土地管理政策匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇土地管理政策范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

中圖分類號：F301文獻標識碼： A

引言

土地與人類的生活息息相關，人類所進行的任何活動都離不開土地，因此土地是人類擁有的最寶貴資源，作為寶貴的資源，土地需要法律的保護與人類的共同維護，只有加強土地管理制度的改革才能使國土資源能夠更好地發揮其自身的作用，然而改革是一項永無止境，又漫長而艱巨的工程，在進行土地管理制度改革的同時會出現一些新的矛盾和新的問題，這就需要人們具備不怕困難的意志，在土地管理改革方面進行更深的探索。

一、我國土地管理改革中現存的問題分析

1、規劃體制與計劃體制存在一定的矛盾沖突

近年來隨著我國經濟的飛速發展，城市化建設進程也隨之不斷加快，這使得東部沿海一些地區的指標出現不足的問題，而西部各省市的指標又相對比較富裕，從而使得一些地方對規劃體制和計劃體制應適當增加彈性的呼聲越來越高。若是土地利用計劃管理體制不進行改革，那么有些問題勢必會反復出現。

2、缺乏完善的土地價格體制

第一、基準地價的制定缺乏一定的科學性與合理性，目前我國城市土地資源的基準地價具有不同的級別和不同的用途，導致基準地價體制不夠完善，缺乏動態的土地資源調整體系，從而難以適應市場價格的波動，直接造成了土地基準價與現實出現很大的偏差。第二、出現了嚴重的不合理土地造價。由于政府實施土地壟斷，造成了土地價格遠遠低于市場土地價格標準，其中還存在著較為嚴重的土地交易行為，這也會對土地價格造成了一定的干擾。

3、缺乏完善的土地儲備制度

第一、在土地儲備相關部門方面，只能協調難度較大，很多土地儲備機構往往只重視部門的經濟效益，卻忽視了企業中一些職能之間的調節關系，導致企業土地儲備部門更加傾向與經濟效益的運營方式，沒有對城市的規劃和市場調控方面進行高度重視；第二、土地收購價格不規范，在我國城市土地資源收購方面，各地區往往出現不同的土地收購價格，導致土地收購工作難度較大，阻礙了收購的正常運行，還使政府的形象受到了一定的破壞。最后，資金融合的渠道過于單一化，當今我國的土地存儲資金通常情況下都是從銀行貸款所得到的，單一的融資方式使得土地儲備機構擔負著很大的經濟風險，擔負經濟風險的機構還有相應的銀行。

4、征地制度缺乏合理性

由于界定的公共利益并沒有明確的規定，從而使政府對權力的使用缺乏合理性，是當今政府征地的主要特點，政府制定的征地補償標準也與市場規律之間產生了明顯的沖突，征地補償的標準遠遠低于正常標準，其中補償的方式也過于的單一。因此，征地制度不夠合理是當今我國城市土地管理中存在主要問題之一。

5、征地制度缺乏合理性

由于界定的公共利益并沒有明確的規定，從而使政府對權力的使用缺乏合理性，是當今政府征地的主要特點，政府制定的征地補償標準也與市場規律之間產生了明顯的沖突，征地補償的標準遠遠低于正常標準，其中補償的方式也過于的單一。因此，征地制度不夠合理是當今我國城市土地管理中存在主要問題之一。

二、我國土地管理改革中現存問題的政策建議

1、建立并完善城市與農村的土地管理制度

在城市土地管理方面，應在法律上加強相應的所有權與使用權的明文規定，將中央政府和地方政府對土地的權限進行梳理，并劃清地方政府與中央的土地權限。建立有效的土地管理信息庫，便于查閱，并督促相應的土地使用者辦理有關手續，建立完善的土地管理制度，并加強管理力度，對土地違法行為進行嚴厲的打擊和制裁。

2、深化土地集體所有制，促進土地利用的平衡與高效

一方面，繼續深化土地集體所有制，進一步規范土地資源的綜合利用，確保農村土地資源的總量及其質量。與此同時，要切實保障農民使用土地的基本權利，特別是要保障農村耕地資源的穩定性。另一方面，加強土地利用結構和內涵實踐，在堅持農村土地資源集體所有制的大前提下，加大力度推進農村土地資源的自由流轉，并總體引導和政策支持使土地利用結構合理內涵高效，進一步促進農村土地資源的規?；?、集中化發展和經營。堅持從以上兩方面出發，逐步建立科學、合理、高效的農村土地制度，不斷推進我國城鄉經濟的平衡發展，進一步加快城鄉統籌發展的歷史進程。 

3、嚴格執行土地管理法律法規

加強土地管理，必須嚴格遵守國家法律，依法行使權力和義務。首先各級地方政府必須增強法制意識，從自身做起，自覺遵守相關法律法規，嚴格按照國家土地法律進行管理，嚴禁知法犯法。其次，要依照法律規定的審批程序，嚴格權限審批，對于弄虛作假、化整為零等不法行為，定依法嚴懲不貸。最后，建立對土地執法行為的監督體系，要建立公開的土地違法立案標準，便于社會監督。此外監察、審計部門也要切實履行其本職責任，杜絕有案不查、違法不糾、執法不嚴的現象出現。  

4、合理調整土地利用結構，加強對土地的立體開發

在城市建設中，綠地、公共建筑用地、房地產用地、工業用地要按照國家國定的比率合理的進行分配并且堅決的貫徹落實，是城市建設的各個方面平衡利用土地，提高土地利用率。加大對土地的立體開發，充分利用土地的地上、地下空間節省土地資源。城市對土地的利用要在滿足城市基本功能的同時實現對土地的合理運用。 

5、提高對土地資源環境保護的認識

我國正在以經濟建設為中心，建設社會主義市場經濟。在土地資源管理工作中存在著只看重把土地資源作為生產要素在投入產出過程中的管理，看重作為一項財產的產權管理，看重作為一種資產的經濟權益的管理，而輕視了保護土地資源的生態系統性。要把對土地資源環境保護的重要性提高到像保護耕地、重視土地資產價值的高度來認識。 

6、經濟的發展與土地保護兩手抓

各個政府部門對于征地的審批要嚴格按照相關的法律法規，在鄉鎮企業的發展過程中既要看到其對經濟發展的重要意義也要看到其中鄉鎮企業不合理發展給土地管理帶來的危害，堅持可續發展戰略。努力實現經濟發展的同時合理的利用土地，提高土地利用率，保護耕地。 

7、加強保護土地資源的法制建設

要達到土地資源保護的目標，必須進一步加強法制建設。隨著土地保護日益嚴峻的形勢，如果僅僅采用單一的行政手段難以保護好土地。因此，加強保護土地資源的法制建設，增加法制觀念，應成為土地資源環境保護管理的重要內容。隨著社會的發展，要對保護土地的法律條款適時地進行修訂，更加明確和細化土地資源環境保護的要求措施，以及增加法律責任，以至制訂專門的土地資源環境保護的法律或法規。通過法制的手段，結合行政手段和經濟手段，強制人們對土地保護。防止有些單位或者個人受經濟利益的驅動，只顧眼前的經濟效益，不顧生態效益，不顧土地的可持續利用，破壞生態環境和生態平衡。

結束語

只有從政策層面上對土地管理改革給予一定的保障，才能使現存的種種問題獲得根本解決，若是僅僅拿出一些應對措施，恐怕無法起到應有的效果，雖然有些措施也能夠起到一定的作用，但是在長期的改革過程中，有些問題勢必會反復出現，所以根本解決途徑還是要出臺相關的政策。

參考文獻

[1]黃花.我國現行農村土地管理制度的主要問題及改革思路[J].科學社會主義，2010，（01）.

篇（2）

土地利用結構和利用效率問題是土地管理的基本命題?，F實中，我國農地過度非農化與建設用地配置效率低下已經成為我國土地管理亟待解決的兩大問題，對經濟社會可持續發展關系重大。當前和未來相當長時間內，我國土地資源管理的難點在于協調經濟社會快速發展與農地資源保護的關系，重點在于如何確定合理的土地資源保護規模和相應的空間布局，以及在此基礎上如何高效配置土地資源，尤其是建設用地資源，以逐步轉變長期存在的依賴大量低成本土地消耗的經濟增長方式?？茖W發展觀的提出，為我們從根本上認識我國土地管理存在的問題、科學確定土地管理目標、實現土地管理機制的轉變提供了重要依據。

一、對我國土地管理主要問題的認識

中國經歷了20多年的持續高速經濟增長，取得了世界矚目的發展成就。但是隨著人—地關系日趨緊張，經濟發展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經濟發達地區，土地配置已經成為經濟社會可持續發展的重要制約因素。

（一）我國土地管理的主要問題及其影響

現實社會經濟運行中的土地管理問題，其焦點在于兩個方面：農地，尤其是耕地資源大量損失。隨著經濟增長，中國農地非農化呈不斷加速趨勢。據統計，1986～2002年間，全國每年約有16.84萬公頃的耕地轉變為非農利用。預計2000～2005年，全國耕地年均減少幅度在0.20％～0.25％左右。非農建設用地配置效率低下。盡管我國人均耕地資源已經嚴重不足，但建設用地配置效率卻未能反映出我國土地資源的稀缺程度。我國現有建設用地2500多萬公頃，國有建設用地面積700公頃，農村非農建設用地1800公頃，數量巨大。一方面，現有建設用地利用效率低，1998～2002年全國660個城市建成區面積增長了31％，年均增長5％，而同期人口年均增長1.3％，說明土地利用效率嚴重遞減；非農業人口人均建成區面積由1981年的80M[2]增加到1998年107M[2]和2002年121M[2]，而世界平均水平為83M[2]，漢城為55M[2]、東京為66M[2]，開羅為31M[2].另一方面，建設用地利用結構不合理，表現為粗放經營。2002年城市用地中居住、工業用地分別占32％和21％，而國外城市用地中工業用地僅占10％左右。農村1800萬公頃的建設用地利用更為普遍存在著空心村現象。原國家土地管理局利用衛星資料對北京等31個特大城市占地規模的分析，1995年我國31個特大城市用地增長彈性系數已達2.29，遠高于同期美國（1.58）、印度（1.62）與南美（1.25）的水平（Douglas I.，1994）。說明我國建設用地過度擴張，土地低效利用的現象非常嚴重。

