公益訴訟論文匯總十篇

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環境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業單位、社會團體依據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提訟的制度。環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式。在三大訴訟中，都存在著相應的公益訴訟。實踐證明，這項制度對于保護公共環境和公民環境權益起到了非常重要的作用。相對于傳統的訴訟方式，環境公益訴訟具有自身的特點：1、環境公益訴訟的提起者與傳統的訴訟方式相比具有特殊性。傳統訴訟方式的提起者必須是與本案有厲害關系的當事人，而環境公益訴訟的提起者范圍較廣，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關系的人。包括社會成員，如公民、企事業單位和社會團體等。

2、環境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機關。一般的民事主體，如企事業單位和個人，當其行為侵害了環境公共利益，而環境行政機構無力或不能干預時，即可成為環境公益訴訟的對象。國家行政機關未履行法定職責，構成了對環境公共利益損害的行政不作為時，也是環境公益訴訟的對象。

3、環境公益訴訟的目的是維護環境公共利益。環境公益訴訟是與環境私益訴訟相對而言的。環境私益訴訟是為了私人利益提起的訴訟，即某種損害環境的行為直接損害到私人利益時，受害人針對加害人向法院提訟的制度。而環境公益訴訟的人不是因為自己的切身環境權益遭受侵害，而是因為環境公益受到損害或有遭受損害的威脅時，向法院提訟，從而達到維護環境公益的目的。

4、環境公益訴訟的功能具有明顯的預防性質，同時兼具補救功能。環境公益訴訟的提起不以發生實質的損害為要件，只要根據有關的情況合理地判斷其具有發生侵害的可能性即可提訟。這就改變了傳統訴訟事后的被動性，可以將危害公共利益的行為扼殺于萌芽之中。另外，對于已發生的環境公共利益損害，環境公益訴訟又通過民事賠償和國家賠償以補救被損害的環境公共利益。

二、國外環境公益訴訟的立法狀況

在美國，20世紀70年代以來通過的涉及環境保護的聯邦法律都通過“公民訴訟”條款明文規定公民的訴訟資格。《清潔空氣法》首創了著名的“公民訴訟條款”，以此建立了公民訴訟制度。根據“公民訴訟”制度，原則上利害關系人乃至任何人均可對違反法定或主管機關核定的污染防治義務的，包括私人企業、美國政府或其他各級政府機關在內的污染源提起民事訴訟；以環保行政機關對非屬其自由裁量范圍的行為或義務的不作為為由，對疏于行使其法定職權的行政官員提起行政訴訟。美國針對環境公益訴訟制度進行了一系列專門立法的規定，所以環境公益訴訟得到了充分發展。

在意大利，團體訴訟最初僅適用于不正當競爭訴訟，后來被擴大到勞動訴訟中，最后又被擴大至環境法的范圍。1986年7月8日的第349號法令規定，如果行政行為的許可、拒絕或者不作為違反了對自然的保護及對自然景觀的維護，那么某些被認可的團體，即便其權利并未受到侵害，也有權對該行政行為提訟。[1]法國、德國、日本等國都在民事訴訟制度中都規定了檢察官可以以國家利益和社會公共利益的保護者對某些案件提起民事訴訟。英國在認識到傳統法律不足以阻止環境侵害之后，也修改了相應的法律規定，認可對于公益妨害受害者本人或通過檢察官都可提訟。

以上對國外公益訴訟的情況介紹，我們可以得出以下啟示：

1、應當通過立法明確規定環境公益訴訟制度。

2、在立法價值取向上，應當體現環境公益訴訟的激勵機制。

3、體現環境公益訴訟的特殊性即訴訟主體的多元化。

三、我國環境公益訴訟立法的現狀及不足

雖然近幾年，我國在環境公益訴訟領域進行了許多有益的探索。例如，貴州省貴陽市中級法院設立了環境保護審判庭；江蘇省無錫市兩級法院相繼成立環境保護審判庭和環境保護合議庭，無錫市中級法院和市檢察院聯合了中國首個關于環境公益訴訟的地方規定——《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》引入了一些頗具創新性的程序設計；云南省昆明市中級法院、市檢察院、市公安局、市環保局聯合了《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》，規定環境公益訴訟的案件由檢察機關、環保部門和有關社會團體向法院提訟。

但是，我國在推動環境公益訴訟制度中還存在一系列障礙。主要包括：

（一）實體法上的缺陷

《憲法》第12條規定：“國家保護社會主義的公共財產，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產”。《民法通則》第5條規定：“公民、法人的合法民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯”。《人民檢察院組織法》第4條規定：“人民檢察院通過行使檢察權，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體的財產，保護公民的人身權利、民利和其他權利”。我國《環境保護法》第41條規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理；當事人對處理決定不服的，可以向人民法院。當事人也可以直接向人民法院。”雖然這些法律規定涉及到環境公益訴訟，但是由于過于概括和籠統，在實踐中缺乏可操作性。

（二）訴訟法上的缺陷

1、原告條件的限定。現行《民事訴訟法》第一百零八條規定的條件是：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人或其他組織”，即提起民事訴訟的條件之一是原告與本案有直接的利害關系；《行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟”。即原告應當符合的第一個條件就是認為該具體行政行為侵害了其自身的合法權益。這樣，只有公民、法人或其他組織因自己的民事權利受到行政行為的侵犯或者與其他人發生民事權益爭議才能以原告的資格向人民法院提訟，排除了其他人或組織為他人利益或公共利益提訟的可能性。

2、舉證責任的限制。現行環境民事訴訟中的舉證責任倒置應進一步明確。在環境民事訴訟中，污染者和侵害公益的違法者一般擁有著信息、資金和技術優勢，而原告相對來說處于劣勢地位，不易收集證據。

3、環境團體作用的限制。國外法律規定凡環保或其他團體或某一集團中的某成員受到或可能受到污染或生態破壞之害，該團體或集團及其中的其他人都具有了提起團體訴訟的資格，他們都可作為原告出庭。[2]我國《民事訴訟法》雖然規定社會團體可以支持受損害的單位或個人，但對環境團體能否代表其成員，法律存在欠缺。這樣，如果一個得到環境行政機關行政許可的區域性開發行為可能危及該區域的生態安全時，如果所有潛在的受害者不敢，而環境團體由于不具有原告資格又無法，那么該侵權行為不能得到及時有效地排除。[3]

4、訴訟費和律師費的減免缺乏規定。國務院的《訴訟費交納辦法》沒有把公益性的訴訟案件明確納入其中，這對大額索賠的環境公益訴訟案件的和提高律師參與環境公益訴訟的積極性來說都是不利的。

四、建立我國環境公益訴訟制度的幾點設想

在我國，構建環境公益訴訟制度具有迫切性和必要性，是學術界和法律實務界已經達成的共識。從立法及法律實踐來看，我國現已具備構建這一制度的可行性。以下是幾點制度設想：

（一）在立法上明確規定環境公益訴訟

應當通過立法明確規定環境公益訴訟制度。“無救濟即無權利”，這一理論要求對所有的合法權利都應當提供充分和合理的救濟途徑。從我國現行立法情況來看，雖然一些法律有相類似的規定，但未有一部法律做出過明確規定，這就使我國的環境公益訴訟缺少法律制度上的支撐。因此，應當借鑒國外的做法，在立法上對環境公益訴訟加以明確規定。首先應該在憲法中增加關于公民環境權的規定；其次在環境行政訴訟類的公益訴訟立法中，要立足于用司法審查來對抗行政權的濫用，使行政機關對自己的行為負責，實現預防環境問題的目的[4]第三對于環境民事訴訟類的公益訴訟，應當擴展環境民事損害的范圍，擴大環境和其他社會團體行使環境民事權的案件范圍；第四在環境單行法中，設立專門的環境公益訴訟條款。只有以法律形式建構環境公益訴訟制度，才能給環境公益訴訟提供強有力的制度支持，以保護環境公共利益免受侵害。

（二）適當放寬資格

對于環境公益訴訟的原告，應當體現環境公益訴訟的特殊性即訴訟主體的多元化。環境公益訴訟制度的關鍵是原告資格的確立，即誰有權向法院提訟。傳統的“直接利害關系原則”將與案件沒有直接利害關系的社會公眾及組織排除在訴訟主體的范圍之外，因此，建立環境公益訴訟制度首先要突破傳統民事訴訟和行政訴訟關于原告必須是與案件有直接利害關系的限制。只要具有“事實上的損害”，不論被損害的是個人利益還是公共利益就可以認定原告具有資格。[5]具體包括公民、社會團體和檢查機關。尤其是社會團體例如環保組織，由于其組織嚴密，在科技和法律問題上具備專業知識，應是環境公益訴訟制度的核心所在。還應該充分發揮檢察機關作為國家機關的優勢，以維護社會公共利益并與行政機關及污染企業相抗衡。

（三）舉證責任的合理分擔

1、民事環境公益訴訟的舉證責任。

民事訴訟中一般的舉證責任規則是：“誰主張，誰舉證”。因此《最高人民法院關于〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條規定，因環境污染引起的損害賠償訴訟，被告對原告提出的侵權事實予以否認的，由被告負責舉證。這種規定對保護環境污染受害人具有積極作用，但同時也存在著明顯的不足，原告是否需要承擔舉證責任以及被告舉證的具體范圍等需要在立法中加以明確規定。在民眾和檢察機關提起的環境民事公益訴訟中，由于環境問題的特殊性而不易收集證據，舉證責任倒置的規則應得到堅持。

