時間：2022-05-13 00:33:00
序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇新型城鎮化試點范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。
據介紹，此次試點對象將重點放在鎮改市工作。選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮，開展新型設市模式試點工作。建立行政管理創新和行政成本降低的設市模式。按照城市設置和簡化行政機構聯動原則，探索新設市城市的行政管理模式，合理增設城市建制，優化行政層級和行政區劃設置，提高行政效能，降低行政成本。
對此，中國城市規劃設計研究院相關人士在接受記者采訪時表示，從現階段人口流動方向來看，人口向大城市和小城市兩端聚集。
“從數據來看，我國57座人口百萬以上的特大城市集中了1.66億人，占全國城鎮人口的27%。20萬人以下的小城市與小城鎮，集聚了全部城鎮人口的51%。其中縣級單元聚集了全國新增城鎮人口的54.3%，是城鎮化的重要層級。”上述人士表示。
他認為，縣、鎮、新城新區歷史上一直是我國最基本最穩定的行政治理單元，其包含政治、社會、經濟與文化的最小完整系統。其優勢在于可降低城鎮化成本、降低社會改革風險。因此，從全國選取不同地區的基層單位進行綜合型社會試驗，可為推動頂層體制機制改革和基層社會經濟全面發展提供有益探索。
而在試點內容方面，將重點探索建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制、創新行政管理和降低行政成本設市模式、改革完善農村宅基地制度等方面。
具體來看，試點重要內容，是探索建立農村轉移人口市民化成本分擔機制。成本分擔包括，建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，根據農業轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。
近年來，**鎮在市委、市政府及區委、區政府的關心與指導下，**鎮新型城鎮化建設取得了飛速的發展。為加大**鎮新型城鎮化體制機制創新力度，積極探索具有特色的綠色城鎮化發展路徑，努力將**鎮打造成為全市樣板鎮、示范鎮，根據市委、市政府及區委、區政府的相關要求，現將試點情況匯報如下：
一、基本建設情況
（一）群策群力部署規劃設計。立足長遠，規劃先行，累計投資近千萬元編制了**新區概念性規劃和啟動區控制性規劃設計、**鎮總體規劃（2013-2030）、**鎮鎮區（金樟組團**片區啟動區）控制性詳規、**村傳統村落保護性規劃、**鎮核心區村莊規劃，啟動了**鎮旅游小鎮及文石古村旅游專項規劃，提出了“鑄精品顯特色打造廬陵風韻雅鎮，高標準快節奏建設美麗新區山水新城”的工作目標。
（二）穩扎穩打搞好城鎮建設。一是穩步推進城鎮基礎設施建設。投資**余萬元新增總長**公里的“兩縱四橫”的鎮區路網，初步形成核心區路網框架，其中**大道已成為連貫吉泰走廊南北兩極的關鍵通道之一。完成小城鎮基礎設施建設“十個一”（**中心幼兒園、郊野公園、**廣場、群眾健身中心、步行街、集散地、垃圾中轉站、公共停車場、**醫院、鎮區農貿市場）。二是穩步完善公共服務配套設施建設。改善鎮區公共服務設施建設“七個一”（鎮區污水處理站、連鎖商業超市、一批金融網點、水沖式公廁、自來水主管網、一批交通設施、天網工程），其中**廣場、群眾健身中心等場所成為鎮區群眾人氣聚集，休閑娛樂的好去處。三是穩健創新體制機制改革。一方面，采取政府購買服務方式，通過市場化運營手段，將鎮域市政、環衛等公共服務領域項目進行外包和績效考核，有效改善了全鎮整體面貌，創新了管理制度，進一步提升了管理水平。另一方面，我鎮組建了鎮綜合執法局，擴大了人員隊伍，加強對“兩違”、衛生、安全生產、水務等領域開展行政執法，探索綜合整治機制。特別是在“兩違”管控方面，通過鎮執法隊伍每日不定時巡查，村民、村干部兩級匿名舉報，農村建房聯審制度三者結合的有效方式，摸索出符合**鎮情的“兩違”管控路子，對維護規劃的權威性和項目推進的及時性起到了關鍵作用。
（三）全心全意培育特色產業。一是大力豐富發展鎮區業態。鎮區建有商業步行街，商業店面已逾**多平米，形成集餐飲、五金、服飾、賓館、超市、物流等于一體的商業聚集區，進一步夯實鎮級經濟社會發展實力，依托**及**流量，不斷發展餐飲、住宿等服務業。二是著力推進發展職業教育。初步劃定職業教育園區建設范圍，現已啟動職業教育園區征遷工作、園區整體規劃設計工作。三是加快保護開發**古村傳統村落。強化古村保護開發小組、村民理事會等村民自治組織力量，為古村旅游項目奠定廣泛的群眾基礎。完成編制《**村傳統村落保護規劃》工作，全面完成村莊環境整治工作，力爭獲取中國傳統村落保護發展建設資金。啟動**村傳統村落保護工程規劃設計，積極探索引進旅游公司參與保護開發的商業模式。
二、存在的問題
在取得一定成績的同時，還必須清醒認識到工作中存在的一些困難和不足：
一是平臺建設受客觀因素制約。土地、資金、人才等發展瓶頸仍廣泛存在，特別是鎮區核心范圍內劃定的基本農田過多、用地指標不足等制約因素，致使許多鎮重點項目難以推進實施，同時受經濟下行等要素制約，項目招引落地困難，進一步加大城鎮建設壓力。
二是產業發展培育遭遇瓶頸。**鎮自身產業基礎不足，市場競爭力較弱，主導產業培育和人氣聚集受先天影響較大，受社會經濟整體環境影響，工業企業發展阻力加大，投資者的觀望心理影響到鎮區重點項目的落地。
三是攻堅克難的阻力仍然存在。重點工程項目多，涉及征遷工作多，戰線較長，觸及群眾利益面廣，遺留問題處置難，舊的方式方法已不再適用，矛盾化解的長效機制未能建立完善，社會維穩管控壓力大。
四是干部隊伍人才還需配齊。大部分機關干部隊伍年齡偏大，政策法規認知和相關城鎮建設管理水平偏低，適應不了當前城鎮化建設新形勢、新問題、新治理，需要加強城鎮建設管理人才隊伍建設，多渠道引進建設、司法、發改、土地管理等口子人才的引進。
三、具體措施
牢牢抓住**鎮改革試點等多重發展機遇，堅持“以人的城鎮化為核心，以提升質量為關鍵，以推進綠色城鎮化為特色”的發展思路，努力將**打造成為人氣聚集、業態豐富、生活智能、人文底蘊厚重的綠色生態雅鎮。
全國政協委員、成都市質量技術監督局副局長多央娜姆建議支持成都等城市開展新型城鎮化建設試點。
多央娜姆委員認為作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，成都以破解“三農”問題為突破口，以統籌城鄉的思路推進城鎮化建設，率先在全國將城市和農村作為整體進行一元規劃、實施農村產權制度改革和全域成都的統一戶籍制度改革。在全國率先實現農民在市域范圍自由遷徙，打破城鄉二元體制壁壘；推動交通、通信、能源、環保等基礎設施整體提升并向農村延伸，補齊城鄉基礎設施短板；推動城鄉教育、醫療衛生、就業社保均衡發展，縮小城鄉公共服務差距，成都近年來大力實施“五大興市戰略”，構建了由1個特大中心城市、7個衛星城、6個區域中心城、10個小城市、169個特色鎮、約2800個農村新型社區組成的市域城鎮體系。城鎮化率由2000年的53.7%提升至2012年的68.4%。成都的城鎮化建設是在城鄉一體化發展大背景下推進的，具體做法和發展目標與新型城鎮是基本一致的。這些對成都下一步推進新型城鎮化打下了良好的基礎。
多央娜姆委員說，成都區域是典型的大城市帶大郊區，在中西部大城市中具有代表性。全市常住人口1417.9萬人，戶籍人口1173.4萬人，其中中心城區建成區常住人口約670萬，正由城鎮化加速期向成熟期過渡。中心城市首位額度過高，缺乏大城市，中小城市發育不足。城市各區域的城鎮化水平差異明顯，明顯是三個層次，中心城區類似沿海地區，城鎮化率達96.7%；近郊區類似中部，城鎮化率為49.8%；遠郊區是典型西部，城鎮化率只有34.3%。土地城鎮化明顯快于人口城鎮化，在城市建成區快速擴張的同時，城市拓展區居民入住率低。人口分布不合理，中心城區聚集了超過50%的人口，近遠郊城鎮人口吸納能力明顯不足。資源環境約束日益明顯，土地資源日益稀缺，水、電、氣等供給緊張，水、大氣等環境質量不容樂觀等。此外，市外轉移人口融入和市民化成本分攤問題、城鎮化建設資金來源問題、城市管理體制改革等都具有代表性。
