社會保障體系論文匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇社會保障體系論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

①保障功能的互補性

社會保險，是為社會成員提供必要時的基本生活提供保障，由于受到投保金額、投保對象的限制，這種保險的保障水平非常低。而商業保險的保險范圍則包括公民所面對的所有可保風險，并可根據個人情況，滿足社會上不同層次的保障需求。因此，社會保險與商業保險是并行不悖的，兩者相互配合，取長補短。

②保障范圍的互補性

社會保險主要是在社會成員遇到年老、工傷、疾病、生育、殘疾、失業、死亡等社會風險時，提供的基本生活保障。而商業保險涉及的險種之多，范圍之廣，則可以滿足人們生活消費各個層次的需要。通過與社會保險的配合既滿足了人們基本的、普遍的保障需求，也滿足了人們多層次的、特殊的保障要求，從而更好地完善社會保險保障水平。

③保險技術與保險方法的互補性

社會保險需要借鑒商業保險的精算專業技術，商業保險也需要制定一些滿足社會需要而絕非利益優先的保險品種，以樹立其良好的社會形象。此外，社會保險和商業保險都是保障勞動者的生活穩定，并利用專業技術和保險方法使資金保值增值，從而保護被保險人的利益。因此，商業保險可以融入到社會保險中，承辦部分社會保險，讓湖湘群眾得到更大的經濟利益保障。

2國外社會保險的發展模式對我國社會保障制度的啟示

就社會保險中的醫療保險來說，構建醫療保障體系，避免因重大疾病醫療支出影響家庭的正常生活，已經成為許多國家公共衛生政策的基本共識。大體上來看，國外的醫療保障模式主要有如下3種：

①商業保險為主，社會保險為輔

這種醫療保障模式主要根據商業保險的運作模式，由雇主和雇員自主籌資資源選擇購買商業保險以防范重大疾病風險。商業保險公司根據不同保費水平和保障標準，可以滿足不同層次的保險保障需求。同時，當醫療費用自付金額達到一定標準時，個人將不再自付醫療費用，超過部分由商業保險公司承擔，從而有效降低了重大疾病醫療支出的財務風險。采用這種模式主要有美國和南非等國家。

②社會保險為主，商業保險為輔

這種模式的醫療保障模式是通過國家立法規定由個人、單位和地方政府共同承擔。個人和單位按比例分攤，政府則提供財政補貼和稅收優惠，由三者共同籌集資金。這種醫療保障模式帶有強制性，并根據參保人的年齡、收入水平劃分不同的組別，設置不同的醫療起付線和自付最高限額。參保人的門診次數和住院次數越多，其醫療起伏線和自負最高限就越低。這種模式的代表國家主要有德國、法國、巴西、阿根廷、墨西哥和韓國。

③國家醫療保險的主導模式

這種模式帶有明顯的福利色彩，并且主要由國家以征收社會福利稅的方式籌集資金，因此，也稱之為全民免費醫療保險模式。這些國家的醫療衛生服務機構主要由政府負責籌建，其經濟收入也來源于政府預算撥款。這種免費的醫療保險保障制度的國家主要有英國、加拿大、澳大利亞、瑞典等。從發達國家商業保險公司參與社會醫療保險的時間來看，依靠單一的社會保險或商業保險很難達到公平與效率兼具的效果。

3湖湘社會保險與商業保險融合的對策創新

①商業保險應提高專業經營能力

商業保險公司需要樹立專業的經營理念，以提高其專業經營能力。根據市場需求，有針對性的開發一些補充養老保險和醫療保險等險種，填補社會保險在這些方面的空白，以豐富社會保障的層次和內容，從而讓廣大湖湘群眾得到更大的經濟利益。要引進和培養具備精算技術以及產品開發的專業化人才，提高專業經營能力和服務能力。

②加強合作，降低風險管理成本

通過商業保險和醫療保險的有效融合，以降低風險管理成本，提高保險保障水平。由于商業保險以營利為主要目標，決定了其對風險防范的意識和能力較強。因此，通過商業保險與社會保險的合作，可以有效利用商業保險先進的信息系統和豐富的管理經驗，提高社會保險的風險保障水平。

