財政分權論文匯總十篇

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一、行政自由裁量權的概念

按具體行政行為受法律拘束的程度,可以將其分為羈束性行政行為和自由裁量性行政行為。其中法律賦予行政機關在自由裁量行為中有一種特殊的權利,謂之為自由裁量權。所以簡單地說,行政自由裁量權就是法律法規賦予行政機關在行政管理活動中依據立法目的和公正合理的原則,根據具體情況自行判斷行為并自行決定實施其行為或不作為以及如何作為的權力,是行政機關常用的一種權力。它有如下二個特征:

1、行政自由裁量權相對于一般法定行政權來說,是一種“自由”的權力,靈活性大。行政機關享有自行判斷、自行選擇和自行決定是否作出某種行為,在何時何地行為,怎樣行為的廣泛自由。

2、行政自由裁量權的自由不是絕對的。它具有行政權的國家意志性、法律性的一般特點,有其標準和目標,受合法性的限制。自由裁量是在法律法規規定的一定范圍內的自由裁量,而不是完全沒有范圍沒有邊際的裁量,與毫無準則限制完全不同。

行政自由裁量權是現代行政的必然要求。首先,行政自由裁量權的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復雜、發展變化的各種社會現象,為使行政機關能夠審時度勢,對各種特殊、具體的社會問題能夠靈活果斷地處理和解決,在適用的方式、方法等方面應有一定的自由選擇的余地。為此,我國的法律法規賦予行政機關在法定范圍內行使自由裁量權,以增強行政的能動性,提高行政效率。其次,行政自由裁量權的存在是法律調整各種社會關系之需要。面對復雜的社會關系,法律法規不能概括完美,作出非常細致的規定。因此,從立法技術上看,有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規定,作出可供選擇的措施和上下活動的幅度,促使行政機關靈活機動地因人因事作出有效的行政管理。同時,行政自由裁量權也是一把雙刃劍,在缺乏程序約束及必要有效監督的情形下又極易被濫用,對行政相對人的合法權益造成侵害。

二、行政自由裁量權的濫用表現

1、裁量行為畸輕畸重

所謂畸輕畸重是指在法律規定的范圍和幅度內選擇明顯有失公正的措施。我國很多的法律法規中都授權行政機關在法定的范圍、幅度內有自由選擇的方式。行政機關的處罰措施應公平地施加于相對人,才能使自由裁量行為與相對人的具體情況形成一定的比例,做到標準基本統一、合理公正。否則,就會出現行政機關的具體措施與相對人的具體情況間的畸輕畸重,造成自由裁量權的濫用。

2、對法律法規作擴大或縮小的解釋

在有些法律法規中,立法彈性較大,意味著行政機關適用時有一定選擇和解釋的自由。行政機關在選擇和解釋這些彈性規定時,必須根據法律法規的立法精神和目的,遵循慣例和先例,使之成為有一定標準和原則的規則。只有這樣,社會才能穩定正常,行政相對人對行政機關活動的預測才會有一定的標準或參照系數。否則,就會形成行政機關對自由裁量權的濫用。

3、自由裁量行為前后不一致

行政機關及其工作人員基于法律的規定和立法目的的要求,為使社會生活形成一種比較穩定的秩序,在具體行政行為中采取措施時,同樣的措施應針對事實、情節、后果相類似的行為,使行政相對人能夠預測自己的行為結果。但由于一些行政機關及其工作人員在作出選擇和決定時從本單位、本地區的利益出發以及考慮到某個人的政治、經濟等社會背景,對同樣的事情或行為處理起來區別對待,前后不一致。

4、拒絕或者拖延履行職責

我國現行的法律法規中,對履行法定職責有時限要求的有兩類:一是行政許可行為:二是行政保護行為。對于這兩類行為中,法律法規的時限規定,有的明確,有的含糊,但無論哪種情況,行政主體于何時履行法定職責都有自由裁量的權利。根據行政管理的效率原則,行政主體應及時行使行政權,履行法定職責。但在實踐中,違反效率原則或者出于某種不廉潔動機,拖延履行法定職責的行為大有其在。這種行為也是對自由裁量權的濫用。

三、解決濫用行政自由裁量權的對策和措施

1、完善程序立法,建立公開、公平、統一的行政程序,促進行政行為程序化。

首先應確立程序的公開和公平原則,通過立法確定規范的程序,對行政機關行使自由裁量權的依據、資訊、條件、過程、決定意向、結果予以公開,對涉及相對人利益較大的及與公共利益關系密切的或過于集中的權力領域予以公開,使權力行使為公眾所矚目;賦予行政行為雙方相應公平的程序權利。要處理好法律條文的“彈性”和執法的“可操作性”的關系,盡量做到明確、具體,減少“彈性”,尤其是對涉及到公民合法權益的條款,更應如此。

2、建立完善行政監督機制。監督主體不僅有黨、國家機關(包括立法機關、行政機關、檢察機關、審判機關),還有企業事業單位、社會團體、基層群眾組織和公民。對已有的法定監督方式還應當根據形勢的需要,繼續補充、完善;對沒有法定監督方式的,要通過立法或制定規章,以保證卓有成效的監督。同時,要有對的人采取嚴厲的懲罰措施,還要有對監督有功人員的獎勵和保護。“行政三分制”中的監督,也屬行政機關的內部監督,更多體現在事后的監督。在現行的行政監督體制中,行政監督權被虛化已十分明顯,如行政機關擅自設定行政程序、不作為等,相對人通過行政機關的監督部門申訴效果并不理想;再如每個行政機關都有錯案追究制,真正執行錯案追究的沒幾例。行政機關的自我監督,總有自己監督自己之嫌,在民眾中缺乏權威性。因此,增強行政監督的可操作性,實行嚴格的執行責任,樹立監督的權威性,對控制行政自由裁量權的泛濫,防止執行權的膨脹至關重要,可以說是改革成敗的關鍵所在。

3、加強行政執法隊伍建設,提高執法水平。現在行政執法人員素質不高是個較普遍的問題,這與我國正在進行的現代化建設很不適應,有些行政執法人員有“占據一方,唯我獨尊”的思想。為此,一方面要加緊通過各種渠道培訓行政執法人員,另一方面對那些不再適宜從事行政執法活動的人堅決調出,使得行政執法隊伍廉正而富有效率。

4、全面納入司法審查。現行審判機關對行政行為的審查只限于行政行為的合法性,對行政自由裁量權的司法審查力度不夠。應把行政自由裁量權全面納入司法審查,一則可以增強司法監督的力度,二則避免自己監督自己之嫌。

5、建立行政嚴格責任追究制度。對于那些濫用自由裁量權的行政權行使主體,才用嚴格的責任追究制度,使其不敢或者迫于畏懼而不敢濫用自由裁量。“離開了責任行政的原則,合法性原則、合理性原則將失去存在的基礎,也失支了判斷合法、合理的意義”,通過對行政機關和行政人員雙方的責任追究,形成既定的成文規則,從而促進其更好地用好權力。它的形式可以是首長負責制、公務員的執法責任制等。

參考文獻

1桂步祥:《論行政自由裁量權及其法律規劃》.《江蘇廣播電視大學學報》.2004年8月

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1行政自由裁量權的內涵界定

行政自由裁量權是行政法學理論研究的重要課題,學術界對其界定也是眾說紛紜,如英國著名的法官霍爾斯伯勛爵在一個案件中提出：“自由裁量是指任何事情應在當局自由裁量權范圍內去行使，而不是按照個人觀點行事，應按照法律行事，而不是隨心所欲。它應該是法定的和固定的，而不是獨斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內行使。”德國行政法學者哈特穆特·毛雷爾認為：“行政機關處理同一事實要件時可以選擇不同的處理方式，構成裁量。法律沒有為同一事實要件只設定一種法律后果，而是授權行政機關自行確定法律后果，例如設定兩個或兩個以上的選擇，或者賦予其特定的處理幅度。”王名揚指出：“自由裁量是指行政機關對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動方針中進行選擇，根據行政機關的判斷采取某種行動或不采取某種行動。也可能是執行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內。”不過，可以得出，與羈束性行政行為相比,自由裁量行為更容易被濫用。因為“一切有權力的人都很容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”所以,對于行政主體而言,行使裁量權應當外受不得超越裁量權限的限制,內受該法定目的與權力不得濫用原則的拘束。但是,屢見不鮮的濫用行政自由裁量權和超越行政自由裁量權的現象,不斷消彌著我們對行政主體自我控制機制的信念,要控制行政自由裁量權就更多地轉向依靠有效的司法審查機制上。

2行政自由裁量權不合理的表現形式

2.1自由裁量行為前后不一致

行政機關及其工作人員基于法律的規定和立法目的的要求,為使社會生活形成一種比較穩定的秩序,采取措施時,其同樣的措施應針對事實、情節以及后果相似的行為,是管理相對人能夠預知自己行為的后果,同時也表現行政機關的公正行政。由于行政機關及其工作人員在作出選擇和決定時考慮本單位、本地區的利益以及考慮到某個人的政治、經濟等社會背景,對同樣的事情或行為處理起來區別對待,前后不一致。

2.2法律法規或對法律法規作擴大或縮小的解釋

在有些法律法規中,立法彈性較大,意味著行政機關適用時有一定選擇和解釋的自由。行政機關在選擇和解釋這些彈性規定時,必須根據法律法規的立法精神和目的,遵循慣例和先例,使之成為有一定標準和原則的規則。只有這樣,社會才能穩定正常,行政管理相對人對行政機關活動的預測才會有一定的標準或參照系數。否則,就會形成行政機關對自由裁量權的濫用。

2.3裁量行為畸輕畸重

所謂畸輕畸重是指在法律規定的范圍和幅度內選擇明顯有失公正的措施。我國很多的法律法規中都授權行政機關在法定的范圍、幅度和數量內有自由選擇的方式。行政機關的處罰措施應公平地施加于相對人,才能使自由裁量行為與相對人的具體情況形成一定的比例,做到標準基本統一、合理公正。否則,就會出現行政機關的具體措施與相對人的具體情況間的畸輕畸重,造成自由裁量權的濫用。