作為西部特大中心城市，成都近年來吸納了大量市外和省外人口，目前常住人口中外來人口達245萬人左右。開展試點，可以為建立完善財政轉移支付、土地指標與人口流入流出掛鉤的利益及成本分攤機制提供借鑒和經驗。成都在推進新型城鎮化進程中，將大力培育和發展大城市、中等城市和小城市，以疏解中心城市人口，吸納人口轉移，而且正在開展中小城市管理體制改革試點，可以為改革創新城市管理體制提供借鑒和經驗。
此外，還可以在農民工市民化的成本分攤機制、“城市病”治理、完善市域城鎮體系、建立可持續的城鎮化投融資體制等方面積極探索實踐，為全國全面推進新型城鎮化建設提供借鑒和經驗。 責編/郝祥平
中圖分類號：29921文獻標識碼： A文章編號： 02575833（201）03005203
作者簡介：陶友之，上海社會科學院部門經濟研究所研究員（上海200020）
黨的十提出的城鎮化，是新型的城鎮化，與過去的城鎮化、或是城鄉一體化有著很大不同。認識這一點，十分重要，不僅能避免走彎路，而且能健康有序地推進城鎮化。這里所說的“鎮”，不僅是指農村中政權最基本單位的“鎮”，而是泛指城市與農村之間的政權單位，可以是
鎮、也可以是“縣”，甚至是“市”（地級市和縣級市）。根本點是看它們在聯接農村中是否起著紐帶的作用。
在推進新型城鎮化中，為什么重點在“鎮”呢？
一、 “鎮”的作用來于對歷史教訓的認識
改變城鄉二元結構，盡快解決農村窮，農民苦，農業真落后，是黨和政府早就想解決的問題。提出城鄉一體化也好，提出加快城鎮化建設也好，但結果都不理想，沒有達到預期的結果，造成原因可能很多，而其中最主要的一個原因，是在認識上出了偏差，存在著兩種傾向：
一種傾向是，一談城鎮化，認為重點在“城”，于是拼命在“城”上做文章，圈土地，搞基建，把“城”越搞越大。土地不夠，就往外拓展，先吞近鄰鎮，再并附近區，還不夠，就吃所屬縣……。城市是搞大了，但農村與鄉鎮面貌依舊，俗稱這是不斷“攤大餅”。結果使城市膨脹化，農村空心化，城鄉差距進一步擴大。此路當然不能再走了。
另一種傾向是，認為城鄉一體化，重點在“村”，于是就忙于建新農村，搞居住集中，強迫農民上樓。或是搞幾間圖書館、閱覽室，或是養老院、活動室……，稱之謂“建設新農村”。至于農村中存在的“三大”難點，即農村窮、農民苦、農業真落后的“三農”問題，濤聲依舊。群眾稱之謂這種新農村建設，是在玻璃房里種“樣板田”。
那末，黨的十提出的城鎮化，該怎樣正確認識，重點在哪里？我認為重點在“鎮”，只有抓住了“鎮”這個中心環節，才能帶動“城與鄉”兩頭，向新型城鎮化發展。
二、 “鎮”是帶動“城、鄉”兩頭的中間環節
實施新型城鎮化，要求推進工業化和實現農業現代化，提高全國人民的生活水平，最終消滅“三大差別”，即城鄉差別、工農差別和體腦差別。在實施城鎮化中如果把重點放在“城”，那必然是“城”單騎突進，把農村與農業更是拋在后面，因為它無法直接帶動農村、農業和農民，結果使城鄉差距更大；如果把重點放在農村，像過去那樣搞新農村建設，建幾幢房，修幾條路，就某個農村來說，可以改變一些面貌。而農民苦、農村窮、農業真落后的“三農”問題仍然無法解決。如果把重點放在“鎮”，情況就不同了。“鎮”可以起到“承城、啟村”的作用。
新型城鎮化的一大容，是推進工業化。工業化有“質與量”兩個方面的要求。“質”代表著產業轉型，由傳統工業向新型工業、或說向高端裝備制造業、信息技術工業發展，這當然主要是現有大中“城市”中的任務。而推進工業化，還有一個“量”上的要求，即要求在全國、全省、各城市的區域上有一個合理的布局。合理布局當然不是天女散花，回復到過去那樣村村冒煙的鄉鎮工業狀態。而是說根據地情與市情，把城市中有些工業安排到“鎮”去，使各鎮形成各自的工業特色，圍繞著某一城市協調發展。不僅工業是這樣，服務業也是這樣。城市中某些服務業也可以有選擇地擴散到“鎮”去，發揮“鎮”的優勢，形成“鎮”的特色。
城市中的這些擴散或布局，直接到農村行不行？不行。因為不論是工業布局，還是服務業拓展，都需要有一定的條件。首先是要有一定的人，不僅需要勞動力有來源，而且要有一定消費市場；二是要有一定交通設施和基礎建設，使原材料和產品進得來，出得去；三是要有一定技能和文化的人才，能招得進，留得住……。大多數的“鎮”初具這個條件，或稍加補充，就能勝任。農村就不行，大多數農村還處于分散、落后狀態。否則，就會投資巨大，困難重重，進度很慢，效益極差，最后難以為繼。
“鎮”不僅有承“城”的優勢，而且還有啟“村”的特點。“鎮”離農村近，或者本身就在農村之中，熟悉農民，了解農村。它能把城市文化、工業發展、生活文明及時地傳到農村、影響農村。且通過農民變市民、生產與服務，產、供、銷一條龍等形式，把農村與農民帶動起來，改變落后與窮苦面貌，從而縮小城鄉差距，推進城鎮化的進程。
三、 “鎮”是吸納農民變市民的“大盆地”
農民變市民，或說農民工變市民，這是新型城鎮化中的一個重要容。怎么變？在現已進城的25億左右農民，主要是通過提高城市化率逐步吸鈉。每年提高一個百分率的城市化率，就有1000萬農民工變市民，但這是一個漫長的過程。“上、青、天”，“深、京、廣”即上海、青島、天津、深圳、北京、廣州等大中城市，人口幾乎已達到極限，難以有大的吸納，極需有“鎮”等小城市發展，接納這個任務。
農民工變市民，這僅是當前解決已進城務工農民的一個方面。隨著農業現代化的推進，農業勞動生產率的提高，今后還會有大量剩余農民出來，再到城市中去就業？一般城市已容納不了，而且農民別妻離子，跋山涉水，全往城市里跑，這種務工只能是特殊時期的產物，不可長此下去。因為，它一面雖促進了城市繁榮，另一面卻使農村變得更加落后，城鄉差距更加擴大。今后剩余農民，主要應在就近的市、縣、鎮就業，早上別家進廠勞動，晚上下班回家團聚，這是今后農民變市民的主要形式，也是主要渠道，這將是“鎮”今后的重大吸納任務。
四、 “鎮”是形成城市群的聯接點
國家“十一五”規劃綱要中首次提出“要把城市群作為推進城鎮化的主要形態”，國家“十二五”規劃綱要提出“科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局”，黨的十報告則進一步強調“科學規劃城市群規模和布局”。國家和黨的這一系列要求的提出，說明今后城市的發展，不是孤立地發展某一個城市，而是要求形成分工有別，各具特色，大中小有序、協調發展的城市群體。因為只有這樣，才有優勢互補，分工協作，創造新的生產力。否則，即是個別城市的畸形發展，給國家和人民帶來損失。
現在全國雖已有五個城市群，從南到北，依次是“珠三角城市群”、“成渝城市群”、“長三角城市群”、“長江中游城市群”、“環渤海城市群”。但在每一個城市群中，離國家的要求頗遠。不僅是功能定位不明、產業布局雷同、規模不很合理……。更在于有發揮好大、中、小城市各自的優勢，起到協作創造新的生產力的作用。
在實施新型城鎮化中，就需解決這些問題。怎么決？其中之一，就須科學合理地發揮“鎮”的作用。以“鎮”為中心環節，調整各城市的規模，根據歷史和現狀的優勢，調整產業布局……。不僅使每個城市群中能優勢互補，協作創造新的生產力，而且使全國五大城市群能揚長避短，形成合力，在同量資源的消耗下，為國家和人民創造更多的財富。
五、 “鎮”是未來的新城市
“十三五”時期，我國要全面建成小康社會，國內生產總值和居民人均收入水平要翻一番。為此，今后五年我國經濟增長率年均必須在6.5%以上。但是，從目前的國內外形勢看，世界經濟復蘇緩慢并復雜化，對中國的需求明顯下滑，國內需求也嚴重不足，投資增長率和消費增長率連續6年下降。從供給看，占社會總投資58%的制造業和房地產業，銷售困難，效益下滑，投資下降。這意味著要保持6.5%以上的經濟增長速度，必須尋找有效的發展動力。
從可供選擇的領域分析，新興產業發展是一個重要動力源泉，但成長速度過慢，難以迅速填補傳統產業被淘汰、轉移留下的空間。而新型城鎮化是經濟增長的現實源泉。2015年我國在外打工的農民工總量27747萬人，按照新型城鎮化規劃，到2020年將其中的一億人口轉變為市民人口，會產生巨量的投資和消費需求。