2、行政環境公益訴訟的舉證責任

在環境行政公益訴訟中，被告仍是行政機關或法律、法規授權組織，應遵循行政訴訟的一般規則，由被告負舉證責任，即由被告對其所作出的具體行政行為的事實和依據的規范性文件承擔舉證責任，至于其他方面的事實，仍應遵循“誰主張，誰學證”的原則。

（四）訴訟費用承擔上的適當改進

環境公益訴訟的訴訟費用數目巨大，加之證據的搜集、鑒定等費用，因而對于普通民眾來說很難承擔。而且環境訴訟是為了維護環境公共利益而提起的，收益人是不特定的多數人，因而，要求訴訟的提起者來承擔如此高昂的費用，會挫傷民眾提起環境公益訴訟的積極性。因而筆者贊同以下主張，“公益訴訟基金說”主張建立專門的公益訴訟基金會，公益訴訟基金來源可由國家財政撥款、社會捐助以及被告敗訴后支付的無人認領的賠償金或補償金組成，公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向公益訴訟基金會申請公益訴訟費用或在敗訴后申請由基金會支付一定數額的補償金。[6]據此，可以打消原告怕承擔敗訴費用的顧慮，同時又不增加訴訟法院的公益成本，公益訴訟費用申請的審核可以在一定程度上防止濫訴。

（五）原告獎勵制度的建立

環境公益訴訟是一種公益性質的訴訟，人提訟的目的是為了維護環境公共利益，而不是為了獲取私利。因此，在立法設計上，應當體現一種激勵機制，鼓勵原告方向法院，并使之能夠勝訴。一是在訴訟費用的負擔方面，原告因為提起環境公益訴訟，必須支付一定的費用。對于我國傳統觀念來講，個人出錢為公共利益打官司存在很大的限制，非經濟能力微薄的公民所能承受，而且也不是長久之計。因此。為充分鼓勵民眾參與，應考慮對于勝訴或不完全勝訴但對公益促進有貢獻的原告的合理的律師費用判由被告承擔，并對勝訴的原告進行必要的獎勵。[7]

（六）防止濫用環境公益訴訟的規定

環境公益訴訟中，原告范圍的擴大，舉證責任的倒置，再加上訴訟費用的收取上有優惠措施，這些都為濫訴開啟了方便之門。所以對于環境公益訴訟立法的最大擔心就是濫用訴訟。因此有必要對濫用環境公益訴訟的行為進行防治。

首先，設立行政先置程序。可以借鑒美國的做法，讓人在提訟前一定期限內通知行政機關及相關當事人，如果行政機關不采取相應的措施，人才可以選擇以直接侵權人為被告提起環境民事公益訴訟或以行政機關為被告提起環境行政公益訴訟。這種行政先置程序對濫訴能夠起到一定的預防作用。

其次，實行濫用環境公益訴訟侵權責任制。在美國，濫用訴訟構成一種獨立的民事侵權行為責任。其基本含義是：被告惡意地、沒有合理和合適的理由，使原告陷入一種刑事的訴訟或者民事訴訟，訴訟的結果有利于原告，即被告造成的訴訟失敗，原告因此受到損害，在這種情況下，原告可以提起濫用法律訴訟的侵權行為訴訟。[8]這種濫訴侵權責任制的建立可以有效地制止濫訴的發生。我們可以在立法中借鑒之。

【參考文獻】

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[4]SeeAlanMurdie，EnvironmentalLawandCitizenAction，London，EarthscanPublicationsLtd.，1993，P83.；

[5]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示》，載別濤：《環境公益訴訟》，法律出版社2007年版，第119頁

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一、公益訴訟的概念及公益訴訟的意義

(一)公益訴訟的概念

公益訴訟一詞始于20世紀60年代，美國在經歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術語。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰，因而出現了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們是為環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。

(二)公益訴訟的意義

1.公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。

近年來，公益訴訟已成為司法實踐和社會生活中的熱點話題，各類公益訴訟不時見諸媒體報道。無論從國外公益訴訟的發展歷程與趨勢，還是從我國的現實情況來看，公益訴訟的興起是我國社會和法治進步的重要標志之一。

公益訴訟的原告打官司不圖私利，為社會公益，且風險很大，因為被告往往是壟斷性大企業或者國家機關。為什么會出現公益訴訟，出現這么多“好事之徒”？現實生活中，在一些國有資產流失、不正當競爭、環境污染等嚴重損害國家和社會公共利益的事件頻頻發生，而行政權力膨脹和現有監督制度還存在著一定的疏漏。于是，尋常百姓開始拿起法律武器向不法行為叫板。這表明社會主義法治建設逐步深入推進，改變著人們的生產、生活方式和態度。對社會公眾來說，公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。

2.公益訴訟既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。

在中國的現實司法實踐中，以個人的力量對抗于強大的壟斷部門或權力機構，一種結果是輿論喧囂之后卻沒了下文，二是雖然有了一個較好的結果卻付出了沉重的代價，如河南葛銳訴鄭州鐵路分局廁所使用收費一案，雖然判決獲得支持，而葛先生個人在近三年的訴訟中，付出了大量人精力財力，且精神上承受了相當的壓力。

公益訴訟難以獲得支持，但卻并非“與己無關”。現實生活中，有些人損公肥私、大發不義之財，不就是掏了每個公民的腰包嗎？同樣是納稅人，有人靠守法經營發財致富，有人卻投機取巧，從國庫里騙錢發家，這能叫公平競爭嗎？這是對其他納稅人的不公正待遇。我們有責任維護法律的尊嚴，有責任協助有關部門執法，這既是維護國家整體利益，也是維護我們自身利益的一種手段。為了國家或公眾利益不受侵害，通過訴訟的辦法要求法院追究被告的違法責任，既昭示了人們權利意識的加強，更沖擊了社會上普遍存在的麻木；既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。

3.公益訴訟在國際上受到普遍支持，是國家法制健全的標志。

二、對我國公益訴訟發展的思考

(一)我國公益訴訟需要立法支持

從依法治國的要求來說，為公共利益挺身而出的“好事之徒”的出現說明老百姓學會了用法律作為維護權利的武器，使得法的意義開始向“權利”的本原回歸。

然而，由于現行的法律不夠完善，各地嶄露頭角的公益訴訟的原告，在維權道路上可謂步履艱難。在一個法治社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”雖然在目前的社會生活中，人民必須把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使，但當受托者不按照人民的意志行使權力時，人民該怎么辦呢？承認公民對公共事務的訴訟權力，是憲法原則在訴訟領域的具體體現。現行法律中有關“訴訟主體”的規定，使當前的許多公益訴訟徒具虛名。在一些污染環境、制假售假、不正當競爭、國有資產流失等案件發生后，雖然受害者眾多，但根據現行法律，只有直接對公民個體利益造成了損害，公民才能向相關部門舉報，但卻無法代表公眾對致害人提訟。如相關行政機關不履行法定職責或怠于履行維護公共利益的職責，公民也無法對行政機關提起行政訴訟。

公益訴訟機制的缺乏，限制了公民通過法律手段維護社會公共利益的行動，削弱了社會自我調節功能，不利于發揮公民監督政府的作用。可見，公民個人提起的公益訴訟有待立法的支持。

(二)檢察機關應成為公益訴訟的重要主體

司法實踐中，一直存在著一個怪現象，一方面，國有資產流失、環境污染、壟斷等和國家利益、社會公共利益緊密相聯的案件，日益受到社會的關注。另一方面，社會公共利益一旦遭到損害，卻普遍存在著無人應訴、無力應訴、不愿應訴等問題，致使國家和社會利益遭受損害。由個人自發為維護不特定多數人利益而提起的公益訴訟，盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個人利益，按法律規定普通公民無權，致使這些訴訟多以敗訴告終。法院駁回的理由很簡單，就是“原告與被告之間沒有直接利害關系”。直接利害關系，成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關坎。

因而，檢察機關應成為公益訴訟的重要主體。檢察機關提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權利的民事案件，在無人的情況下，以法律監督者的身份代表國家將案件提交人民法院進行審判，要求人民法院追究違法者民事責任的訴訟。檢查機關提起的公益訴訟活動的開展，有利于維護公共利益和弱勢群體的利益。

(三)公益訴訟應成為行政訴訟的重要組成部分

根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，只有與被訴具體行政行為具有法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織才可以提起行政訴訟，這就意味著，我國行政訴訟法規定的訴訟僅限于救濟個案而提起的私益訴訟，而對非法律上的利害關系人針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，也即公益訴訟不予承認，實踐中對此類也是不受理的。

公益訴訟的推進必須有一個過程，無論從現有法治環境還是行政訴訟的實際地位來看，目前不可能有較大的冒進，而只能是穩步推進。但是，這種限制公益行政訴訟的規定在實踐中越來越顯現出其缺陷：當國家怠于行使職權造成公共利益受損時，如果個人或其他社會組織無法提訟，不僅不能體現法律的公平和正義，而且也不符合日益高漲的公民權利要求。因為公共利益是與每一個人都休戚相關的利益，公益與私益在本質上是一致的；況且，法律上的利害關系不僅僅包括直接的利害關系，也包括間接的利害關系；既包括切身的利害關系，亦包括非切身的利害關系，因此，私以為，當私人認為自己的合法權利受到行政機關具體行政行為的影響時，即使這種影響是間接的、非切身的、可能發生的，也應賦予其原告資格，這也是現代行政法發展的最重要的趨勢之一。“法律就是朝著允許全體公民他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展。”

