時間：2023-03-14 14:48:09
序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]十篇社會保障體系范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。
《決定》在第九部分集中闡述社會保障問題時，首先明確的便是要“加快建設與經濟水平相適應的社會保障體系”，這一提法顯然具有針對性。因為經過近二十多年來的改革開放，我國已經走過了改革普惠的階段，正在進入利益分割的。貧富差距的持續(xù)擴大，勞動關系的發(fā)展變化，流動人口與固定戶籍人口的利益沖突，以及地區(qū)與城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的現(xiàn)實格局，均要求社會保障制度發(fā)揮出其應有的調節(jié)作用。
在充分肯定我國社會保障制度改革近二十年來尤其是近五年來取得巨大成就的同時，必須看到這一保障體系還存在著很多問題，體系缺漏、保障不足構成了我國社會保障制度面臨的首要問題。迄今為止，我國還只有25％的老年人有養(yǎng)老保險保障，10％的人有醫(yī)療保險保障，20％的非農勞動者有工傷保障，面向鄉(xiāng)村數千萬貧困人口的最低生活保障制度尚未建立，老年人福利、殘疾人福利等各項福利事業(yè)均嚴重滯后于社會發(fā)展與城鄉(xiāng)居民的需要。上述事實客觀地揭示了社會保障制度滯后于經濟發(fā)展水平的不足。因此，中國社會保障制度目前的問題不是可能出現(xiàn)西方福利國家的福利病，而是仍然滯后于經濟社會發(fā)展的需要，其解決社會問題的能力還不強，對經濟社會發(fā)展差距的調節(jié)力度還有限，與全面建設小康社會的要求還存在著距離。
有鑒于此，在全面建設小康社會和國民經濟持續(xù)穩(wěn)定增長的時代背景下，加快建設社會保障體系不僅具有了必要性與緊迫性，而且也具有了相應的經濟基礎與環(huán)境條件。（決定）明確提出要加快建設與經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，無疑構成了我國社會保障制度改革在未來一段時期內的總基調，這一基調決定了中國的社會保障制度建設將進入一個較快的發(fā)展時期，中國的社會保障體系在短期內可以是一個低水平的但必須是一個沒有漏洞的體系，城鄉(xiāng)居民在遭遇生活困境時都應當免于陷入絕望境地。
這一指導思想較之以往單純強調社會保障改革只為國有改革配套，或者僅僅充當市場經濟的一個支柱，顯然要更全面、更先進、更能適應時展的要求，它將促使我國社會保障體系建設嚴重滯后的現(xiàn)實局面逐步得到改變，社會保障最終將成為全面建設小康社會中不可替代的重要內容，并在其中發(fā)揮出應有的功能作用。
（二）指明了中國社會保障體系建設的基本思路
在（決定）中，有關社會保障體系建設的論述體現(xiàn)了執(zhí)政黨對這一制度建設的基本思路。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是明確提出了要健全就業(yè)、收入分配與社會保障制度，強調要統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調好改革進程中的各種利益關系，并在發(fā)展非公有經濟時明確提出要“保障職工的合法權益”，在加快城鎮(zhèn)化進程中提出通過戶籍改革實現(xiàn)流動人口依法享有當地城鎮(zhèn)居民應有的權利（社會保障權利應是其中應有之義），以及對居民有關社會保障制度的建設規(guī)劃等。這些論述雖然較為分散，但總體發(fā)展思路是清晰的，即中國社會保障體系需要全面建設，盡快朝著體系完整、制度健全、水平適當、統(tǒng)放有度的方向推進。
二是明確提出了統(tǒng)一相關社會保障制度的要求。如基本養(yǎng)老保險制度追求的是逐步實行省級統(tǒng)籌，并最終使基本養(yǎng)老金基礎部分實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標，換言之，未來的基本養(yǎng)老保險制度將是一個全國統(tǒng)一的制度安排；失業(yè)保險與下崗職工基本生活保障制度要統(tǒng)一。
三是確立了統(tǒng)籌推進社會保障制度建設的思路。如明確提出推進機關事業(yè)單位社會保障制度改革，探索建立農村最低生活保障、社區(qū)保障及新型合作醫(yī)療保障、貧困農民醫(yī)療救助等，體現(xiàn)了不同部門之間統(tǒng)籌考慮和城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌發(fā)展的基本取向。
四是突出了完善體系建設與完善管理體制的有機結合。（決定）不僅較完整地闡述了各社會保障項目的建設要求，而且高度重視社會保障基金的監(jiān)督與管理，以及中央與地方政策社會保障權責的劃分等。
上述基本思路的確立，意味著中國社會保障體系建設將不斷地走向深化，一個健全的社會保障制度將全面得以確立。
（三）進一步確立了全面推進社會保障制皮建設的藍圖
（決定）不僅在第九部分集中闡述了完善社會保障體系中各項社會保險制度、社會救助等主體框架的內容及其建設方案，而且在第四部分、第十部分、第十一部分亦論述了相關社會保障制度建設的內容，從而確立了全面推進中國社會保障制度建設的藍圖。
從（決定）的有關內容可以看出，這張社會保障制度建設的藍圖主要包括了如下基本內容：
第一，完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。在堅持統(tǒng)賬結合、逐步做實個人賬戶的前提下，明確了職工基本養(yǎng)老保險制度覆整城鎮(zhèn)全體從業(yè)人員和這一制度最終走向全國統(tǒng)籌的要求，但針對現(xiàn)階段各地基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低、有些地區(qū)甚至還停留在縣級統(tǒng)籌的現(xiàn)實，（決定）提出從這種低層次統(tǒng)籌邁向最高目標的具體步驟，這就是依循建立健全省級調濟基金、完善市級統(tǒng)籌、逐步實行省級統(tǒng)籌，最后才是在條件具備時實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險金基礎部分的全國統(tǒng)籌。在此，基本養(yǎng)老保險制度的建側目標已經非常明確，走向這一目標的路徑與步驟也非常明晰，從而具有非常重要的意義。
第二，健全失業(yè)保險制度，實現(xiàn)國有職工下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌。這是基于下崗職工現(xiàn)象將隨著國有企業(yè)改革的深化和這一政策的終結而逐步消失而提出的，它是當前正在推進的工作，也是近年內必須完成好的保障改革任務。
第三，繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度。包括完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，推進醫(yī)療衛(wèi)生體制與藥品生產流通體制的同步改革，健全社會醫(yī)療救助制度，真正建立多層次的醫(yī)療保障體系，在此，執(zhí)行的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險統(tǒng)賬結合的制度還可能需要做進一步的修訂與完善，個人賬戶的作用需要認真，醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金的使用與控制機制亦還需要完善；而醫(yī)療衛(wèi)生體制改革與藥品生產流通體制的改革已經迫在眉睫，這兩項制度的改革事關醫(yī)療保險制度改革的成敗，實行醫(yī)藥分開、割斷醫(yī)療行為與乃至醫(yī)務人員利益直接掛鉤的聯(lián)系、對藥品供應采取一定的行政干預（如計劃供應、統(tǒng)一采購等）、杜絕醫(yī)療服務中的嚴重浪費現(xiàn)象，以及建立面向貧困人口的醫(yī)療社會救助機制、商業(yè)性健康保險等，均將成為完善城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系的重要取向。醫(yī)療保障改革的目標應當是真正解除勞動者的后顧之憂而不是增加人們對疾病與醫(yī)療的不安全感，是應當提高勞動者的身體素質而不是簡單的費用控制，但因為醫(yī)療保險關系的復雜性與人們對醫(yī)療保障儒求的差異性，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度不僅自身還需要完善，而且寓不開包括醫(yī)療衛(wèi)生體制、藥晶供應渠體制乃至醫(yī)院、醫(yī)療服務工作者的聯(lián)動配合。
第四，繼續(xù)推行工傷保險與生育保險。在各項社會保險事業(yè)中，工傷保險是所有勞動者均需要的風險保障機制，在各國也通常是優(yōu)先考慮的，我國已經頒布了工傷保險條例，讓工傷保險盡可能地覆整全體從業(yè)人員，是這一制度的內在要求，也是勞動者尤其是風險度較高的勞動者所迫切需要；而生育保險雖然并非社會保障體系中的骨干項目，但它是女職工實現(xiàn)與男職工平等就業(yè)權益和承擔生育社會責任的重要保障機制。因此，工傷保險與生育保險作為面向勞動者的社會保險制度的必要，其重要性在不斷上升，并將進入一個較快的發(fā)展通道。
第五，機關事業(yè)單位的社會保障制度建設。針對以往機關事業(yè)單位社會保障改革滯后于企業(yè)職工社會保障改革，并嚴重地到機關事業(yè)單位改革步伐的現(xiàn)實，（決定）明確提出了積極探索機關事業(yè)單位社會保障改革的任務。根據國外的經驗，除非是社會保障制度成熟并發(fā)展到相當的階段，否則，公務員與各種事業(yè)單位（或社會團體）的工作人員的社會保障通常有別于企業(yè)職工的社會保障。我國目前對機關事業(yè)單位的社會保障主要是養(yǎng)老保險制度等，尚未改革，但隨著市場體制的確立，現(xiàn)行退休制度亦必然需要改革。當務之急是需要制定（公務員法），明確界定公務員范圍和各事業(yè)單位（或社會團體）工作人員的職業(yè)屬性，這是推進機關事業(yè)單位社會保障改革的前提條件。