農地快速非農化建設用地粗放擴張不僅帶來了土地資源浪費，還導致了一系列明顯的經濟、社會和生態影響。（1）巨額土地資源開發成本在經濟決策中被低估，不僅導致產業進入門檻過低，出現過度重復建設，產業結構低水平雷同，而且低地價或無地價形成了低質量的經濟增長，即經濟增長沒能扣除應有的土地資源成本而呈現虛假繁榮。有關研究表明，我國鋼、煤和淡水的利用量占世界總利用的比例分別是1/4、1/3和1/2，而我國的GDP 只占世界GDP 總量的3.3％。（2）由于土地資源自然供給有限性特點，大量土地低強度開發增加了未來土地資源經濟供給的難度，經濟可持續發展受到嚴重影響，有的經濟發達區域幾乎無地可供。（3）農地大量損失導致邊際土地大量開發，尤其是“占一補一”和“耕地總量動態平衡”政策鼓勵更多的后備土地資源開發和土地復墾，土地生態質量有下降趨勢。（4）農地資源大量損失，尤其是經濟發達地區大中城市周邊高質量農田的快速消失，加上農業比較利益低下，糧食生產受到影響，食物安全受損。（5）快速的農地非農化過程，實質上是大量農民失去土地的過程。由于土地產權不清、土地征用城市利益導向嚴重，農民權益受到大規模、深程度的侵害，導致失地農民生計問題。過去10年，就有約2000多萬農民失去他們賴以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地農民越來越成為一個影響越來越大的社會階層（或利益集團）；土地權益之爭和大量“流民”的不斷涌現，社會安全的不確定性大大增強。

（二）我國土地管理問題的成因分析

對我國土地管理主要問題的認識，不能只停留在問題表象的描述，應有一個深刻而科學的認識和較為徹底的反省。就基本成因而言，至少可以從兩個層面上加以分析和把握：一是制度層面上的原因，二是管理層面上的原因。

在制度層面上，土地產權不清或殘缺和征用制度的僵化是中國農地過度性損失的主要成因：（1）中國農村土地產權制度的一個重要缺陷是農地所有權主體缺位，集體經濟組織的虛置和農戶土地承包權的殘缺及其債權性質，使得農地保護缺乏所有權益合法維護的第一道防線；一旦各利益集團為爭相“捕獲”農地用途轉變帶來的價值（利益）乃至原屬農民的農地價值，模糊的農地產權關系在一開始就決定了農地的快速非農化傾向不可避免。同時，我國城鎮土地在法律上由國家所有，并由國務院行使所有權力，但經濟上（或事實上）則由地方政府分級占有或實質所有，土地自然成為地方政府獲取經濟增長與官員政績的工具。（2）土地由集體所有到國家所有過程的重要制度安排是土地征用制度，一般情況下農地非農化過程也是借助土地征用制度的運行來完成的。然而，我國現行土地征用制度實質是延續了計劃經濟體制下土地資源在農業與非農部門之間的配置機制。隨著市場經濟體系的建立，過去簡單的國家、集體和個人之間的利益關系由于私人利益的凸現、社會階層的分化和利益集團的形成而變得十分復雜，突出表現為公眾利益與個人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業的區別也日趨明顯。而先行的土地征用制度一方面將幾乎所有的農地非農轉用都納入征用范圍，而不管專用的目的是個人利益、公眾利益還是公益事業；另一方面土地征用基本排斥了市場在農地產權轉移中的作用和公眾參入，“漲價”全部“歸公”，乃至農民無法獲得本應獲得的農地價格。農地非農化政府經濟成本低下，政府“征地效率”高，農地非農化加速。

在政府管理層面，政府角色定位與利益關系處置上的偏誤導致嚴重的農地過度性損失：由于長期缺乏科學的政績觀指引，各級政府片面追求經濟增長，因而不計代價地以土地作為推動經濟增長的主要工具，導致建設用地規模普遍過大；受長期計劃經濟的影響，土地資源配置中政府直接干預過多，土地行政配置（以劃撥用地為典型）比例高居不下，政府定價普遍存在，土地市場嚴重扭曲，土地配置中的政府失靈尤為嚴重；據調查，經濟發達地區土地征用、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1∶10∶50；招標價格和拍賣價格分別是協議出讓價格3～5倍和4～10倍（曲福田、馮淑怡、俞紅，2001）?，F行土地收益分配機制使政府獲取絕大比例的征地收益，同時地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國有土地出讓金收入，中央財政收入只占總收入的2％。因此地方政府成為加速農地非農化的主要力量；由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮用地規模控制上的非合作博弈，土地管理在完善土地市場配置機制或糾正土地市場失靈上發生嚴重偏誤，現有土地調控措施嚴重失效。

二、兩個重要的理論命題

要在以上問題分析的基礎上討論解決的途徑，兩個理論命題是非常必要和重要的。

第一個命題：從經濟學理論出發，可以認為我國農地快速損失和建設用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置過程中的市場失靈，主要表現為農地利用的非市場價值未能反映在土地利用決策框架之中而導致農地非農配置效率降低；二是我國土地資源配置還存在著嚴重的政府失靈，即表現為政府土地制度供給不足，嚴重扭曲土地價格和市場運行機制，從而由于市場機制不能在土地配置過程中發揮主導作用而導致的農地和建設用地配置效率損失。就中國現實土地配置效率損失來看，兩種失靈同時存在。但從以上問題成因分析來看，毫無疑問，政府失靈起著主導作用。中國土地資源配置效率損失的成因，政府失靈明顯嚴重于市場失靈是第一個重要的命題。

相應地，第二個命題是在理論上必須區分經濟發展過程中兩種完全不同性質的農地損失：代價（成本）性損失和過度性損失。農地代價性損失是指在市場功能完整的條件下，區域經濟增長中必須的農地非農化數量，也就是說，這是經濟增長必須付出的、合理的代價，這個“合理代價”的標準是土地資源配置達到一個相對自由競爭的市場均衡；同時，土地利用的外部性也被內化。而農地過度性損失則是指在經濟增長過程中，由于市場失靈和政府失靈引起的本可以避免的農地資源消耗。相應地，我們可以將過度性損失分為兩類：過度性損失I 和過度性損失II.過度性損失I 是指由于市場失靈，即沒能將農地利用中的生態環境、食物安全等非市場價值納入成本效益決策而使農地價值低估造成的過多的農地占用或損失；過度性損失II是指由于政府失靈，即扭曲土地價格，排斥市場機制對農地和建設用地的配置而導致對土地資源過度需求而引起的過度農地損失。

市場經濟條件下，價格是任何生產要素配置的主導信號。土地價格不僅是土地在不同部門（個人）之間配置的信號，也是調節土地供給和需求關系的重要工具。因此土地價格直接影響著土地在農業部門和非農業部門之間的轉移。圖1為土地價格與農地非農化關系圖。其中AC為農地需求曲線，MSC 為農地非農化的邊際社會成本，MPC 為農地非農化的邊際私人（企業）成本，P[，2]、P[，3]分別為考慮私人成本和社會成本時的均衡價格。

首先，可持續發展要求我們必須從全社會角度來分析土地價格與農地非農化的關系，這就是我們必須考慮到土地價格與農地總價值之間的差異。長期以來，傳統經濟學對農地的價值認識僅僅停留在狹義的經濟價值（農產品價值）基礎上，忽視了農地所擁有的生態、景觀功能，食物安全與世代公平等社會價值和生態價值。由于這些價值及其產生的效益在目前的市場體系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常對此忽略。但是，國家作為全社會利益的代表，承受的農地非農化邊際成本應為MSC ，即邊際社會成本，農地非農化數量應為Q[，3]，相對應的土地價格應為P[，3]，社會總福利達到最大化AEO.此時的農地非農化配置效率最高，它是在包含了農地非農化的內部成本和外部性在內的價格機制作用下形成的非農化量，這就是農地的代價性損失。

其次，從個人層次，即一般土地利用者看，土地的正常價格就是競爭性市場條件下形成的價格，即圖1中的P[，2].在市場機制作用下，農地非農化量為Q[，2].此時僅從用地者而言，達到了資源優化配置，實現了私人利益最大化；但與全社會福利最大化相比，由于價格P[，2]沒有反映出耕地的生態環境價值和社會價值，因此農地非農化配置效率沒有達到最高，非農化過度量為Q[，2]-Q[，3]，造成了社會總福利損失EE'F'.這一過度量是由于市場失靈，即傳統市場體系不能反映耕地的非市場價值所引起的，稱之為農地非農化過度性損失I.如果土地市場價格受某種因素的影響而低于價格P[，2]，則農地非農化量將大于Q[，2].如圖1中，假定土地價格為P[，1]，則農地非農化量為Q[，1]，此時農地非農化配置效率最低，社會總福利將損失EFG ，即使對土地使用者總體而言，直接損失也達E'G'G.與社會最優相比，過度非農化量為Q[，1]-Q[，2]，這一過度量是由于政府失靈，即土地價格過低，市場機制不能正常發揮作用下形成的，它顯著降低了農地非農化配置的效率，我們稱之為農地非農化過度性損失II.中國正處于經濟快速增長階段，農地代價性損失不可避免。但由于土地產權制度缺陷，土地市場發育滯后、受人為干預因素較多以及政府管理失靈，土地價格常常偏離正常市場價格，導致經濟增長中農地過度性損失尤為嚴重。近10年來，土地市場整頓、各類工業園區整治以及建設用地審批凍結等挽救性措施的頻繁使用說明，中國經濟增長過程中農地過度性損失II總量非常龐大（注：2003年全國開發區清理整頓的結果是，全國5658個開發區中，撤并整合開發區數量就達2046個（其中尚未包含5?。ㄊ校┑某凡担凡⒙矢哌_36％（《中國國土資源報》，2003年12月1日）。）。到目前為止，全國建設用地實行招拍掛的面積占出讓土地面積的26％，另有約3/4的土地出讓仍然采用行政劃撥或協議出讓等扭曲土地價格的做法。因此本文著重分析農地過度性損失II形成的深層次原因及如何使之降低到過度性損失I 范圍內；而對于農地過度性損失I 而言，它涉及傳統經濟學體系的改造和科學技術，尤其是社會科學的發展，將另文討論。