③商業保險應加大保險產品的研發

商業保險公司應該致力于為不同消費者提供不同層次的多元化險種，以彌補社會保險的空缺。由于城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療補償的比例較低，商業保險公司可以為這類群體量身定做保險產品，如按大病補助等。因此，通過商業保險與社會保險的有效融合，改善當前的保險現狀，對湖湘地區經濟的穩定發展和福利水平的提高起到重要的促進作用。

4湖湘社會保險與商業保險融合的具體運行模式

截止2013年末，湖南城鎮居民人均可支配收入23414元，農村居民人均純收入8372元。城鎮恩格爾系數35.1%，農村38.4%。全湖南保險公司2013年原保險保費收入為508.6億元，比上年增長9.3%。而賠款和給付支出為192.8億元，增長35.1%。根據湖南省的省情和實際情況，立足現有的保險資源,并參考“湛江模式”，提出湖湘社會保險與商業保險應建立互動關系。從而提供優勢互補的服務，發揮經濟補償功能，彌補社會保險的缺失，滿足湖湘消費者多元化的保險需求。

①構建社會養老保險與商業生存保險的互動機制

一是，個人養老金賬戶赤字導致了資金占用和資金運營問題，商業保險可以利用其自身優勢管理法定養老基金，與基金公司一同管理養老保險金。二是，人口老齡化趨勢導致支出增加，隨著退休隊伍的日益壯大和生活水平的逐漸提高，商業養老保險為退休金提供了重要的資金來源。三是，企業年金制度尚不完善，目前，我國部分事業單位尚未建立企業年金制度，因此，商業養老保險制度成為其重要補充。

②構建社會醫療保險與商業健康保險、意外傷害保險的互動機制

公共醫療費用高漲導致看病難，看病貴。藥價上漲加上湖湘地區小型衛生機構數量遠遠不能滿足城鎮居民的就醫需求，導致大醫院的就診人數增多，從而出現看病難、看病貴的現象。因此，需要商業保險開發并推廣短期健康險種等，以補償居民的醫療費用支出。隨著物質條件的改善和健康意識的增強，湖湘地區的消費者更加注重日常的健康護理，通過健體強身來預防疾病的發生。因此，商業保險公司提供的長期護理保險等相關險種成為社會基本醫療保險的重要補充。農民工異地醫療報銷難，商業保險公司也可以據此推廣出適合這一群體的保險品種。

篇（2）

一、城市化進程中農村社會保障的現狀

改革開放以來，中國經濟取得了突飛猛進的發展，特別是許多大中城市的發展更是迅猛，城鄉差別逐漸拉大。城市中高質量的生活、高水平的工資、相對健全的社會保障體系、完善的公共基礎設施吸引了一批又一批的農村居民涌入城市，使城市人口（特別是大城市人口）急劇增加。伴隨著城市人口的增長，中國城市化水平從1999年的13.2%上升到目前的40%左右，中國現在已經處于城市化的加速發展時期（鄭杭生，2002）。眾所周知，中國屬于典型的二元經濟結構的國家，特別是建國以來實行的“以農養工”政策和奉行的“唯工業化”理論使中國的城鄉差距逐漸拉大（見圖1）。2000年以來，城鄉居民收入之比逐漸拉大，2005年，城鎮居民的人均可支配收入與農村居民的人均純收入之比已達3.22∶1。中國城鄉之間的基尼系數也逐漸拉大，據世界銀行《2000年世界發展指標》統計，1998年中國城鄉之間的基尼系數已達0.403。與此同時，一些制度性的不平等加劇了城鄉之間的差別，農民的弱勢地位逐漸顯現。如果考慮水電、交通、文教衛生、社會保障等差別，城鄉居民的收入差距實際已達6∶1左右，而世界上大多數國家僅為1.5∶1。在這些制度性的不平等中，城鄉之間社會保障的差別最為顯著。很多人認為，在經濟體制市場化改革過程中，城鄉居民間的社會保障的不公平格局不僅依然存在，而且還得到了一定程度的強化。城鄉之間社會保障水平的不公平程度具體表現在以下三個方面。