根據我們的研究，到2020年如果每年新增城鎮人口2000萬和1500萬農業轉移人口市民化，每年將會帶來投資和消費至少2.25萬億，最高可帶來4.9萬億元的需求，對經濟增長的貢獻分別為3.5到6.8個百分點。由此可見，今后如果體制改革到位、政策措施配套得力，新型城鎮化確實能為經濟增長帶來巨大貢獻。另外，同工業化相比，城鎮化的推進能消耗大量工業產品，有利于“去產能”、“去庫存”，而工業化是增加供給。當前和今后一個時期，我國的主要矛盾是供給大于需求，產能嚴重過剩，積極推進新型城鎮化可協調工業化與城鎮化的關系，大大緩解產能過剩矛盾，矯正長期扭曲的經濟結構。
城鎮化可為供給側改革和結構轉型提供支撐平臺
城鎮化不僅能創造巨量的有效需求，還能創造可觀的有效供給。與農村相比，城鎮是資本、技術、人力資源、交通物流、通訊設備等要素集聚強度最高的區域，也是公共服務供給效應發揮最充分的地區。基于這些優勢，城鎮化過程中人口集聚可帶來服務業的快速成長。根據中國30多年來的數據分析，城鎮化率每提高一個百分點，第三產業產值比重提高0.61個百分點，就業比重提高0.72個百分點。按照絕對數量計算，到2020年城鎮化率達到60%，第三產業累計增加就業人數7250萬人，第三產業產值比重到2020年達到53.5%。
同時，制造業轉型升級所需要的技術創新活動，大部分都是在城鎮開展和完成的，城鎮為技術研發和推廣提供了難得的支撐平臺，是人力資本提高和知識積累的大熔爐。制造業發展所需要的郵電通訊、金融保險、物流、法律、會計、信息咨詢、技術咨詢、新聞出版、廣播電視等新興服務業，也是城市能創造的有效供給。因此，工業化推進到一定階段后，產業結構調整和升級必須依賴城鎮化的推進來完成。當前，我國制造業轉型升級最需要的人力資本、技術創新以及公共服務，恰恰是新型城鎮化推進過程中能提供的。因此，城鎮化的推進與制造業乃至產業結構調整密切相關。
新型城鎮化可助推中國邁向發達的高收入國家
經過30多年的發展，我國已經從低收入國家發展成為中上等收入國家。下一階段，我國經濟社會發展將要向發達的高收入國家行列邁進。需要強調的是，當一個經濟體從中上等收入向高收入階段邁進時，需要構建兩個社會，一個是以城市人口占絕大多數的市民化社會，另一個是以中等收入階層為主體的橄欖型社會。
這兩個社會的構建與形成，都必須以城鎮化為載體。因為市民化社會的建立就是城鎮化本身的內容，中產階層成長大都是在城市完成的。根據國際經驗，當發達國家從中上等收入跨入高收入階段時，該經濟體的城市化率一般都超過70%。目前，高收入國家城市化率平均在80%以上。這一時期，城鎮發展恰恰能為中等收入階層集聚和成長提供主要空間，顯然城鎮化也是推動社會結構轉型的動力來源。到本世界中葉我國要實現中華民族偉大復興、經濟社會發展水平達到發達的高收入國家的中等水平，從目前情況看，我們所要實現真正的城鎮化水平和所要達到的中產階層比例，還有相當大的距離。
目前，我國的常住城鎮化率為56%，戶籍城鎮化率約37%，中產階層人口比例僅有20%左右。面對現實困境和未來發展，中國必須加快推進新型城鎮化。新型城鎮化是我國轉變發展方式動力、調整經濟結構的戰略選擇。
加快推進新型城鎮化需改變三個滯后
《國家新型城鎮化規劃（2014―2020）》提出，到2020年我國城鎮化的發展目標是，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。面對經濟社會發展和城鎮化的近中期目標和長遠目標，加快推進新型城鎮化已經成為必然。但是，當前國內還有不少人認為我國的城鎮化已經很快了，一些地區甚至出現了過度城鎮化。從1978年到2015年我國城鎮化率由17.92%提高到56%，城鎮化率平均每年增加1個百分點以上，這種速度在世界上是少有的。但是，同我國的經濟發展水平、工業化進程、要素匹配程度相比，我國城鎮化還比較落后。
一是我國城鎮化發展明顯滯后于工業化進程。目前我國已經處于工業化中后期階段，但城鎮化進程明顯滯后。2015年我國人均GDP7590美元，第二產業增加值占GDP比重達40.53%，但城鎮化率（常住人口）僅為56%，低于錢納里測算的65.8%的國際經驗值。
二是戶籍人口城鎮化滯后于常住人口城鎮化。近年來，我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距呈不斷擴大趨勢。目前，常住人口城鎮化率已達到56%，而戶籍人口城鎮化水平剛剛達到37%左右，兩者差距從2000年的10.1個百分點，擴大到目前約19個百分點。
三是人口城鎮化滯后于土地城鎮化。改革開放以來我國的城鎮化以土地城鎮化為主，20世紀90年代后這種趨勢更加突出。由此導致土地進城速度遠遠快于農民進城速度。按國際公認標準，土地城鎮化速度與人口城鎮化速度之比的合理區間為1―1.12∶1。2000―2014年，我國城市建設用地面積擴大了1.26倍，而城鎮常住人口增長了0.63倍，速度之比為2∶1，若按戶籍人口計算比值更高，兩者都遠遠高于國際標準上限。
造成我國城鎮化三個滯后的原因既有體制因素，也有政策因素，其中缺乏農業轉移人口市民化公共成本分擔機制，是抑制城鎮化進程的重要因素。當前，各級城鎮政府、企業都想充分分享傳統體制下農民進城的低成本紅利，卻不愿承擔或很少承擔農民市民化的公共成本。在此制約下，農民進城只是勞動力供給者，而不是真正的市民，由此他們無法正常轉化為城市消費者。這些人往往將既期消費壓到最低，實現儲蓄最大化。因此，在現有體制作用下，城鎮化對經濟增長的作用就被歪曲了。
需盡快建立農業轉移人口市民化成本分擔機制
城鎮化核心是人的市民化，而市民化的關鍵是進城農民落戶城鎮所需要的成本應有相應的承擔主體。農業轉移人口市民化產生的成本，可分為公共成本和個人成本。其中公共成本包括基礎設施建設、醫療養老保障、義務教育、就業服務、住房保障、公共文化供給等，個人成本是城市生活成本、個人承擔的社會保障成本、住房成本、子女教育、機會成本等等。在兩類成本中，政府和企業應該承擔公共成本，農業轉移人口應承擔個人成本。
在公共成本中，中央政府、地方政府、企業在城鎮化中應科學、合理劃分相應的支出責任，建立有利于推進農業轉移人口市民化的公共成本分擔機制。
檢驗通州當前的階段性試點成效，對于全國的新型城鎮化建設具有重要意義。
人的城鎮化呈現三大模式
新型城鎮化突出的是人的城鎮化。通州區以北京城市副中心建設和城鎮化發展的需求出發，本著以點帶面、示范引導、有序推開的原則，重點推進外來常住人口和本區農民市民化，在區級層面制定完善相關實施路徑和配套政策、統籌推進的同時，重點選取潞城鎮、臺湖鎮、于家務鄉三個具有代表性的鄉鎮作為試點鄉鎮先行先試推進新型城鎮化。
三個鄉鎮因地制宜，試點了三種不同的模式：
潞城鎮是北京建設城市副中心的重要承載地，通過棚戶區改造，探索以棚戶區改造為抓手建設新型城鎮化的發展模式。臺湖鎮是北京城市邊緣集團和二道綠隔地區的重點區域，通過開展集體經營性建設用地統籌利用試點，探索農村集體土地參與新型城鎮化建設的新模式。于家務鄉是全國“四化同步”的試點地區，通過以農村集體建設用地整治為抓手，探索新型城鎮化與農業現代化相結合的發展模式。
具體而言，潞城模式主要依托棚戶區改造推進新型城鎮化建設，特征是棚戶區改造+重大項目帶動+行政辦公區建設。即通過棚戶區拆遷、轉非，實現轉非農民“帶著資產上樓”、“失地不失業”的可持續發展新型城鎮化；通過引進重大項目和建設行政辦公區，推進新型城鎮化跨越發展。
臺湖模式則突出整治集體經營性建設用地，實現產城融合發展，特征是集體建設用地整治+城鄉結合部整治+棚戶區改造。即臺湖鎮圍繞產業提質增效、社保城鄉統籌、生態環境改善目標，以集體經營性建設用地整治為主，結合城鄉結合部整治和重點村棚改，通過拆除低效分散的工業大院用于還耕還綠，將騰退出的集體建設用地集中置換到產業園區；通過重大項目建設，實現產業用地的減量提質，解決農民社保，改善生態環境，優化城鎮空間布局。
于家務模式通過以宅基地為主的集體建設用地綜合整治，實現城鄉一體化發展，特征是宅基地統籌利用+中心鎮開發+特色村建設。即以農村建設用地的綜合整治為核心，通過遷村并點、企業騰退、指標置換等方式，引導18個遷并村土地向中心區、次中心區和科研創新區三大組團集中；通過就地城鎮化，保留4個特色村；通過集體建設用地和農用地的統一流轉、統籌開發、規模經營實現農民增收和就地城鎮化。
實現的方式