區分不同形態的農地過度性損失的意義在于，由于他們產生的成因不同，對社會經濟發展和土地資源可持續利用的影響也有本質差別，從而在消除或減少過度性損失的途徑和政策重點也有明顯的不同。就世界范圍來講，土地利用市場失靈普遍存在，農地過度性損失I 有一定的內生性，即是由于市場制度本身固有的缺陷所造成的。解決這一內生性的問題，取決于社會科學，尤其是經濟學和公共政策分析工具的發展。在發達國家，通過政府干預（社會成本定價和稅收等工具）逐漸消除由于市場失靈而導致的這一類型的資源低效配置。相對于農地過度性損失I 而言，過度性損失II則主要是外生性的，即由于人為（政府）不適當的干預而產生的。尤其在發展中國家或經濟轉型國家，農地過度損失II完全可以通過制度建設和政府自身改革來加以消除或減輕。由此可以認為，首先解決政府失靈而造成的第二種農地過度性損失則是土地資源低效配置，加強土地管理的最為主要的途徑。

目前中國正處于經濟起飛階段，經濟增長過程中的農地代價性損失不可避免。在理論與實踐上，區分經濟增長過程中必要的農地代價性損失與因政府過度干預、市場扭曲導致的農地過度性損失具有重要意義。當前我國土地管理的重要使命在于通過產權制度創新與管理體制改革，在準確把握經濟增長中農地代價性損失規律的基礎上，盡量減少或消除農地過度性損失。對于中國而言，當前土地管理機制建設的重點在于解決政府失靈。

三、我國土地管理機制轉變的主要思路

科學發展觀的提出，為科學確立土地管理目標提供了重要依據。其中，統籌城鄉發展、統籌區域發展以及統籌人與自然和諧發展的思想對協調社會經濟發展與土地利用保護具有重要指導意義。未來一段時期內，我國土地管理的重點在于以科學發展觀為指導，以減少或消除農地過度性損失，特別是過度性損失II為主要目標，建立起“產權明晰、管制有效、市場配置、調控有序”的土地管理機制，切實提高土地資源配置效率。其主要思路包括以下幾個方面。

1.以科學發展觀統領經濟與土地資源的協調發展

改革開放以來，我國國民經濟保持著高速增長的勢頭。但如果繼續粗放的經濟增長方式，片面追求經濟總量最大化，資源與環境問題必然成為制約我國經濟發展的重要瓶頸。科學發展觀的提出為擺脫資源環境困境，實現經濟與資源、環境協調發展提供了新思路與新方向。必須摒棄片面追求經濟增長的傳統理念，樹立“綠色GDP ”的新概念，統籌經濟發展與資源保護的關系；通過增加單位土地面積投資和降低單位GDP 土地資源消耗，提高土地資源的利用效率；通過優化產業結構，合理調整生產力布局，推進經濟增長的方式轉變，走科技含量高，經濟效益好，資源消耗低，環境污染少，資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。

2.在科學確定耕地資源保有量和空間布局基礎上實行最嚴格的土地用途管制，并成為協調經濟發展和耕地保護矛盾的出發點

糧食需求與供給分析表明，糧食安全問題并不是我國耕地資源保護的全部內容。農業生產技術進步與糧食貿易大大擴展了耕地資源保護的空間，同時，全國不同地區建設用地使用效益的差異也決定了部分地區應更多地發展非農經濟，因此耕地保護數量應該有一定的彈性與適應性，避免因過度保護耕地而造成其他用地供給不足，影響經濟社會正常發展。問題在于，就全國來講，農地過度非農化已成為一個不爭的事實，即便是立足全國統一市場與全球化經濟，耕地資源的保護仍然是土地管理的第一“要物”。從糧食安全、生態建設、社會穩定、國家法律要求等方面出發，依據經濟社會發展需要，科學確定各地區的長期耕地保有量，將其納入基本農田范疇進行最嚴格的管制和保護，實現耕地總量適度保護前提下的經濟發展，是我國科學發展觀在土地管理機制轉變的出發點?；巨r田保護制度是一項比較成熟有效的耕地保護制度。但從目前的執行情況來看，一方面存在著“重數量輕質量”、“劃劣不劃優”等問題，同時還普遍存在基本農田保護區與經濟建設區在區位選擇上的嚴重沖突。因此，在科學確定耕地保有量基礎上，重新科學務實地劃定基本農田保護區，在數量與空間上實現經濟發展與耕地保護的統籌。

3.推進土地市場創新，使市場成為土地資源配置的主要機制，并作為轉變土地管理機制的基本點

在全國大部分地區，市場配置國有土地資源的機制已基本形成，土地交易制度和土地交易規則也已基本完備。土地招標、拍賣、掛牌出讓方式的比例逐年提高（注：2004年，全國招標、拍賣、掛牌出讓土地面積占全部有償出讓土地比例達到29.1％；江蘇省達到30％，土地公開交易合同土地出讓金占土地出讓金總額的70％。）。但由于工業用地比重大，且以協議出讓為主，致使土地協議出讓方式的比重仍然偏高。且協議出讓方式排斥市場作用，政府干預過強，在地方政府追求地區經濟總量最大化的動機下，容易導致土地資源過度供給、價格過低，引起土地過度需求和低效利用。應構建以市場配置建設用地為主的機制，充分發揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，盡量消除土地資源配置中的政府失靈，全面提高建設用地的配置效率，緩解經濟發展對耕地資源的壓力。

4.改革土地制度，為土地管理機制創新提供基礎

土地制度改革是解決當前土地資源利用不當與保護不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產權制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農民社會保障制度改革。土地征用實質是土地產權及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產權制度改革。產權的安全性、穩定性和延續性是土地資源高效利用與保護的根本動力。當前土地征用范圍過寬、補償過低、失地農民安置不當已經成為較大的社會不安定因素，嚴重影響未來公益性用地的供給，土地利用的社會效益大大降低。以穩定土地市場為目標的城市土地儲備制度行為異化，經營性用地儲備比例過高，片面追求土地收益最大化，基礎設施等用地供給不足；同時，土地儲備規模不適，制度運作風險與資金負擔過大。只對當期地方政府負責的土地收益分配制度刺激了低地價、零地價等惡性競爭行為，導致建設用地供給失控，土地資源嚴重浪費。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產權邊界，規范政府土地行為，保障一般經濟主體與未來政府的合法土地權益，為土地資源高效利用與合理保護奠定結實的制度基礎。

5.完善政府宏觀調控，優化土地資源配置

土地資源的高效利用和保護還有賴于政府的宏觀調控。我國土地市場的發展現狀決定了要求政府必須執行產權界定，完善市場交易規則，建立土地收益分配體制，培育市場競爭主體，完善土地市場體系等職能，促進土地資源流動和優化配置。同時，由于市場無法對土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發揮的生態和環境功能進行全面評價，無法自動內部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補市場缺陷。由于分割的地方土地市場難以控制土地出讓中的惡性競爭行為，需要由省政府統一實施適用于不同區域、不同產業（尤其是工業）的用地門檻制度，為建立區域統一土地市場奠定基礎。同時，改變當前工業用地過于分散、土地浪費與污染嚴重的局面也需要政府通過規劃優化工業用地布局，加強用地與治污管理。完善政府土地宏觀調控機制，是實現土地資源市場化配置的必要輔助，也是土地保護得以實現的基本要求。

四、關于我國土地管理機制轉變的政策建議

根據以上思路，為實現土地資源高效利用和保護的雙重目標，我國土地管理應采取以下政策。

1.建立科學有效的保護機制，切實保護耕地資源

未來一段時間內，耕地保護政策體系面臨著巨大的考驗，審時度勢地調整現有耕地保護思路，建立科學的耕地保護機制是實現快速經濟發展階段耕地資源保護的重要舉措。

（1）科學編制土地利用總體規劃，充分發揮規劃的整體控制作用。盡快安排、落實土地利用規劃修編工作，改變目前土地利用規劃普遍失效、土地宏觀調控依據不足的不良局面，為土地管理提供權威、科學的調控依據。在獲取客觀、準確的土地資源數據基礎上，結合社會經濟發展的客觀要求和市場經濟規律，科學預測土地需求，制定規劃控制指標，強化土地利用空間管理，實現土地利用總體規劃體系向“空間規劃+土地利用規劃（設計）”模式的轉變，建立與市場經濟體系相適應的，彈性與剛性相結合的土地規劃。規劃編制思路從以行政控制為主向激勵、引導、控制相結合轉變，對于生態保護區和基本農田保護區等進行剛性控制，對于一般性用地，在總量控制的前提下，保留適度的彈性發展空間。

（2）科學調整基本農田保護制度。借助于土地利用規劃修編之際，對基本農田保護區進行適當調整，將與經濟建設嚴重沖突的區域重新界定為建設預留區，將具有重要保護價值的區域劃定為保護區，同時根據不同地區耕地資源稟賦與建設占用需求情況，將我國基本農田保護重心轉移到具有農業生產比較優勢的地區。建立基本農田質量跟蹤監督制度，將基本農田保護從一次性劃分轉變為長期性保護，完善基本農田質量與環境污染的監測體系，定期公布監測結果。將基本農田保護區與農業支持政策相銜接，通過直接補貼或間接資助建立農民參與基本農田保護的經濟激勵機制，激發農民耕地保護積極性，提高基本農田保護效果。

（3）創造性實施耕地“占一補一”和“總量動態平衡”政策。重新審視耕地“占一補一”和“總量動態平衡”政策，在區域近期與遠期實現耕地“占補平衡”與“總量平衡”的現實能力以及不同地區建設用地需求與耕地補充潛力的差異基礎上，通過適當的制度安排，短期內以爭取實現省域內的耕地“占補平衡”為目標，長期內通過與省外資源豐富地區建立合作關系，實現資源開發保護收益共享。

（4）保障農民土地產權，增強農民耕地保護意識。在現有農村土地法律制度框架內，根據不同地區實際情況，創新有利于提高農民收益的土地產權安排，調動農民耕地保護積極性；堅決全面落實《農村土地承包法》，嚴格審查土地承包經營權證發放工作，保護農民土地產權。