1.農村居民老齡化趨勢較城市嚴重，而其養老保險覆蓋率卻低于城市。2000年農村老齡人口（65歲以上）已達7.36%，高于城市的6.29%。而農村的養老保險覆蓋率2000年僅為7.64%，且有逐年降低之勢，2003年僅為7.06%，2005年為7.3%，大大低于城市的31.1%（用2005年城市基本養老保險參保人數/城市總人口）（見圖2）。

2.農村居民患病率較高而享有醫療保險的程度卻很低。國家第三次衛生服務調查顯示，城市、農村在利用衛生服務上存在明顯差異，農民缺乏醫療保險，而經濟條件差是影響衛生利用的主要原因。調查結果表明，未就診率、未住院率隨著收入水平的提高而降低。2003年以來，國家加快了新型農村合作醫療建設，截至2005年末，農村合作醫療的參保率已接近城市的基本醫療保險參保率（見圖3）。但由于城鎮居民還有很多其他性質的醫療保險以及新型農村合作醫療體制尚需進一步推進，致使城鄉之間的醫療保險差距仍然存在。

3.政府對農村教育的投入不足，導致農村居民受教育水平普遍低于城市居民。2000年全國人口普查統計顯示，鄉村文盲人口為6665萬人，占農村總人口的8.25%，是城鎮文盲人口的3.62倍。國研網數據中心整理的一份《2002年各地鄉村分性別受教育程度的人口》的數據顯示，中國鄉村6歲及以上的人口中，初中及以下學歷的人口占農村總人口的93.43%，不識字或識字很少的占農村總人口的12.87%，其中女性文盲率更高，占農村女性人口的18.4%（見圖4）。

城鄉差距拉大使大量農村剩余勞動力流向城市，促進了城市化的進程，但如果放任城鄉差距擴大，超過一定的警戒線，就會使農村勞動力（包括非剩余勞動力）盲目流向城市，超過城市化的發展水平。這樣一方面會造成城市的就業壓力、社會秩序混亂；另一方面會使農村勞動力急劇減少、農村生產力快速下滑。農業是工業的基礎，在城市化的進程中我們不但要重視城市的發展，還要投入更多的資金、技術解決好三農問題。而構建適合農村的社會保障體系縮小了城鄉差距、避免了勞動力的盲目流動。但現階段農村社會保障體系仍不健全、狀況堪憂?，F階段探討縮小城鄉差距、構建適合農村的社會保障體系不僅是城市化進程中的客觀要求，也是構建和諧社會、加快新農村建設的需要。

二、現行農村社會保障體系不利于城市化的健康發展

有的學者認為，城市化會非常有效率地吸收農村最優良的“資產”（年輕人、身體健康的職工、好的企業、在市區買得起房的有錢人）。如何解決城市化的外部不經濟，解決農民負擔的問題和降低制度化的不公平；如何縮小城鄉差距、促進勞動力的合理流動進而促進城市化的健康發展呢？筆者認為最好的辦法就是政府加大財政支持的力度，對農民實行“反哺”，建立健全適合農村的強制性的社會保障體系。而現行農村社會保障體系難以滿足農民的需要，對城市化進程中的城鄉收入差距擴大的問題解決不到位，具體表現在如下四個方面。

（一）目標群體界定模糊

現行的農村社會保障體系沒有明確界定受益群體，將受益群體簡單地界定為農村居民，而沒有注意到在農村剩余勞動力向城市轉移的過程中農村居民存在分化：即包括在城市工作較為穩定的農民工家庭、失地農民、鄉鎮企業職工和純農民。在城市化進程中，前三部分人已非實際意義上的農民，他們實際屬于農民向市民的過渡群體。我們在構建農村社會保障體系時應將前三部分人排除在外，他們應屬于中間層次的社會保障體系。在全國建立三個層次的社會保障體系是與城市化進程中居民的分化相一致的，是促進城市化健康發展的有效途徑。