2.4拒絕或者拖延履行職責

保護公民、法人或者其他組織的人身權、財產權以及其他合法權益是行政機關的職責,法律法規通常有一定時限的要求。而對行政相對人來說,要求行政機關履行法定職責則是一種權利,由于權利的行使而沒有行政機關職責的保護,特殊情況下將會給相對人個人或國家和社會利益造成不可彌補的損失。因此,行政機關應該根據相對人的具體情況或法律規定的時限積極地履行法定職責。否則,因其失職會形成對自由裁量權的濫用。

3對自由裁量權實施法律控制的基本思路

3.1完善和健全行政立法，從法律源頭上加強對行政自由裁量權的控制

首先，要在立法上對行政自由裁量權行使的條件、運用的范圍、裁決的幅度、事實要件的確定標準等做出準確、科學的規定，以便于具體操作起來能夠適度把握，盡量做到明確、具體，以減少主觀隨意性。尤其是對涉及到公民合法權益的條款，更應抓緊制定與《行政訴訟法》相配套的有關法律、法規，如行政機關組織法、行政程序法、行政復議法等等。其次，應注重行政法律、法規的解釋，以彌補法律法規的缺漏。再次，應加強制度建設，對行政自由裁量權的行使進行必要的制度規范，以達到保證自由裁量權的行使符合法的授權目的。在現階段，以下制度宜盡快建立起來：①指明事實依據的制度。即行政主體在行使自由裁量權時，必須對做出決定的事實依據給予具體說明。這是防止行政主體超越職權范圍，督促行政主體慎重使用自由裁量權的有效辦法。②說明理由的制度。這是指行政主體利用自由裁量權做出決定時，必須說明做出該決定的具體原因及政策依據，尤其是對當事人的利益有較大影響的行政行為，當事人有權要求行政主體對其決定說明理由，從而有效抑制行政主體行使自由裁量權的任意性。③權力與利益相分離的制度。權力一旦與利益掛鉤則必然導致執法的不公，所以，必須對權力與利益進行必要的分離，并使之制度化。只有如此，執法部門才能公正、無私地進行執法。

3.2強化各類監督主體的功能，完善監督制約機制，將行政自由裁量行為置于法律、法規的約束之下

從行政主體的外部看，主要有權力機關的監督、司法機關的監督、輿論監督和群眾監督等等。在眾多的監督中，權力機關的監督最具有權威性。應該在權力機關內部建立專門監督機構，以擔負起日常監督工作的任務，以提高權力機關的監督力度；制定監督法規，把權力機關所具有的監督權進一步程序化、法律化，以確保監督工作有法可依；加強權力機關的質詢權、評議權、罷免權等的落實，以提高監督質量和效果。司法機關監督要合理劃分司法機關和行政執法機關的權限，保證司法機關依法獨立地對行政執法過程中的犯罪行為進行審理判決。輿論監督當前很有必要盡快出臺新聞監督方面的法律，依法保障新聞輿論的調查、報道和批評的權利，明確新聞工作者的義務和責任，使其更好地依法履行監督職責。在我國行政監督體系中，群眾監督是基礎和力量的源泉，為了使群眾監督的功能得到充分發揮，需要強化群眾監督的法律保障，通過立法明確群眾監督的權限和程序，使之能夠依法行使監督權；另外，“還要完善群眾舉報的體系和網絡，健全舉報獎勵反饋機制，以便從制度上保證言路暢通，舉報有門，保護舉報者的合法權益。”在搞好外部監督的同時，還要加強和完善行政系統內部的監督機制。各地區、各部門一定要采取得力措施使監察、審計、財政等各種內部監督制度有效地運作起來，及時糾正和嚴肅查處違法違紀行為和自由裁量中的不正當行為。當前，尤其需要抓好行政復議法的貫徹落實。充分發揮行政系統內部監督的作用，對保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障行政主體依法行政自由裁量僅，加強廉政建設，密切政府與人民群眾的關系，提高行政機關的工作質量，均具有重要意義。

3.3健全行政程序法，保障相對人的合法權利

行政自由裁量權的運行態勢表明，行政自由裁量權出現負效應是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預先設置的方式、方法、步驟運行。從這個角度講，“行政程序是為行政權力運行設置的一種安全裝置。”“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量。”這些都表明了行政程序在制約行政權，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。行政程序是規范行政自由裁量權的一種重要手段。行政程序一旦設定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權的享有者、行使者的行政主體在選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規定，即按行政程序規定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔違反程序之法律責任。另一方面，作為權利客體的行政相對人，有權要求行政主體按法定之程序順序行為，從而從反方向督促行政主體合理行使自由裁員權。使行政相對人既懂得以實體規則保護自己的合法權益，又學會運用程序規則不使自己的權利被侵犯、義務不被加重，在我們這樣一個重實體輕程序傳統的國家有著重要意義。所以，不斷健全我國的調查制度、回避制度、聽證制度、告知制度、信息公開制度、時效等制度，有利于制約行政權，保障民主自由，防止行政專斷，以保護相對人的合法權利。

3.4注重執法隊伍建設，提高執法人員的素質

執法人員素質的高低，直接關系到自由裁量的準確度，關系到法律的尊嚴和命運。我們要把加強執法隊伍建設作為改善執法狀況的重要環節常抓不懈，促使執法人員的政治素質和業務素質有實質性的提高。為此，一要加強對執法人員的政治思想教育，突出抓好引導執法人員樹立公仆觀和服務觀。二要推行執法人員任職資格考試制度，只有考試合格者才能進入行政執法機關任職，切實保證執法人員具有較高的業務素質。三要加強對執法人員的培訓，要針對不同的對象，進行多層次、多方式的培訓，使執法人員熟練掌握與自己工作密切相關的法律、法規和規章，為履行好自己的職責，奠定堅實的基礎。四要推行競爭上崗制度，以此來增強執法隊伍的活力和執法人員的能力，提高執法水平，做到公正執法。綜合上述,行政自由裁量權范圍的擴展是社會發展的必然趨勢,然而,這種趨勢也不可避免地帶來侵犯公民合法權益的機會增多。通過法律的有效控制裁量權的“自由”空間,將行政自由裁量權限定在既合法又合理的范圍以內,是實現法治目標的重要條件之一。

參考文獻

1［英］威廉·韋德．行政法［M］．北京：中國大百科全書出版社，1997年版

2［德］哈特穆特·毛雷爾．行政法總論［M］．北京：法律出版社，2000年版

3王名揚．美國行政法［M］．北京：中國法制出版社，1995年版

4［法］孟德斯鳩．論法的精神［M］．北京：商務印書館，1963年版

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1.1官本位現象普遍，出現甚至越權裁量的現象

基層行政人員在行使行政自由裁量權中扮演著重要角色。“一項普遍政策得以貫徹到什么程度，通常取決于官僚對它的解釋，以及取決于他們實施該政策的興致和效率。”[3]行政人員受傳統人治、本文由/整理集權、管制型行政文化影響權力欲望膨脹，將政策執行中的自由裁量權看成是個人的私有物品，以自己的利益為出發點，對政策自由取舍，斷章取義，對自己有利的政策內容積極執行，對自已無利的內容拒不執行，或者利用自由裁量權進行政策替代，打著執行政策的旗號，制定一些與原政策無關的政策，有些時候行政裁量人員甚至以身試法，違背法律法規，超越職權進行裁量，嚴重阻礙了政策的及時、準確、有效的執行。

1.2執行方法簡單粗暴，缺乏有效的溝通協調機制

政策執行中的裁量針對的是不同的目標群體，各目標群體的利益要求千差萬別，而大部分行政人員更習慣于傳統的自上而下的政策執行裁量模式，強調權威和程序，把執行裁量過程看作是控制和計劃，在執行裁量權時手段單一，大多采用命令的方法，嚴重地挫傷了目標群體的積極性，妨礙了政策有效執行。我國基層行政人員在行政裁量時出現矛盾沖突，未就共同的政策目標交換思想與信息，致使工作責任區重疊或出現盲區，相同的差錯多次發生在不同人和地區上，有效的經驗得不到共享。行政人員漠視目標群體的任何反饋，壟斷政策信息，導致裁量者與目標群體信息不對稱，目標群體無從了解政策的原則、限制，完全處于被動的地位，利益得不到上達。

1.3行政道德缺失，導致裁量不作為的行為

行政道德是行政文化的一部分，它內化于行政人員的思想觀念之中成為其行使權力執行政策的信仰與約束機制。制度分析學派的主要代表人物諾思認為，遏制政府官員違規行為的有效方法是法律制度和規范的文化與道德。當前基層行政人員忽視了思想道德素質的提高，從個人的私利出發、弄虛作假，不說實情、不講實話，整體觀念、紀律觀念和法治觀念淡漠，把民主、公平、責任、公共利益置之一邊，在執行裁量權時，當政策無關痛癢時則漠然置之，怠于裁量，該為的不為，不發揮主觀能動性，不調查研究，不結合實際只是機械地執行政策，這種失職行為，錯失政策執行的有利時機，阻礙政策正確有效實施。

2.交往行為理論視角的引入

交往行為理論是德國著名的哲學家、法蘭克福學派第二代代表人物哈貝馬斯的提出的。交往行為理論主張交往理性的重建和話語倫理規范的建立，用以消除當今世界的弊端，實現社會秩序正常化。交往理性認為主體與客體之間不是以對立關系為前提，而是以主客體間的相互理解關系為前提。