2.建立健全土地市場機制，高效配置土地資源

數量龐大的建設用地能否用好，是耕地保護目標與經濟發展目標能否同時實現的重要基礎。我國20多年的市場經濟改革經驗表明，市場及價格是實現資源高效利用的最重要的工具。進一步建立健全土地市場，全面提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。

（1）改革工業用地供給方式，集中有序地供給建設用地。積極探索工業用地市場化進程的途徑，改變當前工業用地“需求定供給”式的以協議出讓為主的供地機制和模式，按照“規劃控制—計劃引導—市場化運作”的操作思路，建立工業用地統一進入園區與“供給引導需求”機制下的以招標、拍賣、掛牌出讓為主的工業用地市場化配置模式，真正實現由市場來確定土地使用者、確定土地價格，將土地資源配置到效率高的企業和部門中去，提高土地資源配置效率。

（2）大力發展二三級土地市場，提高土地配置效率。建立完善二三級土地市場，充分發揮市場的供求機制、價格機制和競爭機制，建立統一的土地價格體系，促進土地資源流動，提升土地市場整體競爭性與土地配置效率。完善地籍管理與土地登記工作，為土地市場交易提供清晰的產權界定與產權保護服務。

（3）規范土地中介服務市場，理順土地價格機制。整頓土地中介服務市場，嚴格審查中介機構資質，規范管理中介服務行為，改變當前由于管理不足，不動產中介組織運作不規范、企業信譽低下等問題，理順土地價格形成機制，促進土地市場健康發展。

3.創新機制，促進土地資源跨區域開發利用

建設用地需求預測與耕地補充潛力分析表明，未來我國建設用地需求仍然集中于東部沿海經濟發達地區，而土地開發復墾整理補充耕地的潛力主要在中西部地區。同時，東部地區新增單位建設用地創造的經濟效益顯著高于中西部地區。土地資源高效配置與經濟社會可持續發展都要求東、中、西部地區依據其土地資源稟賦比較優勢，聯合開發、互通有無，實現區域整體土地效益的最大化?？茖W的發展觀與政績觀的樹立也為區域土地資源協作開發創造了新的機遇。

（1）建立區域性合作組織，協調地區利益。隨著“經濟一體化”趨勢的不斷加強，以及科學發展觀的深入人心，具有內在相似性的區域內行政單元相互協作、共同發展的愿望不斷增強。建議由省政府牽頭組建區域合作組織，聽取不同地區利益要求，建立區域交流平臺，提出區域階段性土地開發合作重點與合作形式。

（2）科學編制區域土地利用總體規劃，統籌開發區域土地資源。通過區域合作組織對區域整體利益與局部利益進行統籌協調，在利益相關地區比較一致同意的基礎上，編制區域土地利用總體規劃。根據區域土地利用總體規劃，確定區域土地開發模式及重點開發區域，以及區域競爭性土地資源開發的空間與時間安排，統籌區域土地資源的開發利用，實現區域內土地開發與項目布局中的規模經濟，實現土地資源利用綜合效益最大化或開發成本最小化。

（3）依托公共財政，建立區域土地合作開發機制。通過公共財政支出，建設一批區域重點項目，如區域性高等級運輸網、區域性土地保護與整治項目等，改變區域土地分散開發的格局，培育具有較好的生態、經濟、社會效益的增長極，促進不同地區經濟活動（如開發區）的空間集中。改革平均分配的公共財政機制，結合區域資源綜合開發規劃布局重大工程項目，按照不同地區的貢獻率，通過公共財政支出對因整體開發而暫時受到利益損失的地區進行補貼。也可以建立區域土地基金制度，集中部分土地出讓收益，對在一定時期內因配合區域整體開發而延遲土地開發或進行土地保護的地區進行專項補償，實現土地收益的公平分配。

（4）建立區域土地利益共享機制。區域土地整體開發能否實現，關鍵在于能否建立起現實可行的區域土地利益共享機制。對土地分散開發現狀進行評價，尋找可行的跨區土地合作開發模式，計量、比較不同地區在土地合作開發模式中的收益—成本與單獨開發中的收益—成本分布，考量不同地區對合作收益的貢獻率，通過一定的資金流轉或補貼方式，對貢獻份額較大或利益受到損害的地區進行適當的支付。

4.強化政府宏觀調控，促進土地資源合理利用

市場是資源配置的有效途徑，但僅靠市場機制并不能完全實現土地資源的最優配置。土地利用中的外部性、土地市場發育不完善都要求政府對土地市場進行必要的調控，實現土地資源的社會最優利用。

（1）科學制定建設用地供應計劃。當前及未來一段時期內，建設用地供給計劃都是政府調控土地市場的重要手段。在對建設用地的需求預測基礎上，結合一定時期社會經濟發展特點以及土地市場供求關系，科學制訂建設用地供應計劃，采取總量控制、彈性管理的方式，在確定各項建設用地指標值上下幅度范圍基礎上，以價格手段進行微觀調節，實現計劃與市場的有機結合。

（2）加強產業用地供應管理。依據產業結構調整政策，制定相應行業的土地供應政策，通過土地供給總量與比例調控產業投資，促進產業結構升級；根據國民經濟區域布局需要、區域經濟發展階段特征及其相應產業政策重點，制定具有鮮明區域特點的產業土地供應政策，優化產業空間布局。

（3）實現工業用地集中布局與統一管理。根據不同地區比較優勢與區位條件，結合現有各類開發區布局情況，選擇若干適宜性較好的地段建設具有一定規模的工業園區，實現新增工業集中布局，發揮產業集聚的規模效益。同時，從進入到開發對入園企業進行統一管理，嚴格落實產業用地門檻制度，防止土地浪費，提高土地利用效率。

（4）強化土地利用評價，建立區域性產業用地門檻制度。建立全面綜合的土地利用效益評價指標體系，結合不同地區經濟發展階段及土地利用現狀，科學評價土地利用現狀。根據評價結果在不同地區之間重新配置土地利用剛性指標，獎優懲劣，鼓勵土地集約利用。

根據國際與國內先進發展經驗，結合各地區經濟發展階段與區域分工安排，針對不同地區、不同產業特點，依據產業政策、區域規劃及土地利用總體規劃，設立土地投資集約度等標準，建立區域性產業用地門檻制度，防止建設用地盲目擴張。

5.改革土地制度，建立符合市場經濟要求的土地管理機制

改革開放以來，我國的土地管理制度經歷了多次巨大變革，促進了經濟社會發展，但目前的土地制度還存在許多有待改進的地方。當前，迫切需要改革和完善現有的土地制度，建立符合市場經濟要求的土地管理機制。

（1）改革土地產權制度。應按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，改革和完善土地產權制度：一是在堅持公有制的基本前提下，明確土地所有權主體和所有權實現方式，將國家土地所有權和集體土地所有權歸屬具體落到實處。對于農村集體土地，應在農地承包權物權化基礎上，探索農戶農地使用權制度成為集體土地所有制實現形式的可能性；對于城市國有土地，正視中央政府和地方政府產權關系問題的存在，探索建立中央和地方在土地管理和權益分配上的委托—關系或土地權益分級占有和管理的可能性。二是按照“權利平等”的原則，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉。

（2）創新征地制度。明確界定政府土地征用權和征用范圍，把征地范圍嚴格界定在公益性用地之內，控制征地規模；適度提高征地補償標準，除土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費，還應對被征地農民就業轉移、生活條件改變等造成的間接成本進行補償；同時要建立失地農民的社會保障制度，緩解征地中的社會矛盾。在此基礎上，探索征地市場化補償機制建設的可能性。

（3）反思與改進土地儲備制度，由第二財政到公共利益的土地儲備。改革土地儲備制度，根據城市土地供給與需求狀況，科學確定城市土地儲備量，量出為入，有效降低城市土地儲備的成本和運作風險，促進城市土地儲備運行效率的提高；增加公益性用地的收購儲備，保證政府公益性土地的供給能力；加強立法，明確土地征購儲備的職能、規范、運作方式，完善監察管理體制。

（4）建立土地基金制度，取代現行土地收益分配制度。借鑒國外的成功經驗，建立土地基金制度，規范土地收益的收繳、管理與使用；控制當期政府土地收益使用規模，在當前政府與未來政府之間合理分配土地收益使用權。

（5）建立合理的失地農民社會保障制度。建立失地農民社會保障制度，實現社會金融資本對農地實物社會保障功能的替代，彌補征地補償內容與標準不能一步到位的缺陷，保障社會穩定。重點在于建立失地農民社會保障體系和法律援助機制。失地農民社會保障體系主要從養老保險，失業保險和醫療保險著手，在農民自愿的基礎上，從土地補償費、安置補助費、集體土地有償使用收入中扣除，或由負責征地的單位統一向保險公司投保。建立失地農民最低生活保障制度，為其提供與城鎮居民相同的最低生活保障。建立土地糾紛仲裁機構及法律援助機制，對征地行為的正當性、征地補償標準的合理性、征地過程的合法性等進行考察監督，維護農民權益，抑制私人“機會主義”行為，保證征地工作的順利完成，保障公益性用地的供給。

「參考文獻

篇（3）

一、土地管理制度中存在的立法問題

（1）在現實的土地管理法制中，國家對于土地資源擁有最終的決定權，在國家利益需要的時候，國家有權對任何土地進行征收，并給與一定的補償。也就是說對于集體土地所有權而言，最終村民并沒有出讓權，或者說土地的出讓權被剝奪了，這使得在土地出讓方面，本應該獲得既得利益的農民并沒有獲取到這份收益，從權益來看，農民并不擁有土地處分的的權力。（2）在現實的土地管理政策當中，作為鄉、鎮、縣和市政府，他們在土地的征收過程中，往往擔當的是政策的制定者和政策的實施者，所以對于土地征收這個過程而言，農民并沒有在任何的權力，對于土地征收過程中出現的各種行為，法律所賦予的各種權力也無法保證農民的利益。（3）在現實土地所有權方面，本來應該是由農民自己決定或者說由農民集體來決定，但是在實際中，往往是農民的這種權力最終被村委會侵占了，在關于土地的征收方面，農民并沒有表決權，而是由村委會直接決定，這與國家法律制度是不相符的，但是在實際操作過程中卻非常普遍。（4）國家相關法律對于土地管理方面也有相應的說明，對于違反國家法律的土地管理行為，在刑法方面也有重要的說明和補充。但是反觀國家其他法律條款，對于侵占國家土地和集體土地的行為懲治程度還是比較輕的，甚至一些懲治措施并不能對于實施人員給與足夠的懲治，這也在一定程度上助長了各種土地侵占行為的發生。