第六，完善城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。我國面向城鎮(zhèn)困難群體的最低生活保障制度已經基本確立，但包括資金籌集、救助標準測算、評估依據、實施程序等，均還需要完善。目前的實際情形表明，這一制度僅僅提供食物保障還不夠，它還需要與救助、住房救助、醫(yī)療救助等制度結合起來，如（決定）在第十部分深化教育文化衛(wèi)生體制改革中，就明確提出要“完善國家和社會資助家庭經濟困難學生的制度”，一些城市已經確立了醫(yī)療救助政策，還建立了廉租房制度等。因此，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度最終將向政府負責、救助功能強化、程序規(guī)范的綜合型社會救助機制邁進。
第七，重視社會保障制度建設。（決定）在第九部分雖然明確農村養(yǎng)老保障以家庭為主，但同時強調了現(xiàn)階段還需要奉行社區(qū)保障和國家救濟相結合，這是針對全國鄉(xiāng)村而育的，發(fā)達地區(qū)正在嘗試建立農村社會養(yǎng)老保險制度和發(fā)展農村老年人福利事業(yè)同樣是符合建設農村社會保障制度的基本取向；（決定）明確提出有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度，這意味著全面建立農村居民最低生活保障制度已經成為農村社會保障制度建設的一個重要方向。（決定）在第十部分明確提出“改善鄉(xiāng)村衛(wèi)生醫(yī)療條件，積極建立新型農村合作醫(yī)療制度，實行對貧困農民的醫(yī)療救助”，表明了執(zhí)政黨將解決農村居民的疾病醫(yī)療條件擺在了較突出的位置，而通過合作醫(yī)療制度的創(chuàng)新來完成這一任務完全符合現(xiàn)階段的國情；（決定）在第四部分還突出了“完善農村扶貧開發(fā)”、“探索建立政策性農業(yè)保險制度”等思路。由此可見，農村社會保障制度的建設也是需要全面推進的，而疾病醫(yī)療、貧困救助、養(yǎng)老保障等則構成了建設農村社會保障制度的重點。
第八，重視補充保障機制的建設。（決定）明確提出“鼓勵有條件的企業(yè)建立補充保險，積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療保險”。在此，雖然包括企業(yè)年金、補充醫(yī)療保險是企業(yè)自主建立的機制，但因其是社會保障體系的有益補充并構成了社會保障體系的一個獨特層次，政府的鼓勵將主要體現(xiàn)在財政稅收政策的扶持上。只有補充保障機制得到確立，完整的中國社會保障體系才可能最終形成。
黨的十七大報告明確提出了基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的目標，第一次提出了社會保障工作“三個基礎”、“三個重點”、“二個補充”的發(fā)展新思路。即：“社會保障要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系”。這些重要論述，突出了社會保障各項重點工作和需要解決的關鍵問題，為我們做好社會保障工作指明了方向、提供了動力。
改革開放以來，我市社會保障逐步由國家統(tǒng)管向國家、單位、個人三方負擔轉變，由企業(yè)自保向社會互濟轉變，由政策調整向法律規(guī)范轉變，以社會保險為核心內容的社會保障體系框架基本形成。一是基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險五大社會保險制度全部建立。二是進行了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險和農村社會養(yǎng)老保險試點，探索出臺了農民工養(yǎng)老保險和大病醫(yī)療保險兩個試行辦法。三是城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度全面建立。到2007年9月，享受城市低保、農村低保的人數分別達到83萬人和70萬人。成功解決了我市國有企業(yè)60多萬富余職工的下崗分流和100多萬退休人員的養(yǎng)老、醫(yī)療問題，為促進國有企業(yè)深化改革，為保持全市社會基本穩(wěn)定，發(fā)揮了重要的保障作用。
但是，我市社會保障體系建設與黨的十七大精神和市委、市政府關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)發(fā)展的要求相比，還面臨著三個突出問題和三個嚴峻挑戰(zhàn)。三個突出問題：一是城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展不平衡，社會保障領域的二元結構狀況不適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求；二是社會保障覆蓋面小，非公有制經濟組織以及非正規(guī)就業(yè)群體參保率較低；三是社保基金當期支付壓力很大，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收不抵支。三個嚴峻挑戰(zhàn)：一是人口老齡化的挑戰(zhàn)，我市將比全國更早達到老齡化高峰，而養(yǎng)老、醫(yī)療保障發(fā)展很難承受老齡社會帶來的種種問題；二是大規(guī)模人口流動和就業(yè)方式多樣化的挑戰(zhàn)，亟待研究建立適合不同就業(yè)形式的社會保險辦法；三是收入分配不平衡的挑戰(zhàn)，需要社會保障在調節(jié)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和行業(yè)之間收入差距方面發(fā)揮重要作用。
當前和今后一個時期，我們要努力實現(xiàn)社會保障工作重心由城鎮(zhèn)為主向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉變、改革著眼點由效率優(yōu)先向兼顧公平轉變。當前的任務一是建立三項制度。即建立農民工社會保險制度，積極實施農民工養(yǎng)老保險、大病醫(yī)療保險制度，探索農民工承包地權益轉化為養(yǎng)老保險的途徑；建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度，建立征地農轉非人員養(yǎng)老保險辦法，完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度；建立城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險制度，滿足城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險需要。二是構筑三大平臺。即建設社區(qū)社會保障服務平臺，逐步將社會保險基礎工作轉移到街道、社區(qū)等基層服務平臺；建設社會保障信息服務平臺，為保障對象提供全程化信息服務；建設監(jiān)督檢查和權益保障平臺，實現(xiàn)勞動保障監(jiān)察網絡化。三是形成三個機制。即形成公共財政正常投入機制，積極調整財政支出結構，建立各級財政社會保障資金投入的穩(wěn)定增長機制；形成社會保險多渠道籌資機制，在國有資產轉讓收益和國有企業(yè)利潤中按一定比例提取社會保障資金，建立老工業(yè)基地社會保險補助基金；形成社會保險待遇正常增長機制，爭取中央政策支持，逐步建立企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的正常增長機制。
現(xiàn)階段，我國政府加大了對解決農民工社會保障的問題的支持力度，并采取了一系列的措施，這些措施已取得了顯著的成效。2006年出臺的《國務院關于解決農民工的若干意見》著重強調要解決農民工工傷保險及大病醫(yī)療保險的問題。2003年國務院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》主要是為了幫助失業(yè)或遭遇重大變故的農民。2003年國務院的《關于做好農民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》為農民工謀求了更大的福利。
1.2我國農民工社會保障體系存在的問題
即使目前我國在農民工社會保障制度建設方面取得了一定成效，但由于我國的社會保障制度起步晚，社會保障體系仍存在一定的問題。失業(yè)保險和醫(yī)療保險是農民工社會保障的兩個主要方面，但現(xiàn)階段，我國的農民工不享有失業(yè)保險的保障權，在失業(yè)期間他們很難得到當地政府或社會組織的幫助，最后不得不選擇回農村。農民工因其亦農亦工的雙重身份很難在城鎮(zhèn)與農村的醫(yī)療保險中達到平衡，同時農民工也不享有工傷保險保障權。
2構建農民工社會保障體系的重要性
2.1構建社會保障體系有利于促進社會和諧
農民工的社會保障問題是黨和政府高度重視的民生問題，構建農民工的社會保障體系有利于保障農民工同樣享有平等的社會保障權利，有利于實現(xiàn)社會的公平正義，維持社會的和諧穩(wěn)定。構建農民工社會保障體系有益于增強農民工的城市歸屬感，讓他們感受到來自社會的溫暖，從而促進社會的和諧發(fā)展。
2.2構建社會保障體系是農民工的現(xiàn)實需求
農民離開農村變成城鎮(zhèn)居民，實質上就是轉移農村的剩余勞動力，這在一定程度上可以解決“三農問題”，但與此同時，其風險就轉變?yōu)槭I(yè)、養(yǎng)老及醫(yī)療等方面的風險。由此看來，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度順應時代的發(fā)展，也解決了農民工的現(xiàn)實問題。
2.3構建社會保障體系有利于加快城市化的發(fā)展
城市化的實質是城市人口占總人口的比例增多，城市人口的增加包括農村人口流向以及轉入城市，后進入城市的人口也應有權享有同等的權利以及待遇水平。社會保障體系的完善有利于縮小城鄉(xiāng)差距，加快農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展速度，同時也有利于優(yōu)化配置城鄉(xiāng)資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城市化的進程。
3關于農民工社會保障體系的構建的建議
3.1將農民工的社會保障法制化
為切實保證農民工基本的生存權益及勞動權益，要將社會保障立法提上日程，在遵循憲法的前提下，制定一部關于農民工社會保障的法律法規(guī)，在立法的過程中要充分聽取和反映廣大群眾的心聲。
3.2正確引導輿論，提高農民工教育水平
正確的輿論引導可以使人民在思想意識上充分認識農民工真正的社會角色，從而真正將農民工納入到社會保障的體系中。政府也應加大對農村地區(qū)的教育經費，打破城市教育封閉的格局，增強農民工的社會保障意識。