（二）現行體制缺乏強制性，導致覆蓋面不足、農民參保率較低

現行的農村養老和新型合作醫療制度都采取農民自愿參與的原則，制度的設計是為了減少貧困農民參加社會保障的負擔。但這種做法卻使農民參保率很低（特別是養老保險），它僅保障了一小部分富裕農民，大多數農民仍游離在社會保障之外，這種做法對解決城鄉差距收效甚微。

（三）政府職能嚴重缺位、地方政府負擔過大從而引起政府的轉移支付有名無實

現行的農村社會保障體系在養老保險方面，中央僅給予政策支持而無財政支付。新型農村合作醫療中央僅對西部12省參保農民每年每人補助10元；在社會救助中（包括農村最低生活保障制度、“五保戶”制度和救災救濟制度）由中央和地方共同出資，但存在保障水平過低、保障覆蓋面過窄、許多該保的農民沒有受益等情況。同時，由于地方政府和集體負擔過重，很多承諾難以兌現，使農村社會保障幾乎變為個人自愿的商業保險。在人均GDP在1000美元~3000美元的時候最容易出現社會問題。而農村貧困居民作為中國社會底層的最低點，是最脆弱的環節，中央政府應對其加大支持力度，給予其最低的保障水平，為中國社會的發展創造一個穩定的社會環境。

（四）政府對教育的投入缺乏制度性的約束

農村剩余勞動力向城市轉移能促進城市化的發展，但現階段流入城市的農民工受教育水平普遍較低，嚴重影響了流入城市農民的自身收入水平和他們對城市化的貢獻程度。筆者認為，加強對農村教育的投入、提高農村居民的受教育水平是促進城市化快速發展的關鍵因素。現在政府對農村居民的教育投入（除九年義務教育外）缺乏制度性的約束，應將農村教育扶持計劃納入農村社會保障體系，從而形成對教育投入的制度性約束。

三、農村社會保障體系的構建

（一）農村社會保障體系的構建須遵循的原則

1.“強制性”的社會保障原則，加大中央政府的財政支持力度。加快對農村社會保障工作建設刻不容緩，實行強制性的社會保障原則，提高低收入水平的居民的抗風險能力。政府可以通過對低收入家庭實行低水平繳費和加大財政支持力度的措施推進強制性農村社會保障工作的開展。

2.“低水平、廣覆蓋”的原則。在城鄉差距日益擴大的今天，應增強整個農村地區的抗震能力、維系社會和平。同時由于政府的財力有限，應實行低水平的原則。

3.實行“家庭賬戶”的原則。“家庭賬戶”包括兩層涵義：一是將養老、醫療、教育等個人所繳納的資金合并為一個賬戶；二是所有家庭成員共用一個賬戶。在農村社會保障體系中推行“家庭賬戶”的原因有：（1）農村居民的繳費水平普遍較低、保險金的抗風險能力較差，采用“家庭賬戶”可以增強整個家庭的抗風險能力。（2）將多個保險賬戶合并為一個，居民可根據自己的需求選擇資金的使用方向，提高居民的參保積極性。（3）降低逆向選擇的風險，在一定程度上還可以避免道德風險。實施“家庭賬戶”客觀上要求農村社會保障工作的管理機構必須合并為一個，改變現在多個部門管理的現象。

4.實行“多層次”的原則。所謂“多層次”包括以下兩個方面的具體涵義：一是從全國范圍來看，東、中、西部的農民收入差距很大，應使各地區農民的繳費水平與其收入水平相對應；二是從具體的地區來看，農村居民的收入差距也有擴大的趨勢，農村居民的基尼系數1978年為0.21，1995年上升到0.34，而城市居民1999年的基尼系數僅為0.295，農村居民的基尼系數大大高于城市居民（曾湘泉、鄭功成，2002），因此，應對不同收入水平的農村居民實行不同的繳費水平和財政補助標準。

