāo)、監(jiān)理、項目管理公司等項目咨詢企業(yè)也很多,管理跨度大、層次多,組織機構(gòu)設(shè)置既要滿足項目管理方方面面的要求又要簡單,要在項目規(guī)劃期就做設(shè)計好組織機構(gòu),還要在項目實施過程中出現(xiàn)的此類風(fēng)險時能夠快速改變組織結(jié)構(gòu),采取緩解的措施,原則上主要采取風(fēng)險控制的措施來對待此類風(fēng)險。通信工程信息管理系統(tǒng)主要通過風(fēng)險規(guī)避和自留來解決項目管理的計劃工作風(fēng)險。如通過增加項目風(fēng)險儲備金、廣泛獲取信息以合理地規(guī)避,運用成熟的方案等方法、增加項目資源來規(guī)避風(fēng)險,如果風(fēng)險可以自行承擔(dān),可以采用風(fēng)險自留的方法,如果不能自行承擔(dān)則將風(fēng)險盡量的轉(zhuǎn)嫁個相關(guān)單位,最大程度上降低風(fēng)險對整個項目造成的危害,例如跨區(qū)域文化溝通風(fēng)險,就是一個非常難控制的風(fēng)險。通信工程信息管理系統(tǒng)中,完工風(fēng)險也是一個非常重要的風(fēng)險,在項目的制定和設(shè)計階段就要充分注意到后期施工組織設(shè)計的系統(tǒng)行,詳細考慮到各方面可能對進度造成影響的風(fēng)險,充分準(zhǔn)備,提前計劃,快速反應(yīng),減少風(fēng)險的發(fā)生,如果發(fā)生問題要盡量減少損失,還要避免產(chǎn)生連鎖反應(yīng),例如,因為通信工程信息管理系統(tǒng)的土建施工計劃不周詳,導(dǎo)致進度延誤影響了鋼結(jié)構(gòu)施工進度,鋼結(jié)構(gòu)施工進度又影響到了屋面施工進度,致使整體進度滯后。項目的質(zhì)量風(fēng)險要在之前詳細的分析,積極的預(yù)防,發(fā)生后要積極使用方法將損失盡量降低。為應(yīng)對項目實施過程中合作風(fēng)險,很多信息被收集和反映出來,例會也擴大到了項目管理小組和項目實施小組兩個層面,例會的周期由每月一次縮短到了每2周一次,并且越來越多的問題都在例會上被提出來討論、決定,討論改造功能風(fēng)險計劃、設(shè)計調(diào)整、進度控制等方面的問題。通過例會機制的建立。同時,制定切實可行的項目進度計劃:根據(jù)項目總體目標(biāo),項目小組將實施過程劃分為若干階段,細化后的項目計劃更利于項目的實施,并為細化項目長達數(shù)月年的實施過程,使目標(biāo)更加具體,為每個階段制定了具體的階段目標(biāo)、工作內(nèi)容等。
二、激勵理論在薪酬管理中的應(yīng)用研究
(一)激勵理論和雙因素分析激勵理論強調(diào)的是給員工帶來滿意感,而雙因素理論中要點包含激勵因素和保健因素,保健因素是指員工產(chǎn)生不滿情緒的因素,只能被消除,但不會帶來滿意感;激勵因素能夠給員工帶來滿意感。保健因素的聚積容易使員工產(chǎn)生消極怠工、不合作的情緒,甚至?xí)l(fā)員工罷工、企業(yè)停產(chǎn)的可能,即使保健因素得到消解,再做其他的努力,也很難給員工帶來精神上的滿意,消除保健因素僅僅是達到“沒有不滿意”的效果,并不意味著“滿意”。因而,要提升員工的滿意,激發(fā)工作的積極性,必須從激勵因素著手。在員工的薪酬構(gòu)成方面激勵因素和保健因素體現(xiàn)的較為明顯,如基本工資屬于保健因素的范疇,是薪酬的基本組成部分,不能隨意的更改變動,否則會削弱員工的信任感和滿意度;而績效、獎勵一類的薪酬則屬于激勵因素,往往績效獎勵的多少和員工的工作積極性直接掛鉤,可以對員工的工作積極性形成促進。
(二)激勵因素在薪酬管理中的構(gòu)建
1.薪酬對于員工而言,不僅是勞動付出的回報,也是員工價值的體現(xiàn),因而激勵因素在薪酬管理中的作用有時會超出其他因素,因而需要被重視起來。
2.在基本薪酬(保健因素)沒有隨意變動的情況下,加大績效工資和獎金的比例,這樣就使精神獎勵和物質(zhì)獎勵相互聯(lián)系,通過物質(zhì)獎勵達到精神激勵的目的,激發(fā)員工的工作積極性。
3.預(yù)防激勵因素向保健因素的轉(zhuǎn)變,如果將激勵因素當(dāng)成保健因素看待,就會失去激勵的性質(zhì),如每月的獎金固定發(fā)放,長久下去員工會認為是理所當(dāng)然,成了基本工資的一部分。
4.薪酬管理中的激勵手段不僅停留在金錢上,應(yīng)當(dāng)事先薪酬管理激勵的多樣化,如表彰、信任和晉升等都可以作為激勵手段,從多個方面提升員工的滿意度
5.為員工創(chuàng)造出奉獻與成就的環(huán)境,員工在自身的成長中能夠感受到企業(yè)的激勵,提升其歸屬感,當(dāng)成就得到認可,工作的積極性更高。
(三)激勵理論在薪酬管理中的運用在設(shè)計薪酬體系時,必須從薪酬等級、薪酬構(gòu)成、薪酬水平等方面確保內(nèi)部、外部和個人的公平性,避免激勵因素向保健因素的轉(zhuǎn)變,從激勵的期望與概率方面著手研究,實現(xiàn)激勵利益的最大化。激勵理論與期望理論的結(jié)合在薪酬管理中的實際應(yīng)用比較普遍,也取得了積極的效果。在激勵理論中,員工在提升績效的同時其所獲得的報酬的概率會相應(yīng)增加,而其工作的積極性也得到的加強,因而將努力與績效對應(yīng),績效與獎酬對應(yīng),獎酬與個人的需求對應(yīng),則溝通了個人需求和工作努力之間的關(guān)系。努力與績效對應(yīng),個體主觀上認為努力是提高績效的手段,當(dāng)個體認為努力可以提升績效的期望值,則會自發(fā)性的產(chǎn)生工作熱情,而績效的期望值既不能太低,影響員工的努力精神,也不能太高,削弱參與的積極性。績效與獎酬對應(yīng),在取得一定的績效之后,員工受到的獎勵也會隨之提升,努力與獎酬實現(xiàn)了轉(zhuǎn)化,間接上達到了激勵的目的。獎酬與個人需求的對應(yīng):個人為了滿足個人的需求,既有精神層面的成就感,也有物質(zhì)層面的生活需求,當(dāng)獎酬兌現(xiàn)之后,個體的精神和物質(zhì)需求都得到了兌現(xiàn),提升了個體的滿意度。此時,發(fā)揮了很好的激勵作用,并且在個體意識中形成了工作積極努力與個人需求提升的聯(lián)系,強化了工作積極與薪酬提升的認識,有利于員工保持工作熱情。
1離職核心員工的價值