3.3政府應擴大農民工的就業(yè)機會
我國政府除對吸收農民工的企業(yè)給予政策性的鼓勵措施外，政府勞動部門還要增加對農民工的技術培訓，為農民工提供優(yōu)先的服務、減免部分手續(xù)費，同時，政府要大力發(fā)展制造業(yè)、服務業(yè)等二三產業(yè)來增加就業(yè)崗位。
3.4企業(yè)應該增強社會責任意識
致力于企業(yè)內部及外部的和諧是企業(yè)的社會責任。在企業(yè)競爭日趨激烈的今天，單純的追求利益已不能保證企業(yè)的正常發(fā)展，企業(yè)應積極承擔其相關的責任，完善農民工的工會組織，為農民工創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，提高職工的福利水平，及時為職工繳納五險一金。這不僅有利于企業(yè)樹立良好的社會形象，也能為企業(yè)吸引更多的人才。
“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發(fā)展方式的攻堅時期，我國社會保障制度建設進入新的發(fā)展階段。我國是人口大國，隨著人口老齡化、農村城鎮(zhèn)化新格局的到來，社會保障體系建設面臨著許多新形勢、新挑戰(zhàn)。
就業(yè)是民生之本，創(chuàng)業(yè)是民生之基。推動全民創(chuàng)業(yè)，激發(fā)全民創(chuàng)業(yè)的積極性，讓一切生產要素的活力競相迸發(fā)，讓創(chuàng)造財富的源泉充分涌流；這是我國實現(xiàn)擴內需、調結構、促就業(yè)、惠民生、強基礎，目標是應對社會保障體系建設新形勢、新挑戰(zhàn)的迫切需求。
1 社會保障體系建設面臨的挑戰(zhàn)
一是人口老齡化的挑戰(zhàn)。據統(tǒng)計，2010年我國超過60歲的老年人為1.74億，約占總人口的12.8%，預計到“十二五”末期將達到15%左右。2030年中國65歲以上老齡人口將超過日本，老齡人口總數將達到4.3億，占總人口30%，大約三個中國人當中就有一個老年人，中國將成為老齡人口最多的國家。當前，在我國人口老齡化風險的養(yǎng)老保險積累制度還沒有建立之前，負重的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險平臺將受到嚴重沖擊。值得注意的是，一方面，由于人們生活質量的提高，我國人口預期壽命不斷增長，另一方面，由于多種原因造成的低收入人群，辦理提前退休的現(xiàn)象普遍存在。社會撫養(yǎng)“兩頭夾擊”的狀況，必然導致社會保險基金收支缺口逐步擴大。預計我國在本世紀30年代進入老齡化高峰后，我國人口老齡化及社會撫養(yǎng)問題將更加突出，對加快實現(xiàn)社會保障可持續(xù)發(fā)展長效機制提出了新的更高要求。
二是城鎮(zhèn)化和就業(yè)方式多樣化的挑戰(zhàn)。根據人口普查數據顯示，我國2010年城鎮(zhèn)化率已達49.68%，“十二五”期間將首次出現(xiàn)城鎮(zhèn)人口多于農村人口的拐點，到2020年城鎮(zhèn)化率有可能達到60%。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，人們在城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)間的流動性日益增強，一些技術含量低、競爭能力弱的傳統(tǒng)行業(yè)和農業(yè)受到較大沖擊，結構性失業(yè)比較嚴重，加之大量農村青壯年勞動力轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)，與城鎮(zhèn)新生勞動力、失業(yè)職工等交匯在一起，城鎮(zhèn)就業(yè)形勢更加嚴峻。
近年來隨著經濟成份和企業(yè)組織形式的多樣化，我國就業(yè)方式也越來越靈活多樣，非全日制就業(yè)、季節(jié)性就業(yè)、兼職就業(yè)、家庭就業(yè)等多種就業(yè)形式不斷出現(xiàn)，靈活就業(yè)人員的數量和比例在不斷上升，其主要特征是勞動關系、就業(yè)崗位、工作時間、工資收入均不穩(wěn)定，從而加大了靈活就業(yè)人員參加社會保險的難度。我國的勞動標準體系，勞動關系的調整方式、管理手段，都需要進一步完善和創(chuàng)新，才能適應新形勢的需要。
三是收入分配不平衡和社會保障需求多樣化的挑戰(zhàn)。近年來，我國加大了收入分配的調節(jié)力度，普遍增加城鄉(xiāng)居民特別是低收入者的收入，連續(xù)8年為企業(yè)退休人員增加養(yǎng)老金，相應縮小了一定的分配差距。但是，由于我國仍處在發(fā)展階段，由于受到體制和機制等諸多因素的制約，機構改革、企業(yè)改制帶來的收入差距又在增大，在今后一個時期，我國收入分配領域存在的矛盾和問題依然突出。
隨著城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、新農保等制度的快速推進，社會保障覆蓋人群規(guī)模將迅速擴大，逐步實現(xiàn)“全民社保”。在實現(xiàn)“全民社保”后，人們對社會保障公共服務的需求日趨多樣化、個性化，對服務的質量和品質要求也會越來越高。
2 應對社會保障體系建設新挑戰(zhàn)
面臨社會發(fā)展的新形勢、新挑戰(zhàn)，如何應對，筆者認為：政府部門、社會各界要統(tǒng)一思想，提高認識，組織和引領具有勞動能力和就業(yè)愿望者充分實現(xiàn)就業(yè)，充分實現(xiàn)從無業(yè)到從業(yè)的過渡；從簡單的勞務到技能的過渡；從盲目創(chuàng)業(yè)到成熟創(chuàng)業(yè)的過渡。以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，以全民就業(yè)拉動社會經濟快速、穩(wěn)定、持續(xù)增長，是應對社會保障體系建設新挑戰(zhàn)的唯一出路。
2.1 幫扶
一是促進重點群體就業(yè)。積極實施國家“幫扶計劃”，把高校畢業(yè)生就業(yè)工作擺在就業(yè)工作的首位，將高校畢業(yè)生就業(yè)的各項政策和項目落實到位，引導和鼓勵高校畢業(yè)生到基層就業(yè)。拓寬農村勞動力就近、就地就業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)和異地轉移就業(yè)渠道，完善服務、培訓、維權三位一體的農村勞動力轉移就業(yè)工作機制。走進社區(qū)、走進鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幫扶退役士兵、零就業(yè)家庭、被征地農民家庭和就業(yè)困難人員實現(xiàn)就業(yè)。
二是加強公共就業(yè)服務體系。整合人力資源市場、人才市場職能，建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場。規(guī)范市場運行機制，擴展和完善服務功能，推動人力資源服務標準化、規(guī)范化建設，積極開展“就業(yè)援助日”、“企業(yè)招聘周”、“畢業(yè)生服務月”等公共就業(yè)服務專項活動，推動高校畢業(yè)生、就業(yè)愿望人員和農村勞動力盡快實現(xiàn)就業(yè)。
三是落實幫扶政策。各級政府應組建成立創(chuàng)業(yè)指導服務中心，為創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)指導、創(chuàng)業(yè)咨詢、創(chuàng)業(yè)培訓、專家會診等“一條龍”免費創(chuàng)業(yè)服務項目。積極組織召開創(chuàng)業(yè)成果展示會、創(chuàng)業(yè)項目推介會等活動，推動創(chuàng)業(yè)局勢不斷擴大。設立創(chuàng)業(yè)扶持資金，為新興產業(yè)、個體創(chuàng)業(yè)和初創(chuàng)期的企業(yè)在房屋租賃、機器設備購置、產品加盟等方面予以補貼。加大小額擔保貸款支持力度，擴大小額擔保貸款扶持的范圍，降低反擔保的門檻，提高小額擔保貸款額度。營造良好的社會氛圍，吸引和幫扶更多的人群參與創(chuàng)業(yè)隊伍。
2.2 創(chuàng)新
創(chuàng)新人才培養(yǎng)理念，積極開發(fā)技能人才。各級黨政業(yè)務部門應根據各自業(yè)務特點和管理權限，圍繞實施全民技能振興工程戰(zhàn)略，培養(yǎng)造就黨政人才、企業(yè)經營管理人才、專業(yè)技術人才、高技能人才、農村實用人才、社會工作人才等。由此帶動提升人力資源整體素質的提高，培育社會有用的技能型人才創(chuàng)新輩出。
一是項目帶動。圍繞社會需求，積極實施就業(yè)技能培訓、創(chuàng)業(yè)培訓、高技能人才培訓、技工院校師資培訓，加快提升培訓能力，著力建設培訓示范基地和高技能人才研修平臺。
二是突出重點。把提高農村勞動力素質作為轉變經濟發(fā)展的目標，破解和引導人力資源合理流動的重大課題。依托技工院校、職業(yè)學校、就業(yè)培訓中心和各類職業(yè)培訓機構，建設農村勞動力轉移技能培訓示范基地，構建以地市級規(guī)模為中心、以示范基地為龍頭、定點培訓機構為骨干、企業(yè)培訓中心和各類職業(yè)培訓機構積極參與、覆蓋城鄉(xiāng)的農村勞動力就業(yè)技能培訓網絡。
三是定向培訓。將有就業(yè)愿望、無技能的城鎮(zhèn)失業(yè)人員和農民工組織起來，納入定向技能培訓范圍，促進就業(yè)能力的快速提高。針對培訓人員居住分散、交通不便等情況，積極推廣培訓機構與社區(qū)、與鄉(xiāng)村聯(lián)合辦班，即專業(yè)培訓下社區(qū)、下鄉(xiāng)村等模式，方便失業(yè)人員、農民工就地就近參加培訓，提高技能，降低參訓人員成本，創(chuàng)新轉移就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)的長效機制。
2.3 擴充
立足社會現(xiàn)狀，不斷擴充創(chuàng)業(yè)規(guī)模，帶動就業(yè)形勢快速好轉和持續(xù)發(fā)展。
一是深入調查統(tǒng)計，擴充創(chuàng)業(yè)方案，制定創(chuàng)業(yè)措施。政府相關部門應積極動員和發(fā)揮社會力量，挖掘創(chuàng)業(yè)資源，掌握創(chuàng)業(yè)主體的創(chuàng)業(yè)愿望、創(chuàng)業(yè)需求，引領社會創(chuàng)業(yè)的方向和規(guī)模，有利創(chuàng)業(yè)項目健康、有序發(fā)展。