（二）農村社會保障體系的構建

1.農村養老保險。（1）具體內容。包括基本養老保險、長壽老年人津貼（75歲及以上）及貧困居民養老保險。按家庭人均收入是否高于地區農村居民平均收入水平來看，高于地區平均收入水平的家庭進入基本養老保險，否則進入貧困居民養老保險。國家、地方、集體繳費進入社會統籌，個人繳費進入家庭賬戶，國家對貧困居民的補助也進入其家庭賬戶。對高齡人口提供較低水平的普遍養老金計劃有助于抵抗農村的老年風險，這在國際上也是許多國家農村養老保險中的必要組成部分，我們可以采取每月為其發放一定金額的代用券，具體由其自己選擇多少用來支付食物，多少用來支付醫療。（2）繳費年限。由于農村養老保險水平較低，要抵抗農村老年風險，繳費年限應相應延長，以20年~25年為宜。同時還應建立相應的激勵措施，為繳費年限較長的居民提供較高的保障水平。（3）提高繳費水平?，F行農村社會保障體系繳費水平過低，以養老保險為例：養老保險繳費設2元~20元共10檔，但在執行中很多居民都選擇最低檔（每月2元）。據民政部測算，10年后每月可領取養老金4.7元，15年后每月可領取9.9元，幾乎沒有什么抗風險的能力。因此，在制度設計中我們應將貧困居民的養老和醫療與一般居民分開，對其實行減免政策，同時對一般居民實行特定的繳費率，不再分檔。（4）相關配套措施。第一，弱化土地養老的功能，允許農民自行出租、轉賣自己的土地，便于農民向城市流動，加快城市化的步伐。第二，注重家庭養老的功能，在農村宣傳孝文化。對孝順老人的年輕人實行免費的職業技能培訓，鼓勵企業優先雇傭這樣的年輕人。針對現階段農民收入低、國家財政支持有限的特點，家庭養老方式仍然不能放棄，甚至在一定時期內仍將成為農村的主要養老形式，而政府主辦的農村養老保險則應作為必要的補充（見圖5）。

2.新型農村合作醫療制度。（1）具體內容。包括基本醫療保險、醫療救助（貧困居民醫療救助和長壽老年人的醫療救助）和慢性病、地方病防治三項內容。在制度構建中，應放棄只保大病的思想，注重對慢性病、地方病的防治。同時每次醫藥費超過50元就可報銷，報銷比例可按醫藥費的多少制定不同層次，藥費越高，報銷比例越大?；踞t療保險和貧困居民醫療救助的目標群體的界定和繳費方式與養老保險一致，只是其繳費水平應低于養老保險。筆者認為，在農村合作醫療制度中，政府的財政支持應向慢性病、地方病傾斜。農村人口的慢性病如乙肝、肺結核嚴重威脅農村居民的身體健康，而且乙肝主要通過母嬰傳染，如不及時做好防治工作，將嚴重影響中國居民的健康水平。所以國家應加大力度防治，在農村人口向城市流動的過程中，提高中國居民的整體素質。（2）相關配套措施。第一，加快建立農村公共衛生體系。在村一級建立衛生室，鄉級建立衛生所，由衛生所的醫生負責培訓衛生室的醫療人員。這兩級衛生部門主要治療小病、地方病和慢性病，為村民提供便利。第二，降低藥品流通價格，嚴把藥品價格關，嚴厲打擊藥品回扣問題。同時居民看病免收掛號費、門診費僅收50%，這些措施對小病和慢性病人更具有吸引力。第三，鼓勵非盈利組織及私人建立慢性病、地方病人救助中心，減少慢性病的發病率。第四，簡化報銷手續，一切以方便居民為宜。

3.社會救助。農民有土地可以依附，所以農村社會救助應實行“低水平、廣覆蓋”的原則。農村的救助主要針對“五保戶”、受自然災害影響的居民。而農村居民最低生活保障制度應注重開發式扶貧，讓農民自強自立，爭取自己脫貧。政府可以提供低息貸款、進行相關技能培訓等優惠政策鼓勵其自主創業。