核心員工具有完善的專業(yè)知識,具備特殊的或是難以替代的才能,掌握企業(yè)的核心事務(wù),控制關(guān)鍵資源,在企業(yè)中的地位舉足輕重,不僅影響著企業(yè)的工作進程,還關(guān)系到團隊的凝聚力。核心員工離職,會給企業(yè)帶來巨大的成本損失、影響到企業(yè)的整體發(fā)展規(guī)劃、造成更多的人動、削弱企業(yè)的競爭力。
1.1中肯的意見來源
核心員工對企業(yè)的戰(zhàn)略、管理、運作以及文化等有深刻并獨到的見解,并且核心員工也與企業(yè)建立了一定的感情,通過離職前的懇談,他們會指出企業(yè)存在的問題,并提出其對企業(yè)的建議和看法,以幫助企業(yè)改進和發(fā)展。
1.2高效的信息來源
核心員工具有相當(dāng)豐富的知識素養(yǎng)和從業(yè)經(jīng)驗,往往會繼續(xù)在行業(yè)內(nèi)發(fā)展,會掌握大量寶貴的專業(yè)信息,企業(yè)通過對其的關(guān)系管理,能夠獲得新趨勢、新技術(shù)以及對手的動態(tài)等信息,以保證企業(yè)能緊跟市場和技術(shù)潮流,抓住寶貴的投資機會。其次,他們可以結(jié)合現(xiàn)供職崗位的實際工作經(jīng)驗和感受,對原公司的內(nèi)部管理和運作提出寶貴的改進建議。
1.3可靠的人才來源
離職核心員工是企業(yè)的人才儲備資源。首先,他們是公司未來再招聘最合適的人選。核心員工深刻了解企業(yè)文化,企業(yè)再次雇傭他們的成本為雇傭新員工的一半,而其生產(chǎn)率會比新員工高出40%左右,忠誠度也會大大提高。其次,離職核心員工可以成為員工推薦人,為公司減少搜尋成本及招聘費用。離職核心員工對企業(yè)的各方面有深入的了解,知道企業(yè)真正需要的人才類型,因而會找來合適的人選。
1.4積極的宣傳手段
企業(yè)同離職核心員工建立、保持良好的關(guān)系,能讓離職核心員工在樹立企業(yè)形象、宣揚企業(yè)理念以及對外界評論采取行動上發(fā)揮積極作用,有助于增強企業(yè)的聲譽,提高品牌與社會影響力,會為企業(yè)帶來滾滾的客源和財源。
2離職核心員工關(guān)系管理
離職核心員工具有很大的價值,為了更好地管理他們,發(fā)揮他們價值,企業(yè)要對其進行關(guān)系管理,即在核心員工正式離開企業(yè)后,仍然把他們看作是企業(yè)人力資源的一部分,關(guān)注其職業(yè)發(fā)展和動態(tài),保持和維護與他們的關(guān)系。
2.1知名企業(yè)的離職員工關(guān)系管理
2.1.1麥肯錫公司——建立名錄:一網(wǎng)打盡
麥肯錫咨詢公司將員工離職視為“畢業(yè)離校”,并且講所有離職的“校友”的信息匯總成“麥肯錫校友錄”。麥肯錫的管理者深知,隨著這些離職咨詢師職業(yè)生涯的發(fā)展,他們將會成為公司潛在客戶,形成一大筆資源。事實證明,麥肯錫一直用于培育其遍布各行業(yè)的“畢業(yè)生網(wǎng)絡(luò)”的投資為公司帶來了巨大的回報。
2.1.2惠普公司——握手話別:陪送“嫁妝”
惠普(美國)公司有一家子公司對待跳槽的員工是:不指責(zé)、不強留,利索地放人,握手話別。一個離開惠普出去創(chuàng)業(yè)的人說:惠普每年要花不少錢用在人才培訓(xùn)上,有的人來惠普就是為了鍍金,學(xué)了本事待價而沽。對此,公司的管理層認為,人家愿意來,說明惠普有很大吸引力;人家想走,強留也不會安心。退一步說,一些優(yōu)秀人才到外面去服務(wù),也是惠普對社會的貢獻,符合惠普一貫堅持的“互勝”精神。
2.1.3Bain公司——真心牽掛:人走心連
Bain公司專門設(shè)立了舊雇員關(guān)系管理主管,利用前雇員關(guān)系數(shù)據(jù)庫,跟蹤離職員工的職業(yè)生涯變化情況,不但包括他們職業(yè)生涯的變化信息,甚至還包括結(jié)婚生子之類的細節(jié)。公司于1985年創(chuàng)立“校友網(wǎng)絡(luò)”,“校友”經(jīng)常收到最新的校友錄,被邀請參加公司的各種活動,而且每年收到兩次關(guān)于公司長期發(fā)展、專業(yè)成就和校友們的個人業(yè)績的通訊。同時Bain公司還盡可能地幫助這些“校友”,讓他們能夠在職業(yè)生涯中獲得更大的成就。
2.1.4摩托羅拉——不記前嫌:好馬回頭
鑒于前雇員已經(jīng)熟悉企業(yè)文化、公司業(yè)務(wù),較之新進員工能降低招聘和培養(yǎng)成本,摩托羅拉非常重視好馬的回頭,為此有一套非常科學(xué)完備的“回聘”制度。“回聘”是為了給擁有公司需要的工作知識和技能的前任員工提供工作機會。為了鼓勵“核心人才”的回槽,公司制定了的一套相應(yīng)的服務(wù)年限計算辦法。
2.1.5北大縱橫管理咨詢公司——真誠挽留,關(guān)注發(fā)展
北大縱橫管理咨詢公司一般都會真誠挽留想要離開的員工,但同時也尊重他們的選擇。公司通過談話了解其離職的原因和對公司的看法,同時公司還經(jīng)常與他們保持聯(lián)系和交往,關(guān)心他們發(fā)展和去向。公司認為離開的員工里有很多是非常優(yōu)秀、有能力的人,和他們保持交往,會為公司帶來新的資源。
2.1.6IBM——熱情依舊,歡迎回來
IBM對于離職的員工,仍保留一份名單,人力資源部經(jīng)理會經(jīng)常保持跟他們的溝通、聊天,仔細傾聽他們有價值的意見,關(guān)心他們離開IBM后干得怎么樣,想不想回來,并沒有因為他們離開IBM而對他們冷淡,在這種文化下,很多原來離開的員工又重新回到了IBM,并且回來后又做得很成功。IBM認為,從IBM離開的員工出去干上幾年后會學(xué)到一些東西,如果他們愿意回IBM,公司的門總是敞開的,他們會增加新的價值。
2.1.7Intel公司——不拘形式,鼓勵回來
Intel的招聘不拘泥形式和對象,心胸博大、廣納英才。對每一個從公司離開的人都有一次重復(fù)雇傭的機會,對離開的優(yōu)秀員工,公司鼓勵他們回來繼續(xù)工作。
2.1.8北電網(wǎng)絡(luò)——保持聯(lián)絡(luò),吸引“回歸”
從北電網(wǎng)絡(luò)辭職的人如果不是因為違反公司制度的原因,公司非常歡迎他們再回北電來。為了吸引那些優(yōu)秀員工回北電,公司專門有一個”回歸“政策。
2.2離職核心員工關(guān)系管理
離職員工關(guān)系管理是指建立離職員工信息資料庫,與離職員工保持長期穩(wěn)定的聯(lián)系,通過雙向的價值交換和個性化溝通,使其為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造價值。實施完善的離職員工關(guān)系管理,是發(fā)揮離職員工對企業(yè)價值的有效途徑。借鑒知名公司的經(jīng)驗,對離職核心員工的關(guān)系管理應(yīng)該要做到如下的幾方面。