交往行為是主體之間以語言為主要媒介，通過自愿對話協商的方式，達到相互的理解和溝通，從而在行動上取得一致。交往行為的核心范疇是交往行為中蘊含的交往合理性，哈貝馬斯的交往合理性構建在共同的道德規范基礎上，重視人與人之間的聯系，把理性拓展在人際間相互交往的網絡中，這種合理性是以理解為目地的，而理解是主體之間的以相互同意為基礎，有意識的活動。在闡述交往行為理論時，哈貝馬斯提出了生活世界與系統的概念，把社會劃分為生活世界與系統，生活世界為人們的交往行為提供了共同的背景。系統是與生活世界相對的技術層面的東西，哈貝馬斯認為現代社會中系統正在不斷擠壓生活世界，導致生活世界官僚化和金錢化，而要克服這一危機只有通過理往行為建立公共領域，承認和尊重共同的道德規范，開展對話活動本文由/整理使社會成員有平等的機會參加交往，加強人與人之間理性的溝通和協調。

哈貝馬斯的交往行為理論結合中國的語境為當前我國政策執行中行政裁量權的行使提供了新的視角。傳統的自上而下的裁量方式導致行政人員在行使行政裁量權力時官僚作風嚴重，在行使權力過程中采用強制手段，漠視公民的利益。同時我國公民的參與意識的淡漠，自下而上參與的缺失促使政策執行中行政裁量權種種弊端。借鑒交往行為理論注重行政裁量權中執行主體與公民的對話交流，將“自上而下”與“自下而上”的裁量結合起來，倡導政策執行中的道德與公共精神、促進裁量主體與公民在行政裁量中的良性互動。

3.交往行為理論視域下政策執行中的行政裁量權的路徑選擇

3.1構建對話交流機制，實現社會多元主體互動的政策裁量網絡

構建對話交流機制，創建一定的規則和渠道使基層行政人員之間以及基層行政人員和公民、其他社會組織就行政裁量的相關因素在充分交流、協商的基礎上，消除矛盾取得一致的。就行政人員之間而言，各職能相關部門的裁量人員在執行裁量權之前，就政策內容、精神實質、政策范圍和限制進行溝通和協調，舉行各種會議，避免政出多門，裁量失范。社會多元主體參與互動需要發展各種交流方式，如、定期座談會，基層行政人員下基層調研，傾聽群眾意見；實行政務公開、信息公開，保證公民、各種社會組織能夠順暢的獲取政策資源，充分發展電子政務，公民、各種社會組織可以隨時上網及時關注各項政策信息。加強公民之間的橫向聯系，實現行政人員之間以及行政人員和公民、其他社會組織政策裁量網絡，大力開展民主聽證會、民主懇談會、公共論壇的形式，融入多方的意見加強彼此間的政治支持和信任，推動政策裁量的正當性和有效性。

交往行為理論主張從意識哲學向交往哲學的轉換即以自我為中心的理性轉向主體多元化的主體間交往模式，用理性建立廣泛的相互交往的關系網絡，而多元主體互動的政策裁量網絡的建立，各方主體的有效溝通和理解，改變了公民只是政策裁量的被動接受者，行政人員完全憑著個人好惡得失作為行政裁量的標準的狀況，達成主客體雙贏的局面。

3.2塑造新型的行政文化，培育共同的道德規范

行政文化是人們在一定的社會背景下，形成的心理行為模式的總稱，包括人們內在的信仰、價值觀念、行政意識、行政理想、行政道德。交往行為理論指出生活世界的金錢化和官僚化導致了社會的病態，生活世界的金錢化和官僚化即是行政文化的落后，塑造新型的行政文化，行政人員在政策執行裁量中形成新型的行政裁量價值觀，在行使裁量權時改變粗暴的執行方式，自覺依法行政，不斷加強學習，更新理念；營造一個廣泛參與的政治氛圍，建立平等、自由、法制的參與型行政文化，積極推進公民參與政策執行中的裁量權。承認和重視共同的道德規范，崇尚道德理性是交往行為理論實現的前提，是執行主體與公民之間對話溝通的基礎。建立行政裁量的道德標準比如公共利益、公正公平，這些標準盡量量化易于操作；加強輿論宣傳，使行政裁量的道德規范普及化、透明化，潛移默化為執行者和參與者的內在信念；實行道德監督，對于參與者建立道德檔案。

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《經濟研究》工作論文第813號

隨著中國城市化、工業化進程加快以及服務業的快速發展，農業部門勞動力已經大規模向城鎮和非農部門轉移，這引發了土地資源重新配置的需求。

一方面從事非農生產活動的農戶沒有時間耕種自己的土地，另一方面農業生產效率高且想擴大生產規模的農戶卻得不到土地，造成了農業效率與農民福利的巨大損失。故亟須改革中國現行農地使用制度，利用市場的資源配置功能來調整土地資源。

考察中國家庭追蹤調查中的農村家庭數據，對農戶土地流轉決策行為進行分析后發現：無論是租入還是租出土地均有利于提高農戶的福利水平，其中，土地租出戶的家庭人均純收入比非流轉戶高1391.5元，貧困發生率比非流轉戶低4.1%；土地租入戶的家庭人均純收入比非流轉戶高852.6元，貧困發生率比非流轉戶低3.7%。土地價值、農業補貼和涉農貸款對農戶租入土地決策具有顯著促進作用，而非農就業機會和城市工資水平是農戶租出土地從事非農生產活動的主要誘因。

對不同租賃行為下農戶收入增長的影響機制進行比較分析后表明：第一，受教育水平提高和農業補貼有利于農民增收，且能使低收入家庭獲得更多收益；第二，耕地規模擴大對專業農戶的收入增長具有顯著正向影響，而土地租金是租出土地家庭收入的重要組成部分，低收入家庭通過租出土地從事非農業生產活動來實現減貧更具可行性和有效性；第三，租入土地家庭的耕地面積依然不能滿足農業規模生產的要求，農村家庭中還存在著大量剩余勞動力，這非常不利于專業農戶增收。

而現階段中國農村土地的流轉主要是農民自發推動的，流轉規模和涉及范圍均無法達到發展現代農業、促進城鄉居民收入均等化的要求。為了讓更多農民從土地流轉中收益并實現增收減貧目標，需要政府提供有效的農地流轉制度變遷供給。

制度

財政分權未帶來公共服務發展

中南財經政法大學 陳思霞

武漢大學 盧盛峰

分權增加了民生性財政支出嗎？

來自中國“省直管縣”的自然實驗

《經濟學（季刊）》2014年第4期

伴隨政治集權和經濟分權為特征的中國式分權改革，中國以發展公共服務為導向的公共財政體制改革逐步推進，但長期以來，地方政府對公共服務的財政投入始終處于較低水平，且增長緩慢。

基于省直管縣外生的自然實驗，實證檢驗中國式分權改革對基層政府財政支出決策行為的影響效應后發現：

1.分權改革導致參與分權改革的縣（市）顯著增加了基礎設施建設支出，但民生性支出下降。2.參與改革的地區中，貧困縣（市）更傾向于降低民生性公共服務支出。3.財權下放直接帶來基層政府擴張基礎設施建設支出，民生性財政支出則主要受到經濟分權的沖擊。4.擴權改革在空間配置上的公共支出結構變動效應逐年遞減，但總體影響效應十分穩健。

觀點

孩子讓父母更誠實

美國喬治梅森大學 Daniel Houser等

“不誠實的起源：從父母到兒童”

NBER工作論文第20897號

生活中，人們會遭遇各種為了私利而做出不誠實行為的時候。不誠實行為如何產生，在什么樣的經濟環境下此類行為會減少或增加尚不得知。

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一、引 言

傳統的財政分權理論認為,地方政府在提供地方公共服務時更具有效率。這一方面是因為地方政府具有信息優勢,更能響應地方居民的偏好。另一方面,人口流動下的地方選民“以腳投票”給地方政府施加了約束,使得地方政府之間就公共服務的提供展開競爭(Tiebout, 1956; Oates, 1972)。[1](416-424)[2]因此,許多國家的公共服務都是由地方政府來提供的。以教育為例,1999年在美國各級政府的教育支出中,聯邦政府支出占14.6%,州政府占22%,其他都是各級地方政府支出的(哈維•羅森, 2006,P.429)。[3]中國的情況與此類似,根據《2008年中國教育經費統計年鑒》數據計算,2007年全國教育經費總收入當中,來自中央政府的比重為11.22%,其余則來自各級地方政府。

那么財政分權到底能否提高地方公共服務提供效率(efficiency)或效果(effectiveness)呢?①現有的經驗研究并無一致的結論。Jimenez等人(1996)對菲律賓的研究表明,學校的經費越依賴于地方政府,那么學校越有效率。[4](377-386)Sarkar(2000)對阿根廷的研究發現,財政分權有助于提高醫療衛生服務的提供效率,但是對教育服務的影響則取決于具體的模型。[5]Robalino(2001)等人的跨國研究發現,分權可以提高醫療衛生的服務效率。[6]喬寶云等人(2005)對中國的研究發現,財政分權無助于提高小學教育的有效供給。[7](37-46)Barankay和Lockwood(2007)對瑞士的研究則發現,分權提高了瑞士高中教育的完成率。[8]傅勇(2007)的研究表明,中國的財政分權降低了基礎教育的提供效率,也損害了城市公共服務的提供。[9]

本文使用中國1997―2005年的省際面板數據,考察財政分權對地方政府教育服務提供效率的影響。余下部分的安排如下:第二部分討論指標、數據和計量模型;第三部分對計量結果進行分析,同時進一步考察模型的穩健性以及其他一些問題;最后是結論。

二、計量模型:變量選取和數據來源

首先估計如下基本回歸模型:

promotioni,t=α+βFDit+γXi,t+εi,t[JY](1)

我們使用的是1997―2005年中國30個省、自治區、直轄市(包含重慶,但不包含)共270個觀測值的平衡面板數據。在上述回歸模型中,下標i和t分別表示第i個省份第t年的觀測值。

被解釋變量是第i省第t年的初中畢業生升入高中的升學率(promotion),根據歷年《中國教育統計年鑒》相關數據計算。需要指出的是,僅僅用初中畢業生升入高中的升學率并不足以反映義務教育服務的提供效果,更為全面的衡量指標還應該包括輟學率、復讀率、鞏固率、入學率、標準化考試分數等。由于輟學率、復讀率和鞏固率的指標難以獲得,而中國各個地區義務教育階段的入學率基本上都在90%以上,數據缺乏變異性,同時目前也不存在全國性的標準化考試,因此本研究未考慮這些指標。