二、土地管理制度中的執法問題

（1）國家對于土地利用做出了詳盡的說明，要求在土地使用之前，應該對于土地的使用做出相對比較詳細的說明和規劃，但是在現實當中，大多數土地使用都沒有詳細的規劃，往往最終申請和審批都是根據農村的習慣而定，并沒有任何的依據。（2）作為鄉村的行政決策機構和管理機構——村委會，往往承擔的是上級單位的下屬機構和群眾的代表人員兩個身份，所以這種尷尬的角色往往在實行過程中，充當了上級政府的傳話筒，對于農民自身利益并不具有維護權益的能力。（3）在土地征收過程中，如果農民對于征收的政策和給與的利益補償不滿意，應該有專門負責申訴的機構和人員來從事此項工作，但是目前對于該項工作并沒有專門的部門來承擔，而往往是通過請愿或者上訪，這在一定程度上也使得很多地方工作人員更加的肆無忌憚剝奪農民的權益。（4）長期以來，土地管理當中，各種土地違法事件頻繁出現，究其原因，最主要還是各種既得利益在從中作梗，尤其是一些管理部門和管理人員的既得利益，所以對于土地執法，重要的是剝離這些既得利益。

三、對策研究分析

（1）對于土地管理過程中出現的這些問題，立法是關鍵。從土地的征收到土地的使用等，筆者認為每一個環節都應該制定比較完整和詳細的法律，并且由農民真正的來實施自己土地的決策權，在土地征收過程中，應該非常明確的說明由農民集體來決定土地，而不是由村委會獨立來決定，在決策過程中，農民集體通過討論對于征收過程中的各個細節都應該通過村民的集體表決來完成，對于一些不懂的環節，可以聘請專業人士來幫助完成，但是聘請人員也應該得到村民的認可。當然，對于在土地征收和管理過程中出現的各種違法亂紀行為，都應該通過法律的方式來追究相應的責任，并給與相應的懲罰，只有這樣才能懲戒違規人員和違規行為。（2）在針對土地管理中的執法問題，從法律的制定者，到法律的實施者，到最后法律的適用者，絕對不能把相關執法人員作為前兩者，而把農民作為后者，在執法過程中，對于執法人員和相應的管理部門如果出現違規行為，也應該受到上級部門和百姓的監督和管理，一旦出現違規行為，上級單位和司法機構應該公平公正的給與及時的處理，對于包庇和拖延違法行為處理的，應該給與更加嚴厲的懲罰。只有這樣，才能使得執法行之有效。

參 考 文 獻

[1]唐細宗．我國現行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考[J]．經濟與社會發展．2009（2）

篇（4）

一、《土地管理法》第十九條所稱“土地管理部門”是指縣級以上人民政府土地管理部門。人民政府收回土地使用權的批準權限與原批準用地的審批權限相同。人民政府對用地單位已經撤銷或者遷移的；公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的，其土地使用權的收回，是一種行政處理決定。無償收回土地使用權時，其地上建筑物、附著物可酌情予以補償。對未經原批準機關同意，連續二年未使用的，不按批準的用途使用的土地使用權的收回，屬于行政處罰。其地上建筑物、附著物以及征地費等不予補償或返還。收回土地使用權的決定由市、縣土地管理部門依據縣級以上人民政府的批準文件下達。公路、鐵路、機場、礦場等的報廢，應由其主管部門核準，土地管理部門依據其主管部門核準報廢的決定，報經縣級以上人民政府批準后，收回土地使用權。

二、《土地管理法》第二十五條所稱“耕地”，是指用于種植農作物的土地。

篇（5）

山西省土地管理局：

你局《關于工程項目臨時用地審批權如何解釋的請示》收悉。經研究，答復如下：因工程項目施工，需要材料堆場、運輸道路和其他臨時設施，在征用土地范圍以外另行增加臨時使用集體所有土地的，按照《土地管理法》第三十三條規定辦理。除此以外，建設單位因施工，需要在征用土地范圍以外增加的臨時用地（包括集體所有土地和國有土地），按照《土地管理法實施條例》第二十三條規定辦理。

附：山西省土地管理局關于工程項目竣工臨時用地審批權如何解釋的請示（1991年9月11日）

在《土地管理法》第三十三條規定：工程項目施工，需要材料堆場、運輸道路和其他臨時設施的，應盡量在征用土地范圍內安排。確需要另行增加臨時用地的，由建設單位向批準工程項目用地的機關提出臨時用地數量和申請，經批準后，同農業集體經濟組織簽訂臨時用地協議，并按該土地前三年平均的產值逐年給予補償。在《土地管理法實施條例》第二十三條規定，建設單位因施工需要。在征用的土地范圍外需要增加臨時用地的，應當向當地縣級人民政府土地管理部門提出臨時用地申請，報同級人民政府批準。為正確理解和貫徹執行土地管理法律、法規，明確兩法規定臨時用地審批權限的關系，特向政法司請示，兩法臨時用地審批權作何解釋。

篇（6）

現將《北京市房屋土地管理局關于重申原購房職工要求改按成本價購房和建立住房公積金有關政策的通知》轉發給你們，請遵照執行。

北京市房屋土地管理局關于重申原購房職工要求改按成本價購房和建立住房公積金有關政策的通知

局機關、直屬各單位：

最近，部分已按1993年標準價購房的職工要求改按成本價購房，并要求建立住房公積金。現將有關政策重申如下：

篇（7）

隨著土地管理事業的發展，各級土地管理部門相繼開展了土地利用現狀調查、地籍調查（包括權屬調查和地籍測量）、建設用地劃撥、國有土地使用權有償出讓等方面的土地勘測工作，土地勘測不僅是政策性強、技術要求高、涉及面廣的工作，而且是一項需要組織土地勘測事業機構和社會各有關測繪力量共同參加的工作。為加強對土地勘測工作的統一管理，保證土地勘測成果質量，使之滿足土地管理的要求，特制定并印發《土地勘測許可證暫行辦法》，請遵照執行。

附件：土地勘測許可證暫行辦法

為了加強土地勘測工作的管理，提高土地勘測成果質量，使之滿足土地管理的要求，特制定本辦法。

一、凡承擔土地勘測工作的單位，必須申請取得省、自治區、直轄市土地管理部門頒發的土地勘測許可證，方可實施作業。

二、土地勘測許可證的實施，由國家土地管理局統一組織領導，各省、自治區、直轄市土地管理部門負責審批、發證和監督管理。

三、勘測單位向當地省級土地管理部門申請土地勘測許可證時，要提交《土地勘測資格申請審批表》一式三份。

審批單位接到申請審批表后，應在三個月內進行資格審查，凡符合下列條件的，可核發土地勘測許可證。

  1、土地勘測成果達到國家土地管理局制定頒布的《土地利用現狀調查技術規程》、《城、鎮地籍調查規程》、《土地分等定級規程》規定的標準。

  2、具備從事土地勘測工作的專業隊伍和技術人員。

  3、具備必要的勘測儀器和勘測手段。

四、各省、自治區、直轄市土地管理部門要不定期地對具有土地勘測許可證的單位進行復查，如發現不符合標準的，注銷其許可證。

五、審批土地勘測許可證的單位，必須嚴格執行本辦法規定，系統內外，一視同仁，一個標準，實事求是，秉公辦事，做好土地勘測許可證的頒發工作。

六、《土地勘測許可證》和《土地勘測資格申請審批表》由國家土地管理局統一印制。

篇（8）

土地參與經濟運行一直貫穿于人類社會的發展中，威廉?配第曾形象地比喻“土地是財富之母，勞動是財富之父”，概括了土地對于經濟的基礎作用。在現代社會，土地不僅是作為是“資源”、“場所”來發揮生產功能，更是作為一種“資產”、“財產”來發揮資本供給與社會經濟穩定功能，原因在于任何形態的產業發展，其產品最終都要落到土地上來，這就決定了利用土地政策進行宏觀調控的可行性和有效性。

我國提出將土地政策作為國民經濟宏觀調控的新手段，其根據的理論包括以下三點：

（一）丁伯根法則和蒙代爾法則。許多經濟學家都曾研究過政策目標與政策工具的關系問題。丁伯根認為，要實現N個政策目標，需要N個政策工具，并且要充分掌握每個政策工具對政策目標的具體影響數值。這就是所謂的丁伯根法則。蒙代爾認為，即使不存在掌握所有政策工具的決策機構，即使不了解每一個政策工具對政策目標影響的具體數值，但只要了解政策工具對政策目標的相對效應，把每一種政策工具都用于其影響力最大的政策目標，同樣可以用N個政策工具實現N個政策目標。這就是所謂的蒙代爾法則。由此可見，無論是丁伯根法則還是蒙代爾法則，都需要有足夠的政策工具去實現相應數量的政策目標。

（二）生產要素理論。經典西方經濟學理論將勞動、資本、土地和企業家才能視為生產四要素，并將一個生產函數抽象為：

Y＝F（W，C，L，E）

其中，Y表示企業的產出，W表示投入的勞動，C表示投入的資本，L表示生產所需的土地，E表示企業家才能。任何一個企業或者廠商進行生產，必須具備相應土地資源這一生產要素。由多個微觀企業集成的宏觀經濟亦如此。

（三）地租理論。土地政策的基礎理論之一是地租理論，而地租理論的核心就是地租如何分配，如何通過這種分配來保證平均利潤率規律對經濟生活產生作用。現在某些開發上在開發土地中牟取暴利，其根本的道理就是他們在地租分配的過程中獲得了大大超過社會平均利潤率的利潤。因此我們要研究的是，采用什么樣的有效手段來合理調節地租分配。

二、發達國家和地區土地政策調控宏觀經濟模式

土地政策參與宏觀調控，在國外已實踐多年，有許多成功的經驗。歸納起來，共有三種模式：一是美國的土地利用調控；二是日本的房地產市場調控；三是香港的土地供應計劃。借鑒以上國家和地區的土地宏觀調控的經驗教訓，有助于我國充分發揮土地政策在宏觀調控中的作用，保證國民經濟健康、快速發展。