4.農村教育扶持計劃。政府對貧困農民的救助應逐漸轉移到教育扶持上來，加大教育投入將成為政府加大農村投入項目中“收益率”最高的項目。農村教育扶持計劃包括以農村免費義務教育計劃、中高等教育扶持計劃和職業技能培訓計劃三項內容。國家應加大對農村地區的中、高等教育的投入。國家對家庭人均年純收入在2000元以下讀高中的孩子減免部分學費，對家庭人均年純收入在944元以下讀高中的孩子減免其全部學費；為人均年純收入在4000元以下的家庭讀大學的孩子減免部分學費，在2000元以下讀大學的孩子減免全部學費。同時還應該為這些孩子提供一些勤工儉學的機會。職業技能培訓可以個人繳費，地方、集體投入資金建立并維持其日常開支的方式運行。

四、結論

鑒于中國現在的經濟實力和農村居民的接受能力，新的農村社會保障體系的具體項目的實施應是漸進的，應根據居民對具體項目的需求程度來確定。同時，農村社會保障體系的完善不能僅僅囿于農村的范圍，還需要從戰略的高度來審視，包括戶籍制度、勞動力市場制度改革等內在的綜合制度改革的推進。另一方面，要促進勞動力的合理流動從而促進城市化的健康發展，還要分別從農村和城市兩方面入手，在城市應“擴需”，在農村應“減員”?！皵U需”主要是指在城市里應加快工業化的進程以提供更多的就業崗位，容納更多的農村剩余勞動力；“減員”主要是指在農村應加大農業的科技含量、促進農業的現代化進程以減少農業對勞動力的需求，促進農村剩余勞動力向城市轉移。

［參考文獻］

［1］鄭功成，曾湘泉.收入分配與社會保障［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2002.

［2］鄭杭生.社會學概念新修［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.

［3］趙殿國.農村社會養老保險的基金管理和風險控制［J］.社會保障制度，2005，（1）.

篇（3）

一、是否建立完善的社會保障體系是好的市場經濟和壞的市場經濟的分水嶺

社會保障不僅僅是一項經濟制度，它還是并且主要是一項社會制度，社會的基礎建設。社會保障不僅僅是一種經濟補償、經濟支援。它更是一種社會補償、社會關懷、社會支援。對那些在市場競爭中的失利者、弱勢群體和邊緣群體而言，社會保障表示了社會對他們的承諾和保護：不論他們遇到多大的困難和風險，社會承諾保障他們的基本生活和起碼的尊嚴。

但是，在我們大力推進社會主義市場經濟體制建設的時候，人們注意到了充分認識和高度肯定市場經濟的巨大優越性，這當然是必要的，卻對社會保障制度的獨立價值和作用強調不夠，因而對市場經濟體制和社會保障制度的關系認識模糊。就人的需要而言，好的市場經濟應該能夠普遍地滿足每個社會成員的生存和發展的需求，但這卻是單靠市場經濟制度本身難以做到的。市場經濟是通過市場機制來實現資源配置的經濟制度，它的核心是自由競爭，市場競爭的規律是優勝劣汰。由于每個社會成員的自身稟賦包括受教育水平、體能和工作能力不同，社會資源和發展機遇各異，在分配領域中必然損益有別，從而造成社會的貧富差距，并引發社會各階層之間的矛盾。改革開放以來，在從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，一部分國有企業被兼并破產，還有相當部分企業因嚴重虧損而面臨困境，由此出現了規模空前的下崗和失業現象，一些國有企業的職工以及部分離退休人員的生活發生困難，一部分人甚至跌落到貧困線以下，而大量財富卻向少部分人手里集中。社會保障是政府通過法律和制度手段，籌集社會保障基金，對社會成員在年老、疾病、傷殘、失業、生育、遭遇災害，面臨生活困難時給予必要的救助和保護，以滿足社會成員基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存權，進而為實現每個人的發展權提供基礎條件。通過建立醫療保障制度、社會救助制度、實施失業者職業技能培訓等措施，保障人的發展權利，拓展人們的發展空間。因此，社會保障是實現公民生存權和發展權的重要方式。