經過幾年探索，通州已經接近完成國家賦予的試點任務，目標又是如何實現的呢？
這主要得益于通州結合棚改建立的農業轉移人口市民化成本分擔機制。借助試點通州編制完成了外來人口梯度賦權積分指標體系。結合棚改的推進，初步確立本地農民就地市民化成本分擔機制，經測算農轉非人員安置成本約為70萬元/人。政府、企業或村集體、個人的成本分擔責任為：政府主要承擔道路交通、市政設施、義務教育、基本醫療衛生、保障性住房等設施建設公共治安費用，以及就業培訓等公共成本支出；企業或村集體承擔“農轉非”人口的養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險，企業要落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，加大職工技能培訓投入，承擔就業補助費用等成本；個人承擔醫療保險、養老保險、子女教育、就業技能培訓等資金。
為解決試點的資金來源，通州多渠道融資，建立了多元化可持續的城鎮化投融資體制。
首先是政銀合作，建立新型城鎮化產業引導基金。通州區新型城鎮化200億元的產業引導基金，已被列入北京市財政局和中國農業銀行共同設立的北京城市副中心建設發展基金首批項目名單，基金采取股債貸聯動的新型投融資模式，資金參與將結合具體項目采取“一事一議”的方式。后續將結合各鄉鎮基礎設施、公共服務和產業結構升級發展等領域可實施PPP模式的項目吸引金融機構和實業資本共同參與。
其次是利益共享、風險共擔，探索在公共服務領域實施PPP模式。通過制定出臺《通州區關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見》，重點在市政基礎設施、生態環境、公共服務設施等領域推廣PPP模式，將PPP項目中政府負擔部分納入財政預算，對PPP項目簡化審批流程，提高審查效率。廣泛吸引社會資本參與公共基礎設施建設，減輕政府財政負擔及社會主體投資風險。目前“碧水再生水廠升級改造工程及配套管網”和“鄉鎮污水處理設施及管線打捆”兩個項目作為實質性探索正在實施，主要采取“企業建廠+政府配網”模式，后續將結合新型城鎮化工作推進建立PPP項目庫。
再者是整合政策性資金，加大公共財政對農村的傾斜支持力度。在試點中，通州堅持公共財政向農村傾斜、基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋，將市級轉移支付資金、獎勵資金、村級公益事業建設一事一議財政獎補資金、區級資金等各項政策性資金集成整合，用于推動農村基礎設施建設、大氣治理、用能方式優化、鄉村環境改善等，夯實城鄉一體化基礎。
試點幾年間，通州的體制機制多方面得以改革創新。
從規劃層面看，通州堅持規劃先行，編制了新型城鎮化及集體建設用地利用規劃。北京市規劃國土委、市發展改革委、市農委等部門牽頭開展通州區總規修編及專項規劃編制、專題研究工作，通州區新型城鎮化和集體建設用地利用規劃是17個專項規劃之一，目前已制定工作方案，確定配合部門及技術承擔單位，正在開展數據收集、現狀調研、專家研討等前期工作。
從功能疏解看，通州逐步加大非首都功能疏解力度，騰退了大量的發展空間。特別是工業企業的調整退出，通州研究出臺《通州區產業調整退出工作實施方案》、《通州區工業調整退出工作獎勵暫行辦法》、《通州區調整退出工業企業能耗評估工作實施方案》等12個文件。截至目前，累計已有549家工業調整退出企業實現停產，其中市級調整退出任務42家工業企業中已有37家實現停產；另有285家工業企業簽訂調整退出承諾書。全區疏解及升級改造市場累計已完成25家，疏解商戶820戶，疏解從業人員2000余人。
從政策集成角度看，通州著重推進了集體建設用地統籌利用。通州區借助試點，編制完成了《通州區疏解非首都功能產業調整退出及新型城鎮化試點工作優化利用土地實施意見》、《通州區城鄉建設用地增減掛鉤試點工作優化利用土地集體土地資源減量整合辦法》、《北京市通州區確認農村土地所有權和集體建設用地使用權實施辦法》等土地利用和主體設立相關文件，并多次與市發展改革委、市規劃國土委就政策突破問題進行溝通對接。
改革開放以來，我國城鎮化進程明顯加快，取得顯著進展。2012年，城鎮人口達到7.1億，城鎮化率基本達到世界平均水平。
會議指出，城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。
此次會議提出了推進城鎮化的六大主要任務，分別是推進農業轉移人口市民化、提高城鎮建設用地利用效率、建立多元可持續的資金保障機制、優化城鎮化布局和形態、提高城鎮建設水平以及加強對城鎮化的管理。
“在城鎮化的六大任務中，推進農業轉移人口市民化被排在了第一位，充分體現了以人為核心的城鎮化戰略，也體現了以人為本。”國家發改委宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所所長肖金成在接受《中國經濟時報》記者采訪時說。
一直以來，農業轉移人口市民化備受關注。但由于這個群體規模巨大，短時間內要讓每一位農業轉移人口都享受到市民化待遇還不太現實。那么，如何解決這一關系到城鎮化質量提升的重要問題呢？
本次會議對此做出了回應：要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。此外，會議還提出，推進農業轉移人口市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。
針對城鎮化形態的討論由來已久，發展大城市，還是發展小城鎮的爭論不絕于耳。對此，會議明確指出，要把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。會議指出，要在中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極。
推進城鎮化離不開大量資金的支撐。據國家開發銀行預計，未來三年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。中央城鎮化工作會議透露的信息顯示，新型城鎮化的資金來源不僅僅依靠地方政府舉債，還將從完善財稅體制、政策性金融機構改革和鼓勵社會資本參與等多渠道，保障資金可持續。
在中央城鎮化工作會議12月13日剛剛結束后，國家發改委即提出，抓緊修改完善國家新型城鎮化規劃，爭取盡快實施。并推動出臺戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務等方面的配套政策。
12月15日，國家發改委主任徐紹史在全國發展和改革工作會議上表示，新型城鎮化工作要開展試點示范，圍繞建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制、降低行政成本的設市模式、改革完善農村宅基地制度，在不同區域開展不同層級、不同類型的試點。
此外，公安部、國土資源部、民政部等與城鎮化發展密切相關的部門，均已明確改革重點。公安部副部長黃明日前接受新華社采訪時稱，要加快戶籍制度改革的進程。到2020年，要基本形成城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。新型戶籍制度以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件，以經常居住地登記戶口為基本形式。
黃明解釋，加快戶籍制度改革，重點是要通過調整完善戶口遷移政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，穩步提高戶籍人口城鎮化水平，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。