核心解釋變量是當地的財政分權度(FD)。出于本文的研究目的,最好是選取度量初中教育支出分權程度的變量。但是我國的教育經費統計數據中并未區分初中教育經費中由各級政府承擔的比例,所以我們只能使用一般的財政分權度指標。本文以省預算內收入占中央本級預算內收入作為衡量財政分權度的主要指標(收入分權度)。此外我們還選取了省預算內支出占中央本級預算內支出的比重(支出分權度)、扣除了凈轉移支付的省預算內支出占中央本級預算內支出的比重(凈支出分權度)、省預算內收入占包含了中央補助的本省總收入的比重(收入獨立性)②作為替代指標。

X是其他可能影響教育服務提供效率的社會、經濟變量。具體包括:

1.人均GDP(PGDP):經濟是教育發展的基礎,以人均GDP來衡量的經濟發展水平應該和初中畢業生的升學率正相關。本文以1978年的可比價格對各省當年人均GDP進行了調整。

2. 15歲以上人口中的文盲、半文盲率(illiterate):許多研究都表明,成年人口中的文盲率與適齡人口的教育獲得情況負相關(Gupta et al., 2002)。[10](717-737)

3.城市化率(urban):城市化率的常規衡量指標是城鎮人口占總人口的比重,但是由于我們只能找到最近三年的城鎮人口數據,因此我們用非農人口比重作為變量。

4. 0-15歲適齡人口比重(age):如果適齡人口比重很大的話,就意味著教育的存量需求很大,從而教育擴展的成本就比較大(Mingat and Tan, 1992)。[11]因此預期這一變量和升學率之間具有負相關關系。數據根據歷年《中國統計年鑒》的人口年齡構成和撫養系數換算得到。③

5.初中預算內生均教育經費(pbgt):由于教育產出效果的提高既有可能是因為分權提高了生產效率所致,也有可能是因為教育經費投入增加所致,抑或二者兼而有之。[5]對此我們對教育生產函數的投入因素加以控制,引入了初中預算內生均教育經費這一變量。數據來自歷年《中國教育經費統計年鑒》。

三、計量結果與分析

(一)基本模型

首先,我們進行基本模型的回歸。一共使用3種估計方法:固定效應估計、隨機效應估計、FGLS估計。模型結果見表1。

和傳統理論不一致的是,財政分權變量的系數始終顯著為負。以人均GDP為衡量標準的經濟發展水平對于初中畢業生的升學率沒有顯著影響。④當地15歲以上人口中文盲、半文盲的比例對于升學率具有顯著的負效應。這說明父母以及更早一輩的人力資本積累水平對于子女的人力資本積累的確具有影響。城市化水平總體上對于升學率具有顯著的正效應。0―15歲年齡的人口比重對于初中畢業生的升學率具有顯著的負效應。這說明教育適齡人口比重越大,對教育的需求也就越大,當教育服務的供給還存在制約時,就表現為“超額需求”。⑤生均預算內教育支出對于增加升學率具有顯著的正效應,但是這種正效應相當微弱。

由于本文所使用的面板數據的時間跨度比較短,相應的橫截面單位比較多,因此可能存在異方差和自相關的問題。對此,我們運用修正的瓦爾德檢驗來驗證是否存在組間異方差,結果chi2(30)=239.14,Prob>chi2=0.0000,因此拒絕組間同方差的假定;利用Wooldridge(2000)提出的檢驗是否存在序列自相關的方法,[12]計算的F(1,29)=48.719,Prob>F=0.0000,因此拒絕不存在自相關的假定。對此,本文接下來使用FGLS估計方法來估計固定效應模型。從FGLS回歸的結果來看,財政分權、文盲率、適齡人口比重等因素對初中畢業生的升學率都具有顯著的負效應。城市化水平、生均預算內教育支出則有顯著的正效應,且固定效應估計的系數大小和FGLS估計的結果基本一致(具體結果見表1)。

本文之所以發現財政分權會對初中畢業生的升學率具有顯著的負效應,其原因可能是:

首先,傳統的分權理論認為,財政分權可以增加地方政府對地方選民的回應,但是無論是從人口的流動性來看,還是從選舉對于地方官員的約束力來看,Tiebout式的“以腳投票”機制在中國并不存在(張軍,2008)。[13]

其次,傳統的財政分權理論認為,分權可以在地方政府之間展開水平的標尺競爭,從而促進公共服務的提供效率。但是大量的文獻都表明,中國的財政分權和以經濟績效為考核標準的地方官員晉升機制結合在一起,導致中國地方政府之間展開“為增長而競爭”的標尺競爭(傅勇,張晏,2007)。[14](4-12)這種標尺競爭在促進經濟發展的同時,也產生了諸如市場分割、地方保護主義、公共支出結構扭曲等代價。

第三,傳統的分權理論認為,財政分權可以減少游說行為,從而減少公共資源的浪費,提高資源配置效率和生產效率。但是也有許多文獻指出,分權未必會減少游說行為(Barankay and Lockwood, 2007),[8]并且分權體制下的地方政府治理能力不如中央政府有效,這些都會導致地方公共服務的提供缺乏效率。特別是分權之后的地方政府更有可能被少數利益集團控制,從而導致地方公共品供給缺乏效率等問題(Hayes et al.,1998)。[15](1-20)對此,我們將在后面的內容里具體分析政府治理能力是否會對教育服務的提供效率產生影響。

第四,分權能夠提高教育服務的提供效率的微觀機制在于,分權化的提供模式下存在大量的競爭者,公立學校和私立學校之間、公立學校之間、私立學校之間等都存在競爭。提供教育服務的經費主要來自基層政府,管理權限也主要由基層政府乃至學區、學校負責。為了爭奪生源,教育服務必須符合學生的偏好和口味,因材施教,從而形成良性競爭互動。但是中國的情況并非如此,特別是經費雖然由基層政府負責,但是教學大綱、課程設置等日常學校管理權限卻是集權的甚至全國統一的。此外,教育資源特別是優質教育資源總體上還很稀缺,教育服務市場缺乏以消費者為導向的競爭。這些都限制了分權模式下的教育服務提供效果的改善。

(二)進一步的討論

1.政府規模是否起作用?前面的文獻綜述指出,分權未必能提高效率的一個可能原因在于分權之后的地方政府治理能力不如中央政府。特別是在中國,相對于中央政府官員來說,地方官員發生腐敗、尋租的可能性也許更大。另一方面,即使不考慮分權這一體制,政府的治理能力也會對政府的公共支出管理、公共服務提供效率產生影響。比如傅勇(2007)就認為,中國的行政體制設置相對僵化,政府規模膨脹導致財成“吃飯財政”,無助于提高公共服務供給效率。他用每萬元財政收入負擔的公職人員數來衡量政府規模,發現政府規模與公共服務提供效率負相關。[9]

我們用每萬名人口中的政府公務人員數量來衡量政府規模(數據來自歷年《中國統計年鑒》的“分地區分行業職工人數”),考察政府規模是否會影響教育服務提供效率。由于政府規模越大越有可能是冗員過多、機構龐雜從而效率低下的表現,因此我們預期政府規模變量的符號為負。我們首先將政府規模變量單獨引入,這樣可以考察在政府生產函數中治理能力是否起作用;其次再引入政府規模與財政分權度的交互項,這樣可以考察分權對升學率的影響是否取決于治理能力的不同而存在差異。具體結果見表2。

從表2的結果看,在引入政府規模這一變量后,模型中其他變量的符號和顯著性保持了較好的穩健性。特別是關鍵的解釋變量財政分權度,仍然具有顯著的負效應。將政府規模作為單獨的一個變量引入后,該變量具有符合預期的顯著的負效應,說明政府規模越大,升學率越低。將財政分權度和政府規模的交互項引入后,該變量的系數仍然顯著為負,說明財政分權對于升學率的負效應隨著政府規模的擴大而進一步增強。

2.分權的影響是否具有地區差異?在這一部分,我們進一步引入地區虛擬變量來考察分權對升學率的影響是否存在地區差異。具體的做法是:以東部地區為基組,如果該省屬于西部地區,則令虛擬變量west=1,否則為0;如果該省屬于中部地區,則令虛擬變量central=1,否則為0。由于地區虛擬變量是一個在時間上恒定的變量,不能直接進入固定效應模型,因此我們取財政分權度和地區虛擬變量的交互項進入模型。具體結果見表3。

從表3的結果來看,分權對于升學率的負效應在中部地區最為明顯,在西部地區的影響其次。有趣的是,此時財政分權的系數為負但是不再具有顯著性。這是否意味著財政分權在東部地區并未對升學率產生顯著的負效應呢?對此,我們單獨對東部地區進行了檢驗,并且同時選取了收入分權度、支出分權度、凈支出分權度、財政獨立性4個衡量財政分權程度的指標。結果發現,在采用收入分權度、支出分權度作為解釋變量時,財政分權的系數為負但是不顯著;在采用凈支出分權度作為解釋變量時,財政分權的系數顯著為負;在采用財政獨立性作為解釋變量時,財政分權的系數顯著為正。因此,基于前面的基本回歸和各種穩健性檢驗,以及這里對地區差異的討論,我們初步可以認為,財政分權在總體上對初中畢業生的升學率具有顯著的負效應,這種負效應在中部地區表現最為明顯,其次是西部地區。至于東部地區,結論不夠明確,這取決于我們所使用的衡量分權度的指標。

四、主要結論

本文使用中國1997-2005年的省際面板數據,檢驗了財政分權對教育服務提供效率的影響。以初中畢業生升入高中的升學率作為衡量教育服務提供效率的變量,以財政分權、人均GDP、文盲率、城市化率、適齡人口比重、生均預算內教育經費等經濟、人口、社會發展水平變量作為解釋變量,我們發現:當其他條件都相同時,財政分權水平對初中畢業生的升學率具有顯著的負效應,人均GDP的作用不顯著,城市化率和生均預算內教育經費具有顯著的正效應,適齡人口比重和文盲率則具有顯著的負效應。

我們還發現,用政府規模來度量政府治理能力的話,則政府規模越大,升學率會顯著降低。為了檢驗財政分權對升學率的影響是否具有地區效應,我們引入了地區虛擬變量和分權度的交互項。結果發現,分權對于升學率的負效應在中部地區最為明顯,在西部地區的影響其次,這在某種程度上證明了教育等公共服務方面存在著所謂的“中部塌陷”現象。

注 釋:

①此類研究中對“效率”的定義不盡相同,有時“效率”(efficiency)和“效果”(effectiveness)往往具有相同的含義,對此本研究不進行細分。

②Akai和Sakata使用過這一指標,參見Akai, N. and Sakata, M.: Fiscal Decentralization Contributes to Economic Growth: Evidence from State-level Cross-section Date for the United States, Journal of Urban Economics, Vol.52, 2002:93-108.