綜上所述，公益訴訟立法和實踐雖然在我國處于相對落后狀態，但它對于維護我國憲法尊嚴，建設法治國家，完善依法行政，增強人民法制精神具有重大意義，是值得我國大力推進的。

參考文獻

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在司法實踐中，存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，有些無直接利害關系人，有些直接利害關系人因不知、不愿、不敢而未提訟，所以形成違法行為出現而無人的局面。如目前在我國發生較多的環境污染案。長期以來，由于我國環境公益訴訟制度的缺失，使環境保護問題日益嚴峻，僅西部地區每年因環境破壞造成的損失竟然達1500億元，占當地同期國內生產總值的13%。國有資產的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現象。據國有資產管理局的統計和測算，目前平均每天都有近億元的國有資產流失，許多國有資產流失案件令人觸目驚心，卻因種種原因無人主張權利，無法進入司法的管轄和監督范圍。此外，還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發展的滯后，導致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數人贏得權益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經濟的不斷發展，社會公共利益與人民生活日益密切相關，但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關系，因而，通過法律途徑尋求救濟異常困難。現在我國是依法治國的社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權，使人民管理國家和社會事務的權力通過司法途徑得以實現，在一定程度上彌補法治漏洞，完善訴訟制度，從而擴大司法監督體系的覆蓋面，更好地維護社會秩序和社會公共利益。

二、構建公益訴訟制度的理論根據

公共利益并非是空泛的東西，它是具體存在的，公共利益的實現意味著對權力的監督和制約。國家的一切權力屬于人民，人民是權力的所有者。權力的所有都把具體的權力按一定的組織體制委托給權力的使用者——國家機關和公職人員去具體運用。國家機關及公職人員只是受人民的委托來管理、使用公共權力，他們必須向權力的主體——人民負責。當權力的使用者不依法查處違反國家利益、社會公共利益的違法行為時，人民應該有權直接將侵犯國家利益及社會公共利益的行為提交司法審判，由人民法院依法作出判決，制裁違法行為。

三、構建公益訴訟制度的實踐依據

隨著改革開放步伐的加大，一些不法分子，鉆我國市場經濟法制不健全的空子，大肆掠奪國有資產，損公肥私，進行不正當競爭，擾亂社會經濟秩序，極大地損害了國家、社會和消費者的利益。另一方面，一些企業為了獲取大規模利潤，不惜犧牲很多長遠利益，導致環境被破壞、產品質量出現瑕疵、消費者權益受損等大量公益性糾紛。帶有政策意義的壟斷行業，為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格，隨意的收費機制等極大的損害了廣大消費者的利益。針對國家利益和社會公共利益受侵害問題，全國各地已經進行了積極有益的探索，為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎。在實踐中，僅自1997年5月河南方城人民檢察院，提起一例房屋買賣契約無效之訴，追回流失的國有資產，才開創了國內民事公益訴訟之先河。之后，公民個人為維護社會公共利益而進行的公益訴訟日趨增多。四、建立公益訴訟制度是構建和諧社會的重要手段自古以來，實現社會和諧，建設美好社會，是人類孜孜以求的理想；熱愛和平，崇尚和美，追求和諧，更是中華民族的優良傳統和高尚品德。然而，和諧社會絕不會自發生成，也不會自然實現。和諧社會的構建必須依賴于法律制度的推動，必須借助于法治的踐行。在法治社會，訴訟是人們保護自己權利的最基本形式和最后保障。公益訴訟為人民參與國家事務的管理提供了新的途徑，從而推進法治的完善與和諧社會的建構。

當前，我國社會正處在轉型時期，社會經濟成分、組織形式、利益關系和分配方式日益多樣化，各種社會矛盾隨之產生。在這種情況下，構建社會主義和諧社會的過程，實際上就是一個協調社會各階層利益關系、整合社會資源、協調社會矛盾、維護社會穩定的過程。由于公共利益具有廣泛的社會連帶性，一旦遭受損害，極易引致社會混亂。由于公益訴訟的特點，它可將復雜的社會問題、政治問題轉化為法律問題，防止糾紛和沖突升級為更劇烈的對抗性活動，達到解決利益矛盾、維護安全團結、社會和諧穩定的目的。

五、公益訴訟制度是保障公共利益實現的需要

在中國社會轉型的過程中，隨著社會經濟的迅速發展，社會一體化的程度日益加深，對公共利益的維護變得更加迫切。在公權力的行使過程中，許多違法行為就是以維護公共利益之名，行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實，導致普通公民的合法利益和社會利益受到損害。在這方面公益訴訟制度就是一種有效的監督方式，它有利于保障法律真正得以實施。任何一部法律的實施都需要有效的監督。對于與社會成員利益息息相關的法律實施，人人都有參與權的公益訴訟制度不失為一種有效的監督方式，這實際上是將涉及社會整體利益的法律的施行置于全社會的監督之下，能夠有效地制止違法行為的發生，保證相關法律發揮最大的效能。因此，構建公益訴訟制度是有效維護公共利益的需要。

六、公眾的期望

2006年6月中旬，人民日報與人民網在網上開展了對“公益訴訟，你了解多少？”的調查，共有376名網友參與各個單項調查。對于公益訴訟的重要性，網友表示出高度一致，83.9％的單項被調查者認為公益訴訟對我們十分重要，因為它維護了大多數人的合法利益。96.3%的網友認為應當修改我國的相關法律，建立公益訴訟制度。由此可見，公益訴訟也日漸被人們所認識并接受，在我國構建公益訴訟制度是人心所向。而且在實踐中，越來越多的法律工作者、律師等自愿承擔公益訴訟的責任。

2006年11月25日至26日，由中國民事訴訟法學研究會名譽會長、中國人民大學法學院教授江偉主持修訂的“民事訴訟法修訂專家建議稿”進行第四稿論證時，就有專家建議在民事訴訟法中設立公益訴訟程序。由此可見，在我國構建民事公益訴訟制度是人心所向，大勢所趨。

綜上所述，在我國構建民事公益訴訟制度是必然的，也是受人歡迎的，正如楊立新教授所言，在我國，現在建立公益訴訟制度是可行的，也是正逢其時的。

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[5]肖潘潘.96.3%的網友支持建立公益訴訟制度[N].人民日報，2006-06-23

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從目前新聞媒體報道的公益訴訟案件來看，我國目前的公益訴訟案件主要有兩個特點：一是個人提起公益訴訟為主。二是公益訴訟多以敗訴為主。敗訴原因多為原告主體資格問題，即“不具備本案原告訴訟主體資格”。這就暴露出我國公益訴訟制度的一個最大的漏洞——“對原告的主體資格沒有任何明確的規定”。在以公民個人身份提起公益訴訟的路越走越窄的情況下。為公益訴訟找到一個合適的主體便顯得尤為重要了。筆者認為檢察機關應當是最適合提起公益訴訟的主體。

一、必要性分析

(一)檢察機關對侵犯國有資產的行為提起民事訴訟，能使國有資產置于國家直接保護之下

我國國有資產管理機構、國有資產經營機構依法負有保護國有資產的職責。當國有資產受到侵犯、破壞，尚未構成犯罪時，他們可以作為原告代表全國人民向侵權人，要求侵權人停止侵權行為，賠償損失。但由于當前我國國有資產管理制度還不夠完善。有些國有資產的管理者未能依法履行職責。在此情況下，如果檢察機關能作為國家利益代表人對侵犯國有資產的行為提起民事訴訟，就可以使國有資產置于國家直接保護之下，這對我國國有資產的保護將起到積極作用。然而我國現行法律還沒有賦予檢察機關提起民事訴訟的職能，對此，我們除了完善國有資產管理制度外，另一項必要的措施就是擴大檢察機關的職能，使之有權代表國家，對侵犯國有資產的行為提起民事訴訟，使國有資產得到充分保護。事實上，我國已有個別地方檢察機關為制止國有資產的流失而主動代表國家提起民事訴訟。例如，1998年，河南省新野縣人民檢察院的檢察官們就代表國家，以原告身份提起民事訴訟，成功地制止了一次國有資產流失，這在我國是一個創舉，其意義非同小可。但它畢竟超越了現行法律所規定的檢察機關的職權范圍。因此，我們應盡快修改有關法律規定，使檢察機關的這類法律監督活動有法可依，名正言順。

(二)檢察機關對擾亂社會經濟秩序的行為提起民事訴訟，能有效地保護公民和法人的民事權益，促進社會主義市場經濟的健康發展

社會公共利益與個人利益是整體與部分的關系，通過檢察機關的民事訴訟活動，制裁民事違法行為，在社會公共利益得到保護的同時，個人和組織的民事權利也必然會得到保護。例如，在市場競爭中，檢察機關對進行壟斷、限制競爭及不正當競爭行為的違法經營者提起的民事訴訟，在規范市場行為，維護市場秩序的同時。能使其他合法經營者及廣大消費者的合法權益得到及時、有效的保護，促進社會主義市場經濟的健康發展。