2.2.1尊重核心員工,與其保持良好的關(guān)系
尊重核心員工的心理感受是管理人員必須重視的問題。在雇用關(guān)系解除的過程中,企業(yè)對待離職核心員工的態(tài)度不僅會對這些員工產(chǎn)生影響,而且會直接影響到在職員工的情緒。如果企業(yè)粗暴無禮或者不尊重離職核心員工,那么,在職員工便有可能認為企業(yè)是不可信的,員工和企業(yè)之間的關(guān)系也就不可能像企業(yè)所期待的那樣融洽和緊密。不僅如此,企業(yè)是否能夠妥善地處理與離職核心員工之間的關(guān)系,還會影響到企業(yè)在外部勞動力市場上的聲譽,從而影響企業(yè)吸引優(yōu)秀求職者。2.2.2建立定期面談制度
第一次離職面談是在核心員工離職時進行,目的是消除其對企業(yè)的負面情緒;了解其對企業(yè)當(dāng)前管理方式、企業(yè)文化和目前激勵體系效度的評價;了解其對企業(yè)的工作環(huán)境以及內(nèi)部人際關(guān)系的看法,讓其對部門或公司層面需要改進的部分提出建議;了解其對原崗位后續(xù)工作展開的建議以及離職后個人職業(yè)生涯規(guī)劃等。
除第一次的離職面談外,企業(yè)應(yīng)和離職核心員工定期交流,以朋友的身份在各種輕松的場合進行,談話內(nèi)容盡量寬泛,具有彈性,包括企業(yè)戰(zhàn)略、薪酬制度、市場信息、行業(yè)動態(tài)等方面。利用離職員工面談記錄卡,將所有面談的內(nèi)容用規(guī)范化的文件表格保存下來,便于以后做周期性的統(tǒng)計,分析和改進人力資源管理。2.2.3為員工做好職業(yè)指導(dǎo),幫助其尋找安全感
企業(yè)應(yīng)就離職核心員工的個性特征、興趣、職業(yè)需求,對其特長和潛能做出正確的評價,幫助明確其職業(yè)發(fā)展藍圖。這為員工再次就業(yè),找到合適的位置,增加職場安全感和加深對企業(yè)的感情都是非常有效的。
2.2.4保持長期穩(wěn)定的聯(lián)系,進行個性化溝通
在核心員工正式離開企業(yè)后,應(yīng)保持密切聯(lián)系,及時把企業(yè)新的情況和發(fā)展動向告知他們,并對他們在新企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r做跟蹤記錄,形成離職核心員工信息庫。建立離職核心員工關(guān)系網(wǎng),根據(jù)員工的不同背景對員工進行細分,并因人制宜地為他們提供最對其口味的信息,讓其感受到來自原公司的關(guān)懷,仍舊保有歸屬感,如邀請他們參加公司節(jié)慶、定期寄送公司刊物等。一方面,這使離職核心員工感覺自己被尊重,愿意為企業(yè)奉獻才智;另一方面,對離職核心員工做跟蹤記錄,使企業(yè)一旦需要就可與其取得聯(lián)系,節(jié)約了搜尋成本。這樣就在組織與離職核心員工之間建立了一種良性的人際互動,實現(xiàn)雙贏。
2.2.5建立離職核心員工返聘制度
很多跨國公司認為,前雇員比新人更為熟悉企業(yè)文化、公司業(yè)務(wù),較之新進員工降低了招聘和培養(yǎng)成本,還會給企業(yè)帶來更多的新經(jīng)驗,這為企業(yè)的多元文化帶來了積極因素,核心員工更是如此。那些知名企業(yè)的做法,值得發(fā)展中的中國企業(yè)借鑒。
3結(jié)語
核心員工掌握著企業(yè)的重要信息和機密,其離職無疑會給企業(yè)帶來很大的損失,并且企業(yè)還要擔(dān)心其泄露機密,但如果企業(yè)能充分認識到離職核心員工的價值,在其離職時有開放的胸懷和足夠的氣魄,并且能借鑒知名公司在離職員工管理方面的做法,學(xué)習(xí)他們的管理思想和理念,建立企業(yè)自己的離職關(guān)系管理機制,核心員工離職后,不但不會泄露企業(yè)機密,而且還能為企業(yè)的成長和壯大提供巨大的幫助。
參考文獻
[1]王曉莉.延續(xù)管理你的離職員工[J].中國人力資源開發(fā),2007,(7).
[2]稻香.管好你的核心員工[M].北京:中國紡織出版社,2006.
根據(jù)《辭海》的解釋,“公”的中文含義為“公共;共同”,與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也,天下為公”,即為此意。《漢語大辭典》中,“公共”意為“公有的,公用的,公眾的,共同的”。因此,自古以來,“公共”的中文語義強調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源:一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity),強調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon),英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞,意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里,公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體,其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則,目的是為了獲取最大之善。因此,從起源上看,“公共”更多地意指社會層面的非個體性,在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了,隨著時展,當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變,公共成為政府和政治的同義詞的觀點。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中,公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門,而是指一種建立在社會公/私二元對立基礎(chǔ)之上的獨特概念,它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上,并具有獨特批判功能。關(guān)于公共性的演變,哈貝馬斯認為,自古希臘以來,社會有明確的公私劃分,公代表國家,私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬,公私分明,所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進行交往的場所,那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì),公私不分,公吞沒私,不允許私的存在,公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代(17、18世紀(jì))以來,在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域,才有了真正意義上的公共性(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。