（一）歐美國家的土地利用規劃調控。美國是一個聯邦制的國家，每一個州自行制定自己的土地規劃。美國的土地利用規劃分為兩個層次，即州土地利用規劃和地方土地利用規劃。州政府通過規劃制定政策目標，要求所屬下級政府貫徹實施。地方在制定土地利用規劃時，必須將州政府所要求的管制策略考慮進去，否則，它將會被州級法院宣布為無效，也會失去州政府的財政援助。

總結美國土地利用規劃的實踐，雖然國情存在著差異，但也有一些成功經驗值得我國借鑒。第一，其土地利用規劃都有一套完整的土地利用規劃體系，規劃方案制訂和修改都有著十分嚴格的程序并經過詳細的論證，制定的規劃不僅科學而且實用性強，規劃真正起到了指導和控制土地合理利用的目的。第二，其土地利用規劃都有完善的法律保障，美國雖然沒有全國性的規劃法，但是每個州都有自己的完善的法規，美國土地利用規劃的實施主要通過立法，這就為土地政策參加宏觀調控提供了法律依據。

（二）日本土地價格政策調控宏觀經濟運行得失分析。第二次世界大戰后，日本恢復經濟建設，人均國內生產總值直線上升。與此同時，日本地價也經歷了3次上漲，并在20世紀八十年代后期出現泡沫。1991年泡沫經濟崩潰，地價開始下跌。

地價暴漲暴跌隱含深層次原因，土地投機是泡沫經濟的元兇。在當時市場上流動資金過剩的情況下，土地投機必然引起地價上漲，而地價上漲又引起一系列的連鎖反應，連鎖反應的結果，使投機無限擴大，產生惡性循環。為了抑制地價暴漲，政府采取了金融緊縮和土地稅制政策，但這項銀根緊縮措施直接導致了1991年夏季開始的泡沫崩潰，使日本經濟處于長期不景氣的狀態。

為控制地價，日本出臺了兩種政策：泡沫經濟崩潰前實施抑制地價政策，之后實施促進土地有效利用政策。從總體上來說，日本所制定的穩定地價的政策是很有成效的，但由于這些政策不是在泡沫經濟的前期而是在后期制定的，日本經濟為此付出了巨大的代價。

（三）香港政府土地供應計劃調控模式。香港全域面積1101平方公里，其中可供開發的土地僅占總面積的20%。香港政府采取的土地調控模式是以土地供應計劃為核心的調控模式，它保證了足夠的土地和基礎設施供應，這不僅使香港保持亞太地區經貿金融中心和國際城市的地位，為居民提供了一個較好的居住、工作環境，而且為政府提供了客觀的財政收入，使香港可以保持低稅收政策。

此外，香港政府于1980年成立了土地供應委員會（LDSC），負責確定批地事宜，并由香港地政總署負責土地出讓計劃的具體指定工作。地政總署每年11月份草擬批地計劃書，說明下一年度市場需要多少土地供商業、居住和工業等用途的發展。在確定土地確定需要數量時，一般要針對各類用地的特點進行具體的定量、定性分析。

三、啟示及建議

（一）國際經驗對我國土地政策參與政府宏觀調控的啟示

1、完善土地法規，保證政府在土地市場機制作用下發揮間接調控作用。在市場經濟體制下，土地資源配置應主要根據市場取向來實現，國家不再直接干預用地者的生產經營活動，而是通過對市場的各種經濟參數的調節，向土地市場輸入能夠影響城市地價的各種經濟變量，由這些經濟變量去影響用地者的價格行為，從而使地價的運行遵循國家的宏觀調控取向，以保證土地資源合理、高效果目標的實現。

2、進一步完善土地市場，市場自發形成的價格成為政府調控土地資源的核心機制。國外土地市場的運行情況表明，市場機制高度發達的土地市場，都是通過一系列完善的市場運行規則和法律措施來實現和予以保障的。交易雙方按照市場規則進行交易，市場機制在這些規則、法律的保障下發揮其資源配置的作用。市場機制作用的基本條件就是有一系列規范市場運作的保障，包括市場進入的條件、規則、交易行為的約束、交易信息和結果的公布。

3、運用稅收分配機制解決土地資源運營中的收益問題。土地稅收不僅具有收益分配職能（調節土地級差收益、組織財政收入），更重要的是通過土地稅的征管，有利于保護土地資源，提高土地利用率，鼓勵土地合理流轉。

4、成立土地政策委員會，制定科學的土地供應計劃，并保證其實施。我國當前的機構管理體制存在明顯的不足，需要成立更高級別的機構來協調部門利益、制定土地供應計劃。例如，可以在國務院成立土地政策委員會，由主管國土資源的副總理任主任，由國土資源部門、發展改革部門、財政稅收部門、建設行政主管部門的領導任委員。這一組織對于土地政策作用的發揮應該能起到更大的作用。

（二）完善土地政策，健全我國宏觀調控手段對策建議

1、加強土地基礎制度建設。要維護好土地市場秩序，首先應改革、完善現行土地管理體制，明確各級政府的職責，改革政績考評體系，合理配置土地規劃權、計劃權和收益權，把政府管理經濟的職能真正轉到為市場主體服務和創造良好發展環境上來，做規則的制定者和維護者。

2、土地政策參與宏觀調控的定位要準。在宏觀調控中，既不能片面夸大土地政策的作用而隨意加大調控力度，也不能忽視其應有的作用而消極作為。宏觀調控是一個系統工程，必須建立土地政策與產業政策、貨幣政策、財稅政策相互配合、相互制約的調控機制，計劃、金融、財稅、土地供應等手段并用，多部門聯合，形成合力，宏觀調控才能真正做好。

篇（9）

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17

基金項目：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B00）

作者簡介：王靜（1988—），女，河南信陽人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國土規劃方面研究。

通訊作者簡介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導師，主要從事國土資源管理與區域開發方面研究。

為了解農村土地資產管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開縣、江津區等地的農民、大學生村官和資產評估專業人士三個群體為調查對象，通過實地走訪、座談調研等方式，發放和回收調查問卷594份（其中農民316份、大學生村官180份和資產評估協會98份）（表1）。本研究在分析調研數據的基礎上，闡述了加強農村土地資產管理的必要性，揭示了當前農村土地資產管理存在的突出問題，提出了加強農村土地資產管理的建議。

1 加強農村土地資產管理的必要性

1.1 加強農村土地資產管理是切實維護農民土地合法權益的必然要求

據聯合國糧農組織給出的2010年數據顯示，中國農業土地資產比例最高達54%，遠高于機器10%、農業設施12%、牲畜24%。全球農業土地資產比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農村土地資產產權建設和價值實現機制滯后，導致農村土地資產“流轉率低、流轉方式單一、土地規模化經營程度低、土地資產流轉風險高”的現象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農戶自身生產生活需要外，無法像城市土地資產那樣在市場中有序流動。農村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農村經濟發展和農民收入增長。

在中國，土地是農民的根本。對于農民而言，土地產權既是一種生存權利，又是一種發展權利。農民的土地財產權作為一種權利范疇，是指農村集體經濟組織內的農民對農村集體土地依法享有的各種財產性權利[1]。農民的財產性收入，指農民對自己所擁有的財產，通過行使對財產的占有權、使用權、受益權、處置權等物權，而獲得的相應收益，即農民對所擁有的財產通過出租、轉讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產增值收益。農民的財產額度在一定程度上直接影響著財產性收入的多少[2]。據調查，受農村經濟社會發展水平和傳統觀念的影響，現階段我國農戶的財產主要集結在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農戶的房屋價值占其家庭財產價值總量的62.6%，該地區農民的財產性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區越富裕，其居民的財產性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產性收入的多少，成為衡量一個地區是否富裕的重要標志。

1.2 加強農村土地資產管理是發展社會主義市場經濟的必然要求

社會主義市場經濟制度是我國基本的經濟制度，它要求市場在資源配置中發揮基礎性的作用。農村土地資產管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關系到農村經濟發展和社會的和諧穩定。我國農村土地管理制度形成于計劃經濟時代，當時國家的建設規模有限，對農民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發展，政府依然憑借壟斷權力，操控農村土地市場。以成本價征用農民土地，再以市場價出讓土地，失地農民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權成為權利尋租的動力[3-4]。政府過度介入經濟生活，對市場經濟的持續健康發展產生不良作用。現行的農村土地資產管理體制機制落后于時代的發展，違背了社會主義市場經濟發展規律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此，應當著力完善農村土地資產管理體制機制，推進農村土地資產市場化，培育農村土地資產市場體系。

1.3 加強農村土地資產管理是統籌城鄉發展的必然要求

解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。加強農村土地資產管理有利于堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力。發展農民專業合作和股份合作，培育新型經營主體。發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

改革開放以后，中國工業化和城市化進程在較短時間內能夠實現突破性發展，主要得益于城鄉二元體制下勞動力、資金、土地等生產要素繼續由農村向城市單向流動，大量農村土地以極低的成本轉化為城鎮建設用地，而大量農民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權利直接參與并分享工業化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉二元”結構體制下，形成城鄉分割的土地市場。從土地市場體系構建來看，城市建設用地轉讓、出租交易市場經過20多年的發展已經比較完善，但是農村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農民的土地權益，導致失地農民問題已經成為當今中國最嚴重的社會經濟問題之一。同時，城鄉分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合[5]。土地權屬限制導致集體建設用地和國有建設用地出現同地不同價，農村土地資產的價值沒有真正顯現出來。因此，深化農村土地資產管理改革，確保城鄉之間在資源配置和利用方面擁有平等的權利和機會，實現真正意義上的公平和正義。有序推進農村土地資產管理，促進農村土地資產化，也是實現城鄉統籌發展的必然要求，對于構建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農村土地資產管理存在的問題

2.1 農村土地資產管理制度不健全

中國農村的土地歸農民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》等法律中都有明確的規定。但是農村集體組織是誰，法律是否賦予農村集體組織行使土地所有權，法律規定含糊?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條規定，全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的土，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；已經屬于鄉鎮農民集體所有的土地，由鄉鎮農村集體經濟組織經營管理。顯然，法律賦予農村集體組織的是經營管理權，并未明確農民集體所有土地的所有權由農村集體組織代表農民集體行使。