推進新型城鎮化建設是我國當前和今后相當長時期內面臨的一項重要任務。2014年3月《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》實施，同年底《國家新型城鎮化綜合試點方案》（以下簡稱《方案》）印發，將江蘇省，上海金山區和浙江嘉興市、義烏市（縣），以及浙江蒼南縣龍港鎮分別列為不同級別的國家新型城鎮化綜合試點地區。《方案》中要求試點地區嘗試建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，建立多元化可持續的城鎮化投融資機制，改革完善農村宅基地制度，探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式，以及綜合推進體制機制改革創新。2016年初，《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，要求各地區總結經驗和問題，深入推進新型城鎮化建設。
長三角地區是我國經濟最發達區域之一，是吸引全國人口流入的主要板塊，也是推進新型城鎮化建設的重要陣地。近年來，長三角兩省一市在推進城鄉一體化與提升城鎮化發展水平的工作中都取得了一定的成績，但在實踐中也面臨著一系列共性的問題。為此，課題組在江蘇展開調研，選擇蘇南、蘇中和蘇北部分市縣區，通過全面深入的調查和研究，以江蘇為例剖析了近年來長三角推進新型城鎮化建設中面臨的實際問題，有針對性地提出了相應對策和思路，以期能給未來長三角地區推進新型城鎮化工作有所幫助。
一、推進新型城鎮化建設中的實際問題
（一）民工子弟難以享有平等接受義務教育權利
大量的進城務工農民是推進新型城鎮化建設的最重要群體，而子女教育又是進城務工農民關注的頭等大事。《國家新型城鎮化規劃》和《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃》均指出要保障隨遷子女平等享有受教育權利，但當前實際情況并非如此。
1.相當數量的外來民工子弟只能就讀于民辦外來民工子弟學校（新市民學校）
由于各地公辦教育資源緊張，許多外來民工子弟進公辦小學仍然要繳納昂貴的借讀費，且只能讀到小學畢業。
2.民工子弟上學的經濟負擔遠高于本地戶籍學生
相對于公辦學校辦學經費為財政撥付，民辦外來務工子弟學校的辦學經費主要來自學生繳納的學費，交費標準一般為850元/學期。僅此這一項，6年小學教育民工子弟就需要多負擔10 200元。
3.經費投入的懸殊造成了民工子弟學校與公辦學校教學質量的巨大差距
常州市武進區46所普通公辦小學有40所“優質小學”，而16所新市民學校中沒有1所“優質小學”。蘇南某縣級市公辦學校教師的年均工資在8萬元以上，而民工子弟學校教師的年均收入僅為2萬多，薪酬水平的巨大差異直接導致了民工子弟學校的教師素質遠低于普通公辦小學。
（二）流動人口衛生信息無法對接統一
完善公共服務體系，為農業轉移人口提供與城鎮居民均等的公共服務，是促進農業轉移人口市民化，推動以人為核心的新型城鎮化的重要內容。為了推動公共衛生服務的均等化，2013年11月，國家衛生計生委啟動了流動人口衛生和計劃生育基本公共服務均等化的試點工作，江蘇三市（南京、無錫、蘇州），上海四區（閔行、楊浦、松江、寶山）和浙江四市（杭州、寧波、嘉興、紹興）都在試點之列。根據江蘇調研情況來看，試點工作開展以來，取得了一定的成績，但也存在著明顯的問題。最主要的問題在于，流動人口健康檔案的建立和健全困難重重，使得面向流動人口的健康教育、兒童預防接種、傳染病防控、孕婦和兒童保健以及計劃生育等工作無法順利展開。其中，流動人口信息的缺乏是核心問題，而造成這一問題的主要原因，在于流動人口信息管理制度的缺陷。
1.相關職能部門各自為政，信息相互不共享
涉及到流動信息人口搜集和管理的主要職能部門包括公安、衛生和計生三個部門。江蘇三市的試點工作方案均由衛生和計生兩部門名義聯合制定下發，卻難以和公安部門達成流動人口的信息共享。這部分人口本身流動性大，追蹤困難，信息搜集工作本身就難度很大。光靠衛生和計生部門獨立進行信息的登記和搜集，極容易造成遺漏和缺失，對后續的一系列公共衛生服務工作的推動也造成了很大的障礙，并且信息的重復搜集，也造成了對財政撥款以及人力資源的浪費。
2.流入地和流出地有關流動人口的信息并未能達成對接和統一
按照目前的制度和政策，流動人口的信息搜集工作主要由流入地的政府相關部門進行，和流出地無關，并且人口一旦再次流出，就不再是當地政府的責任。人口流出地的相關職能部門所搜集到的人口信息并不能有效傳遞到流入地，這樣人口的每次流入都需要在不同的流入地重新進行信息登記，造成了資源和人力的浪費。
（三）新型小城鎮建設問題
《國家新型城鎮化規劃》和《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃》均指出要促進各類城市協調發展，有重點地發展小城鎮。但目前，江蘇小城鎮的發展面臨著一系列難題。
一方面，一些經濟發展較為落后的小城鎮，規模較小，基礎設施不全。特別是在蘇北地區，大部分小城鎮工業發展水平低、農業無特色、商貿服務業滯后，產業集聚效應不足，就業帶動能力弱，經濟發展止步不前。這樣的小城鎮建成區面積小，難以形成規模效應，造成基礎設施建設的成本高，布局難，利用率低。尤其是污水管網的建設和污水收集，供水、供電等的項目建設，靠鄉鎮財力很難完成。
另一方面，一些近年來人口不斷增加的重點鄉鎮行政管理和公共服務機構不健全，工作人員配備不足，提供的公共服務不健全。蘇州木瀆鎮28萬人口中，20萬為外來人口，而鄉鎮管理機構人員僅按本地戶籍人口8萬人配備，實際管理人口數倍于戶籍人口，人員配備嚴重不足。此外，小城鎮建設的同質化現象嚴重。小城鎮發展照搬大城市的發展格局和模式，產業發展無特色，同質化導致競爭激烈。對比發達國家風光和人文氣息濃厚、各具特色的小城鎮，江蘇小城鎮風格也較為單一和雷同。
（四）城鎮化建設的融資模式問題
推進城鎮化發展，需要巨額的資金投向公共品和準公共品的建設中。但目前，城鎮化建設資金的籌集和使用面臨三大問題。
1.長期債務短期化
從當前地方融資平臺的資產負債期限結構看，現有投融資模式存在明顯的期限錯配問題。新型城鎮化需要大量資金的持續投入，資金使用的期限較長，而地方融資平臺的資金來源絕大多數是中短期資金，因此，期限錯配使得城鎮化融資成本高、前期償還壓力大和流動性風險高。
2.融資形式較為單一，低成本的政策性資金支持較少
由于城鎮化建設的政策性資金扶持偏少，在沒有其他城鎮化融資制度安排情況下，地方融資平臺與土地財政成為現有城鎮化融資模式的無奈選擇。
3.投資資產不具流動性，難以進行商業融資
從資金運用看，新型城鎮化的建設項目大多為準公共品，具有公益性、超前性、社會性，而且投入金額大、建設周期長、沉淀成本高、盈利能力弱，與商業性金融的盈利性和流動性相矛盾，因而難以得到一般商業性金融的支持，新型城鎮化建設的融資方式亟待改變。
二、深入推進新型城鎮化建設的對策建議
（一）提高義務教育統籌層次，保障民工子弟的平等教育權利
義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。但按目前“縣級人民政府為主管理的體制”，義務教育經費投入主要靠縣級地方政府。在勞動力大規模轉移的大背景下，我國每年大批農村適齡兒童和少年伴隨著勞動力轉移而轉學，導致了像蘇北這樣人口凈流出地的農村中小學校的快速撤并和布局收縮，而像蘇南這樣人口凈流入地的教育需求則不斷增長，有些規模較大的開發區每年建一所新學校，都還難以容納大量流入的學齡青少年。可見，僅靠流入地政府加大財政投入、擴大公辦學校辦學規模，很難實現隨遷青少年與本地戶籍生源的教育均等化。根據黨的十以來中央關于財政轉移支付“財隨人走”的精神，最切實可行的辦法，是提高義務教育經費投入的統籌層次，義務教育經費投入由縣級政府改為以中央政府為主。作為過渡，也不妨先以中央和省級政府為主。例如，義務教育經費的統籌按4U4U2的比例由中央、省和縣級政府分擔，中央和省級政府各承擔40%，縣級政府承擔20%。這樣，使義務教育真正成為“全國一盤棋”，生源流向哪里，經費就投向哪里，能使廣大農民工子弟真正依法“享有平等接受義務教育的權利”。
（二）完善流動人口信息共享平臺建設，提高公共服務效率
完善流動人口衛生信息管理制度，要加快和完善全國、地區或省級層面流動人口信息共享的平臺建立建設。人口流動地域范圍廣泛，只有建立更高級別覆蓋范圍更廣的平臺才能有效地覆蓋流入和流出地。此外，因為涉及多職能部門合作和信息共享，因此需要明確信息收集和管理的主管部門，并設置各智能部門信息共享的權限。目前，江蘇基本完成基于健康檔案的區域衛生信息平臺的前期建設和互聯互通，但更多細化和深入的工作仍有待進一步完成。此外，當前的人口流動早已超出省域范圍，因此，以長三角地區已經展開平臺建設的地市為試點，首先建立長三角的流動人口信息共享平臺，再以長三角帶動全國，也是今后的工作重點。