③計算方法為:0-14歲人口比重=少年兒童撫養系數/(少年兒童撫養系數+老年撫養系數+1)。

④Gupta et al.(2002)的跨國研究發現,人均GDP對于中學的毛入學率具有顯著的正效應,但是對鞏固率(persistence rates)、輟學率(drop-out rates)等則表現出負效應。Sarkar(2000)的研究則發現,人均GDP對于小學生升學率的影響不確定,取決于具體的模型設定。陳詩一、張軍(2008)的研究表明,人均GDP對地方政府支出效率的影響是負的。

⑤這點與Gupta et al.(2002)的研究發現是一致的。

主要參考文獻:

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The Impact of Fiscal Decentralization on the Efficiency of Public Education Provision

篇（6）

不僅理論研究眾說紛紜，分權的實證研究也呈現出多元化局面，xie、zou和davoodi(1999)對美國經濟的實證檢驗發現財政分權對經濟增長有負面影響，而akai和sakata(2002)的研究卻支持傳統財政分權有正作用的觀點；zhang和zou(1998)對中國經濟的研究與davoodi和zou(1998)對46個國家的研究，都表明發展中國家財政分權與經濟增長之間的關系為負；與之相反lin和liu(2000)的研究表明，財政分權推動了中國經濟發展。直到今天，財政分權仍然是公共經濟學研究領域和政府決策部門的重大課題之一。

我國自1994年建立分稅制以來已歷經十余載，實行的初衷是為了明確各級政府的事權與財權，規范政府間財政分配關系，增強中央政府宏觀調控能力等。關于我國分稅制的效果，國內存在爭論，賈康(2006)堅持認為“分稅制適應了市場經濟的客觀要求，是‘兩位一體’地處理好政府與企業、中央與地方兩大基本經濟關系的理想制度安排”，張晏與龔六堂通過采用各種財政分權指標度量財政分權與經濟增長之間的關系彼此一致性，在兩級分權的基礎上，對28個地區1986—1992年和1994—2002年進行對比研究，結果發現“分稅制改革顯著地改善了財政分權對經濟增長的影響。改革前我國財政分權與經濟增長之間存在顯著的負關系，而1994年后財政分權對經濟增長的影響顯著正”。而尚鐵力(2002)認為“地方政府對中央政府的政策制度設計與執行存在著信息不對稱性，而這種不對稱性所帶來的效率損失會使財政分權的效果大打折扣”。美國財政學會主席羅依.伯爾(bahl，roy，2005)對中國的財政分權問題提出了一個重大命題：“中國的財政分權到哪一級?”，反響激烈。周文興(2006)通過對中國建國以后的計量歷史進行考察，發現“考慮速度和程度的財政分權與經濟增長有驚人的相關關系，而通常認定的80年代中期進行的財政分權改革和90年代中期的分稅制改革只不過是一個歷史階段延續問題。從長期來看，財政分權對經濟增長具有正面影響，但不排除中短期出現對經濟增長產生負面影響的可能。”

本文試圖從地方的實際情況出發，以江蘇省為例，對1994年實行分稅制以來的江蘇財政收入情況，從總量、結構進行分析，以實證結論作為依據，嘗試從收入角度來評價我國推行分稅制的基本現狀，僅供參考。

二、基于分稅制框架下的江蘇財力實證分析

本文通過采集分稅制改革以來江蘇省各級政府的財政數據，進行整理與計算，從總量與結構兩方面，對江蘇省財力問題進行分析。

(一)江蘇財力總量分析

1.江蘇近10年來的財政總收入基本情況

財政是國民經濟的綜合反映，經濟決定財政，財政反作用于經濟，這是財政與經濟關系的一般原理。1994年以來，我國為理順中央與地方的財政分配關系，對財政體制進行了重大改革，整個財政體制框架一直延續至今，相關數據顯示，近10年來是江蘇省經濟與社會發展最快的時期，其財政收入的情況如表1、圖1和圖2所示。

 

從表1、圖1和圖2數據所顯示的結果看，江蘇省1994—2004年財政總收入總體情況呈現以下特點：一是絕對量呈擴張態勢，2004年是1994年的7.6倍，年平均增長23.6%，高出全國財政收入17.9%的增長水平，且大多數年份的增長速度都快于全國水平；二是財政總收入占gdp的比重總體呈現上升趨勢，但各年度的這一比例均低于全國平均水平；三是總量規模占全國財政總規模的比例不斷上升，近兩年來占到國家財政的近10%水平。江蘇省近10多年來財力的這種變化，是該省改革開放所取得成果的具體體現之一，與其經濟實力不斷增強密不可分。

2.江蘇省近10年來本級財力情況

按照分稅制的要求，我國大部分地方所集中的財政收入總額中，有一部分是要按一定的標準上劃給中央政府，由中央政府來調配使用。由于各地區的經濟差異以及適用的政策不同，各地區上劃中央的收入規模會不一致，就江蘇省而言，其實際情況如表2和圖3所示。

 

從表2和圖3的數據所顯示的結果來看，1994—2004年期間的大多數年度，江蘇地方本級收入占其全部財政收入的比例都低于60%，最低為47%，最高為63%，也即說明江蘇省是財政上劃的重要省份，而考慮到中央財政對江蘇省的轉移支付情況，這一期間江蘇省財政凈上劃率變化不大，維持在25%左右的水平，這從另一個側面也說明，近年來江蘇地方稅收收入規模有較大的增長。

3.江蘇省近10年來財政總收人與gdp的彈性分析財政收入的集中程度與很多因素有關，其中經濟總量是一個重要因素，從國外的相關文獻來看，財政收入增長是否合理以及財政體制是否健全與完善的問題，可以用收入彈性來分析，江蘇省近10年來的財政總收入彈性系數情況如圖4所示。

 

圖4數據顯示的結果看，1994—2004年期間，江蘇省財政總收入對gdp的彈性系數大多數年度均大于1，表明在這段時期里，江蘇省財政總收入的增速快于其當年gdp增速，但各年度的彈性波動較大，呈現振蕩走勢，最大彈性系數為3.34，即gdp增長1%，財政收入增長3.34%。全國這一指標近10年來也呈現振蕩態勢，但近10年來江蘇省收入彈性平均水平與全國平均水平卻近乎相等，前者為1.74，后者為1.75，這說明，近10年來江蘇省財力得到了極大地增強，但從全國范圍來看，其財政收入對gdp的彈性是適當的。

(二)江蘇財力結構分析

1.財政收入的形式構成分析

2007年開始實行新的政府收支分類改革以前，我國財政收入被定義為納入預算管理的政府收入，從其形式上看，主要由稅收收入和其他收入構成。近10年來江蘇省財政總收人中這兩鐘形式收入的情況及變化如表3所示。

 

表3數據顯示的結果表明，一是江蘇省財政收入中稅收收入占主體地位，符合我國目前財政收入形勢現狀，但稅收所占比重低于全國水平(基本維持在90%以上)；二是受國家政策影響，江蘇財政收入中稅收所占比重呈現下降的態勢，即1994年以來國家多次對預算內外資金的范圍進行了調整，逐步擴大了預算內收人的范圍，將以前沒有納入預算管理的政府基金納入預算來管理，從而使稅收收入所占比重下降。

2.財政收入的區域構成分析

江蘇省是我國典型的區內差異較大的地區，劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區域e，體現在財政問題上，三大區域的差異情況詳見表4、表5、圖5和圖6，其中，圖5

表示的是1999—2003年三大區域財政總收人占江蘇財政總收入的比例，圖6表示的是1999—2003年三大區域接受上級財政轉移支付的資金占其可支配財力的比例。

 

    表4、表5、圖5和圖6數據顯示的結果表明，江蘇省財力的區域結構呈現以下特點：一是地區財政總量差異大，且差異呈明顯加大的趨勢。蘇南地區的財政收入的各項指標，都遠遠超過蘇中和蘇北地區，蘇中地區財力盡管與蘇北地區大體相當，甚至在一些年度低于蘇北地區，但人均財政總收入也要大于蘇北地區；二是地區相對規模的差異明顯。表現在地區財政集中程度上，1999—2004年中，從蘇南到蘇北，財政的集中程度是遞減的(即地區財政總收入占地區gdp比例是下降的)，表現在地區對江蘇省財力貢獻上，從蘇南到蘇北，貢獻率是遞減的(即地區財政總收入占省財政總收入比例是下降的)，蘇南地區人口占全省人口的30%左右，但財政收入卻占到江蘇省財政總收入的60%以上；三是地區接受上級政府轉移支付比例的差異大。從圖6可以看出，蘇南、蘇中和蘇北地區都程度不同地接受了上級財政的轉移支付，但從相對規模來看，蘇北地區最高，蘇中地區其次，蘇南最低，說明蘇南地區財政可完全自給，而蘇中、蘇北地區有相當一部分財力需要依靠上級政府的轉移支付來滿足，特別是蘇北地區。