受到國外對這一問題研究的啟發(fā),國內(nèi)也有學(xué)者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認為,公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域,國家與市民社會,政治生活與經(jīng)濟活動具有對應(yīng)的相關(guān)性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進程,都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化,這樣一來,整個社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中,國家的職能也開始了分化的歷程,除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢,其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團和被統(tǒng)治集團的關(guān)系中實現(xiàn)的,所以,雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容,但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中,公共性則是其最為根本的特性,甚至可以斷言:歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領(lǐng)域。因此,社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解,從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時,國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為,在近代功利哲學(xué)和市場經(jīng)濟的趨利傾向共同催生下,古希臘公共性的含義進一步喪失,現(xiàn)時情況是,“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義,有的只是原子個人的集合體;這里沒有公共利益,有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現(xiàn)公共性有過幾種理論,包括以利益集團形式表現(xiàn)出來的公共(多元主義視角);以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共(公共選擇視角);以代議的形式表現(xiàn)出來的公共(立法的視角);以消費者形式表現(xiàn)出來的公共(提供服務(wù)的視角);以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共(公民權(quán)視角)等,但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ),公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上,此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展,及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷,等等。
哈貝馬斯也認為,隨著資產(chǎn)階級社會的發(fā)展變化,出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型(哈貝馬斯理論中的公共性一詞,可以譯成公共性,也可以譯為公共領(lǐng)域,二者沒有實質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面,而用公共領(lǐng)域指稱社會層面。——筆者注),由此導(dǎo)致公共性喪失。“兩種相關(guān)的辯證趨勢表明公共性已經(jīng)瓦解:它越來越深入社會領(lǐng)域,同時也失去了其政治功能,也就是說,失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監(jiān)督的政治功能。”在這里,哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。
在我看來,關(guān)于“公共性”本源及演變,其實離不開整個社會環(huán)境的變化背景,這一背景包括社會的、經(jīng)濟的和政治的因素。首先,最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性,如古希臘民主制。其次,在古代社會,由于沒有明確的公/私領(lǐng)域劃分,在政治領(lǐng)域,代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”,在經(jīng)濟領(lǐng)域,表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟生活的全面控制,因而公共性等同于國家權(quán)力。再次,按照哈貝馬斯的看法,直到近代,“公”與“私”才截然分離,各有自己的獨有領(lǐng)域,與此同時,經(jīng)濟領(lǐng)域盛行自由主義和市場經(jīng)濟理論,在政治領(lǐng)域采取國家放任主義,公共行政在政治與行政“二分法”的影響下,熱衷于對純粹管理技術(shù)和效率的追求,從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊,于是就有新公共行政學(xué)強調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后,現(xiàn)代社會“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢,經(jīng)濟領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟并存,而在政治領(lǐng)域,以第三部門為核心的公民社會成長壯大,社群主義盛行,引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮,“公共性”問題再一次被重視起來,此時,突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求,同時也是公民社會外力推動的結(jié)果。