（三）明確新型小城鎮發展定位，優化新型城鎮化建設的分工和布局
推進“以人為核心”的新型小城鎮建設應從以下幾個方面入手：一是明確小城鎮發展的定位。城鎮化的發展和建設已進入了新階段，上世紀末“村村點火”、小城鎮依托工業發展遍地開花的客觀條件已不復存在。因此，需要從以下四個方面著手，推進新型城鎮化建設。
1.三類小城鎮的發展定位
依據《國家新型城鎮化發展規劃》，將小城鎮的發展方向分為：疏散大城市中心城區的衛星城，與特色產業發展相結合的專業特色鎮，以及服務三農、帶動周邊發展的綜合性小城鎮等三類，進行準確定位，在此基礎上科學推進小城鎮建設。
2.推進行政區劃調整，實現片區的統籌發展
在人口凈流出地一些撤并率低的地區，有必要進一步撤鄉并鎮，優化城鎮空間布局，形成有利于基礎設施建設和公共服務推廣的規模效應。通過推進片區的統籌發展，避免各自為政的重復建設和以犧牲環境為代價相互攀比式的建設。
3.提升設施與服務水平
進一步統籌城鄉基礎設施建設，健全和完善小城鎮管理和服務機構，按常住人口合理配備相關管理和服務人員。
4.強化文化傳承和生態建設
長三角地區擁有豐富的歷史文化資源，在新型城鎮化推進過程中，要綜合考慮區域自然資源、產業發展、基礎設施、文化底蘊等因素，將風貌保護、強化個性特色放在重要地位，打造具有各地特色、精致和諧、個性鮮明的小城鎮。
（四）創新新型城鎮化融資模式，提升新型城鎮化發展動力
在發展新型城鎮化的大形勢下，針對建設資金需求特點，需要改革創新思維，發展引入社會資金參與的、可持續的資金保障機制，如P-P-P（Public-Private-Partnerships）城鎮化建設模式，促進投資主體的多元化，降低政府的投資成本，提高公共基礎設施的使用效能和建設運營效率。
1.發揮政策性金融的先導作用
政策性金融機構的資金供給和準公共品建設融資需求具有內在一致性。因此，需充分發揮好政策性金融以國家信用為支撐、介于政府財政投資和商業銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引導性作用。應出臺有針對性的特殊金融制度解決城鎮化融資問題，讓政策性金融進入城鎮化建設相關領域。如促進國家開發銀行、農業發展銀行等金融機構開展有針對性的貸款；也可以成立新的開發性金融機構，專門滿足城鎮化中公共品供給的融資需求。
目前，各地都在積極篩選符合條件的建制鎮上報，以期躋身試點之列。包括湖北、湖南、甘肅等中西部省份，也包括浙江、廣東等早已試點擴權強鎮的沿海發達地區。
業內人士表示，當前城鎮化問題單靠城市改革難以解決，迫切需要尋找新突破口，要改變以往以單純促進發展為目標的做法，集中優勢資源設置試驗區。尤其針對人口10萬以上的建制鎮，開展新型設市模式試點，這也將成為近中期推進新型城鎮化的重點。
化解“小馬拉大車”的城鎮病
中國城市規劃設計研究院相關人士表示，從現階段人口流動方向來看，人口向大城市和小城市兩端聚集的情況已經比較明顯。
“從數據來看，我國57座人口百萬以上的特大城市集中了1.66億人，占全國城鎮人口的27%。20萬人以下的小城市與小城鎮，集聚了全部城鎮人口的51%。其中縣級單元聚集了全國新增城鎮人口的54.3%，是城鎮化的重要層級。”
他認為，縣、鎮、新城新區歷史上一直是我國最基本最穩定的行政治理單元，其包含政治、社會、經濟與文化的最小完整系統。其優勢在于可降低城鎮化成本、降低社會改革風險。
據統計，目前全國建制鎮已達到20113個。根據第六次人口普查資料顯示，目前常住人口10萬以上的建制鎮全國約150個。其中，常住人口為10萬-20萬的建制鎮有140多個，常住人口超過20萬-50萬人以上的建制鎮約有10個。
“鎮改市試點是在國家推進新型城鎮化的大背景下提出的，未來要把小城鎮或者建制鎮作為實現農業人口就近、就地市民化的一個主要陣地。”中國科學院地理所區域與城市規劃設計研究中心主任方創琳介紹。
當行政區劃體制與高速發展的經濟社會結構不相配時，一些強鎮各方面已具備城市的體量，但行政體制上仍受控于上級縣政府，不相匹配的財權和事權使得城鎮經濟發展受到嚴重的制約。
方創琳將這種現象比喻成“小馬拉大車”。他進一步解釋說，當初政府做城市規劃的時候是按照鎮的建制、規模、基礎設施來進行配套的，而當承載的人口總量超過了小城市、中等城市或者大城市的規模時，就會出現嚴重的超載和超負荷運轉。比如交通、水電供給、基礎設施建設等是按照小城鎮的人口來配備的，而經過幾年的人口流動后，小城鎮的人口規模成倍擴張，但規劃仍沒有變，就會形成低標準承載過多人口，這勢必會帶來交通擁堵，水電供應緊張，教育、醫療資源不夠用等一系列問題。
城市有日益嚴重的“城市病”，方創琳認為城鎮的這種現象是“城鎮病”，他表示，“城鎮病”需借新型城鎮化的契機來化解。“單靠現有建制鎮的行政體制沒法解決‘城鎮病’，因為現在建制鎮沒有財權和行政審批權，只有做事的權利，無法開展工作。要解決‘城鎮病’就必須在行政體制上做出規劃調整。”
建制鎮扮演著國家新型城鎮化戰略中一個重要的角色。“小城鎮或者建制鎮是國家推進城鄉發展一體化的主戰場。”方創琳介紹，目前建制鎮對國家城鎮化的貢獻率已經由1990年的50.2%左右降低到2010年的34.4%，大量人口涌入大城市和特大城市，加劇了大城市和特大城市日益嚴重的“城市病”。要想將人口就地城鎮化，緩解大城市的壓力，那么就要改變建制鎮現有的行政體制，通過鎮改市，建設好小城鎮，才能吸引人口留在鎮中，才能提升建制鎮對城鎮化的貢獻率，同時大城市病、小城鎮病也會得到緩解。也是基于這樣的背景，國家提出了縣改市、鎮改市等方案。
“當前，‘鎮改市’水到渠成。”國家行政學院教授丁文鋒指出，“目前，我們國家有很多‘超級鎮’，城市功能比較完善、產業聚集度較高，有較為完善的基礎設施，‘鎮改市’是必然，也適應了國家新型城鎮化的要求。”
浙江和廣東的呼聲最高
根據《通知》，國家希望各地在符合條件的計劃單列市、省會城市、地級市、縣級市、建制鎮等不同層面選擇試點地區，每個省（區、市）的報送數量原則上控制在4個以內，并于8月31日前統一報送國家發改委。
據報道，目前已有多個省份確定報送名單。甘肅省初步確定涼州區黃羊鎮、隴西縣首陽鎮、甘谷縣磐安鎮3鎮申報試點。湖南省發改委表示，湖南的鎮改市試點工作正在積極有序推進，“待試點獲國家批復后再作公開”。“10萬人口以上的建制鎮，湖北省肯定是有的，但目前此項試點工作幾個部門之間還在討論研究中，不方便透露具體申報的信息。”湖北省發改委體改處人士表示。
同樣表示正在篩選申報的還有河南、安徽，以及浙江、廣東等一直對此呼聲較高的地區。
“中國鎮級人口10萬以上的多集中在東部地區，西部地區相對而言不太可能像東部地區有那么多的鎮級市。”國家發改委城市和小城鎮中心研究員易鵬說。
初步統計，浙江第一批27個小城市試點鎮，就有12個符合“鎮區人口10萬以上”的要求。而對于全國千強鎮、明星鎮扎堆的廣東來說，數量或更多。所以，對于這次試點，“浙江和廣東的呼聲最高”。
據悉，浙江自2010年啟動全省小城市試點之后，27個試點“中心鎮”已經在財權、事權、人事權以及用地等方面得到了“擴權”。今年初以來，浙江省考慮建立小城市試點鎮用地指標單列制度，爭取國家在浙江率先開展撤鎮設市試點，將條件具備的鎮升格為小城市。
放權的阻力
實際上，強鎮擴權本身并非新提法，“鎮級市”的概念幾年前就見諸報端。
有受訪專家表示，早在20lO年2月，時任溫州市委書記邵占維在強鎮黨委書記座談會上就提出，要“著力解決強鎮責大權小功能弱的突出問題，努力把5個試點強鎮建設成為鎮級市”，這也是鎮級市概念首次見諸媒體。
同年，中央編辦、民政部等6部委下發通知，初步在河北、山西、浙江等13個省選擇25個經濟發達鎮進行改革試點，但這樣的試點并未達到一些地區想象中的“鎮改市”目的，而只是“經濟發達鎮行政管理體制改革”。
而早在1995年，原國家體改委等11個部委就聯合發文，要求小城鎮綜合改革試點鎮所在地的縣（市）政府，在符合改革方向的前提下，賦予試點小城鎮政府必要權限。該文件甚至允許設立鎮級金庫，建立完整統一的預決算制度。但一位19年來親歷強鎮擴權之路的國家發改委專家批評說，強鎮擴權走了彎路，來回反復。上面一強調，市、縣兩級就高調放權；上面一放松，它們又悄悄收權。