(三)檢察機關提起民事訴訟，既達到了訴訟經濟的目的，又能實現社會正義

我國民事訴訟法對檢察機關的民事監督規定得十分籠統，僅在第14條規定：人民檢察院有權對法院的民事審判活動實行法律監督。第185至188條僅規定了檢察機關的抗訴權。即要等到法院的判決生效后才能監督，這既浪費了司法資源，又違背了訴訟經濟原理。在各國的檢察機關監督職能中，更多的是規定檢察機關在民事訴訟和行政訴訟中的權和參與訴訟權，檢察機關作為公益代表人提訟，既符合訴訟法的本質要求，又能節省大量的人力、物力、財力，保證標準的統一，避免私人可能遭到報復或者出現濫訴的現象。有利于審判機關全面徹底地解決糾紛。有效地保護國家和社會公共利益，從而達到訴訟經濟的目的，也體現了社會正義和社會公正的理念和精神。

二、可行性分析

(一)檢察機關具有原告資格

將“訴的利益”作為當事人適格的基礎，可以擴大當事人適格的范圍。所謂訴的利益，乃原告謀求判決時的利益，即訴訟追行的利益。這種訴訟追行利益與成為訴訟對象的權利或者作為法律內容的實體性利益以及原告的勝訴利益是有區別的，它是原告所主張的利益(原告認為這種利益存在而作出主張)面臨危險和不安時。為了去除這些危險和不安而訴之于法律的手段即訴訟，從而謀求判決的利益及必要，這種利益由于原告主張的實體利益現實地陷入危險和不安才得以產生。這里存在兩種利益“原告請求救濟的實體利益”和“與此關聯的訴的利益”兩者之間的關系屬于實體法與訴訟法移行領域的問題，通過認可訴的利益。實體性利益也將作為值得法律保護的利益獲得一定的權利性。

這種學說在司法實踐中的運用，不僅解決了管理權理論所不能完滿解釋的確認之訴和形成之訴的問題。而且具體到民事公益訴訟而言，使得一些與民事公益糾紛沒有直接利害關系但有訴的利益的主體獲得了原告資格，成為適格的公益訴訟的原告。即使純粹由訴訟法擬制的訴訟主體(如集團訴訟或代表人訴訟)獲得當事人適格也可以得到合理解釋。檢察機關作為原告同樣享有“訴的利益”，符合當事人適格的要件。所以。在原告資格問題上采納訴的利益理論有助于解決傳統當事人適格理論與民事公益訴訟的沖突。

(二)妥善處理好檢察機關在訴訟中的地位并不影響訴訟結構的平衡

篇（5）

正文

一、問題的提出——環境糾紛的獨立與公益化趨向

環境問題是隨著社會經濟的發展尤其是工業化的進程而逐漸顯現出來的。在早期階段，環境問題沒有被獨立成一類特定的法律問題，而隨著人類開發利用環境與資源力度的加大，污染環境渠道的增多，越來越多的環境問題呈現了出來，環境糾紛也成了人們經常遇到的糾紛之一。傳統的部門法是在沒有環境保護的意識和觀念的情況下發展起來的，當環境問題或環境糾紛出現的時候，這些法律在糾紛解決方面往往出現捉襟見肘的現象，呈現出許多問題和缺陷。因而從六、七十年代以來，各國紛紛制定各類環境法律、環境問題對策、環境糾紛解決方式等，以此彌補傳統法律對環境利益保護不周的缺陷。至此，環境問題成為一類獨立的社會問題，環境糾紛也在這種形勢下成為一類獨立的法律糾紛。

環境糾紛從傳統民法上的相鄰、通風、采光等純私益性質的糾紛發展到今天已相當廣泛，而且早已突破私益的局限，越來越呈現出社會化的特性。這主要是由環境問題在時間上的潛伏性，地域上的廣泛性引起的。環境問題的這些特點使得環境糾紛中涉及人員眾多、地域分散，有時甚至會出現沒有影響到具體公民的權益但卻影響了國家或社會公益的現象。如何保護這類環境公益成為我們面臨的一大課題。

二、環境公益訴訟的界定

英諺云：有權利就有救濟。在我國現行的法律制度中對權益的救濟途徑多樣，然而最有效果也最有力度的當屬司法救濟。因而對環境公益的救濟就有了對環境公益訴訟的需求。

公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。早在羅馬時期，其程式訴訟中就有了公益訴訟和私益訴訟之分。一般來說，前者是指私人對危害社會公益的行為提起的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。在目前我國理論界對公益訴訟有不同的看法，首先是對公益訴訟中“公益”的范圍有不同界定；其次是對公益訴訟的類型有不同見解，一種觀點認為公益訴訟應當包括行政、民事兩種，另外有觀點認為公益訴訟只有行政公益訴訟一種；最后是對公益訴訟中人資格及人范圍有不同觀點。筆者在眾多學者對公益訴訟的不同見解基礎上結合環境問題的獨特性對環境公益訴訟有下列看法：其一，環境公益是指國家環境利益、社會環境利益、及不特定多數人的環境利益，為研究方便，筆者將它們劃分成兩類，一類是純社會公益性環境利益，另一類是涉及不特定多數間接利害關系人的環境公益。（特定間接利害關系人的訴訟不屬于公益訴訟）它們的共同點是不涉及直接利害關系人。其二，對環境公益作如上界定之后，不難看出，對這種公益的侵害不限于一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發生。因而環境公益訴訟理應包括這三種類型，即環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟、環境刑事公益訴訟。最后對環境公益訴訟的人資格及人范圍的界定在下面的制度構想中再作進一步的研究，此不贅述。

三、環境公益訴訟的障礙分析與建立環境公益訴訟的必要性

如上所述，環境公益訴訟應該包括民事、行政、刑事的三種類型，如果這三種類型中的任何一種環境公益受到侵害，都應有相應的制度保障，使這種被侵犯了的環境公益得到救濟。然而在我國目前的三大訴訟法中，除刑事訴訟法明確規定，檢察機關代表國家對侵害國家社會公共利益的行為提訟外，另外兩大訴訟法均未對公益訴訟作任何規定，而且還在某些制度上限制了公益訴訟的提起。如對原告資格的規定，兩大訴訟均規定提訟的原告必須是與案件有直接利害關系的當事人，而環境公益訴訟恰恰相反，它沒有直接利害關系人，要么是涉及不特定多數間接利害關系人的環境公益，要么是純環境公益（至少在目前狀況下不涉及利害關系人）。這種狀況必然導致國家環境公益、社會環境公益及不特定多數人的環境利益受到侵害卻得不到救濟。由于環境問題公益化的趨勢越來越明顯，而按照傳統訴訟制度卻不能有力地保護這種公益，其結果必然淡化人們維護公共利益的熱情，同時也影響公眾參與環境事務的積極性。因此，要保護環境公益而沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現實的。為此應該盡快建立環境公益訴訟制度。

四、環境公益訴訟制度的構建設想

由于我國傳統刑事訴訟就是公益訴訟而且制度相當健全完善，故在此不再細論，這里僅就環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟進行研究。

（一）人資格及人范圍分析

對于環境公益訴訟的人資格及人范圍，學術界有不同觀點，一種觀點認為，針對環境公益提起的訴訟只應由代表國家權力的檢察機關來行使；還有觀點主張，為提高全民維護環境公益的積極性，作為社會主義國家的主人，任何公民、社會團體、或檢察機關都可以提起環境公益訴訟。筆者認為，公益訴訟中，人資格不應受傳統訴訟法的“直接利害關系”的限制，原則上，為了社會環境公益任何公民、社團、檢察機關都可以提起環境公益訴訟。但是基于傳統民法的當事人自治原則及環境法的公眾參與原則的考量，在以下兩個方面應加以界定：第一，純公益性環境損害與涉及不特定多數間接利害關系人的環境公益訴訟中人范圍應有所不同，具體來說是對于前者任何公民、社團、檢察機關都有權，而對于后者則主要由間接利害關系人提訟，這種訴訟可以借鑒美國的集團訴訟制度；第二，環境民事公益訴訟及環境行政公益訴訟中人的范圍應有所不同，具體來說是在環境民事公益訴訟中，人可以是任何公民、社會團體或間接利害關系人，而在環境行政公益訴訟中，除了上述人外，我國的法律監督機關——檢察機關也可以依照其法律監督職能提起環境行政公益訴訟，但只限于純公益性的環境行政公益訴訟。這樣設定的原因有三：其一，“為權利而斗爭是權利人自己的義務”，把民事權益的保護交給當事人本人，冀望其內在的動因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律監督機關來得高明。另外，現在各國均將環境權、環境正義和環境民主作為環境法制的指導思想和原則，只有尊重和保護公民個人和集團的環境權，才符合正義的思想、公平的原則和民主的精神，而衡量環境民主的一個重要指標就是公眾的參與，當然包括參與解決環境公害案件訴訟程序。因而我們要把環境民事公益訴權留給公眾，把涉及間接利害關系人的公益訴權留給間接利害關系人，國家沒有必要干預。這樣還可以達到發揮公眾維護社會公益及參與環境事務的積極性和熱情的目的。其二，國家檢察機關本身的性質和職責表明它實質上具有國家整體利益的維護者或公共利益代表人的身份，這種身份決定它應當充當公共利益的代表，有對無人控告的涉及國家利益社會公益的行政違法行為提起行政訴訟的權力，從而保障國家權益、社會公益不受侵害。其三,權力是一種客觀存在的物質力量,必須用另外一種能夠與之抗衡或者更強大的力量來制約，它才能夠接受監督,而由國家檢察機關代表國家提起環境行政公益訴訟，正達到了對行政權力制約的目的，彌補公眾監督無力的不足，有利于依法行政目標的實現。