二是培育創(chuàng)業(yè)典型，發(fā)揮典型帶動作用。政府相關部門應當積極組織開展類似“十大創(chuàng)業(yè)標兵”、“百名創(chuàng)業(yè)明星”等評選活動，樹立成功創(chuàng)業(yè)典型，推薦創(chuàng)業(yè)示范基地，創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)示范點，增強創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的示范作用，激發(fā)廣大群眾主動創(chuàng)業(yè)、參與創(chuàng)業(yè)的積極性。
三是擴充深造范圍。對具有發(fā)展壯大潛力的創(chuàng)業(yè)者和經營者，國家應無償提供其深造機會，使其精通經營、精通管理、精通理財，用更大的智慧投入到社會經濟快速發(fā)展的實踐中，發(fā)揮其更大的作用，為社會做出更大貢獻。
我國自古以來就是一個農業(yè)大國，農業(yè)生產占據了整個經濟社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，對于農業(yè)的重視也是一直以來中國封建社會最主要的執(zhí)政措施。通過回顧歷史我們可以看到，在經濟社會不斷發(fā)展的進程中，農業(yè)所占的分量和地位是其他部分不可企及的，沒有任何一種生產要素能夠在歷史發(fā)展進程中占據如此重要的地位。在經濟社會發(fā)展如此迅速的今天，土地依然是我們生產生活不可或缺的資料，對于農地社會保障的體系也需要盡快加以完善和健全。
1有關學者對于農村土地問題的理論分析
1.1關于農地保障性質的理論分析
部分學者認為，農村土地只是單純的生產資料，并不屬于社會保障的范疇；再者，社會保障是屬于在經濟社會發(fā)展到一定時期，人們對于福利的一種追求，它的運行是依托社會經濟的運行來實現(xiàn)操作的，而土地作為一種生產要素，是一種客觀存在的社會經濟中的要素組成部分，人們只是對于生產要素的使用創(chuàng)造了社會經濟的成果，這兩者之間是不存在同等關系的。然而，還有一部分學者則認為農村土地是社會保障體系的一種。目前在我國農村，土地雖然是一種生產要素，但是它和其他的生產要素確實是有很大的區(qū)別，其中十分重要的一點，就是土地資料能夠成為社會保障的一部分。在國有土地的前提下，農民在實現(xiàn)自己勞動前提的基礎上達到了社會保障的目的，這就是土地所承載的關于社會保障的內含。
1.2關于農地未來發(fā)展規(guī)劃的理論分析
關于農地未來發(fā)展規(guī)劃，也是同樣有兩種不同的理論觀點，都有他們各自能站穩(wěn)腳跟的理由：一種是認為要加強土地對于農村的社會保障功能；一種是認為要削弱土地對于農村社會保障的功能。持要加強對于土地保障水平來實現(xiàn)農民社會保障提升的學者認為，要依法明確土地保障對于社會保障的促進作用，這樣才能夠在實際的操作中不至于失去原來土地保障的初衷，同時還應該在政策方面不斷向土地的保障權益傾斜，這樣才能加強土地對于農民社會保障的作用；重視農地保障對于農民社會保障的作用是非常關鍵的，雖然對于其他增強農民社會保障的方法也是可取的，但是土地作為農民賴以生存的生產資料，對于整個農業(yè)經濟來說也是至關重要的，不能因為其他方面社會保障的增強而忽視土地對于增強農民社會保障的作用和意義。反對的學者則認為，這兩者之間應該是沒有關系的，應該大力發(fā)展和建立新的農村社會保障體系，實現(xiàn)農民新的社會保障的新發(fā)展。我們不應局限于落后時代下的保障體系，應建立現(xiàn)代社會意義上的農村保障體系。而且，農地的很多附加功能是削弱農村經濟和農業(yè)的發(fā)展的，這些因素都應該在新時期被根除，只有這樣，農村社會保障才能真正建立起來。
1.3關于農地社會保障思想文化基礎的理論分析
思想文化基礎是指在中國下階段農村對于土地保障和社會保障的態(tài)度。敬明保德、大同社會的思想對中國農村的影響是深遠的，由此其實可以看出在中國的農村社會中，土地均分是一直以來的農民的追求。因為通過土地均分，能夠實現(xiàn)農民對于土地的所有權的保障，不至于農民沒有土地，這是一直以來我國農村土地正在實行的措施和保障手法。另外土地其實是和農民的生計聯(lián)系在一起的，農民通過耕種來實現(xiàn)經濟收入不斷發(fā)展和積累。大同思想的基本理念就是要不斷地提高人們的生活質量和生產效率，同時不斷地縮小或者消除社會的不平等，以實現(xiàn)農民的生產要素的完全掌握和創(chuàng)造經濟價值，以此實現(xiàn)了對于農民的社會保障的目的。從這個方面來說，我們對于傳統(tǒng)農業(yè)社會中的農業(yè)政策是需要加以研究的，古人眾多的經驗教訓能夠讓今天我國農村社會保障發(fā)展得更加快速。
2完善我國農地構建中的農村社會保障體系
2.1政府對承接農地社會保障體系的構架有多重責任
一方面對于集體所有制的管理，政府是需要更加加強保護政策的，政府可以通過稅收、財政補貼等多種方法進行項目的扶持和資助，這是一個非常關鍵的部分。相對于個人的力量，政府的力量總是更充足的，對于這種政府扶持的效果經過實踐發(fā)現(xiàn)確實是很大的，因此政府一定要在經濟基礎上對于農村土地的保障功能進行大力扶持。同時，政府還承擔著在具體的實行過程中的監(jiān)督作用和指導功能，對于農村社會保障資金的籌集和運行，都是需要政府參與進行監(jiān)督和指導的。但是政府不能一家獨大，也需要放權給地方，根據實際情況來進行實際的資金運作，這也是一個很重要的方面。另外，在資金的運行過程中，在哪些方面的實施細則政府應該參與制定，應給予一些全國范圍內的建議，這也是一個政府需要重點注意的地方。總之，要通過政府的參與來實現(xiàn)全國范圍內的統(tǒng)籌。
2.2農村農地的保障對于各方面的促進和提升
就目前的現(xiàn)狀而言，土地的流轉只是對生活和醫(yī)療保障起到了直接的積極效應，能夠保障農民基本的生活狀況的需求。同時在醫(yī)療方面有一定的促進作用，能夠使農民享受一定的國家政府對于醫(yī)療的補助和實現(xiàn)生活水平的不下降。但是對于就業(yè)、養(yǎng)老的直接效應不明顯，這是需要我們現(xiàn)階段需要思考的問題。這其中首要就是就業(yè)問題。農村的人口占了中國人口的大半，不能僅僅把這么多的勞動力局限于單純的土地上，需要進行產業(yè)結構的升級換代，在實現(xiàn)農業(yè)生產的基礎上，提升農業(yè)的生產機構的變化和素質，這也是一個很重要的方面。
2.3農地保障構建和社會保障體系是同等重要的
就目前中國的農業(yè)經濟水平而言，土地對于農村的作用依然是巨大的，不容忽視。我們看到，在歷史發(fā)展的進程中，每一次土地的革命都是翻天覆地的。新時期要想實行完全的農村社會保障的建設具有很大的風險，因為它脫離了中華民族賴以生存了幾千年的土地，期望建立一個像城市那樣的社會保障體系，這在目前的農村是難以實現(xiàn)的。所以，還是需要切實保障農地對于農民的保障作用，對于農地的保護也會是政府需要重視的一個方面。同時，豐富農地流轉參與農村社會保障的方式，保證農村社會保障資金，對于建設農村的社會保障體系也是一個不錯的思路。
3結語
總而言之，農村土地的保障和農村社會保障之間是能夠相互促進的，兩者之間并不是完全的沒有關系；但是二者也不是同等關系，需要我們辯證地看待這個問題。對于農村土地的保障體系的建構，需要各個方面統(tǒng)籌起來實現(xiàn)這個美好愿望。政府對于農地保障和農村社會保障都負有明顯的主體責任，需要政府對于這些方面加強重視，切實做好本職工作，不斷促進農地保障和農村社會保障體系兩方面的共同發(fā)展。
作者:王秀娟 單位:長春理工大學法學院
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（一） 社會保障模式選擇的理解
從世界范圍內看，社會保障體系的主要模式有兩種：
1 現(xiàn)收現(xiàn)付模式（pay-as-you-go system）。
這種模式以德國最為典型，故又稱為“德國模式”。其基本特征是社會保障成本的代際轉移是以收定支，即由在職職工承擔已退休職工的社會保障成本；支付給退休者的社會保障資金是直接來自該時點的在職勞動者負擔的社會保障費用。這一模式要求有較小的人口壓力、年輕的人口結構、較強的國家實力、完備的稅收體系等。但是，在這種模式下，社會保障負擔隨著支出的增長而逐年提高，而且資金完全沒有積累。
2 個人帳戶模式。
這種模式強調雇員的個人繳費和個人帳戶的積累，退休者的社會保障權益來自本人在工作期間的積累，且所積累的資金通過投資基金進行運作。這種模式以智利的模式為代表。這種模式的特點是具有累積性和增長性，資金供給比較穩(wěn)定，在經濟波動中表現(xiàn)出較強的抵抗能力。
在現(xiàn)收現(xiàn)付模式中，政府在事實上承擔了巨大的社會保障債務，盡管在許多情況下這一債務是隱性的；這就對政府的社會保障支出提出了相當高的要求；隨著社會保障支出的增長，政府在各種壓力下被迫提高收費標準，這必然會抑制經濟增長，干擾經濟運行中的正常的激勵（incentive）機制的運行。因此，不僅許多人口壓力較大的發(fā)展中國家難以承擔現(xiàn)收現(xiàn)付模式帶來的債務壓力，即便是一些經濟實力強、人口壓力小的發(fā)達國家也越來越意識到現(xiàn)收現(xiàn)付模式的負面影響。在一定意義上可以說，正是這種現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保障模式、以及由此體系支持的較高的社會福利水平，是形成歐洲發(fā)達國家經濟發(fā)展中的“福利病”的重要原因。因此，越來越多的國家開始實行個人帳戶模式。
（二）中國社會保障模式的演變
在50年代，中國建立了企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，以企業(yè)為單位，基本上采取現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，將社會保障成本進行代際轉移。這一模式當時之所以是比較有效的，是由于當時的人口年齡結構年輕，同時這一模式得到計劃經濟體制的支持。隨著中國開始實行市場經濟，人口年齡結構也逐步趨于老化，社會保障問題開始引起關注。1991年6月，中國政府頒布了《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，開始著手改革社會保障制度；十四屆三中全會進一步明確提出，要建立一個企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的制度，其基本思路，是逐步建立職工的個人帳戶，將企業(yè)與個人繳費的大部分積累于個人帳戶，以試圖緩解現(xiàn)收現(xiàn)付制度與人口老齡化的矛盾；與此同時，促使職工承擔一定的社會保障成本，以減輕企業(yè)的負擔。在這一模式框架下，中國的社會保障部門正逐步著手擴大這一社會保障體系的覆蓋范圍，如逐步將私營企業(yè)、部分地區(qū)的農民等納入這一框架。