三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
在對國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后,我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個根本性的問題,即什么是“公共性”?什么是公共管理的“公共性”?在沒有給出自己明確的答案之前,我們發(fā)現(xiàn),對公共性問題的闡述可以有很多角度,不同學(xué)科也有不同的認可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對“公共性”的內(nèi)涵進行闡述的觀點,就可以歸納為以下六個方面:
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為,“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動基本性質(zhì)和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下,是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者,應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志,從保證公民利益的基本點出發(fā),制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為:從基本理念上講,“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此,衡量政府活動是否達到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是,公共政策及其執(zhí)行是否堅持和維護了公民的基本權(quán)利,是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達了公民的意志,政策與執(zhí)行的出發(fā)點是否超越了政府的自利傾向,而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。在道德層面上,“公共性”應(yīng)是每一個政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù),明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求,并在政策制定與執(zhí)行過程中,防止部門和個人偏私的利益驅(qū)動。在政治過程層面上,“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上,存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里,“公共性”的獲取及其保證,具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程,它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性,以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息,并能夠與政策制定者進行磋商;公民的利益能否通過民主的程序得到表達與整合;公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇,決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財政活動中,評價“公共性”價值是否滿足的核心要素,應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo),以及相關(guān)的財政制度和規(guī)則的安排(注:孫柏瑛:《公共性:政府財政活動的價值基礎(chǔ)》,《中國行政管理》2001年第1期。)。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為,公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個方面:民主的精神,即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神,它意味著政府的一切活動應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約;公正的精神,即承認社會公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害;公共服務(wù)的精神,即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配,政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現(xiàn)方式應(yīng)是:逐步實現(xiàn)政府與公民平等化;行政權(quán)力既受到保護又受到制約;行政活動既有效率又有責(zé)任;公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、參與的過程,等等(注:張成福:《論公共行政的“公共精神”》,《中國行政管理》1995年第5期。)。