（二）訴因及對應訴訟類型分析

為了研究的系統化，筆者將訴因分為三種類型，并針對不同的訴因提出了不同的對應訴訟類型。

其一，行為人（除行政機關外）的行為沒有違反現行法律規范但卻給環境公益造成了損害。這類問題在環境法的理論研究及司法實踐中經常會遇到，對于這種問題的解決學者們眾說紛紜，筆者認為，行為人的行為不違法不承擔行政責任，但要承擔民事責任（有損害就有補償）。因此可以針對這類損害環境公益的行為提起環境民事公益訴訟。

其二，對于行為人違反現行法律規范并給環境公益造成損害的行為提起何種性質的環境公益訴訟，理論界有不同的見解：一種觀點主張提起環境民事公益訴訟；另一種觀點認為：我國的行政職能機關作為國家法律的執行機關，對違反法律、行政法規、規章，給國家利益、社會公益造成損害的組織和個人有權追究其行政責任，沒有必要提起民事公益訴訟。筆者認為應將這兩種觀點綜合起來構建環境公益訴訟。行為人違法侵害環境公益的行為屬于傳統行政職能機關（尤其是公益維護機關）的職責范疇，行政機關理應依法追究行為人的行政責任，如果這類環境公益的侵害沒有涉及到不特定多數人的間接利害關系（如前所述的純環境公益侵害），那么此時對這件侵害環境公益的行為的處理處于相對完結的狀態；如果侵害到不特定多數人的間接利益，就可以對此行為提起環境民事公益訴訟。以上兩種結果出現的前提是，行政機關依法履行了職責。但當行政機關不依法履行職責或沒有發現這類違法行為時，間接利害關系人或任何人應該首先向有關行政機關提出控告（針對違法行為），如果行政機關仍不履行其法定職責，此時可以針對行政機關的行政不作為提起環境行政公益訴訟，間接利害關系人還可以針對違法行為一并提起環境民事公益訴訟。

其三，行政機關的作為行為或事實行為侵害環境公益的情形。這類行為與上述因行政機關不作為而提起的環境公益訴訟相象，可參照上述設定提起相應訴訟，這里不再贅述。

（三）人在環境公益訴訟中的地位分析

由于在環境公益訴訟中，人不是或者不全是為了自身的權益，而主要是為了國家、社會公益。那么在性質上，他們有別于一般民事訴訟中的原告，以及一般行政訴訟中的行政相對人，他們是以公益的名義的，在環境公益訴訟中即使是公民、社團也是代表國家對侵害環境公益的行為提訟，他們在這種訴訟中就是國家的代表，因而可以借鑒刑事訴訟中“公訴人”的規定來對待環境公益訴訟中的人，即環境公益訴訟中的人相當于刑事訴訟中的“公訴人”。

（四）環境公益訴訟中其它特殊制度設定

第一，舉證責任的問題。按照一般環境訴訟中舉證責任倒置規定，在環境公益訴訟中理應適用這一環境法上的普遍原則，當然舉證責任只是一定范圍的倒置，不是被告承擔全部舉證責任，而原告不承擔任何舉證責任。

第二，訴訟費用的問題，按照國際慣例，應該免收原告訴訟費用，但筆者認為為了防止濫訴的出現，應先由原告交納一部分訴訟費用，經審查屬合理合法且有意義的時，無論勝訴還是敗訴，這部分訴訟費用都應如數返還原告，但若經審查屬于報復、無理取鬧等不合理時，訴費可不返還原告以此達到警戒濫訴的目的。

第三，關于給原告獎勵的設定。人不是為了私益而是為了環境公益，必然消耗其時間、精力、金錢，若不給原告一定的獎勵，則沒有提起公益訴訟的激勵機制，也許更多的人不會為了維護公益而去犧牲自己的既得利益。因此，筆者設想，在是合理合法有意義的情況下應給原告一定的獎勵，這種獎勵應從對被告的經濟制裁中提取，或由國家或地方政府出資設立環境公益訴訟獎勵基金。這樣，一方面是對原告付出的彌補，另一方面，有利于鼓勵更多的人維護社會公益。

參考文獻

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篇（6）

在司法實踐中，存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，有些無直接利害關系人，有些直接利害關系人因不知、不愿、不敢而未提訟，所以形成違法行為出現而無人的局面。如目前在我國發生較多的環境污染案。長期以來，由于我國環境公益訴訟制度的缺失，使環境保護問題日益嚴峻，僅西部地區每年因環境破壞造成的損失竟然達1500億元，占當地同期國內生產總值的13%。國有資產的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現象。據國有資產管理局的統計和測算，目前平均每天都有近億元的國有資產流失，許多國有資產流失案件令人觸目驚心，卻因種種原因無人主張權利，無法進入司法的管轄和監督范圍。此外，還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發展的滯后，導致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數人贏得權益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經濟的不斷發展，社會公共利益與人民生活日益密切相關，但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關系，因而，通過法律途徑尋求救濟異常困難。現在我國是依法治國的社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權，使人民管理國家和社會事務的權力通過司法途徑得以實現，在一定程度上彌補法治漏洞，完善訴訟制度，從而擴大司法監督體系的覆蓋面，更好地維護社會秩序和社會公共利益。

二、構建公益訴訟制度的理論根據

公共利益并非是空泛的東西，它是具體存在的，公共利益的實現意味著對權力的監督和制約。國家的一切權力屬于人民，人民是權力的所有者。權力的所有都把具體的權力按一定的組織體制委托給權力的使用者——國家機關和公職人員去具體運用。國家機關及公職人員只是受人民的委托來管理、使用公共權力，他們必須向權力的主體——人民負責。當權力的使用者不依法查處違反國家利益、社會公共利益的違法行為時，人民應該有權直接將侵犯國家利益及社會公共利益的行為提交司法審判，由人民法院依法作出判決，制裁違法行為。

三、構建公益訴訟制度的實踐依據

隨著改革開放步伐的加大，一些不法分子，鉆我國市場經濟法制不健全的空子，大肆掠奪國有資產，損公肥私，進行不正當競爭，擾亂社會經濟秩序，極大地損害了國家、社會和消費者的利益。另一方面，一些企業為了獲取大規模利潤，不惜犧牲很多長遠利益，導致環境被破壞、產品質量出現瑕疵、消費者權益受損等大量公益性糾紛。帶有政策意義的壟斷行業，為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格，隨意的收費機制等極大的損害了廣大消費者的利益。針對國家利益和社會公共利益受侵害問題，全國各地已經進行了積極有益的探索，為公益訴訟制度的確立提供了實踐基礎。在實踐中，僅自1997年5月河南方城人民檢察院，提起一例房屋買賣契約無效之訴，追回流失的國有資產，才開創了國內民事公益訴訟之先河。之后，公民個人為維護社會公共利益而進行的公益訴訟日趨增多。四、建立公益訴訟制度是構建和諧社會的重要手段自古以來，實現社會和諧，建設美好社會，是人類孜孜以求的理想；熱愛和平，崇尚和美，追求和諧，更是中華民族的優良傳統和高尚品德。然而，和諧社會絕不會自發生成，也不會自然實現。和諧社會的構建必須依賴于法律制度的推動，必須借助于法治的踐行。在法治社會，訴訟是人們保護自己權利的最基本形式和最后保障。公益訴訟為人民參與國家事務的管理提供了新的途徑，從而推進法治的完善與和諧社會的建構。

當前，我國社會正處在轉型時期，社會經濟成分、組織形式、利益關系和分配方式日益多樣化，各種社會矛盾隨之產生。在這種情況下，構建社會主義和諧社會的過程，實際上就是一個協調社會各階層利益關系、整合社會資源、協調社會矛盾、維護社會穩定的過程。由于公共利益具有廣泛的社會連帶性，一旦遭受損害，極易引致社會混亂。由于公益訴訟的特點，它可將復雜的社會問題、政治問題轉化為法律問題，防止糾紛和沖突升級為更劇烈的對抗性活動，達到解決利益矛盾、維護安全團結、社會和諧穩定的目的。

五、公益訴訟制度是保障公共利益實現的需要

在中國社會轉型的過程中，隨著社會經濟的迅速發展，社會一體化的程度日益加深，對公共利益的維護變得更加迫切。在公權力的行使過程中，許多違法行為就是以維護公共利益之名，行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實，導致普通公民的合法利益和社會利益受到損害。在這方面公益訴訟制度就是一種有效的監督方式，它有利于保障法律真正得以實施。任何一部法律的實施都需要有效的監督。對于與社會成員利益息息相關的法律實施，人人都有參與權的公益訴訟制度不失為一種有效的監督方式，這實際上是將涉及社會整體利益的法律的施行置于全社會的監督之下，能夠有效地制止違法行為的發生，保證相關法律發揮最大的效能。因此，構建公益訴訟制度是有效維護公共利益的需要。