不過，中國的社會保障模式盡管從名義上是個人帳戶制度，但是其實質依然是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，因為現(xiàn)收的記入個人帳戶的資金同時就用作社會保障的支出了，個人帳戶中的資金只是帳面上的；與原來的現(xiàn)收現(xiàn)付模式相比，其差異就是將風險分散單位由企業(yè)轉變?yōu)榈胤秸瑫r中國當前實行的新制度不僅要負擔上一代人的保障成本，還要為在職一代積累社會保障資金。因此，中國當前實行的這一模式是一個名義上、帳面上的個人帳戶制，在實質上是一個高標準、高負擔的pay-as-you-go模式。
（三）當前中國實施的社會保障模式不能適應當前中國經濟改革與發(fā)展的需要
因此，盡管我國的社會保障部門為推行新的社會保障體系作了大量工作，但是，當前我國社會保障模式及其運行狀況還遠遠不能適應經濟改革與發(fā)展的需要。我們認為，高效率的社會保障模式，應該達到以下幾個方面的目標 ：（1）社會安全網的建立；（2）社會進行儲蓄與積累的重要手段；（3）維持對工作的積極的激勵機制；（4）對所有權結構形成積極的影響；（5）建立一個低成本、高效率的管理體制；（6）確定適宜的收入分配目標；（7）解決失業(yè)救濟及勞動力流動問題，等等。從這幾個角度出發(fā)，在一定意義上可以說，當前的社會保障體系問題已經成為制約中國經濟改革與發(fā)展的重大問題。
首先，當前以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體系將不能適應中國正在進行的顯著的人口年齡結構變遷，不能保證經濟的可持續(xù)增長。中國當前的人口結構和獨生子女政策，使得中國的人口結構將在不長的時期內進入老齡化社會。如果不在當前年輕人口較多的階段及時建立以個人帳戶為基礎的社會保障體系，中國政府必然會難以承擔越來越龐大的社會保障成本，并且會被迫在經濟發(fā)展程度較低的條件下進入老齡化社會，并被迫投入更大的成本來解決這一問題。根據粗略的估算，中國社會的老齡化推進很快，2000年左右將進入老年型國家（即65歲以上的老年人口將占總人口的7％），2003年我國老年人口將達到9000萬，相當于目前歐洲老年人口之和。據勞動部門測算，基于當前的社會保障制度，加上物價上漲等因素，從2025年起，中國政府將每年需要拿出5000億――14000億元用于維持城市退休職工的基本養(yǎng)老保障 .顯然，如果中國繼續(xù)沿用當前這種以現(xiàn)收現(xiàn)付為基本特征的社會保障模式，到下個世紀上半葉，中國經濟增長的可持續(xù)性將受到威脅。
其次，當前以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障模式在老齡化社會到來后，會扭曲經濟運行中的積極的激勵機制。在退休職工占人口較大比重時實施當前的現(xiàn)收現(xiàn)付模式，就會使在職職工的個人所得在納稅后，一方面要負擔相當比例的退休職工，另一方面還需要承擔自身的社會保障成本，最后所剩余的個人可支配收入的比重實現(xiàn)有限。我國這樣一個人口大國在進入老齡化社會以后，在職職工在社會保障方面的成本會相當高。如果按照目前的城市職工社會保險水平和標準，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，到2020年，工資的提取率將達到32.3％，到2040年將達到40.2％。
即便是在經濟實力強大的德國，目前也遇到了社會保障負擔過大、從而扭曲正常的激勵機制的問題。1997年德國的失業(yè)人口達到439萬，失業(yè)率也相應達到11.4％，其中一個重要的原因，就是高社會保障降低了公眾的工作積極性。根據德國聯(lián)邦銀行1996年公布的資料，如果將德國餐飲業(yè)就業(yè)者每個月的最低純收入與社會救濟對象的收入狀況進行對比，就會發(fā)現(xiàn)，如果沒有子女，前者比后者多收入276馬克；如果有一個子女，前者比后者少收入41馬克；如果有兩個子女，前者比后者少收入573馬克。高社會保障水平甚至造成了社會救濟收入大于勞動收入的現(xiàn)象，直接導致了社會激勵機制的紊亂。
與德國、荷蘭等國的社會保障制度扭曲積極的激勵機制相比，新加坡的做法更值得借鑒，新加坡公積金中的自存自用、一份耕耘、一份收獲、只有努力工作才能不斷充實個人帳戶的制度設計，就有效地實現(xiàn)了積極的激勵機制與社會保障功能的兼容。
第三，當前的社會保障模式不符合發(fā)展的新趨勢。為了控制社會保障的成本，當前我國對于退休職工的消費、醫(yī)療等實施不同范圍的控制，如限制特定的新藥品的報銷等。但是，當代科技進步主要體現(xiàn)在生物化工、醫(yī)療器械、信息技術等方面，這些領域的技術進步在很大程度上為退休職工擴大消費、改善醫(yī)療等創(chuàng)造了更好的條件；即便政府限制退休職工對這些新技術的，在社會觀念、家庭觀念的影響下，退休職工所在的家庭、企業(yè)也可能會積極為退休職工創(chuàng)造條件運用這些成本較高的新技術，這就進一步擴大了事實上用于社會保障的成本。
第四，繼續(xù)運用現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體系，企業(yè)所承擔的巨大的社會保障職能必然會成為企業(yè)改革的重要障礙。正如我們在《企業(yè)改革：模式選擇與配套設計》一書中指出的，企業(yè)運算社會保障體系方面的沉重負擔，“本源的錯誤應該歸結于退休金的現(xiàn)收現(xiàn)付制度”。現(xiàn)實地看，巨大的社會保障成本已經成為不少國有企業(yè)的經營陷入困境的重要原因。我們在企業(yè)改革的實際操作中也遇到不少類似的問題，在比較不同模式的基礎上，我們開始嘗試在一些打算上市的企業(yè)中劃出一部分國有資產，為職工建立個人帳戶，從而設法解決社會保障成本對于企業(yè)改革的制約。這一做法體現(xiàn)了我們對當前建立社會保障體系的一些設想和設計，我們在后面還將繼續(xù)討論。
第五，繼續(xù)運用現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體系，就會增大居民對于未來支出的不確定性預期，增大其儲蓄傾向，這對于當前擴大消費、刺激內需的宏觀政策形成了一個強烈的制約。
第六，現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體系不利于全社會進行儲蓄和積累。
二 當前中國社會保障模式的選擇與方案設計
（一）建立以個人帳戶為主導的分層次社會保障模式
1 我們所設計的社會保障模式的不同層次
我們可以看出，當前實施的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基本特征的社會保障模式，可以說是一種令各個階層、各個方面都不滿意的模式：政府承擔了過大的社會保障成本；企業(yè)的負擔過大，不利于企業(yè)改革的深入；退休職工的社會保障權益得不到保障；在職職工需要承擔過大的社會保障成本。因此，這一社會保障模式必須進行改革和完善。綜合考慮中國的人口壓力和財政的承擔能力，以及中國國情的復雜性，我們認為，當前應該建立以個人帳戶模式為主導的分層次的社會保障模式，即大幅度地建立強制型個人帳戶，繼續(xù)保留現(xiàn)收現(xiàn)付模式（pay-as-you-go）以滿足社會的基本需求，對于少數高收入階層可以通過購買額外的商業(yè)保險來進一步提高自身的社會保障水平。
首先，在在職職工中大幅度、大范圍實施個人帳戶模式，并將其作為整個社會保障體系中的主導性模式。這一模式的基本特點是強制繳款、政府免稅、確定嚴格的比例要求、建立嚴格的資金管理程序和制度。
其次，保留現(xiàn)收現(xiàn)付模式以滿足社會的基本需求。這一方面可以保證低收入階層的基本生活要求，同時，由于這一階層的人口規(guī)模有限，政府用于這一階層社會保障的財政負擔也是有限的。
第三，對于一些高收入階層，可以鼓勵其購買額外的商業(yè)保險。
但是，在這個分層次的體系中，個人帳戶模式應該是占據主導地位的，商業(yè)保險和現(xiàn)收現(xiàn)付都只能發(fā)揮輔的職能。關于現(xiàn)收現(xiàn)付與個人帳戶的利弊比較，學術界已經有了廣泛的研究并已經有了共識，但是，在當前的社會保障體系設計中，還存在不少關于社會保障和社會保險、商業(yè)保險等關系的誤解，我們有必要作進一步的探討。
2 要恰當處理社會保險在社會保障中的地位和作用
我們之所以強調社會保險在整個社會保障體系中只能占據輔的地位，是由于社會保險與個人帳戶模式相比存在許多內在的缺陷和弊端：
首先， 社會保險在資金運用方面，實質上是運用大多數投保人員的資金來支持少部分需要支持的投保人員，具有顯著的平均主義和社會再分配的特點，只要支出需要符合相關的條例就可以使用，沒有明確、穩(wěn)定、積極的激勵（incentive）機制，過分強調安全感必然會相應減少努力工作賺錢的動力，從而不利于形成對個人進行社會保障積累的激勵。
其次，商業(yè)保險對于職工沒有強制性的約束，而是居民的一種自愿性的行為；而以個人帳戶為基礎的模式則能夠通過確定強制性的繳款來保證社會保障體系獲得穩(wěn)定的資金供給。
第三，為了體現(xiàn)政府對于保障體系的扶持，政府一般對納入個人帳戶中的社會保障資金免稅。但是，商業(yè)保險難以享受免稅的優(yōu)惠政策。具體來說，有許多保險品種的設計類似于銀行儲蓄，也可以說是銀行儲蓄的一種變種產品；如果對這些險種實行免稅，就必然在商業(yè)銀行儲蓄和商業(yè)保險之間形成不平等的競爭格局。
第四，為了保證穩(wěn)定、充足的社會保障體系的資金供給，各國政府一般對納入個人帳戶的社會保障資金規(guī)定嚴格的比例要求；但是，這一點在商業(yè)保險中是難以做到的。
第五，商業(yè)保險的險種設計不能夠充分滿足社會保障的要求，而只能規(guī)避特定領域的風險。這是由商業(yè)保險的運作特點和基本性質決定的。
第六，在比較成功地實施的社會保障體系的國家中（如新加坡），其政府對于將保險形式引入社會保障體系始終持十分謹慎的態(tài)度。例如，直到新加坡逐步由中等收入國家向發(fā)達國家邁進之后，新加坡政府才在社會保障中引入了少部分的保險形式，如“健保雙全計劃”對特定的大病和大手術給予保險，花銷可以超出個人帳戶中的儲蓄等。但是，從總體上說，這些保險式的社會保障安排相對而言十分有限，項目也很少 .