曾在一個試點鎮任職的紹興市副處級官員透露，早在2007年，該市的嵊州市（縣級市）長樂鎮曾設立過地方金庫，即建立獨立核算的一級財政，但因與財稅部門的相關規定不一致，最終被取消掉。2013年下半年，紹興市也曾發文明確，試點鎮的主要領導在任職期間，符合規定的任職資格和條件的，可高配為副縣職級，但在組織部門專項整治高配、超配泛濫現象之后而不了了之。即便是店口鎮這樣擁有6家上市公司的“浙江資本市場第一大鎮”，在多年爭取之下，也始終與財政獨立核算、土地指標單列無緣。
不只是店口鎮。2013年一個鎮就創造了財政總收入18.8億元，超過全國158個縣級市的浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮，也深陷無權之苦。
國家發改委相關專家提供的一份調研報告顯示，建鎮之初，龍港鎮“農民自費建城”向縣政府提出的條件是，獲得與縣里同等的審批權限，最終獲得了極大的自，但1990年前后這些權力基本被收回。1995年國家啟動小城鎮綜合改革，龍港鎮在財政、戶籍管理等七個方面獲得了部分縣級管理權限，但隨著試點到期，2000年前后大多權力又被收回。直到2010年浙江啟動小城市培育試點，部分權力才被三度下放。
中國城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令解釋說，鎮改市的阻力在于，特大鎮的上級政府很抵觸前者獨立出去。因為鎮委書記到了縣委書記的級別，上級縣就管不著他了；另外，特大鎮對所在縣的財政收入貢獻極大（有的甚至過半），一獨立縣里財源就少了一大塊。
諸暨市發改局體制改革科科長毛晨陽說，涉及財政金融、人事組織的改革，地方是碰不得的，只能靠中央頂層設計。浙江大學公共管理學院副院長郁建興也強調，對小城鎮發展起關鍵作用的財政體制，如果無法在現有法律制度框架下推進，可能需要先修改法律。法外運行的改革將難以避免被終止的命運。
鎮改市，改的不只是名
“鎮改市，不只是名稱變化，更涉及體制機制的改革與創新，是中國新型城鎮化破題的重要一環。”丁文鋒強調，“最根本的是要讓鎮里居民變成市民。同時，推進管理體制創新，朝智慧城市方向努力，推廣電子政務、完善城市功能，讓產業有一定輻射圈。”
據介紹，下一步試點將重點探索建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制、創新行政管理和降低行政成本設市模式、改革完善農村宅基地制度等方面。
具體來看，試點重要內容，是探索建立農村轉移人口市民化成本分擔機制。成本分擔包括，建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，根據農業轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。
據了解，政府將承擔義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等公共成本。企業則應落實農民工與城鎮職工同工同酬制度。與此同時，試點地區需制定實施農業轉移人口具體落戶標準和城鎮基本公共服務供給與居住年限掛鉤的具體辦法，主動承擔人口市民化公共成本。
值得注意的是，對于試點融資要求，試點地區需把政府性債務納入全口徑預算管理，編制公開透明的城市政府資產負債表，以更好地吸引投資者，拓寬投融資機制，進一步解決城鎮化資金問題。依據城市規劃編制城市基礎設施建設規劃和融資規劃，針對不同項目性質，設計差別化融資模式和償債機制。理順市政公用產品和服務價格形成機制、放寬準入、完善監管、制定企業通過PPP等模式進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。
此外，在農村宅基地方面，試點地區需加快推進農村地籍調查，全面推進農村宅基地使用權登記頒證，將農民房屋納入確權登記頒證范圍。將宅基地和農房納入全國統一的不動產登記體系，并率先建立和實施不動產統一登記制度。
據消息人士透露，試點地區將在農民用房確權的基礎上，探索宅基地上的集體土地所有權的權能及實現形式和途徑。據了解，試點地區將落實宅基地使用權人在宅基地占有、使用、收益和處分上的權能，在保障集體土地所有權人權益的前提下賦予宅基地使用權人更多權益。與此同時，在充分尊重農民意愿的前提下，探索宅基地有償使用和有償退出制度，探索超標準宅基地處置辦法。
我國城鎮化率為51.3%，東中西部地區差異較大，東部城鎮化率為61.53%，中西部分別是46.99%和40.77%，京、津、滬三個直轄市則達到80%以上，云、貴、藏則不到40%。西部地區不僅城鎮化落后，而且市場化程度低，推進新型城鎮化建設無論在融資數量，還是在融資方式等方面都與東部地區存在差距。
“產”、“城”聯動
要加快以人為核心的新型城鎮化建設，重要內容是促進城鎮基礎設施和公共服務設施以及優勢產業發展。從投融資領域來看，新型城鎮化建設涉及“產”、“城”兩個方面。
產業上重點發展勞動密集型的傳統優勢產業，解決農民的非農就業問題。從四川省來看，應重點發展電子信息、裝備制造、能源電力、油氣化工、釩鈦鋼鐵、飲料食品、現代中藥等產業，以及航空航天、汽車制造、生物工程和新材料，即“7+3”優勢產業。發展產業應重點抓好產業園區這個關鍵，目前四川有各類產業園區200多個，從層次上包括國家級產業園區、省級產業園區、市級園區和縣級產業集中區，其中國家級和省級園區占比25%。從產業園區發展趨勢以及支持新型城鎮化來看，應將國家級、省級高新技術產業開發區和經濟技術開發區作為支持重點，通過產業集群式發展帶動園區發展，以園區發展帶動城鎮加快建設。
從“城”的角度看，新型城鎮化建設包括大中城市和小城鎮，從四川實施多點多極的城鎮化戰略看，將天府新區打造成宜商宜業宜居的產業新城是成都新型城鎮化的重中之重。將綿陽、內江等發展成區域性的大城市，以新區建設帶動城市發展，通過城市擴容帶動城鎮化建設是建設多點多極的重點。實施百鎮試點，著力發展工業型、交通型、商貿型等小城鎮是新型城鎮化的最基礎要求，也是新型城鎮化的重點和難點。
投融資主體和模式較為傳統
從目前看，新型城鎮化投融資主體包括市場化融資主體和政府融資平臺兩大類。市場化融資主體多分布在產業領域，以行業龍頭企業和民營中小企業居多，一般分布在產業園區，多通過企業自籌、銀行貸款、發行債券和資本市場籌資，融資行為市場化。鑒于城鎮化基礎設施投資期限較長，政策限制較多，市場化資金進入渠道不暢，政府融資平臺就成為城鎮化基礎設施、公共服務設施投融資建設的主體。政府投融資平臺普遍存在市場化程度不高、公司治理結構不完善、資產負債率較高等問題，因此其融資方式主要是銀行貸款。部分市場化程度較高、實力較強的政府融資平臺可以通過發行企業債券等募集資金，如四川發展通過發行企業籌集資金。
從融資模式來看，新型城鎮化建設項目可以分為公益性項目、準經營性項目和經營性項目。對于市政道路等不存在排他性的公益性項目一般由政府融資平臺使用財政資金、銀行貸款等進行建設。目前，除保障性住房等極少數領域，其他公益性項目必須使用財政資金建設。在國家嚴格控制地方政府性債務的情況下，新型城鎮化建設中大量公益性項目因財政資金缺乏難以推進。對于自來水廠等準經營項目，其傳統上多通過政府給予財政補貼、政府融資平臺或項目建設單位通過銀行貸款等方式融資。在西部地區，除部分大城市可以采取一些市場化融資方式，絕大部分中小城市和鎮仍然采取傳統融資模式，嚴重依賴自籌和銀行貸款。對于電信、電力等存在壟斷性的經營性領域，完全可以通過市場化方式籌集資金，企業融資渠道多元化。其他一些經營性領域由于改革不到位等原因融資渠道狹窄，主要通過財政資金和銀行貸款推進項目建設，還不能大量采取市場化方式進行融資建設。
新型城鎮化建設投融資供求分析
一直以來，小城鎮基礎設施建設主要采取依靠財政資金投入的傳統模式，由此造成小城鎮融資渠道狹窄，資金供給量嚴重不足，地方政府通過各種渠道籌措資金，成本遠超銀行貸款利率，導致政府負債率高企。
新型城鎮化建設資金需求量異常龐大