六、公眾的期望

2006年6月中旬，人民日報與人民網在網上開展了對“公益訴訟，你了解多少？”的調查，共有376名網友參與各個單項調查。對于公益訴訟的重要性，網友表示出高度一致，83.9％的單項被調查者認為公益訴訟對我們十分重要，因為它維護了大多數人的合法利益。96.3%的網友認為應當修改我國的相關法律，建立公益訴訟制度。由此可見，公益訴訟也日漸被人們所認識并接受，在我國構建公益訴訟制度是人心所向。而且在實踐中，越來越多的法律工作者、律師等自愿承擔公益訴訟的責任。

2006年11月25日至26日，由中國民事訴訟法學研究會名譽會長、中國人民大學法學院教授江偉主持修訂的“民事訴訟法修訂專家建議稿”進行第四稿論證時，就有專家建議在民事訴訟法中設立公益訴訟程序。由此可見，在我國構建民事公益訴訟制度是人心所向，大勢所趨。

綜上所述，在我國構建民事公益訴訟制度是必然的，也是受人歡迎的，正如楊立新教授所言，在我國，現在建立公益訴訟制度是可行的，也是正逢其時的。

參考文獻

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[5]肖潘潘.96.3%的網友支持建立公益訴訟制度[N].人民日報，2006-06-23

篇（7）

1997年4月，中國公民王英的丈夫酗酒而死，年僅41歲，王英一紙訴狀把酒廠告上法庭，要求被告酒廠賠償精神損失費60萬元，并在酒瓶上加注“飲酒過量會導致中毒死亡”的標記，該案從一審到二審再到再審，王英均敗訴。訴訟期間，酒廠多次表示愿意給王英以經濟援助，但拒絕在酒瓶上加注警示標志。王英認為，自己之所以費勁打官司，并要求被告在酒瓶加注警示標志是為了廣大的活著的消費者的利益。

在中國目前的司法實踐中，對于有些帶有公益訴訟性質的案件，法院在作出不予受理或者駁回的裁定中，常常會有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關系人或者相對人。由于我國現行的法律還沒有關于民事公益訴訟的規定，因此，法院作出的裁判是無可厚非的。

由于我國缺失民事公益訴訟法律制度，當社會公共利益受到侵害時，雖然有代表人訴訟或者受害者個體訴訟這兩種方式予以救濟，但這兩種方式都存在缺陷，不能對社會公共利益予以充分的救濟。社會生活中，公共利益受到侵害主要存在環境保護、消費者保護、遏制不正當競爭、國有資產管理等領域。由于民事訴訟制度的缺陷，使得侵害公共利益的行為屢禁不止。

一、民事公益訴訟的涵義及其特征

1、民事公益訴訟的涵義

公益訴訟起源于古羅馬，古羅馬法學家把為保護私人權益的訴訟成為私益訴訟；而以保護公共利益為目的的訴訟稱為公益訴訟，除法律有特別規定的之外，凡是民眾可提起。[1]現代公益訴訟起源于美國，美國的《反欺詐政府法》規定任何公民個人或者公司在發現有人欺騙美國政府，索取錢財后，有權以美國政府的名義控告違約的一方，并且在勝訴后分享一部分的罰金，《謝爾曼反托拉斯法》規定對于違反托拉斯法令的公司司法部門、聯邦政府、團體乃至個人都可以提出訴訟，后來的《克萊頓法》對《反托拉斯法》進行了補充，增加了訴權的主體。在環境保護法中，公民可以依法對違法者或者未履行法定義務的聯邦環境局提訟，要求違法者賠償環境污染受害者的損失。[2]

民事公益訴訟是指當公共利益受到侵害或者有受侵害之危險時，法律允許無直接利害關系公民、法人和其它組織相法院提起民是訴訟，要求法院通過審判來維護社會公共利益的活動。

2、關于“公共利益”

“公共利益”是與“個人利益”相對應的一個概念，是社會公眾的需要，是社會成員利益的結合體。

在我國現行的法律中，涉及到相關概念除“公共利益”、“社會公共利益”、“國家整體利益”等類似概念，這些概念的含義基本相同。有關公共利益的規定如《憲法》第10條。《行政處罰法》規定其立法目的之一是“為了維護公共利益和公共秩序“，《著作權法》第4條規定著作權著作權人行使著作權時，“不得損害公共利益“，有關社會利益的規定，如《憲法》第51條規定公民在行使自由和權利時，不得損害“國家的、社會的、集體的利益和其它公民合法的自由和權利。”，有關社會公共利益的規定的：《民法通則》第6條規定民事活動的基本原則之一是“不得損害社會公共利益”。《合同法》第52條也同樣規定了訂立合同應遵循“不得損害社會公共利益的原則”，“違公共利益的合同無效“。《立法法》第10條用“國家整體利益“來表述這一概念。公共利益是公益訴訟保護的客體，公共利益受到侵害或者有受到侵害之危險時，通過公益訴訟來救濟和保護。

3、民事公益訴訟的特征

相對于普通的民事訴訟而言，民事公益訴訟有如下的特征：

（1）公益民事訴訟的直接目的是為了維護公共利益。

私益民事訴訟的目的是為了維護個人、法人或者其他組織的合法權益，民事公益訴訟的目的是為了維護社會公共利益、國家利益和社會的整體利益。因此，建立公益民事訴訟可以使公共利益、社會利益、國家利益得到保護。

（2）民事公益訴訟的原告一般與民事訴訟標的無直接的利害關系的公民、法人和其他的社會組織（包括特定的國家機關）。

（3）民事公益訴訟的訴訟標的是受到侵害或者有受侵害之危險的社會公共利益。

二、民事公益訴訟的法理依據

1、憲法依據我國憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民按照法律的規定，通過各種途徑和方式管理國家事務、管理經濟和文化事務，管理管理社會事務。”這體現了在民原則。一方面，人民以法定程序把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使。另一方面，為了人民真正實現人民當家做主，也保留了人民直接岑與國家事務管理的權利。

當社會公共利益受到侵害或者有受侵害之危險時，人民有權依法通過公益訴訟來行使的具體體現。我國是社會主義國家，公民的個人利益從根本上來說與社會公共利益、國家利益時一致的。侵害社會公共利益也必然最終侵害到公民的個人利益。

2、民法依據《民法通則》第7條規定：民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會的公共利益，破壞國家的經濟計劃，擾亂社會的經濟秩序。第55條第3項規定：民事法律行為應當具備下列條件，不得違反和社會的公共利益。《合同法》第7條規定：當事人訂立、履行合同，應當遵守法律、行政法規，遵守社會的公德，不得擾亂社會的經濟秩序，損害社會的公共利益。盡管實體法對維護國家公共利益和社會公共利益作了明確具體的，但對侵害國家利益和社會公共利益的民事權益由誰去維護，如何維護？民事訴訟法沒有規定，程序法的空白使實體法律無法適用。“無救濟即無權利權利”，社會生活中社會公共利益不斷地受到侵害而無法通過法律途徑保護。

3、訴訟法依據《刑事訴訟法》第22條規定：“如果國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟，”這是目前我國法律在民事公益訴訟方面最直接的規定。在民事訴訟中，第2條對民事訴訟人的規定和第54條關于訴訟代表人制度的規定都在某種程度上體現了民事公益訴訟的精神。訴訟代表人制度則是現行法律規定中較明確公害事件的司法救濟的主要形式。

三、民事公益訴訟提起的主要障礙

如何通過民事公益訴訟來維護社會公共利益，要建立民事公益訴訟制度，從目前來看，存在如下困難：

1、法律上的障礙

當事人享有訴權有兩個必要的條件，一是主體方面的要件，即有權請求訴訟救濟的主體，即當事人適格問題；二是客觀方面的要件，即就特定的民事糾紛有適用訴訟救濟的必要，即具有訴之利益。按照傳統的訴訟理論，當事人適格必須在具體的案件中享有，訴權的當事人必須在具體的案件中享有。訴權的當事人必須是與糾紛有直接利害關系的人。我國《民事訴訟法》第108條規定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他的社會組織。”因為這一規定，維護公共利益的人因與本案無直接的利害關系，而而求告無門。在我國憲法和其他法律中，雖然賦予了公民的公民民主監督的權利和檢察機關法律監督的權力。但是，大都比較抽象，沒有具體配套的制度，導致權利無法落實。

再就舉證責任而言，“誰主張。誰舉證”，在公共利益受到侵害的時候，原告往往處于弱者地位，難以舉證。

2、經濟上的障礙

民事訴訟法第10條規定：當事人進行民事訴訟，應當按照規定交納訴訟費。財產案件除交納案件受理費外，并按照規定繳納其他訴訟費用。現實中，侵害國有資產和環境污染破壞自然環境的案件的訴訟標的額往往十分巨大，提起民事訴訟必須繳納高額的訴訟費用，一旦敗訴，個人就要承擔巨額的訴訟費用。再者，侵害公共利益的被告往往在人力、物力、財力上遠遠勝與原告，原告受不了訴訟延遲的折磨，民事公益訴訟會變成異常曠日持久的馬拉松，這使得原告望而卻步。

3、文化上的障礙

傳統文化上，我國是一個義務本位的社會，民眾的公眾意識薄弱，對自己周圍的公共權益的關注甚少。所謂“各人自掃門前雪，莫管他人污上雙”就是這種現象的真實寫照；另一方面，由于受到儒家的“和為貴”處世哲學的影響，老百姓大都不愿意打官司。