因此，社會保險只是一種產品，社會保險中的一些產品可以在規(guī)避一些特定風險方面發(fā)揮積極的作用，但是在社會保障體系中只能發(fā)揮輔的職能。正如我在《改革：模式選擇與配套設計》中所指出的：“象我國這樣的低收入國家不宜于搞過多的、與實力不相稱的社會型保險，而需要注意保障制度與維持激勵及儲蓄之間的關系”。
（二）以企業(yè)集團為突破口推進個人帳戶模式
1 當前由政府承擔由舊體制向新的體制轉軌中的成本的難度較大
既然我們已經明確社會保障模式應該是以個人帳戶為主導的分層次的格局，那么，當前我們就面臨一個從當前的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體制向個人帳戶制轉軌的。
中國當前的社會保障體制的轉軌，首先面臨的一個重要問題是如何確認并補償勞動者在原來體制下對原有的社會保障體系繳款并逐步積累形成的社會保障權益，這一權益事實上也就是政府對于勞動者的社會保障債務，只不過在原來的體制下，這些社會保障債務是隱性的。因為中國長期實行低工資制度，勞
動者在獲得工資之前已經扣除了社會保障資金，但是，在原來現(xiàn)收現(xiàn)付的體制下，這些社會保障資金并沒有以基金的形式積累起來，而是用于進一步的國有投資，并形成國有資產。中國當前進行的社會保障體制轉軌，必然會使原來政府承擔的社會保障隱性債務顯性化。
在這個轉軌的過程中，最為理想的方式就是由政府承擔全部的社會保障債務，從而為以個人帳戶制為基礎的社會保障模式的健康、平穩(wěn)運行創(chuàng)造良好的啟動環(huán)境。人們在智利成功實現(xiàn)由現(xiàn)收現(xiàn)付模式向個人帳戶模式轉軌的經驗時，由智利政府承擔全部社會保障成本、進而投入巨額資金支持新的模式的建立是一個重要的方面。據測算，智利政府承擔的社會保障債務的總規(guī)模約占到其1981年的GDP的80％，債務的最高峰值為GDP的4.8％，隨后呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，到2025年智利政府將全部清償所有債務。考慮到中國的社會保障水平較低、的人口年齡結構尚比較年輕等因素，據世界銀行測算，中國政府為了推進社會保障模式的轉軌所需要承擔的社會保障債務的規(guī)模會比智利要小 .
不過，盡管中國政府可能承擔的社會保障債務規(guī)模要比智利小，但是考慮到當前的財政收支狀況，由政府承擔這一規(guī)模依然有相當的難度。在一定意義上我們可以說，正是由于政府需要承擔的隱性社會保障債務規(guī)模相對較大，才使得中國政府選擇了目前這種名義上的個人帳戶制、實質上的現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保障模式。
2 以企業(yè)集團為突破口推進以個人帳戶制為主導的社會保障模式
如前所述，龐大的、需要中國政府承擔的社會保障債務直接制約了以個人帳戶制為主導的社會保障模式的實施。那么，是不是我們就無所作為呢？經過我們的和實踐探索，我們認為，從當前一些企業(yè)集團著手，我們可以逐步推廣個人帳戶制。
之所以選擇一些大型的企業(yè)集團，是基于以下一些理由：
（1）政府對于政府機關、不同形式的企業(yè)、城市和等不同單位的職工在社會保障方面的承諾本來就是存在差別的。從政府對于社會保障的承諾強度看，可以說是從政府機關、國有企業(yè)、集體企業(yè)等依次減弱的。企業(yè)集團作為國有經濟的主導性力量，在我國經濟運行中發(fā)揮著十分重要的作用，政府對企業(yè)集團的承諾是較強的；從企業(yè)集團著手推進個人帳戶制，能夠獲得各個方面的認同。
（2）政府在國有企業(yè)改革進程中，將“減人增效”作為一個重要的措施；在實施的“減人增效”的改革中，國有企業(yè)為安置下崗人員已經承擔了不少成本，這些成本中可以說主要就是社會保障成本；從企業(yè)出發(fā)建立個人帳戶制，可以說是對這些支出的規(guī)范化。
（3）目前一些企業(yè)集團的經營狀況較好，還有相應的實力來承擔推進社會保障改革的成本，可以考慮劃出這些企業(yè)集團中的國有資產的5％－10％，來專門建立這些企業(yè)中的職工的社會保障個人帳戶。
（4）我們在一些企業(yè)集團的公司制改造和上市工作中，已經就這一方面的問題進行了嘗試。
（5）以企業(yè)集團為突破口，比較容易獲得企業(yè)的支持和配合，進而在整個改革的推進中形成一種良好的示范效應。而在當前正在實施的所謂“社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合”的社會保障體系中，由于社會保險費率上升、負擔不合理等，欠交、少交社會保障基金的企業(yè)明顯增加；社會保障負擔重的企業(yè)出于甩包袱的傾向，參加所謂社會保險的態(tài)度十分積極，而一些社會保障負擔輕的企業(yè)則設法逃避責任。
（6）將再就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障職能繼續(xù)留在企業(yè)，必然會對企業(yè)的經營形成巨大的壓力，通過劃出一部分國有資產來推進社會保障模式的轉軌，能夠將企業(yè)職工再就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基金社會化，相應的風險也就社會化了；企業(yè)此時可以以利潤最大化為經營導向參與市場競爭，而可以較少考慮社會保障職能。
當然，以企業(yè)集團為突破口推進個人帳戶的方案也有一些缺點，這主要包括：（1）不同企業(yè)集團之間的經營狀況參差不齊，推進的難度不一；（2）會在不同企業(yè)、不同地區(qū)之間形成不平等格局；（3）企業(yè)集團通過股份化改組明確國有股權，并從中劃出一部分國有股份作為個人帳戶的社會保障基金，從總體上看，社會保障的風險并沒有從企業(yè)分散出去，而是依然留在本企業(yè)中，這些國有股的售出需要等待適當的市場時機。
（三）建立高效率的、市場化的社會保障資金的管理和運作機制
在初步建立了以個人帳戶為主導的社會保障體系后，隨之而來的一個重要問題是如何建立高效率的、市場化的社會保障資金的管理和運作機制。顯然，這一機制的建立，對于整個社會保障體系的順利運轉具有決定性的作用。
在設計社會保障資金的運作機制時，我們應該考慮以下幾個方面的因素：
（1）在面對職工辦理社會保障資金的繳納和支出的環(huán)節(jié)，應該有一個準政府性質的社會保障資金管理機構，對社會保障資金實施統(tǒng)一的強制性管理；在這個機構中，要統(tǒng)一管理職工的個人帳戶的各種信息，如個人的工作經歷、繳納的社會保障資金的狀況等，因此可以說是一種信息密集型的管理，是數據收集、核查、處理量很大的管理，單獨依靠準政府性質的管理機構恐難以勝任，所以還需要委托商業(yè)銀行辦理有關業(yè)務。
（2）由于商業(yè)銀行在進行帳戶管理、現(xiàn)金存取等方面具有特長和優(yōu)勢，因而準政府性質的社會保障資金管理機構可以將個人帳戶的具體管理工作委托給商業(yè)銀行辦理，由商業(yè)銀行對這些資金進行代管。
（3）組建多家競爭性的基金管理公司，在金融市場上實現(xiàn)社會保障資金的保值增值。這些基金管理公司從商業(yè)銀行獲得公眾的社會保障資金，而無需直接向公眾吸收社會保障資金。
因此，我們設計的社會保障資金管理模式是：建立強制性的準政府性質的社會保障資金管理機構，準政府性質的社會保障資金管理機構將其資金委托商業(yè)銀行管理多家競爭性的管理公司專門負責社會保障資金的保值增值，推動資本市場的。
與比較典型的智利模式相比，我們的設計有以下幾個優(yōu)點：
（1）充分發(fā)揮了不同機構的專長和優(yōu)勢，在社會保障資金的不同階段通過合理分工來提高運行效率，如商業(yè)銀行的帳戶管理專長、基金管理公司的資金投資專長等；
（2）能夠顯著節(jié)省基金管理公司的經營成本。在智利，由于基金管理公司直接面向公眾吸收社會保障資金，因而其平均花費了整個社會保障資金的29％來進行市場營銷、吸引公眾資金。而我們設計的方案使得基金管理公司能夠以較低的成本從商業(yè)銀行獲得社會保障資金，促使其通過自身的投資業(yè)績來吸引公眾的社會保障資金。在這個過程中，社會保障基金的參與，必然會為金融市場培育成熟的機構投資者，從而有力地推動金融市場的發(fā)展。
（3）能夠促使商業(yè)銀行積極增加收費型收入（fee-based income），開拓理財服務，提高經營管理水平。商業(yè)銀行運用其廣泛的分支機構和較高的電腦技術，通過資金管理業(yè)務，能夠獲得大量收費型收入。在吸收公眾的社會保障資金的同時，公眾既可以自己選擇不同的投資基金，也可以由商業(yè)銀行來推薦，還可以由商業(yè)銀行公眾進行投資組合，這樣就會推動商業(yè)銀行的理財業(yè)務的發(fā)展。
2社會保障制度在不同領域內的比較