“集體產權”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監督的程序和形式，法律并無明確規定，在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現實中找不到對應的載體，以及其標志性權能被國家控制在手中和大部分權能實際上是由少數農村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區、開縣和忠縣農戶走訪調查并回收有效問卷316份，結果表明，多數農民對土地所有權的具體歸屬是模糊不清的，甚至農民的土地集體所有權概念是很淡薄的。其中28%農戶認為，集體就是國家；36%的農民認為集體是干部（村干部、鄉鎮干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農民表示不清楚或是不關心。

周誠在《土地經濟學》中提出了“五權結構”，即所有權、占有權、使用權、收益權和處分權[6]。在目前的農村土地制度下，農村土地產權對集體和農民而言，并不完整。一方面，農民集體不能充分行使土地權利；另一方面，農戶的土地經營權雖然相對充分，但財產權嚴重不足。例如，在現行制度下，農民缺乏抵押土地使用權以獲取銀行貸款的權利，產權缺乏有效的實現途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現階段隨著家庭承包經營的發展，農民集體經濟組織在大多數村內是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權主體；二是下，土地被細化經營，雖然滿足了農戶的土地私化經營愿望，但是小農意識下的農民并不關心土地的所有權主體是誰；三是在對農村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現象。

2.2 農村土地資產管理機制失靈

現行農村土地資產管理機制體現于行政干預土地產權配置，這種管理機制造成各項權利主體對土地的權利、義務難以明確，這是農村土地經濟關系多重矛盾產生的根源[7]。農村土地經濟關系多重矛盾集中反映在：一是國家對農村土地權利的控制，表明土地的最終歸屬權屬于國家，但國家并不是農村土地的所有權主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農村土地所有權交易并且參與所有權收益分配；二是農民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權，主體地位處于虛置狀態[8]，土地權益受到多方侵蝕；三是集體土地的經營管理者自身角色混亂，權利和義務不對稱，農民集體土地所有權的充分行使受制于農村基層政治民主發展狀況[9]。根據《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規的規定，集體土地經營管理者分為三種，即鄉（鎮）農村集體經濟組織、村集體經濟組織或村民委員會、社集體經濟組織或村民小組。他們既是一個經濟組織，負責經營管理農村土地，又被視為地方政府在農村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產補償機制不符合市場經濟體制?！吨腥A人民共和國土地管理法》第47條規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農用地一經征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農民并沒有權力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農民對土地的所有權基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現行征地制度下，農民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農部門傾斜[10]。近年來，全國各地越來越多的失地農民上訪、投訴媒體等維權抗爭活動以及其與地方政府和開發商之間發生的嚴重沖突事件影響了社會穩定和經濟發展。

2.3 農村土地資產管理平臺薄弱

農村土地資產是發展農村集體經濟實現農民富裕的重要物質基礎，應依據法律規定對農村集體經濟組織的資產產權、資金運作和資產經營狀況進行系統檢查、評估。調查發現，農村土地資產管理在確權、統計和評估方面存在滯后性，農民主體意識和權利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監督管理不到位等問題，致使農村土地資產管理混亂、資產處置隨意等問題[11]。

加強農村土地資產管理，首先應該清楚農村土地資產的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農村土地資產的市場價值。抽樣調查忠縣269個農戶，98%的被調查農戶知道自己承包地的數量、位置，但是他們不知道自己承包地資產的市場價值；抽樣調查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調查者能正確回答本村的土地面積、用地結構，但是他們不知道本村土地資產的市場價值。我國農村廣大基層干部和農戶對農村土地資產認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農村土地產權遺留的歷史問題。農村集體土地產權虛置，“三級所有，社為基礎”的農村土地資產管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農村土地界限存在爭議。二是農村土地資產評估的特殊性。由于農村土地資產本身存在的特性，如產權特征、資產屬性、市場條件等，在進行土地資產評估的時候，存在一定的障礙[12]。

對重慶市資產評估協會98名專業人士咨詢結果顯示：98%的受訪者認為，加強農村土地資產管理平臺建設是十分必要的，健全嚴格規范的農村土地管理制度必須進行農村土地資產評估，同時也表達了對現行農村土地資產評估狀況的不滿；92%受訪者建議農村土地資產評估的原理和方法參照土地流轉市場定價法；超過半數的受訪者認為，農村土地資產評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農村土地資產管理效益低

目前，農村土地資產管理不善形成種種弊端，影響到廣大農戶財產性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經濟學的一個基本論斷。農民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產性收入。中國城鄉居民收入結構統計結果（表2）表明，城鎮居民沒有土地所有權，卻有更多的財產性收入，農村居民擁有土地所有權，但財產性收入較少。這個現象發人深省，農村土地資產管理效益幾何。

據調查，農村土地資產管理不善影響到土地資源的可持續利用。第一，對土地非農化產生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現象[13]。特別是在城市近郊區和鄉鎮企業發達的沿海地區，農村集體非農用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯營、聯建分成和抵押等方式進入市場。這種現象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產收益流失[14]。第二，隨著經濟的不斷發展，在城郊地區，農村土地資產增值空間迅速提升，但是由于存在相關土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區一些集體非農建設用地自發地、無序地流轉形成了一定的隱形市場，農民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產管理失控、建設用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農地占用成本低，土地粗放式利用現象十分普遍。統計數據顯示，1996—2010年間全國農村人口減少了1.49億，但農村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農民人均農村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規定的建設用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉鎮企業亂占濫用耕地現象也十分普遍。

3 加強農村土地資產管理的建議

3.1 強化農村土地資產管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位。基層群眾自治是我國的基本政治制度。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發展農村集體經濟，加強農村政權建設中具有十分重要的作用?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展。村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。各地農村經濟社會改革發展的經驗證明，優化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農村集體土地資產的職能，是農村集體土地資產管理制度創新發展的必然趨勢，也是壯大村級集體經濟的客觀要求[15]。我們要堅持生產力與生產關系相互適應的科學發展觀，深刻認識農村集體土地所有權主體發展的客觀規律，與時俱進，推進農村集體土地所有權主體創新發展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權，強化村民委員會的土地所有權和土地用益物權。改“三級所有，社為基礎”為“三級所有，村為基礎”。

3.2 開展農村土地資產清產核資

開展農村股份合作、推進“三權抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農村集體土地資產價值，嚴格明晰農村集體土地資本結構。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產價值，農村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產價值。農村集體土地資產價值都搞不清楚，又如何能壯大農村集體經濟，切實維護農民土地權益[16]？因此開展農村集體土地清產核資，顯化農村集體土地資產價值是壯大村級集體經濟、切實維護農民土地權益的客觀要求。據調查，全國加快了農村土地確權登記發證工作，農村集體土地所有權確權登記發證已近完成，宅基地使用權和村民住房所有權確權登記發證率達到90%。建議政府以第二次土地大調查成果和農村土地確權登記發證工作成果為平臺，推進農村土地管理制度創新，開展農村集體土地清產核資登記，摸清每一個村民委員會的農村集體土地資產規模、結構、價值，為加強農村集體土地資產管理提供決策依據，為壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益提供公共服務。保障村民委員會和農戶的土地權利在經濟上得到有效實現，創造條件讓村民委員會和廣大農民擁有更多的土地財產和財產性收入。

3.3 建立農村土地資產收益分配機制

《中華人民共和國物權法》（2007年3月）明確規定，所有權人對自己的資產依法享有占有、使用、收益和處分的權利。長期以來，我國農村集體土地所有權收益管理相對滯后，關于農村集體土地所有權收益的產生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農村集體土地所有權在經濟上得到實現的要求未能滿足，嚴重影響農村集體經濟科學發展，危及農村社會和諧穩定。國有土地所有權收益已上萬億，農村集體土地所有權收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權收益管理，也要加強農村集體土地資產所有權收益管理。建議加強社會調查、理論研究和政策分析，深刻認識農村集體土地所有權收益的地位、作用和性質，科學構建農村集體土地所有權收益的實現路徑和方式，合理評估農村集體土地所有權收益，統籌考慮農村集體土地所有權收益分配方案。建議加大制度創新和制度供給，保障農村集體土地所有權在經濟上得到實現，為加快農村集體經濟發展、加強農村基層政權建設夯實經濟基礎。

3.4 建立農村土地資產評估服務體系

價格是市場的靈魂，如何評估農地資產價格，是推進農村集體土地資產管理的關鍵環節。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農村土地資產價值認識不足，農地定級估價基本上還是空白。如何建立適應社會主義市場經濟體制，符合統籌城鄉改革發展要求的農村集體土地資產定價機制，需要深化研究。與發達的城市土地評估機構相比，農村土地價格評估機構和專業評估人員極為缺乏。調查發現，當前在推進農村土地流轉、推進農村股份制改革中，土地資產價值評估難，制約了農村集體土地資產管理的有序推進。政府為城市國有土地資產管理提供了公共服務，也應當為農村集體土地資產管理提供公共服務，做好相關服務工作，推進農村集體土地資產管理。針對集體土地資產管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務體系薄弱等問題，迫切需要建立農村土地權屬登記、資產評估、法律援助等服務體系。合理的價格不僅能充分體現土地的價值，而且可以引導土地資源的優化配置。深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。政府土地行政主管部門應當適時制定符合社會主義市場經濟體制，適應農村集體土地資產管理的農村土地定級估價規范，建立農村地價評估機構，培訓農村集體土地資產評估專業人員，開展農村集體土地定級估價，合理確定農村集體土地資產價格，壯大村級集體經濟，切實維護農民土地權益。

3.5 培育農村土地資產市場

黨的十報告明確提出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用。健全現代市場體系，完善宏觀調控體系，更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用。發展多層次資本市場，建立公共資源出讓收益合理共享機制。市場是活化資產的平臺，培育發展農村土地資產市場，是深化農村土地、林權等制度改革，促進城鄉要素雙向流動的客觀要求。我們必須堅持中國特色社會主義市場經濟體制，堅持統籌城鄉改革發展道路，活化、顯化、實化農村土地資產。建議培育發展村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構，開展農村土地、林權等生產要素抵押和涉農保險試點質押。建議積極推進地方立法，賦予農民更加充分、更有保障的土地權利，強化土地用益物權和土地發展權。有序推進集體建設用地使用權抵押貸款，使農村集體建設用地和城市國有建設用地擁有同樣的用益物權，使農民的土地資產與城市居民的土地資產具有同等市場價值和平等市場地位，釋放沉睡多年的農村土地資產融資功能[18]，允許農民以土地資產作為財產抵押。農村土地資產權利是國家法律賦予農民的權利，屬于用益物權性質，農民依法享有占有、使用、流轉和收益等權利，不得剝奪和非法限制。建議積極開展政策研究，推進地方立法，培育農村土地市場，完善社會主義市場體系。

參考文獻：

[1] 張金明，陳利根.論農民土地財產權的體系重構[J].中國土地科學，2012，26（3）：41-48.