四、建立民事公益訴訟制度之構想

如何建立我國民事公益訴訟制度，既涉及到理論問題，由涉及到技術造作的問題，針對大量的侵害公共利益的行為，迫切需要修改現行民事訴訟法，盡快消除公益訴訟的障礙。

1、訴權理論之發展

“有權利必有救濟”，提訟的前提擁有權。關于訴權理論，學者有多種看法。通說認為，訴權是因民事權利義務發生糾紛，公民請求法院行使審判權解決民事糾紛或民事權益的權利。一般情況下，訴權主體界定為直接利害關系人即訴訟標的爭議的主體。那么，就必然導致大量的民事權利得不到司法救濟，民事糾紛也得不到及時地解決。但是，我們認為，訴權從本質上來說是一種公民權，民眾將權力委托給國家行使，公民之間糾紛可借助于國家的力量加以解決，公民也可以借助國家的力量維護社會公共利益。

2、民事公益訴訟原告和受案范圍的擴大

民事公益訴訟中原告范圍超出了傳統的直接受到公益違法行為侵害的個人，相關社會團體和人民檢察院。相應地應該擴大民事訴訟的受案范圍。

3、檢察院提起民事訴訟

憲法明確規定檢察機關是國家的法律監督機關，公訴是檢察院的法律監督職能之一。

（1）公民提起民事公益訴訟應當受理的案件，法院未受理的，可由檢察機關行使公益公訴權。

（2）在法院對公民提起的民事公益訴訟案件作出書面裁定的，當事人不服的，可在法定期限內上訴，檢察機關也可以提出抗訴。

（3）公民可以向檢察院申訴。

（4）檢察院對民事公訴調查、提起公訴、出庭應訴的程序及相關制度配置。

4、訴訟費用的承擔和舉證責任的承擔

公民提起民事公益訴訟，主觀上大都為了公益，但要花費大量的時間和精力，應給予原告以法律援助，減免訴訟費，給予勝訴原告以獎勵，有利于鼓勵更多的人監督、維護社會公共利益。

參考文獻

篇（8）

關鍵詞：行政公益訴訟；公共利益；現實根據

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根據傳統的行政“訴訟利益”理論,原告只能就與自己權利或法律上利益有直接利害關系為限。我國行政訴訟法規定,原告必須是認為自己的權益受到行政行為侵犯的公民、法人或其他組織,也就是說,非行政行為的相對人無權提起行政訴訟。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》加強了對相對人訴權的保護,將“相對人原告資格論”修改為“利害關系人原告資格論”,糾正了實踐中被狹義地理解為只有行政行為的直接相對人才是適合原告的做法,進一步擴大了原告的訴權范圍。但我國行政訴訟原告的范圍仍過于狹窄,當國家利益和社會公益遭受侵害時,公民無法通過司法途徑維護公益。因此,對傳統行政訴訟原告資格理論進行理念性更新和突破,建立行政公益訴訟制度已成為現實需要。

1行政公益訴訟的界定

行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。私益訴訟解決的是雙方當事人的利益紛爭,訴訟結果只調整當事人之間的利益沖突。而行政公益訴訟爭議的利益通常具有公共性和集合性,代表著國家和社會公眾的利益,訴訟結果往往是國家、公用事業、壟斷經營的單位、公益機構的重大決策調整、重大行為改變,甚至是修改某項法律法規,這種訴訟效果已經不僅僅針對過去,而且有指向未來的意義。在行政公益訴訟中,通常有不特定的多數人依法享有原告資格,而向法院提訟的只能是這其中的部分人,在此情況下,法院判決并不僅僅局限于訴訟當事人,而是遍及所有享有原告資格的人。

2我國建立公民行政公益訴訟制度的現實根據

目前我國的現狀是，市場經濟體制還未成熟，行政機關的角色定位還在摸索，民主法治觀念還未深入人心。在這種客觀前提下，侵害國家經濟利益，擾亂社會經濟秩序的事件以及行政機關超越職權、、不履行職責等違法行政行為都使行政公益訴訟有必要建立。

首先，侵害國家經濟利益的事件仍然存在，通過非法手段侵吞、破壞、浪費公有資產，特別是國有資產流失的事件已屢見不鮮。盡管國家專門成立了國有資產管理局，制定了一批國有資產管理的法律、法規，明確了有關機構和人員的職責，然而許多違法者依然逍遙法外，而有的組織或公民為維護法律的尊嚴，保護國家利益不受侵犯，大膽檢舉、控告違法行為，有的無人理睬，不了了之，有的還遭受打擊報復。如果公民的監督權和國家檢察機關的法律監督權，沒有程序法上的保障將是一紙空文，正義將不能得到伸張。

其次，擾亂社會經濟秩序的事件層出不窮。市場經濟是以追求個人利益最大化為目標的經濟形式，市場主體對利益追求的內在沖動又往往具有難以遏制的，甚至無法滿足的趨向。因此出現違法經營，違背公認的商業道德、不遵守競爭規則、擾亂社會經濟秩序、大規模污染環境、土地開發中的不合理利用問題，政府在公共工程的審批，招標和發標過程中的違法行為，侵犯其它經營者、消費者合法權益、特殊部門實行壟斷經營等等。它們所侵犯的客體不只是某個特定的民事主體的合法權益，而是社會公共利益、國家利益或社會整體利益。而要遏制這種嚴重損害公益的行為，光靠行政機關的行政執法是遠遠不夠的，應該建立行政執法為主、行政公益訴訟為輔的雙重制約機制。

最后，大量的行政違法行為，主要表現在行政機關，，不履行法定義務。僅以行政處罰領域來看，就存在許多問題，比如處罰失控，即行政機關亂設處罰，濫施處罰現象日益嚴重，既侵犯了公民、法人和其它組織的合法權益，又損害了政府形象和法律尊嚴。另外，行政機關的不作為在現實生活中大量存在。2002年，全國各級法院受理行政案件13萬起，告政府職能部門不作為的為8萬起之多。在大量的行政違法事實面前，唯有對“公權力”實施控制和監督，才能防止其不被異化。在嚴峻的現實面前，要求加大對行政權力監督的力量，而建立行政公益訴訟無疑可以發揮一種有效的監督作用。

3建立我國行政公益訴訟制度的設想

（1）關于行政公益訴訟的適用范圍。

根據我國的實際，有必要對行政公益訴訟的受案范圍作出一定的限制。從將來的立法上說,在開放行政公益訴訟之初,可借鑒西方國家和我國臺灣地區的立法經驗,先在選舉、環保、國有資產保護、壟斷性行業、同業競爭等幾個矛盾比較尖銳的領域中引入公益訴訟。同時,法院也要嚴把受案關,只有在公益確實受到違法行政行為侵害,影響到多數公民的合法權益,無法直接根據現行行政訴訟法的規定時,法院才可受理。

（2）關于行政公益訴訟原告資格的拓展。

為了使國家和社會公共利益保護獲得可訴性,不應恪守傳統行政訴訟法理論“無直接利害關系便無訴權”的要求,將原告資格范圍進行拓展。就我國而言,應賦予公民、社會團體和檢察機關提起行政公益訴訟的原告資格。我國是人民民主的社會主義國家,人民是國家的主人,公民有權對國家機關提出申訴、控告、檢舉,允許公民提訟與憲法規定并無沖突。社會團體代表一定領域內不特定多數人所享有的共同利益,比其成員有更強的訴訟能力,社會團體越來越多地參與到行政訴訟中來,也是一個國家行政民主化進程的體現。檢察機關作為國家司法機關之一,既承擔監督法律實施的職責,又具有代表國家提起公訴的職權。在行政訴訟中確立檢察機關的權與設定檢察機關公訴地位的宗旨是一致的,即國家和社會的利益不容侵犯,一旦發生損害必定要予以法律上的補救。

（3）關于行政公益訴訟舉證責任的分配。

根據我國行政訴訟法的規定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。那么提起行政公益訴訟應由誰負舉證責任呢？對有關公益損害或可能損害的事實證據，由原告負責提供為宜，因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，由其對此負舉證責任合情合理；對具體行政行為的合法與否及依據的相關法律法規，由被告負責提供為妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

4結論

哪里有侵權，哪里就應該有救濟，而司法救濟應該成為一種常規的、常設的，最后的救濟底線。這是由于司法權的獨立性、中立性等因素決定的。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應該有司法救濟來予以保障。我國現在還在大量地運用行政管理的手段來解決本可以用行政公益訴訟解決的問題，這既與我國傳統的重行政管理，輕視司法救濟的習慣有關，又是我國目前司法制度不健全的結果。行政管理，的確可以解決許多問題，但是行政管理畢竟不能代替司法救濟，對公共利益的侵犯，應該建立起一套行政管理與行政公益訴訟相結合的制度來防止和救濟，才能相得益彰。

參考文獻

篇（9）

一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關系。而現在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權利或財產受到損害的特定人，也包括無直接利害關系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或對國家和社會公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以存在損害發生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內涵大致相當。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其中，“相關人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關履行其職務。”

除此之外，法國的“越權訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權之訴”等等制度建構，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，從經濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產生并非偶然，它是當代社會根基和結構深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產物。

1、市民社會公共權利的司法保護

公民權利受到尊重和保護的程度，是一國法治發展狀況和人權受保護水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定過程，實際上就是公民權利從應然權利上升為法定權利的過程。然而，僅有制度根據沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權利落實為實質權利。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”