社會保障體系由不同的部分構成，其中最為重要的幾項有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等。現(xiàn)在，我們就來比較一下它們的相似之處和區(qū)別差異。
2.1養(yǎng)老保險
1984年，中國各地進行養(yǎng)老保險制度改革。1997年，中國政府制定了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，開始在全國建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度[2]。1919年，西班牙首次對私營企業(yè)的員工實施強制性的國家退休保險。和其他國家的情況相似，從那時起養(yǎng)老金支出已成為社會保障支出的最大一項。中國的基本養(yǎng)老制度采取的是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的形式。它的范圍覆蓋到了各類城鎮(zhèn)企業(yè)，所有的公司及其員工都有義務繳納基本的養(yǎng)老保險。目前，公司繳納的比列占到了工資總額的20%左右，而個人繳納比例占到工資總額的8%左右。[3]在西班牙，養(yǎng)老保險的資金來源于雇工、雇主和政府，其中雇工所占比例為4.7%，雇主所占比例為23.6%，政府來承擔起剩余比例[4]。發(fā)放養(yǎng)老金的條件在這兩個國家是基本相同的：都必須要達到法定的退休年齡，并且最低繳費年數為15年，但是退休的年齡是不同的，在中國，60歲退休，而在西班牙退休年齡是65歲。由于兩個國家的國情不同，在養(yǎng)老金的金額上也是有差別的，在中國，每個月的養(yǎng)老金是一樣的，但是在西班牙六月份和十二月份可以領取雙倍的養(yǎng)老金額。在養(yǎng)老保險制度上，無論是繳費方式還是領取年齡方面，兩個國家的相似點還是比較多的。其中最大的區(qū)別就是，因為近年來中國的老齡化速度在不斷加快，所以完善基本養(yǎng)老保險是勢在必行的。
2．2醫(yī)療保險
中國的基本醫(yī)療保險覆蓋到了城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類企業(yè)、事業(yè)單位和社會組織，是社會保障體系中覆蓋面最廣的保險之一。基本醫(yī)療保險制度正在穩(wěn)步推進并且其覆蓋面也在不斷擴大。2001年底，97％的地市已經開始基本醫(yī)療保險改革，公共衛(wèi)生服務和其他形式的醫(yī)療保險還覆蓋到了上百萬的城鎮(zhèn)人口。在這個方面，西班牙是比較先進的。自1978年西班牙憲法規(guī)定全民享有免費衛(wèi)生保健后，西班牙人從出生至死亡，無任何條件皆可享受。經過幾十年的努力，現(xiàn)西班牙國家衛(wèi)生保健系統(tǒng)幾乎覆蓋了所有的人群（1992年即為99%，而1979年僅為82%）。此外，兩國的繳費方式也是不同的。在中國，資金主要來自企業(yè)和個人，用人單位繳費率控制在職工工資總額的6%左右，具體比例由各地確定，職工繳費率一般為本人工資收入的2%。但是在西班牙，衛(wèi)生保健系統(tǒng)所需經費大部分由國家通過稅收籌集，其余少部分來自社會保險繳費和患者繳費。目前，公民可以接受免費的公共醫(yī)療服務，但是需繳納40%的醫(yī)藥費。同時，這兩個國家在醫(yī)療保險方面也取得了一定的成就。目前，在中國，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度已在全國范圍內普遍建立，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度試點也在逐步推開。截至2008年底，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數已超過3.1億人。近年來，各級醫(yī)療保險管理部門在管理中不斷探索，建立健全機制，完善政策規(guī)范，強化服務管理，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度的成效逐步顯現(xiàn)。而在西班牙，已經有900多萬的居民購買了私人保險。根據ICEA提供的數據顯示，在2005年底，私人醫(yī)療保險保費的投資數達到了44億歐元，比2004年增長了9.4%。現(xiàn)在在西班牙私人保險產品非常專業(yè)，幾乎每個人都可以購買私人醫(yī)療保險，并且它的價格并不高。
2．3失業(yè)保險
兩個國家在失業(yè)的原因上存在很多共同之處。今天，中國的城市在提供工作崗位上存在巨大的壓力，主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，中國人口結構的迅速變化導致每年的勞動力供應充足，其中包括人口大爆炸時代出生的人都已經達到了工作年齡。第二，越來越多的農村剩余勞動力急于在城市地區(qū)尋找就業(yè)機會。據統(tǒng)計，在2002年，已經有九千四百萬農村人口離開農村到城市找工作。第三，自從1998年經濟結構調整以來已經有數百萬的城鎮(zhèn)居民失去工作。近些年來盡管政策上已經為此提供了很多的支持，但是一名失業(yè)人員再次找到新工作的機會卻很小了，再就業(yè)率從1998年的50%降到今天的30%。西班牙的失業(yè)率在20世紀70年代末80年代初迅速的增長，這點吸引了很多研究者的注意力，他們試圖找出原因并提出解決方案。工業(yè)危機和過大的工會壓力是造成高失業(yè)率的原因之一，但是，失業(yè)原因不僅由就業(yè)機會的損失造成的。實際上，工作崗位的數量和待就業(yè)人的數量是有差距的，如果勞動力市場不夠靈活來調整工資，平衡需求，那么失業(yè)人口將會繼續(xù)增加。為了解決這個問題，這兩個國家已經采取了不同的措施。為了緩解這一問題，自1993年以來，中國政府一直推行各種政策，以擴大就業(yè)渠道。中國政府還推行了一項重新安置因近年來實施機構調整而失去工作的國有企業(yè)失業(yè)人口的計劃。應用于各種機構的社會保障體系，從而促進了勞動力的合理流動和統(tǒng)一勞動力市場的創(chuàng)建。西班牙早在20世紀20年代就建立了強制性的失業(yè)保險制度，以后又陸續(xù)進行了多次修改，現(xiàn)行失業(yè)保險分為兩部分：一是，繳費性的失業(yè)救濟，一是，社會援的失業(yè)津貼。在西班牙，實行有區(qū)別的失業(yè)保險金給付期，促使失業(yè)人員積極尋找就業(yè)機會，同時實行限制性的失業(yè)保險金給付條件，使領取者投入到積極的各項準備中去。此外，西班牙將失業(yè)保險金、失業(yè)救濟金和積極就業(yè)補貼三者緊密結合起來，相互銜接，使各類就業(yè)困難群體都納入了失業(yè)保險和失業(yè)救助范圍之內，為失業(yè)人口提供了強有力的基本生活保障。[5]
鬲向前:陜西省人力資源和社會保障廳在省級部門中算得上是大廳局,我們的職能包括就業(yè)、社會保障、人才興省、收入分配、公務員管理、安置、權益保障、人力資源社會保障能力建設塊,可以說是政府系列中關系民生的重要職能部門。我們的職能涵蓋著一個人一生中的大部分階段,從就業(yè)到退休,都和我們相關。
記者:和其他省份比,陜西財力有限,但作為社會的穩(wěn)定器,勞動保障又需要大的投入。陜西很多工作都走到了全國前列,甚至創(chuàng)造出了自己的模式。你們是如何做到這一點的?
鬲向前:這個主要是陜西省委、省政府高度重視。當前,就業(yè)、社會保障問題已經成為社會比較敏感的問題,關系到每一個老百姓的貼身利益。因此,各級職能部門都把勞動社會保障擺在經濟社會發(fā)展的全局之中,制定了就業(yè)、再就業(yè)、勞動監(jiān)察、勞動工資、社會保險等一系列法規(guī),落實各部門的責任。而陜西的勞動就業(yè)和社會保障之所以做的這么好,自然是和各級財政的大力支持分不開的。特別是在地方財力有限的情況下,陜西能取得這樣的成績的確很難得。
記者:陜西在人事制度改革方面都取得了哪些成績?
鬲向前:10年來,陜西的服務型政府和學習型機關建設成效顯著,干部人事工作的科學化、民主化、制度化水平不斷提高。
一是積極開展事業(yè)單位實施績效工資和事業(yè)單位崗位設置管理實施工作,同時,不斷完善和規(guī)范了職稱制度和職稱評審工作,先后出臺了非公有制經濟單位工程系列評審辦法、高級職稱任職資格答辯操作規(guī)則、人口計劃生育系列專業(yè)技術職稱評審實施辦法等文件。
二是建立健全了公務員管理新機制,公務員考試錄用工作有序進行。截至2008年底,完成了1666家參照公務員法管理單位集中審批和3.8萬余名公務員日常登記管理及省政府部門非領導職務職數核定工作。
三是認真開展公務員培訓,組織初任培訓4392人,任職培訓3787人,專門業(yè)務培訓11402人,在職培訓50631人;軍隊轉業(yè)干部適應性培訓800人,更新知識培訓班351人。
記者:陜西在社會保障體系建設方面都取得了哪些成績?