[2] 周其仁.增加中國農民家庭的財產性收入[J].農村金融研究，2009（11）：30-32.

[3] 李中.我國農村土地管理制度的改革與展望[J].邵陽學院學報：社會科學版，2012，11（1）：45-49.

[4] 趙崔莉，劉新衛.基于城鎮化視角的中國農村土地制度改革[J].中國人口·資源與環境，2011，21（1）：121-126.

[5] 蔡繼明.統籌城鄉發展中的土地制度改革[J].學習論壇，2011，27（4）：27-30.

[6] 周誠.土地經濟學[M].北京：農業出版社，1989：155.

[7] 郭曉鳴.中國農村土地制度改革：需求、困境與發展態勢[J].中國農村經濟，2011（4）：4-8.

[8] 黃花.我國現行農村土地管理制度的主要問題及改革思路[J].科學社會主義，2010（1）：125-128.

[9] 吳崚.發展社會主義市場經濟與完善農村土地制度[J].中國農村經濟，1993（10）：40-43.

[10] 劉衛東，彭俊.征地補償費用標準的合理確定[J].中國土地科學，2006，20（1）：7-11.

[11] 譚峻，涂寧靜.農村集體土地所有權的實現困境與對策研究[J].中國土地科學，2011，25（5）：56-61.

[12] 李爽.農村集體土地資產管理“會計化”研究[J].管理世界，2010（9）：175-176.

[13] 趙建英.農村土地資源資產收益分配問題初探[D].石家莊：河北師范大學，2005.

[14] 王小映.全面保護農民的土地財產權益[J].中國農村經濟，2003（10）：9-16.

篇（10）

中圖分類號：F253文獻標識碼： A

1、土地整理項目耕地質量管理的必要性

我國人口多，人均耕地少，耕地后備資源不足，土地利用面臨的突出問題是：一方面人口不斷增加，為確保糧食安全，現有耕地數量不能再減少；另一方面，為保證城市化過程中建設用地需要，要占用部分耕地，而宜耕后備土地資源的開發又受到數量少、質量差、開墾難度大和生態環境問題等的限制，潛力非常有限。在我國的城市化過程中，非農建設用地的大量增加和耕地急需保護的矛盾愈來愈突出。在耕地占補平衡當中，通過土地開發整理可以補充大量耕地，對實現國家的糧食安全和耕地的動態平衡起著十分重要的作用。在土地整理項目實施的初級階段，補充耕地數量和新增耕地率成為項目申報、衡量項目成效的主要指標之一。因此，各個地方在開展土地整理項目時只注重增加耕地面積，而忽略了提升耕地質量，補充的耕地質量水平往往偏低，所以，把耕地數量的增加作為土地整理的主要目的是不合理的。土地開發整理項目竣工驗收的難點就在于整理后的耕地質量評價工作的開展方面。

2、土地整理項目耕地質量管理過程中存在的問題分析

2.1、過度重視耕地數量的補充，而忽略了耕地質量的提高

現在，在我國進行土地整理的具體過程中，存在很多的地區對于土地整理的目標依舊主要是增加耕地的數量，并沒有在改善生態以及提高耕地的質量等方面進行，在實際的整改工作中之后，土地的質量問題一直是非常重要的問題?，F在我國能夠進行開發適合做耕地的土地已經比較少，很多時候，為了確保耕地的占用和補充能夠平衡，便開發那些不適合做耕地的荒地，雖然面積能夠保證，但是質量卻很難達到作物生長的需要，所以在進行土地整理的時候不能夠僅僅只看耕地的數量，更應該重視土地的質量，質量的提高在一定程度上也可以彌補數量的不足。

2.2、在土地整理的時候沒有將生態效益以及景觀效益結合起來

目前，土地整理項目大多注重田間道路和農田水利工程的建設，對項目區的生態環境保護考慮很少。在進行具體的土地整理工作中，沒有很好的進行生態規劃和景觀保護，也沒有提出相關的要求，所以進行具體土地整理工作的時候，往往會忽略這些方面的問題?，F在進行農村土地整理的時候，設計道路及溝渠的時候追求高品位的設計，雖然規劃出來的形態，在一定程度上能夠美化農村的形象和環境，生產效率也有了一定的提高，但是這也直接導致了地方特色不斷的缺失，景觀的多樣性也在不斷地減少，各個地方都大同不易。

3、優化土地整理項目耕地質量管理的建議

3.1、制定統一的土地開發整理項目質量標準體系

3.1.1、建立評價指標體系

綜合考慮項目可行性研究、項目規劃設計、項目工程質量、土壤性狀、生態環境、經濟發展和社會進步等7個土地開發整理項目質量基本要素，構成土地開發整理項目質量評價指標體系。

3.1.2、將指標分級與標準化

為了能夠定量評價土地開發整理項目質量，需對上述指標體系的各指標進行量化和標準化。作為初級階段的研究，本研究中根據各指標的含義及其對質量的內在客觀要求，進行分級，并且對各級賦予相應的指標值，即指標標準化。

3.1.3、要確定因素權重

因素權重的確定有多種方法，常用的如層次分析法、模糊數學分析法、專家會議法、專家咨詢法等，可視研究對象的特點、內容、資料基礎等采用不同的方法，其方法喜憂參半。

3.2、建章立制、充分發揮監理單位的監督作用

3.2.1、建立監理單位誠信檔案考核制度

根據土地開發整理工程項目實施階段和竣工階段的詳細規定，制定相應的監理單位誠信考核制度。對監理單位的備案條件、備案提交的資料、監理單位項目的質量、服務態度、服務方法、服務水平等方面進行細致的考核，將考核結果納入該單位的誠信檔案，以便評定監理的執業資格水平，規定其可以承擔的業務等級。

3.2.2、制定土地開發整理項目監理單位制度

土地開發整理項目工程監理工作進行多年之后，應更強調行業隊伍的素質，使其真正為行業的健康發展服務。要在實際工作中重點核查專業監理工程師以及總監理工程師的執業注冊信息是否屬實，監理工程師資質一般要求是具有國家認可的水利、交通等三級以上資質；其次要強化對相關監理執業人員的管理。

3.2.3、建立土地開發整理項目監理單位資質管理制度

在項目監理和建設過程中，可以效仿水利、園林、電力等行業的資質管理制度，并結合土地開發整理工程項目自身的特點和實際，制定本行業的資質管理制度?；蛘呖梢院推渌块T開展合作，相互認證成為一體，共同提高。工程監理單位資質要求:水利三級以上資質企業；市政二級以上資質企業。

3.2.4、要加強監理人員培訓

工程監理是一項技術性、服務性工作，對監理人員的知識結構、監理人員的思想素質、道德修養都有著較高的要求。建立監理人員持證上崗與注冊制度是維護監理秩序、保證監理人員質量和監理工程質量的有效措施。

3.3、培養高素質的土地開發整理專業技術隊伍

不管是前期的質量計劃，中期的質量保證、質量控制，還是后期的質量改進，都需要專業人才去做。而土地開發整理又具有綜合性強、工期長、技術性強等特點，要求從業者必須具備較高的綜合業務素質。一支高素質的土地開發整理專業隊伍是保證高質量、高效益土地開發整理工作的必要條件。一方面堅持引進來。特聘大學專家教授、技術精湛的前線工人來授課，通過業務培訓提高從業人員的整體素質。同時抽調各有關行業的專業技術人員，組成工程指揮組和質量檢驗組，負責項目工程的招標、施工隊伍的資質考核、施工指導及施工質量監督。二是堅持走出去。積極走訪先進國家地區，學習他們先進的技術和經驗，進一步的學習深造，提高土地開發整理管理的科學性和先進性。總之，沒有高素質的土地開發整理專業隊伍，就不可能管理出高質量的土地開發整理項目，最終也不可能收到土地開發整理的預期效果。

3.4、建立規范化的管理制度

土地開發整理要走向正規，必須以管理的規范化為基礎。首先，政府要加強對土地開發整理項目的立項尤其是對可行性研究報告的審批管理，把增加耕地數量、提高耕地質量與保護和改善生態環境作為土地開發整理的目標和立項依據，同時加強對項目生態環境影響分析評價，爭取做到項目立項的科學性和合理性。其次，要根據各地自然、社會、經濟條件的差異，因地制宜制定土地開發整理的技術標準。第三，要根據各級土地開發整理專項規劃，堅持在全面規劃的基礎上，按照先易后難的原則，有計劃有步驟地開展土地開發整理。

總而言之，土地是人類賴以生存與發展的重要資源和物質基礎，耕地更是人類生存的重要資源。耕地保護對農業大國中國至關重要，因此對耕地質量進行評價與分析就顯得尤為重要。土地整理主要是在一定區域內，按照土地利用總體規劃所確定的目標，采取行政、經濟、法律和工程技術等手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造，以提高土地利用率，改善生態環境的過程。合理的開展土地整理工作，改善限制耕地質量的影響因子，以最有效的方式提高耕地質量的研究越來越被人們重視。通過耕地整理，可以增加耕地數量、提升土地生產能力、降低農業生產成本、改善農村生態環境、調整土地產權關系。也就是說在實際的工作中，對土地整理項目耕地質量管理相關問題以及其相應改善措施的分析探討是非常有必要的。

參考文獻

[1]周昌龍.土地開發整理項目存在的問題與對策[J].中華民居(下旬刊)，2014，07:362.

[2]盛鴻來.淺析土地整理項目資金管理存在的問題及對策[J].科技與企業，2014，07:66.