根據統計，城鎮基礎設施（市政公用部分）投資一般相當于當年GDP的3%～4%，占全社會固定資產投資的10%～15%。聯合國社會發展部推薦發展中國家市政公用設施投資占生產總值的3%～5%，我國尚沒有達到此標準。新型城鎮化建設涉及城鎮基礎設施、公共服務設施、社會事業以及產業發展等諸多領域，投資量巨大。根據測算，一個農民市民化需要大量配套資金，包括政府提供的公共服務住房需求、社會勞動保障等，比較保守的測算是人均10萬元，較為激進的達到人均30多萬元，未來10年我國新增城鎮人口將達到4億左右，按較低口徑，即農民工市民化以人均10萬元的固定資產投資計算，能夠增加40萬億元的投資需求。不管按照哪種口徑計算，新型城鎮化建設資金需求量巨大是毫無疑問的。在城鎮化過程中，無論是農民工市民化成本還是基礎設施建設，都需要巨量資金投入。這一點在城鎮化水平較低的西部地區更加突出，融資量也將更大。
資金供給不足制約新型城鎮化發展
與龐大的新型城鎮化建設資金需求相比，新型城鎮化建設資金供給則存在總量不夠，結構不均衡的問題。從四川來看，通過指數預測和時間序列模型測算，2013～2015年四川新型城鎮化基礎設施和公共服務設施建設總投資大約為3萬億元左右。從資金供給來看，通過對歷史數據的分析，運用指數平滑線性模型等方式綜合測算2013～2015年四川城鎮化固定資產投資資金來源供給量約為2萬億元，缺口較大。從資金供給結構來看，財政資金約占13%、銀行貸款約占27%、自籌資金約占51%、其他資金約占9%。也就是說與龐大的城鎮化資金需求相比，資金供給在量上明顯不足，在結構上則側重在自籌和銀行貸款方面。這一方面與新型城鎮化建設資金需求量龐大有關，另一方面則與四川省經濟實力相對較弱有密切關系。
創新西部地區新型城鎮化投融資的途徑
新型城鎮化建設事關億萬農民福祉。根據市場經濟發展規律，我國新型城鎮化應走政府引導下的市場主導型融資模式，在投融資主體改革、模式創新、重點突破等方面進行探索，才能有效克服目前城鎮化建設中存在的諸多弊端。
“產城融合”是核心內容
在推進新型城鎮化過程中，依托既有的產業園區、產業聚集區建設城鎮是比較現實可行的途徑。產業是城鎮實現健康可持續發展的關鍵，依托園區大力發展能夠發揮當地資源優勢的傳統產業，就地實現農民變工人是解決新型城鎮化中農民就業的關鍵。在產業園區附近建設小城鎮，鼓勵工人就近在小城鎮買房，就地將農民變市民，才能徹底完成新型城鎮化全部內容。只有建立在產業發展基礎上的新型城鎮化才是以人為本的城鎮化。同時，需要注意的是，由于現代工業對產業工人的素質和技能有較高要求，符合產業園區要求的多為文化水平較高的年輕人，即產業園區企業對產業工人的需求存在一定選擇性。依托園區和城鎮大力發展生產保障性、生活服務型產業對文化素質較低、勞動能力較弱的中老年人更具有可操作性。農村年輕人多已流向大中城市，留在農村的多為婦女、兒童、老人，形成“386199人群”。新型城鎮化要解決這些人的就業問題，難度也更大。因此，依托園區和城鎮大力開發保潔、綠化、小生意等崗位更能滿足這些人的就業需求。
打造多類型投融資主體
新型城鎮化建設涉及公益性、準經營性、經營性等多個領域，項目類型各異，融資需求量大，任何單一融資主體都無法滿足城鎮化建設項目資金需求。在目前政府融資平臺受限，融資渠道收窄情況下，必須發展政府型、市場型、混合型等多元化投融資主體才能較好地解決資金問題。
首先應重點打造好政府型的城鎮化建設平臺。我國實行的是政府主導下的社會主義市場經濟，政府在推動經濟增長中發揮了極為重要的功能和作用。在新型城鎮化建設中，政府必須做好引導和表率作用，通過多種方式籌集資金，加快城鎮基礎設施建設。可以考慮將省級政府融資平臺打造成全省性的城鎮化平臺，省政府授權其負責全省城鎮化項目“統貸統還”，與各大銀行整體對接融資方案，與市縣政府共建項目。
其次積極推動市場型融資平臺建設。市場型平臺則通過可以市場化運作的國企、民企以市場化方式籌集資金，投資于城鎮化項目，可以將同質的公益性項目與經營性項目結合起來，統一交予市場型平臺進行融資建設，政府通過投資補助和優惠政策等形式給予支持。
最后要集合政府和民間力量發展混合型平臺。混合型平臺是政府與民間資金融合發展的一種類型，新型城鎮化建設中財政資金缺乏，但龐大的民間資金一定程度上可以彌補這一缺口，混合型平臺則為民間資金參與城鎮化建設提供了一種渠道。
此外，新型城鎮化基金也是一種較為可行的方式，此舉一方面可以吸引民間資金投資于新型城鎮化建設，另一方面作為完全市場化的融資主體可以與銀行對接，發揮杠桿效應，加速推進新型城鎮化項目建設。
土地制度創新是難點和焦點
新型城鎮化不是簡單造城，在力保18億畝耕地前提下，必須走集約、高效利用土地的模式，通過土地制度創新助推新型城鎮化融資建設。
一是充分利用好城鎮存量建設用地。在以往的城鎮化浪潮中，地方政府以較低成本拿到大量土地，但由于種種原因一直未開發利用，這些土地分布或集中或較散，但總量不小。新型城鎮化建設首先應將這些城鎮存量土地進行開發利用而不是新占耕地，這是新型城鎮化土地使用的方向。
二是產業園區建設要走節地模式。曾幾何時，我國工業發展出現了縣縣建園區、村村點火、戶戶冒煙情況，產業園區走的是一條粗放式道路，土地浪費現象驚人，目前很多園區還存在土地占而不用現象。對此，在推進新型城鎮化產業園區建設中一方面要充分利用已有土地，未經省級部門批準不能再圈占耕地。另一方面要推動產業園區立體發展，向空中要效益。產業園區中除大型裝備制造業生產線外，一般性的企業生產線均可以實現樓上生產加工，因此建設高層廠房、節約土地是完全可行的，這是園區土地使用的方向。
三是在農村建設用地方面做出創新突破。農村土地包括農用地和非農建設用地，耕地作為最寶貴的土地資源是不能隨便動用的。非農建設用地在現有情況下完全可以進行創新突破，支持新型城鎮化建設。由于農村大批青壯年進城務工，農村空心化現象較為突出，農村宅基地大量荒廢。一般而言，農村宅基地單戶面積較大，雖然標準在100～150平方米/戶，加上房前屋后的使用面積，總面積約為250平方米左右，但實際上農村宅基地使用面積數遠大于此標準，同時農村宅基地荒廢現象大量出現。綜合來看，農村宅基地荒廢總面積是非常大的。一方面新型城鎮化建設和產業園區建設需要土地，另一方面農村宅基地大量荒廢，完全可以將二者結合起來。農村宅基地屬于非農建設用地，不是耕地，轉化成國有建設用地并不減少耕地面積，可以在保護農民權益條件下進行制度創新，通過流轉、拍賣等途徑滿足城鎮建設用地需求。也可以將農村宅基地進行集中收儲，土地指標可以用于產業園區建設，將農村集體性質的非農宅基地轉變成農村集體性質的非農建設用地，農民以入股形式分享宅基地租金收益，這種轉變不改變宅基地的農村非農建設用地性質。還可以探索在宅基地進行確權辦證后進行抵押融資，建立地方性宅基地收儲中心，農戶以宅基地使用權向銀行融資，宅基地收儲中心進行擔保；或者農戶將宅基地使用權賣給宅基地中心，宅基地中心以此向銀行抵押融資。通過多種方式探索集體土地與國有土地同地同權，讓農民分享土地增值收益，變土地資產為土地資本。
市場化融資是必須堅持的方向
新型城鎮化建設需要的資金量龐大，在現有融資渠道和融資方式有限的情況下，地方政府必須進行投融資模式改革，建設財政資金引導和市場化為主的城鎮投融資方式。
一是積極探索發行城鎮化債券，在成功地方債基礎上，財政部《2011 年地方政府自行發債試點辦法》，批準上海市等4省市開展地方政府自行發債試點，所發債券由財政部代辦還本付息。盡管這種債券發行試點范圍有限，發行規模較小，短期內不宜推廣，但作為國外一種成熟的市場化融資方式，可以創造條件發行特定市政收益債券，這種債券與特定項目收益還債掛鉤。在此基礎上逐漸擴大市政建設債券的范圍，不斷擴大經營性建設項目的直接融資規模。
二是推廣小城鎮市場化融資方式，由于地方財政資金能夠投入小城鎮建設的部分有限，將會更多地采取參建方帶資建設和運營的模式，這就要求施工企業必須具備項目融資和項目運營能力，同時要求地方政府同步提高項目經營管理能力。
三是建立各種形式的小城鎮建設基金，通過改革投融資體制，地方政府鼓勵引導社會資金進入到污水處理、文化、醫療等經營性領域，設立基金公司面向全社會發行基金股份，吸納社會閑散資金。基金這一市場化主體不需要政府進行投資擔保，不是政府債務，地方政府授予其城鎮范圍內的特許經營權推動城鎮化建設。