無救濟即無權利，只有在立法上規定相應的救濟措施方是一個最可行的制度建構。其中司法救濟應是一種最根本、最權威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權力監督機制，更能經常而穩定地調整及調和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權威衡量，“那么這種權益的調整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權強制執行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現。”2、私人力量對國家權力的制約

行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統的政治法律理論的框架，即公權力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權益不構成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統思維框架。按照這樣的傳統理論，國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權另外一個機關對其進行監控；這另外一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權和制衡機制在理論上是很好的，并經過很多理論家證明這是官僚系統保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權和制衡下的國家機關是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系。結果往往導致，各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務、主張各種權利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現象。由此也在實踐中證明，創設公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權進行制約，以充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關

關于檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現；第三種觀點認為，檢察機關是法律監督機關，同時也是公共利益的代表，檢察機關提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當的具體行政行為行使法律監督權；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監督行政機關依法行政的當然職責，因此檢察機關提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關除了代表公共利益外，還肩負著法律監督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監督，因此它既是者又是訴訟的監督者，這與消費者協會、環保協會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區別。檢察機關提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權職責相適應，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。

2、公益組織

篇（10）

利益是人生存的現實需要，它構成了人的生命的驅動力。人人都講利益，利益沖突不可避免，尤其是在市場經濟中更是如此。本來就處于對立地位的消費者與生產者、經營者之間的利益沖突就更加激烈。在這種利益博弈的格局中，由于消費者與生產經營者信息極不對稱，且多以個體身份進人消費領域，很難與實力強大的生產經營者相抗衡，從而造成兩者之間實質上是一種主宰與被主宰的關系。因此，處于強勢地位的生產經營者壟斷市場，頻繁侵犯消費者群體權益。

(二)現階段我國經濟特點加劇了消費領域的利益沖突

我國目前正處在經濟轉軌過程中，原來計劃經濟體制下單一的利益格局已被打破，同時，由于還沒有形成有效的市場競爭機制，致使在新的利益格局形成中，不同利益主體發育程度不相同，爭取利益的能力也不同。這種差異，突出地表現在強勢群體和弱勢群體之間。在消費領域，原有計劃體制下的經濟基礎，造就了一批如鐵路、銀行、電力電信等具有強大市場壟斷能力的國有企業，它們從自身利益出發，利用其優勢地位壟斷市場，損害消費者群體利益。這一特殊的國情使得本來就處于弱勢的消費者權益受侵害的情況尤其嚴重，消費領域的矛盾沖突激烈。

(三)保護消費者群體權益的公益訴訟制度不健全

在消費領域，相當一部分侵權行為所侵害的不只是某個特定主體的合法權益，而是涉及整個消費者群體的利益，許多侵害對于未來的潛在消費者來說也是普遍存在的。我國現有的法律雖然對消費者權益的保護在很多方面作出了規定，但從訴訟維權角度來看，依照傳統的訴訟理念和司法制度，案件原被告都是特定的，權利受到被告違法行為侵害的主體也是特定的，這使得現實生活中的消費者群體權益受侵害的案件，很難通過司法救濟的途徑加以解決，從而在糾紛解決的社會機制方面形成了相當大的真空地帶，使得消費者群體利益得不到有效的司法保護。

造成以上狀況的原因是多方面的，也是非常復雜的。問題的解決是一項復雜的社會系統工程。目前，保護消費者群體權益最直接最有效的途徑就是在我國建立適合國情的公益訴訟制度。

二、公益訴訟的起源與現狀分析

(一)公益訴訟的起源

公共利益是指全社會或某一領域的共同利益。各個國家歷來都非常重視對社會公共利益的保護。在古羅馬時期，由于當時的政權機構不像現代這樣健全，僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，所以，就授權市民在法律沒有特別規定的情況下，可以代表社會集體直接，以補救維護公益力量的不足，這種以維護公共利益為目的訴訟即是公益訴訟的最早起源。隨著經濟的發展，社會關系日益復雜化，個私行為很容易損害公共利益，這種利益的損害單靠政府加強管理不能從根本上得到救濟。作為有助于實現公共利益的訴訟機制，公益訴訟已在世界許多國家得到了廣泛的關注和采用。近些年來，伴隨著我國市場經濟的不斷發展。在很多的領域尤其是消費領域，出現了一些典型的侵害社會公共利益的案件，這使得公益訴訟制度的引入和構建成為我國法學界研究的熱點問題。

(二)國外立法和司法制度現狀

19世紀末西方國家的立法由個人本位向社會本位轉變，公共利益的保護受到了特別的重視。于是公益訴訟被賦予了現代意義并引起廣泛關注。在現代司法史上，美國是最先重拾羅馬公益訴訟制度的國家。從19世紀末開始，美國先后制定了《謝爾曼法》、《克萊頓法》等一系列反托拉斯法，對可能破壞社會經濟秩序，損害消費者權益的行為明確規定，除了受害人有權外，檢察官也可以提訟，要求法院追究違法者的責任；而月，任何組織和個人都可以訴請禁止性裁決。二戰后，美國在利：會變革中又出現了許多專門保護女性、兒童、消費者等弱勢群體權益的公益機構，公益訴訟制度獲得了進一步發展。現在，世界其他發達國家也陸續建立了自己的公益訴訟制度。

世界許多國家為了更好地維護公共利益都建立了公益訴訟制度，賦予諸多主體對侵害公益行為的訴訟權利，這些制度和經驗將為我國在建立適合我國國情的保護消費者群體權益的公益訴訟制度過程中提供重要借鑒。

三、我國消費領域公益訴訟的制度構建

公益訴訟與我國傳統的訴訟制度存在沖突，所以，必須轉變觀念，構建符合實際國情的公益訴訟制度。

(一)賦予原告主體資格

根據訴訟法的規定，在傳統訴訟中，原告必須符合兩個條件：法定的主體，包括公民、法人、其他組織；與案件有直接利害關系。二者缺一不可。而公益訴訟權利主體是不特定的，具有分散性和不確定性，所以，在公益訴訟中，不應要求原告是直接利害關系人，而應當突破傳統訴訟理論中原告主體“一元化”的框架，允許更多主體提訟，實現訴訟主體的多元化。就保護消費者群體權益的公益訴訟而言，根據我國的實際同情，應將原告資格賦予以下主體：

1、國家檢察機關。我國憲法規定，檢察機關是國家的專門法律監督機關，有權對一切國家機關、人民團體、企事業單位及公民是否遵守法律進行監督。作為國家利益和社會公共利益的代表，檢察機關負有義不容辭的保護職責。從現實生活來看，在消費領域中，侵害消費者群體權益的行為多表現為行業性的壟斷，消費者處于明顯弱勢。在這種情況下，檢察機關作為國家公益權力適時地介入其中，以公益訴訟的方式維護社會公共利益就顯得更加必要。

2、消費者協會和其他消費者組織。在我國，消費者協會作為專門維護消費者權益的社會團體，代表著消費領域內眾多消費者的共同利益，這種利益雖不同于全社會的普遍利益，但也具有公共性質。當消費者的普遍利益受到侵害時，消協和其他消費者組織應有資格以自己的名義提起公益訴訟，而且作為固定的組織，它們有專職工作人員，有一定的資產和經費來源，具有較強的訴訟能力。然而，目前根據《消費者權益保護法》的規定，消費者協會僅能以社會團體身份支持消費者，這對于消費者群體權益的有效維護來說是遠遠不夠的。因此，在維護消費者群體權益的公益訴訟中，應當賦予其原告主體資格。

3、消費者。目前，公民的法律專業水平比較低，而且作為個體來講財力有限，這種訴訟力量的弱小會導致訴訟效果不佳。隨著社會經濟的發展和人民文化水平的不斷提高，在現實生活中，有相當一部分是具備了一定的法律專業知識和相當財力并且具有較高社會責任感的公民。人是理性人，賦予公民公益訴訟的原告資格。并不等于每個普通公民都會去隨意行使這項權利，導致濫訴。另外，在消費領域的侵權案件中，消費者畢竟是直接遭受人身或財產侵害的受害人，作為侵權行為的被影響者，他對案件事實的了解更為清楚，往往能夠及時發現違法行為，作為個體，他在訴訟意志上也較少受到干擾，維權時積極性主動性更高。所以，應當賦予消費者以公益訴訟的權，當合法權益受到侵害后，消費者不僅有權利為了維護自身利益提起私益訴訟，有權利為了維護消費者群體權益和社會公共利益而在私益訴訟中提出公益訴訟請求的權利。

(二)建立勝訴獎勵制度

公益訴訟與私益訴訟的一個重要區別是以維護公益為目的，鑒于目前社會公益維護不力的現實，建立公益訴訟的激勵機制是非常必要的。對此，我們可以效仿英美等國的法律實踐，設立原告勝訴獎勵制度。人是經濟人，理性人，行事多以利益最大化為其出發點，正如馬克思所說：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。對于那些為了維護社會公益并勝訴的原告進行獎勵，可以提高消費者的訴訟積極性，對損害社會公益的行為進行廣泛監督，這不僅有利于維護消費者的群體權益，而且也利于懲罰不法經營者，維護公平競爭，促進經濟發展。

(三)訴訟判決的適用問題