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了管理目的的公益性,強調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點;它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù),揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予,因而其行使必須接受公民的監(jiān)督,以公民認定的是非為是非,不能違背公民的意志;它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任,要求行政行為必須對其后果無條件承擔(dān)責(zé)任;它強調(diào)了行政過程中必須有公民參與,強調(diào)注意聽取公民的意見,這就要求行政過程中的公開性與透明性;它強調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認可,這就要求有向公民報告的制度,工作一定周期后,政府應(yīng)按程序向公民報告,以接受公民審查并予以通過,等等(注:劉熙瑞:《理念·職能·方式——我國地方行政機構(gòu)改革面臨的三個轉(zhuǎn)變》,《人民論壇》2000年第7期。)。
4.作為一種價值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認為,由于行政體系的價值基礎(chǔ)是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說,政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則,政府的組織機構(gòu)、行為方式、運行機制、政策規(guī)范等,都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實體,但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望,也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表,它所體現(xiàn)出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性,而且這種公正性是一種制度公正,是包含在行政行為機制之中的,有法律法規(guī)和公共政策體系提供的,是一種制度安排(注:張康之:《行政改革中的制度安排》,《公共行政》2000年第4期。)。5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向,新公共行政主張:(1)社會公平。強調(diào)所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構(gòu)負責(zé),以及對公共部門經(jīng)決策和實施項目負責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力,但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素,需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時又是平等的服務(wù)(注:參見[美]張夢中等《尋求社會公平與民主價值》,《公共行政》2001年第3期。)。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì)。他認為,“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”,從而“公共性成為國家機構(gòu)本身的組織原則”。他進一步提出,在資產(chǎn)階級哲學(xué)那里(霍布斯、盧梭、洛克和康德),公共性等同于理性,甚至是良知,依靠公共輿論表達出來。而在法哲學(xué)那里,公共性需要法律和道德元素支撐,所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則,又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出,哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領(lǐng)域的批判力量和促進資產(chǎn)階級統(tǒng)治合法化的獻身精神(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。
綜合起來,有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點主要集中在以下方面:首先,在倫理價值層面上,“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義。其次,在公共權(quán)力的運用上,“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三,在公共部門運作過程中,“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四,在利益取向上,“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的,必須克服私人或部門利益的缺陷。第五,在理念表達上,“公共性”是一種理性與道德,它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用(哈貝馬斯)。總之,傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀,在此之下,才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價值體系。