3.財政收入的政府級次構成分析

按照現行地方財政體制要求，一級政府應有比較固定的本級財政收入，以滿足其履行各項職能的需要，并且對本級財力不足以滿足需要的政府，規定了轉移支付辦法。筆者根據江蘇省2000—2003年相關數據，對省、市、縣鄉級政府相關財政指標進行計算，具體結果詳見圖7和表6。

 

表6和圖7的數據顯示的結果表明，江蘇省財力在各級政府之間的分配格局，市本級政府比例最高，4年中有3個年度的比例超過總收入的50%，省本級財政總收入近幾年來比較穩定，比例約為10%左右，縣鄉財政總收入的比重略有下降，筆者根據我國現行的地方財政體制推測，縣本級財政總收入占到省財政總收入的20%左右，因此，鄉鎮本級財政收入僅為全省的10%左右，而從轉移支付規模來看，各級地方政府都有一定比例的轉移支付的收入，省本級政府是最高的，縣鄉級政府其次，市本級政府最低，而且不同年度存在一定的波動。

三、基本分析結論

通過上述分析，結合筆者的調研體會，我們對扛蘇省分稅制改革以來的財力狀況初步得出以下基本結論：

1.江蘇財力總量逐年擴大得益于其經濟總量的不斷增長，但財政集中程度總體低于全國水平。由上述分析得知，相對于經濟總量而言，該省財政集中程度并不高，因此，從國內平均水平來看，該省財力還有一定的增長潛力。當然，在實際中，影響財政集中度的因素較多，政策減免因素就是其中之一。由于江蘇省是外資進入最多的幾個地區之一，對外出口規模較大，根據我國現行政策，對外資以及出口都有較多的優惠政策，這些因素無疑會影響該省的這一指標。

2.大多數年度內，江蘇財政收入增速快于gdp的增速，總體波動較大，有些年度的彈性系數過高，這表明，該省財政收入與gdp在協同上具有不穩定性，但收入彈性平均水平從全國范圍來看是適當的。

3.江蘇三大區域在財政收入上的差異，總體上可以歸因為經濟總量差異導致的，但財政集中程度的差異也不可忽視。筆者認為，蘇北地區財政集中程度大大低于蘇中、蘇南地區，與蘇北地區的三次產業構成密切相關，一般而言，農業比重大的地區，要提高財政集中程度是不現實的。

4.江蘇省財力總量集中在市級政府層次，縣鄉財政規模偏小。這種分配格局與分稅制倡導的事權與財權相統一是相悖的，這一分析結果在其他省份也是如此，這與我國現行財政體制缺陷密切相關。要調整這一格局，即提高縣鄉財政收入比重，除了要大力發展縣鄉經濟，還應改革地方財政體制。

四、對我國分稅制的簡要評述：基于實證分析結論

我們認為，上述分析結論，盡管僅限于江蘇的情況，但在一定程度上也反映了我國分稅制推行的基本現狀，據此，我們做出如下幾點評述。

1.分稅制對地方財力增長起到了促進作用。從江蘇的情況來看，無論是財政總收入還是地方本級財政收入，總量都呈迅速增長趨勢，財政收入占gdp的比例逐步提高，與此同時，我國其他地區的財力多年來也呈現不斷增長的態勢，表明我國的分稅制改革在調動地方財源建設積極性方面，確實起到了促進作用。

2.現行轉移支付政策不傾向于經濟發達地區。上述分析表明，江蘇對國家財政的貢獻是較大的，這不僅體現在江蘇本級財政的實力上，更體現在其上解中央財政的比例上，而該省每年從中央財政所獲得的轉移支付收入則較少，這種情況與我國轉移支付政策的均等化目標是相符的。

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陳志勇。男,廣西賀州人,1958年4月出生,經濟學博士,教授,博士生導師。現任財政稅務學院院長、湖北財政與發展研究中心執行主任、中國政府采購研究所副所長。

學術兼職。中國財政學會理事,全國高校財政學教學研究會常務理事,湖北省財政學會常務理事,武漢市財政學會副會長,湖北省國際文化交流中心理事。

學術經歷。1981年9月―1987年7月在原中南財經大學財金系就讀,先后獲經濟學學士、碩士學位,畢業后在原中南財經大學、中南財經政法大學從事財政學、國家預算管理等課程的教學和研究;1999年考上中南財經政法大學財政學博士研究生,2002年獲經濟學博士學位;2002年任中南財經政法大學財政與公共管理學院財政系主任;2003年任中南財經政法大學財政稅務學院副院長;2005年任中南財經政法大學財政稅務學院院長。2004年在加拿大圣馬力大學作為期半年的學術研究,近年來先后應邀到美國佐治亞州立大學、澳大利亞南昆士蘭大學、英國卡蒂夫大學、日本京都大學、日本島根縣立大學、香港城市大學、臺灣逢甲大學等高校作講學和訪問。

研究領域。主要研究財政理論和財政政策,涉及稅收、公債、公共收費、財政支出、預算管理制度、財政管理體制、財政宏觀調控、地方財政等方面,并形成了財政收支政策與預算管理制度、財政分權與財政管理體制、區域經濟與地方財政三個主要研究方向。

專業業績。近年來,主持國家社科基金、教育部規劃項目、財政部科研項目、湖北省科技攻關項目等各類科研課題20余項,公開發表學術論文60余篇,出版專著和主編教材各三部,領銜講授的《財政學》課程榮獲國家級精品課程。代表作主要有:《區域經濟協調發展與財政政策調控》(湖北人民出版社,2003)、《財政學原理》(中國財經出版社,2005)、《國家預算管理》(中國人民大學出版社,2007)、《公債學》(中國財經出版社,2007)、《2007―2008中國地方財政發展報告:地方財政支出結構優化研究》(經濟科學出版社,2008)、“地方財政支出結構優化:理論模型與實證分析”(《財政研究》,2006.9)、“我國開征物業稅的若干思考”(《稅務研究》,2007.3)、“稅收法定主義與我國課稅權法治化建設”(《財政研究》,2007.5)、“公共財政的分析”(《財貿經濟》,2007.10)、“財政體制與地方政府財政行為探討――基于治理‘土地財政’的視角”(《中南財經政法大學學報》,2009.2)、“土地財政:緣由與出路”(《財政研究》,2010.1)。2009年度,學術論文“地方財政支出結構優化:理論模型與實證分析”獲湖北省人民政府頒發的第六屆湖北省社會科學優秀成果獎三等獎,研究報告“科學發展觀下湖北公共財政發展職能研究”獲湖北省人民政府頒發的湖北發展研究獎(2006―2007年)三等獎,研究報告“本科生導師制度研究――基于中南財經政法大學的實踐”獲湖北省人民政府頒發的湖北省教學成果獎二等獎。

篇（8）

11科技論文的作用

科技論文是科技成果的總結、學術水平的標志，是促進科技交流與合作的有效途徑，更是評價一國科技水平和科研能力的重要指標。近幾年來，我國財政科技撥款及科學研究與試驗發展經費呈穩步增長態勢，科研隊伍不斷壯大，科技論文數量也持續穩定增長。2008年中國科技論文統計結果表明，我國作者2007年發表國際科技論文總數仍居世界第2位。科技論文的迅猛增長，對我國科學技術水平的提高起到了積極的推動作用。但是，隨著全球開放存取模式的興起，我國在強調科技數量的同時，卻忽視了科技論文在網絡時代開放存取的版權管理和保護問題。

12開放存取定義

2001年12月，OSI(openoilyinstiue)在匈牙利的布達佩斯召開信息自由傳播會議，并于2002年2月正式對外公布《布達佩斯公開獲取計劃》（BUdPestcpenaccessjiitiativ，eBOA)布達佩斯開放存取計劃認為，開放存取某一文獻是指可以在互聯網公共領域免費獲取，并允許用戶閱讀、下載、復制、分發、打印、檢索或鏈接到這些文章的全文，用于編制索引、作為軟件數據使用或用于其他合法目的，而沒有經濟、法律以及技術障礙。進行復制和傳播的唯一限制和版權在此唯一作用是給予作者控制其作品的完整性及以適當的方式對作者表示致謝，并注明相應的引用信息的權利151。2003年3月《巴斯達聲明》、10月《柏林宣言》更加明確了開放存取的意義、概念、特點和對象，并明確提出未來發展目標。開放存取旨在通過國際環境建立一個免費的、不受限制的學術論文獲取渠道，消除信息資源的獲取障礙，促進教學科研，分享學術成果，推動世界范圍內的學術交流，讓學術成果成為全世界的共享資源。PETR認為，開放存取模式就是把同行評議過的科學論文或學術文獻放到互聯網上，使用戶可以免費獲得，以打破學術信息傳播的人為壁壘。

2科技論文開放存取的合理合法性

(1)國際圖聯開放存取聲明解讀。國際圖書館協會聯合會一直關注信息的開放存取議題，設有開放存取信息及表達自由委員會（FAFE)積極推動信息的開放存取。2004年2月，國際圖書館協會聯合會發表的《關于開放存取學術信息和研究文獻聲明對旨出，經同行評閱的學術文獻對人類的進步具有重要的貢獻，全面開放存取學術文獻是了解世界及縮減數字鴻溝的重要手段之一。因此，呼吁作者、編者、出版商、圖書館及信息服務機構，堅持開放存取原則，提供學術文獻服務。

(2)開放存取宗旨與知識產權法目標是一致的。科技論文開放存取旨在借助互聯網的優勢，實現學術成果的廣泛傳播，促進科技進步，使公共利益和著作權人利益同時得以實現。知識產權法的終極目標是鼓勵作品的創作和傳播，促進科技進步，由此帶動整個社會的進步，這在我國《著作權法〉〉和《專利法》中第一條都有體現。科技論文開放存取宗旨與知識產權法的價值目標是一致的，都是為了擴大知識成果的廣泛交流與傳播，促進科技的進步、繁榮和發展。