鬲向前:“社會保障是民安所在”,如果一個勞動者沒有社會保障,只是拿到工資報酬,這個權益是單方面的,是不能夠保障他的合法權益的。因此,勞動者在取得工資同時,還應該有社會保險,這樣才能取得他的合法權益。
關鍵詞：社會保障制度 農村社會保障體系 農村社會養(yǎng)老保障 農村新型合作醫(yī)療
我國農村社會保障體系主要應包括:農村養(yǎng)老保障、農村醫(yī)療保障與農村生活保障三部分。
一、養(yǎng)老保障應采取家庭保障與社會養(yǎng)老保障相結合的模式
在我國農村，還不可能實現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老社會保險完全一致的模式，而應實行家庭保障與社會養(yǎng)老保障相結合的形式。因為，家庭養(yǎng)老是我國延續(xù)了幾千年的傳統(tǒng)做法，目前，這種養(yǎng)老模式的基礎并沒有完全喪失，要想徹底改變也并非易事，而且借鑒西方一些國家建立農村社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老顧此失彼的教訓，我國農村的家庭養(yǎng)老短期內不可能取消，它仍是農村養(yǎng)老的一部分。
但是，農村實行社會養(yǎng)老是必然趨勢。建立農村養(yǎng)老社會保險制度是農村社會化生產方式發(fā)展的需要，是深化農村改革的需要，是對付“白潮”的需要，是落實計劃生育政策的需要，是引導農民消費、積累建設資金的需要。此外，建立農村養(yǎng)老社會保險制度，對于完善社會保障體系，縮小城鄉(xiāng)差別、工農差別都有著積極的意義。目前我國農村養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀是家庭保障有余而社會養(yǎng)老不足。因此，建立農村養(yǎng)老社會保險是我國農村甚至整個國民經濟和社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。當前應立足于中國國情和農村實際，形成有中國特色的農村養(yǎng)老社會保險制度。根據《基本方案》及我國一些試點的經驗，建立農村養(yǎng)老社會保險應遵循以下原則:
第一，低標準起步，以保障老年人基本生活為目的。社會保障水平的設定，一般宜從低到高，留有余地，而不宜盲目攀比，一步到位。結合我國實際情況，農村養(yǎng)老社會保險費的交納和養(yǎng)老金的給付標準應定在一個能基本滿足農村實際生活需要的低水平上。凡年滿20歲的農民，可根據自身經濟實力，選擇適合的交費檔位和靈活的交費時間參加養(yǎng)老保險。由于大多數60歲以上的健康農民仍可以從事一些力所能及的生產勞動，因而領取養(yǎng)老金的年齡可以適當延長至65歲，標準為100元/人月左右，這個水平基本能滿足老年農民的生活需要。
第二，建立由政府組織和管理、財政投人的強制性農村養(yǎng)老社會保險制度。政府負有公共管理的職責，因而是舉辦公共事業(yè)的最穩(wěn)妥的主體。政府的組織和管理表現(xiàn)為設立專門的機構和工作人員進行具體事務的管理;設立監(jiān)督機構，完善監(jiān)督機制，提高管理效率。強制性養(yǎng)老保險的籌資渠道應多元化，既有農民個人繳納，也有集體補助，還應有財政的投人。實踐表明，強制性的保險，沒有政府的投人是很難奏效的。當然，投人的力度應通過科學測算而定。
第三，建立嚴格、高效的養(yǎng)老保險基金的管理和運營機制。資金短缺間題是制約農村社會保障工作的瓶頸。農村養(yǎng)老保險基金是農民的“保命錢”，因而，把有限的農民養(yǎng)老保險金管好、用好就顯得更加重要。根據國內外經驗，實行市場化運作有利于實現(xiàn)基金的保值增值。即由符合規(guī)定的市場法友，按有關法規(guī)經辦農村養(yǎng)老保險業(yè)務，進行自主經營管理。國家應對其實行嚴格、有效的監(jiān)管，盡量降低和避免風險。
第四，采取“個人賬戶儲備積累”的模式。根據對國內外各種保障模式的分析可看出，“個人賬戶儲備積累”模式運行得最為正常，它強調個人的社會保險責任，強化政府的組織和管理責任，逐步淡化政府的交費責任，突出個人的自保意識，這也是國內外社會保障制度改革的取向。因而，我國農村養(yǎng)老社會保險仍將主要靠自己。建立個人賬戶，個人交費和有關補貼全部記人個人賬戶，并可以轉移和繼承。
隨著我國經濟改革的不斷深入和社會結構的深刻變化，農民工作為中國工人階級的新成員，是推動城市化和工業(yè)化的主要力量，成為全面建設小康社會不可缺少的一支生力軍，目前我國農民工共有2.5億，農民工社會保障制度建設是加快推進以改善民生為重點的社會建設的一項重要內容，如何搞好農民工的社會保障工作，維護這一越來越龐大的社會群體的利益，維護社會穩(wěn)定和保障改革的順利進行具有十分重要的意義。
一、農民工社會保障缺失所面臨的問題
農民工為我國城鄉(xiāng)經濟、社會發(fā)展做出了巨大貢獻，但在現(xiàn)有的戶籍制度下，他們面臨著嚴重不平等的社會保障待遇，長期以來被社會保障制度拒之于門外，我國農民工社會保障存在嚴重缺失。
二、構建農民工社會保障體系的對策建議
農民工的社會保障體系是一個復雜的社會工程，不僅牽涉到以前城鄉(xiāng)社會保障制度的改革發(fā)展與創(chuàng)新推進，而且事關一些既得社會利益之間的沖突、協(xié)調和現(xiàn)有社會資源的再分配，需要的是整個社會和國家相關部門以及各地方政府的共同努力和密切配合。
1.建立健全有關農民工社會保障的法律、法規(guī)
任何一項制度只有被以法律形式確定后，實施起來才有合法依據，才會有約束力。國外工業(yè)化國家已普遍實現(xiàn)了“最早出現(xiàn)在美國1935年頒布了《社會保障法》。但在我國，從整體上看，我國有關社會保障方面的立法嚴重不足與滯后，由于農民工社會保障制度涉及到社會各階層利益的調整和再分配，需要國家法律法規(guī)的支持與規(guī)范，必須加快農民工社會保障的有關立法工作，對現(xiàn)有的國務院及部委有關社會保障法規(guī)或規(guī)章要進行修改，對具體涉及農民工問題進行明確規(guī)定，使其更具操作性;制定專門的《農民工社會保障法》，對農民工醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、社會救濟等農民工法律保障制度及其原則作出明確規(guī)定。
2.按照農民工特點對其進行分層分類管理
農民工是一個廣義的概念，鑒于其復雜的社會組成，解決農民工社會保險問題不能一刀切，根據農民工群體的不同特點，對農民工進行分類分層保障，這樣才能使保障制度發(fā)揮效力。農民工的分類有很多標準，總體來講，對于有穩(wěn)定職業(yè)的農民工，他們多年在城市工作，有穩(wěn)定的職業(yè)、穩(wěn)定的收入，完成由農民向市民的初步轉化，可將他們納入現(xiàn)行社會保險政策范疇;對于流動性大的農民工，應尊重其個人意愿，遵循宜緩不宜急的方式，建立相對獨立的、過渡性的農民工保障體系，加強其管理，是一種現(xiàn)實的選擇。對于以務農為主的農民工。這類農民工短期內不適合納入社會保險政策范疇，應在尊重其個人意愿的基礎上，引導他們參加工傷保險、新農保和新型農村合作醫(yī)療。
經濟建設水平決定社會保險能力，解決農民工社會保險問題不能一蹴而就。需要充分考量農民工經濟承受能力，立足現(xiàn)有經濟水平，分層、分步解決。一是全面普及工傷保險。由于農民工的職業(yè)和工種具有特殊的危險性，而他們個人的抗風險能力又很弱，在勞資糾紛中他們常處于劣勢。所以，有必要優(yōu)先考慮設立農民工的工傷保險問題。工傷保險一般實行的是“現(xiàn)收現(xiàn)付”的社會統(tǒng)籌制，費用主要由企業(yè)或雇主分擔，不需個人繳納，也不需國家財政投入，有利于提高用人單位的安全生產意識，有利于農民工工作環(huán)境的改善和待遇的提高。二是推行城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。明確企業(yè)必須同時為農民工繳納工傷保險和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，以確保農民工在患病住院時可享受相應醫(yī)療待遇，以較小的投入化解較大的風險。三是逐步推進養(yǎng)老保險。首先允許外來農民工在當地城市繳納農村養(yǎng)老保險，實行農村養(yǎng)老保險轉移政策，出臺農村養(yǎng)老保險與職工養(yǎng)老保險間的銜接辦法，使頻繁流動的農民工的養(yǎng)老保險能轉、能接、能續(xù)。
3.建立健全農民工社會保險關系的轉移和接續(xù)機制
農民工社會保障管理既要考慮保持與現(xiàn)行制度的銜接，又要適合農民工的特點和需要。從長遠來看，應當把農民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，但農民工工作場所的不固定、工資收入的不穩(wěn)定、未來歸宿的不確定等因素又不得不考慮。這就需要相關部門設計一個確保社會保障關系能夠在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間轉移的管理模式。一是盡快推廣全國統(tǒng)一的社會保障卡。通過社保卡合理記載農民工的所有社會保障記錄和個人賬戶信息，方便農民工在各地之間轉移流動的信息接續(xù)，為農民工社會保障轉移奠定基礎。二是建立健全農民工社會保障關系轉移接續(xù)制度。確保社會保險關系能夠在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間有效轉移。
4.創(chuàng)新農民工社會保障制度的基金籌集機制