盡管在公共性問題上,不同時期、不同角度的理解存在差異,但對于公共管理,基于它是一種為實現(xiàn)公共利益而進行的公共部門管理活動,我們把這種管理活動的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個方面:一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體(這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的)。作為公共管理主體,這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征,主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟地和富有效率地實現(xiàn)管理目標(biāo)不同,公共管理的價值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質(zhì)之上,把追求個人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是,公共管理注重在民主政治理念上去實現(xiàn)公眾的高度參與、社會公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會的基石,是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言,“契約,沒有刀劍,就是一紙空文”。恩格斯也認為,國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運用公共權(quán)利實現(xiàn)管理目標(biāo)的社會活動,因此,公共權(quán)力是公共管理活動的后盾和基礎(chǔ),公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù),即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù),無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手,公共問題是公共管理的邏輯起點。同時,由于對公共事務(wù)的管理,最終要達到的目標(biāo)或宗旨是實現(xiàn)社會公眾的公共利益,因此,公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
四、公共管理的公共性與社會性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵,與公共管理在本質(zhì)上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯(lián)系,這是個至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向,即它是實證的過程還是規(guī)范的研究,或是兩者兼而有之。
我們認為,就總體而言,作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵,公共性與社會性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級與國家產(chǎn)生之前的原始社會時期,公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的;隨著階級與國家的產(chǎn)生,國家成為公共性的代表,公共性逐漸從社會領(lǐng)域中凸顯并獨立出來;而在階級與國家消亡之后,公共性與社會性又再次融為一體。因此,本文所討論的公共性,是指處于從階級與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外,從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出,社會性是公共性的存在基礎(chǔ),公共性則是社會性的特殊體現(xiàn);社會性具有量的規(guī)定性,公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會不斷發(fā)展,公共性將不斷擴張與壯大,最后發(fā)展成為社會性。
1.公共性與社會性的區(qū)別
首先,從概念的定義上看,社會是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中,社會有兩層意思,一是指由一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體;二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會,既可以指最廣義的“人類社會”,也可以指狹義的社會性事務(wù),如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此,理論上對社會這個概念作界定并不簡單,從不同的角度都可以定義社會。認為,物質(zhì)實踐創(chuàng)造了社會,社會本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系,“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會關(guān)系,構(gòu)成所謂社會,并且是構(gòu)成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會,具有獨特的特征的社會。”(注:孫曉莉:《中國現(xiàn)代化進程中的國家與社會》,中國社會科學(xué)出版社2001年版,第9頁。)
政治科學(xué)常用的社會概念,最初在思想家眼里是與國家等同的,例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀(jì)以后,大多數(shù)資產(chǎn)階級理論家才開始把社會當(dāng)作與國家對立的社會領(lǐng)域,即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出,“我們可以在這里提出一個前提:即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式,此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時間順序說,先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ),我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族;第二種方式以地域和財產(chǎn)為基礎(chǔ),我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財產(chǎn),政治社會即由此而產(chǎn)生。”(注:(美)摩爾根:《古代社會》,楊東莼等譯,商務(wù)印書館1995年版,第6頁。)把社會性看成是人的本質(zhì)屬性,并認為社會的產(chǎn)生先于國家,因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認為的那樣可以等同或渾然一體。