(3)科技論文具有一部分公共性質，其大部分經費來源于國家財政資助。科技部統計數據顯示：2007年我國國際最多的部門是高等院校，占8458%；2007年國內最多的也是高等院校，占6603%,研究機構占10.19%。而高等院校和科研機構正是受國家財政經費資助研究的主體。同時，科技論文資料來源離不開現有科技資源的支持，科技論文的創作需要建立在對現有科技成果和經驗吸收借鑒的基礎之上，科技論文肩負著傳播科技成果，促進科技進步的命。PUbHeLibraryofScience認為學術信息應屬于全社會的共同財富。

3科技論文開放存取版權管理的新模式

(1)開放存取出版仍然是有版權的出版。開放存取出版模式以承認版權為前提，仍然受到著作權法的保護。在傳統版權環境下著作權法被商業出版者利用來阻止人們對信息內容的隨意獲取與使用。開放存取模式的誕生標志著不同于傳統版權控制下的出版模式的新型法律關系的確立。在這種新的出版模式下，著作權以一種使科技論文共享和可以被他人獲得的方式發揮著作用。著名知識產權法專家、知識共享組織的創始人勞倫斯。賴斯格（LAWRENCE)旨出，開放存取出版不是沒有版權的出版11)。

定義中指出，對文獻復制和傳播的唯一限制，或者說是著作權的唯一作用，應該是給予作者對其作品完整性的控制以及作品以適當的方式表示致謝和引用的權利。在開放存取中，作者仍然保留對作品享有基本權利，比如，保護作品的完整權和署名權等，一些作者還禁止作品用于商業用途。通過這樣的著作權安排，使作者在保留基本權利的同時，鼓勵作者放棄其他權利，授權認可合法的學術活動中所需要的一切使用，從而盡可能地擴大作品利用的程度與范圍。

(2)開放存取不依賴讀者支付版權使用費。傳統版權控制下出版模式的維持主要依靠用戶支付版權使用費，即用戶的訂閱費，出版商對市場的壟斷性愈強，獲得的版權使用費就愈多。相反，開放存取出版模式所需的經費則越來越多地來源于作者支付的出版費，即出版費用由讀者轉移給作者或其他機構。對于被發表的論文每篇收取較高的評審費用。比如，BiMedCeta每篇論文收費330英鎊，而PLS對每篇論文收費1500美元。收取作者出版費用是0A期刊成本彌補的主要手段。

(3)開放存取是在現行著作權法的法律框架下運行的。開放存取的作品只限于作者同意和授權免費提供使用的作品。這與現行的著作權法并不沖突。因為現行著作權法賦予作者擁有限制作品傳播的權利的同時，也賦予了作者自由傳播作品的權利。英國研究理事會（RCUK)在一項開放存取政策草案中指出，不與現行版權法規相沖突。明確指出，不倡導突破現有的版權法，而只是在現有的版權法體系內，根據著作權人的意愿，最大限度地實施開放存取出版。這樣，開放存取就形成了既承認版權法和以維護版權規則為前提，又在版權法的保護下打破版權壟斷的知識信息傳播的新模式。

(4)版權歸作者所有而不是轉讓給出版者。傳統出版模式下，作者將版權轉讓給出版者，而開放存取改變了傳統的學術出版權利歸屬方式，由作者擁有所發表作品的版權。1C一SURFPatneHngcnOPyHh”項目關于開放存取與版權的研究報告指出，開放存取期刊采用4種不同的版權政策，或者說學術作者有4種方式管理其作品的版權，分別是:①作者將部分版權轉讓給出版機構。作者保留版權，但允許他人使用和再利用作品，包括商業利用（如兩個主要的開放存取出版者PLCS和BKMEDCeta采用這一模式）。

②版權可以由作者保留，但是商業利用權通過許可協議轉讓給出版者。這一許可協議在某種程度上限制學術使用。作者可以再利用其作品，只要不涉及商業利用權利，不必征得出版者的同意。

③開放存取作品再利用和作品轉換權利受到限制。這一模式是基于“知識共享”許可證，其限制商業目的的再利用，即“相同方式共享”。“相同方式共享”是指，基于此作品修改、轉換和創作新作品，只有在與此相同的許可證下才可以傳播結果作品。④所有權利或大部分權利由作者保留而不是由出版者保留，作者保留商業利用權利。采用這一模式的期刊版權公告聲明，課堂使用免費，但其他使用要依作者本人許可而定。這些期刊大多由學術界自身出版，且沒有商業出版者的參與。不需作者付費，期刊只以電子形式出版。

4科技論文開放存取版權管理策略

(1)確立許可協議的法律地位。版權許可協議是網絡科技論文開放存取的靈魂。開放存取許可協議的法律基礎在于版權是社會通過立法對版權人許可的權利，同時法律允許版權人通過“許可”的方式，以締結契約的途徑來變更和調整版權人與用戶之間的權利義務關系。在許可協議中版權不是剝奪用戶的自由，而是通過協議給了用戶比以往商品化資源更多的自由。但是，許可協議并非法律規則，許可協議是建立在特定國家法律之上的專門解釋。沒有法律的支持，僅靠許可協議這種格式合同是很難實現開放存取理念的。應通過立法對版權人許可權利進行規定，制定相關法律條例和條款賦予許可協議法律地位。

(2)完善政府政策引導與宏觀管理機制。從開放存取的發展來看，開放存取出版模式更多的是一種自下而上的運動。目前已引起了一些國家政府的重視。2003年6月，美國參議員SAO向參議院提出議案，建議所有政府資助的科研成果讓公眾共享。英國科研會議有關加強科研成果獲取的立場聲明也在2005年進行了修訂，公布草案并征求公眾意見。一些國際組織也提出了各自有關開放存取的原則立場。我國也應加強對受國家財政資助的科技論文的管理，進行合理的科研經費分配、出臺法律政策要求公共資助的科研成果讓公眾共享，指導相關部門，如科研政策管理部門制定開放存取期刊的評價體系等，從國家層面給予開放存取以宏觀引導和支持。制定相關開放存取的版權政策，開發版權政策指引工具，提供給研究人員使用。同時對版權歸屬、版權轉讓進行宏觀干預，協調學術出版鏈條上的利益關系，為鼓勵科技論文開放存取的發展創造良好的政策環境和法律環境。

(3)建立網絡科技論文認證制度。對科技論文的發表時間進行客觀、正確的記錄，可以使作者的科研成果為他人所知，通過享有首創權、發明權來得到學術界的認可和尊重。中國科技論文在線可以為在該網站的作者提供的時間證明，便于作者在第一時間公布自己的創新成果。網絡科技論文認證工作所發揮的主要作用在于確定文獻的發表時間，以確保作者的首創權和發明權。但是，僅對時間作出證明是不夠的，關鍵在于對作者的主體資格開展認定。同時政府要將網絡發表的科技論文作為科研院所和大專院校學術水平評估的重要指標之一。科研院所和大專院校也要將網絡發表的科技論文作為評定職稱和考核的重要指標，以及申報課題的重要參考條件。只有這樣，才能激勵科研工作者的創作熱情，最大限度地傳播和使用科研成果，促進科技的繁榮和發展。

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2011年10月，財政部印發《2011年地方政府自行發債試點辦法》（以下簡稱《試點辦法》），允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。地方政府發債權再次成為學界乃至全社會熱議的話題。支持、肯定的聲音不絕于耳，懷疑、反對的意見也不在少數。本文從此次試點的內容出發，對建立我國地方政府發債制度的相關問題進行討論。

一、四地政府自行發債試點的分析

依據《試點辦法》，自行發債是指試點省（市）在國務院批準的發債規模限額內，自行組織發行本省（市）政府債券的發債機制，2011年試點省（市）政府債券由財政部代辦還本付息。

（一）與我國以往地方政府債券的比較

1993年，國務院叫停我國地方債券的發行，并在第二年的《預算法》中明確規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。但事實上的地方債券并未徹底消失。1998年亞洲金融危機期間，中央發行1000億元的長期建設國債，并通過商業銀行以高于國債的利率貸給地方政府，由地方政府逐年歸還。2009年，為減小國際金融危機對我國經濟的影響，幫助地方政府解決“四萬億”投資刺激計劃中資金不足的問題，國務院允許地方政府發行2000億元地方債券，冠以“2009年XX省（自治區、直轄市、計劃單列市）政府債券”的名稱，而由財政部發行并代辦還本付息。2010年財政部繼續地方政府發行2000億元地方債券。

1.相似點分析

制度變遷通常有兩種形式：一種是危機導向；一種是利益導向。從國債轉貸、中央到自行發債，制度變遷更大程度上都是危機導向而引發的。過去是為了應對金融危機，維持經濟的穩定增長，此次地方政府自行發債試點則直接源于大規模地方債務集中到期，債務違約風險凸顯的現實背景。

2.不同點分析

較之于1998年、2009年的辦法，此次試點最大的變化在于地方政府在債券發行這一環節得以自主，而中央政府則扮演“額度管理”的角色。因此，地方政府需要直接面對資本市場，需要遵循債券市場的運作規則。地方政府要想成功發債，就要充分披露其信用信息，增強財政透明度。自行發債試點實際是將地方政府納入到金融生態環境中，削弱了融資的行政化色彩，以市場化的方式規范其行為，將地方政府融資陽光化，從微觀層面完善金融生態環境。

（二）與其他國家地方債券發行制度的比較

在財政聯邦制較為完善的發達國家，地方政府債券（也稱“市政債券”）與國債、企業債券、股票、投資基金等共同構成完整統一的證券市場。以美國為例，地方政府融資的主要平臺就是市政債券市場。美國的市政債券分為一般責任債券和收益債券，一般責任債券，政府使用稅收收入向投資者還本付息。收益債券由特定的地方政府機構發行，以項目收益償還。美國是典型的財政聯邦制國家，地方財政獨立于中央財政。更有地方政府破產制度保證中央政府不會援助處于財政危機的地方政府，避免了中央政府對地方債的擔保責任。