其次,在公共管理實踐中,公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式,是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現(xiàn),表明在政府與社會二元對立的情況下,政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關(guān)系的狀況。一般而言,公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威,而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會性的聯(lián)系
其主要表現(xiàn)在于:公共性來源于社會性,在一定條件下它們是一致的,比如在非階級社會里,公共性實際上和群體性是等同的。然而,公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性(群體性),比如建立在契約之上的“公意”,體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下,公共性又不完全等同于社會性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在:
首先,從起源看,早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認為等同的,表現(xiàn)在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認為,國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達到正義或公道的手段。在這里,他是把國家與社會等同起來,混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合,因為還沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力(注:鄒永賢主編:《國家學(xué)說史》上,福建人民出版社1987年版,第9頁。)。直到亞里士多德那里,才區(qū)分了國家與社會,認為國家起源于社會,是社會自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會說,同時指出,“在這里,國家是直接地和主要地從氏族社會本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級斗爭中產(chǎn)生的”(注:《馬克思恩格斯選集》第4卷,人民出版社1972年版,第165頁。)。因此,我們認為,國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產(chǎn)生的異時性的。
其次,從哲學(xué)意義上講,社會性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的,公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開,二者有交叉之處,即所謂“公中有私(局部和個人),私中也有公(共同事務(wù)和利益)”(注:夏書章:《現(xiàn)代公共管理概論》,長春出版社2000年版,第3頁。)。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會性。與此同時,公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華,是建立在一定條件(契約等)基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識表達,因此,公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序,成為一定團體的集中意志。還應(yīng)看到,在發(fā)展趨勢上,隨著社會自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡,公共性與社會性將再次趨同,達到終級目標(biāo)的社會性,實現(xiàn)古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說,“大道之行也,天下為公。選賢與能,講信修睦,……故外戶而不閉,是謂大同。”公共性與社會性由混沌統(tǒng)一到分離對立,再到在新的社會領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一,體現(xiàn)了公共性與社會性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進過程。
再次,在具體實踐中,公共管理的公共性以社會性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動越是接近社會,其公共性越明顯;越遠離社會,其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)變,從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變,管理原則從對上負責(zé)向?qū)ο仑撠?zé)轉(zhuǎn)變,如此等等,其結(jié)果都使公共管理活動更趨向民主,更能保障公平,并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及其與社會性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實意義
公共性與社會性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念,同時二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家(政府)與社會之間的相互關(guān)系,由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實問題的理論工具,從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義,更有實踐上的方法論意義。