而我國中央與地方之間的財政關系并非真正獨立，地方發債所引發的一切財政風險最終都將由中央政府承擔。

二、確立地方政府自主發債權的理論依據

從此次自行發債的試點內容看，地方政府并未擁有完整意義上的自主發債權。但不少學者認為此乃轉向自主發債的一種過渡、一種準備。正如前文所述，地方政府自主發債制度為許多發達國家所確立，在財政學、法學等領域可尋得其背后的理論支持。

（一）事權與財權相統一原則

依據公共產品理論，非排他性、非競爭性的公共產品不能依靠逐利的市場主體來提供，政府必須負擔提供公共產品的責任。而收益范圍的區域性使得地方性公共產品更適合由地方政府提供，從而產生了財政分權的要求。財政分權即要求國家財政決策權在中央和地方政府之間有一定的劃分，各自享有相對獨立的財權，同時獨立承擔一定的支出職責。地方政府擔負著提供公共物品、進行公共管理的廣泛職責，產生了巨額的資金需求，因此應當根據事權賦予地方政府相應財權。發債權理應屬于地方政府享有的一項財權，通過發行債券籌集資金正是財政分權體制下地方政府直接融資的重要渠道。

基于此，審視我國的分稅制改革便可見其事權財權不相匹配的實質性缺陷。一方面，在財政收入的分配上，稅權明顯集中于中央政府，而地方政府僅享有零星小稅種；另一方面，在財政支出的責任劃分上具有較大的模糊性，實際中，地方政府肩負著提供各類公共物品的硬性責任。地方政府在財政資金上存在巨大缺口是現實而必然的。

（二）預算統一化、財政透明化要求

為確保政府預算內容的完整性和同一性，政府預算必須覆蓋其全部公共收支，反映它的全部財政活動，而不允許有預算外的公共收支，不允許有在預算管轄之外的政府財政活動。而在法律關于地方政府發行債券的明文禁止下，地方融資平臺成為我國地方政府最主要的融資渠道，由融資平臺公司發行的企業債券或向商業銀行貸得的款項便成為地方政府的隱性負債，游離于預算監管體系之外。

事實上，在地方政府發債問題上，禁或不禁都無法改變其對資金的大量需求，但其形成的影響卻截然不同。唯有將地方政府舉債權合法化，將其各項收支完全納入預算管轄之內，才能有效確保公共財政的透明化、規范化。

三、我國確立地方自主發債權的現實障礙

（一）法律制度障礙

1.《憲法》及相關法律法規的空白

地方政府自主發債權涉及中央與地方的關系問題，本應在憲法層面予以明確。然我國《憲法》未對地方政府債券作出規定。此外，當前也仍沒有專門的法律法規對地方債的發行作出具體規范。實踐中，由國務院財政部決定地方債券的發行事項一定程度上存在于法無據之嫌。

2.《預算法》禁止性規定

現行《預算法》規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。對此，多數觀點認為這是為政策調整留有一定的空間，在國務院批準下的地方發債并非違法之舉。然而，要真正承認地方政府的自主發債權，這一原則上的禁止性規定明顯與其相悖。因此，當務之急就是著手于《預算法》的修改和相應法律的制定。回顧《預算法》的修訂歷程可謂漫長而曲折，目前修正案草案已進入人大審議階段，在地方發債問題上是否能有所突破還需拭目以待。

（二）地方政府“道德風險”之憂

此次試點實施之際，反對意見更多來自于社會公眾。出于對政府信用和政府自我約束力的懷疑，地方政府發債被視為危險重重。

首先，地方政府信用評級無可得知。由于地方政府信用評級體系的缺失、信用評級機構獨立性的缺失加之政府信息披露的缺失，地方政府與投資者之間存在嚴重的信息不對稱。事實上，根據國家審計署的統計結果，至2010年底，除54個縣區沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務，而其所負債務的真實規模究竟多大仍不得而知。其次，由于缺少嚴格的約束機制，地方政府極易出現過度舉債、濫用資金等現象。因此，對地方政府發債行為的有效監督是最為緊要的一環。此外，債務是否能按期償還也是投資者關注的問題，但基于我國中央與地方的財政關系，中央政府實際上承擔著最終的保證責任，因此不足以引起投資者的過度擔憂。但償債責任的明確落實同樣是建立地方政府發債制度的重要議題。

四、建立地方政府發債制度的配套措施

在上文已經提及的法律的制定和完善之外，地方政府發債制度的確立更需要配套機制的同步構建。以下試從控制地方政府發債的啟動與強化發債過程的監管兩方面提出建議。

（一）適當擴大地方政府稅源

稅權與發債權構成地方政府財政資金的兩大主要來源。分稅制改革后地方政府稅源的限縮使得財政收入更是捉襟見肘。鑒于此，一方面可以適當增加地方政府在共享稅種中的分享比例，另一方面，賦予地方政府獨立的稅收征收權，允許其在法律的范圍內調整征稅稅種和稅率。地方政府財源的適度增加，不僅有利于協調中央與地方的財政關系，同時也減少了地方政府通過發行債券以實現融資的需要。

（二）地方政府發債與清償的監管與約束

1.確立全方位的監管體系

首先，作為“風險的最后承擔者”，中央政府應當履行好監管職責，可設立專門的監管機構，負責地方政府債券發行申請的審核、地方政府的信用評級情況的等工作，在地方發債的統籌協調中發揮主要作用。其次，地方人大需加強對本級政府發債行為的監督，審查地方發債計劃，跟蹤資金使用方向，督促債務償還情況等等。此外，還應當充分發揮社會中介機構的專業優勢，通過律師事務所、會計師事務所、信用評級機構等中介機構的介入，有助于在地方政府發債過程中規范操作、提高效率。

2.健全信息披露制度

篇（10）

二、評估對象

各鄉鎮和區直單位、部門。

三、評估時間

**年初對**-**年的培訓情況進行評估；**年底對**—**年的全員培訓情況進行總評估。

三、評估指標

1、綜合指標（本項指標總分值100分權重0.3）

1-1、領導重視有專門領導小組，有明確的主管領導和主管部門，能加強對本單位、部門的統一領導和宏觀指導，督查嚴格，措施得力，注重實效。30分

1-2、培訓計劃制定有切實可行的本單位、部門全員培訓計劃和年度培訓計劃，培訓目標具體，培訓對象、內容、時間符合要求；20分

1-3、經費保障培訓經費列入本級(本單位)財政預算并落實到位，培訓經費專款專用，在職干部人均培訓經費增幅與經濟社會發展和干部培訓工作要求相適應；30分

1-4、培訓基地逐年加大對干部教育培訓基地建設的投入，整合培訓基地資源，發揮黨校、行政學院主陣地等培訓基地作用，充分利用其他培訓渠道。20分

2、任務指標（本項指標分值100分權重0.3）

2-1、任務具體指標與分值計算：每年按**在職干部全員培訓計劃完成任務，即：從**年至**年，全區各鄉鎮和區直各單位每年抽調五分之一在職干部參加至少12天以上的各類脫產培訓，全區用3年時間對農村“兩委”主要領導輪訓一遍。任務完成比例指當年實際接受12天以上脫產培訓的干部數與當年應參加全員培訓的干部數之比，按四舍五入精確到百分數的第一位小數。

3、質量指標（本項指標總分值100分權重0.4）

3-1、培訓內容以思想政治教育為重點，特別要學習好“三個代表”重要思想和十六大精神，突出干部的素質培訓，以崗位知識更新、業務知識、法律法規知識等培訓作為重要內容，理論緊密聯系實際，針對性和實效性強;10分

3-2、培訓時間重點培訓的干部五年內脫產培訓時間不少于3個月(**年以前的評估可以按五年平均脫產時間算)，普及培訓的干部每年培訓時間不少于12天；10分

3-3、教師素質政治品質好，理論水平高，教學經驗和實踐經驗豐富，責任心強；10分

3-4、教學態度以學員為主體并根據學員特點認真備課，有教案或講稿，認真對學員們進行輔導、答疑；10分

3-5、教學方法因材施教，重視案例分析、情景模擬，善于運用研究式、互動式等多種教學方法；10分

3-6、教學手段有效運用課件、多媒體、廣播電視、網絡和遠程教學等現代化教學手段；10分

3-7、教學管理有嚴格的教學檢查與聽課制度并認真執行，教師嚴格按培訓計劃進行教學；10分

3-8、教學效果學員學習積極性高，理論緊密聯系實際，重點突出，教師主導性作用發揮好；10分

3-9、學習成效充分調動學員主觀能動性，學員對培訓感興趣、喜歡學、聽得懂、收獲大，學員對培訓班意見征詢表上各項目的滿意率達70%以上；10分

3-10、考勤和檔案管理有完善的教師、學員考勤制度并嚴格執行，教師和學員出勤記錄完整，學員培訓檔案規范。

10分

4、加分指標（本項指標總分值3分權重1）

4-1、評估對象積極拓寬培訓經費渠道，多方面籌集經費，干教經費有保障，并逐年增長；1.5分

4-2、開辦的重點和普及培訓班次富有特色，方式創新，培訓效果好。1.5分

四、評估方法

（一）聽匯報聽取受評單位的年度培訓完成情況匯報；

（二）檢查檢查受評單位在職干部全員培訓計劃、年度培訓計劃、有關財政預算和培訓經費的具體開支情況（受評單位要準備好培訓工作有關文件，以供查閱）；

（三）開座談會召開有關座談會，全面了解受評單位干教工作情況；

（四）填表按照評估要求對各評估表進行填寫，對受評單位進行系統評估。

（五）抽查

1、隨機抽查10個單位(其中企業1個)，5個鄉鎮的全員培訓情況。檢點內容包括：在職干部的《**在職干部全員培訓登記證書》登記情況，參加2個月以上脫產培訓的學員資料歸入個人檔案情況，社會實踐報告、課程論文，培訓班檔案材料等。