與市場經濟的競爭機制不同。社會保障制度是人們通過達致社會合作而形成的一種公共品。在這里，人和人之間是非競爭的關系。而每一個人都有可能成為弱者，都有可能遭遇危險，又都需要維護自己生存和發展的權利。社會保障就是人們達成的風險共擔、同舟共濟的契約和道德承諾，個人與社會之間有了這個相互承諾，人與人之間才能擺脫那種“豺狼式”的狀態；人與社會之間才能擺脫那種只向社會索取，不向社會貢獻的關系。只有這種社會承諾建立起來了，市場規則、法律規定才可能被遵守。從這個意義上說，市場規則、法律規定都以人與社會之間的公平契約為前提。所以，市場經濟和法制雖然都是和諧社會的基礎，但都離不開公平契約這個基礎。

就社會發展而言，好的市場經濟應該能夠促進社會穩定，實現經濟與社會協調發展。這也不能單靠市場機制本身，而要靠市場經濟制度和社會保障制度的結合才能做到。市場機制配置資源的特點是優質資源向能夠獲得最大效益的方向流動。這些年，隨著市場經濟的發展，農村以及中西部地區的優質資源——青壯勞動力、財力和物力迅速向城市、向工業、向發達地區集聚，“三農”問題積累日甚，地區差別繼續擴大，社會發展難以平衡。社會保障具有國民收入再分配的功能，通過社會保障基金在高收入者和低收入者之間的轉移支付，使國民收入的再分配向低收入者傾斜，從而調節社會成員之間的收入差距，維持低收入者的基本生活，以促進社會公平，實現社會穩定，社會保障不僅是一種重要的利益平衡機制，而且也是市場運行和經濟發展的基礎性支撐。

社會保障制度可以保證社會基本生活水平的穩定性，推動有效需求適度增長。通過國民收入再分配，積累社會保障資金，形成個人收入不確定部分的補充，當宏觀經濟大局、微觀經濟態勢發生不期而至的變故，人們面臨失業、退休、生病和出現事故傷殘等難以抗拒的風險時，社會保障提供了相對比較穩定的收入，來滿足基本需要。從而恢復和保持有支付能力需求的適度增長。社會保障制度改善了人們的收入預期，提高了人們的安全感，有利于擴大消費需求，從而減少經濟波動對人們的影響，有利于保持經濟的可持續發展。

從長遠看，21世紀前20年既是我國全面建設小康社會的機遇期，也是進入老齡社會的風險期。我國是在剛剛進入低水平、不全面的小康社會情況下，迅速跨入老齡社會的發展中國家。而這一時期又是以獨生子女勞動力為就業主力軍的階段，我國的就業結構、消費結構面臨重大調整，這都將影響經濟發展的活力。養老、醫療、失業等保障制度是協調代際分配關系、當前利益和長遠利益關系的重要制度，對于經濟可持續發展社會可持續發展、保持國家長治久安具有重要意義。

社會保障是相對獨立的社會體制，它包括經濟制度，但并不限于資金籌集和發放，管理和運營，不僅僅是現金保障，還包括服務保障、權益保障、組織保障乃至精神保障。因此，簡單地說社會保障制度是“市場經濟體制的重要組成部分”是不夠準確的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市場經濟體制的重要組成部分”一樣。盡管這些制度都要與“市場經濟體制”相配套、相適應，但社會保障制度畢竟有自己的獨立體系，不能歸結為“市場經濟體制”。

二、社會保障的首要功能：為社會公平提供制度基礎

中國有13億人口，又是一個發展中國家，以并不充足的財力解決世界上最龐大人群的社會保障問題，這是一項空前艱巨的偉大事業。特別是中國加強社會保障制度建設的背景，是從計劃經濟向市場經濟的轉軌，各種社會制度，包括生產資料所有制結構、收入分配制度、財稅制度、社會管理體制等等都在發生重大調整，在這種情況下，政策供給不足、滯后并且前后不一致，難免經常發生。

在我國，社會保障制度改革和建設的大力推進，確實是與建立社會主義市場經濟體制相伴隨的。但這一點并不意味著社會保障必定是依附于市場經濟的。事實上，不搞市場經濟，也要搞社會保障，但社會保障的獨立地位卻一度被有意無意地掩蓋了。仿佛只是為了配合國有企業改革，為了給企業卸掉社會包袱、增強企業的市場競爭力才需要搞社會保障。后來，又仿佛是為了解決下崗失業職工安置問題，為了解決農民工問題，才需要搞社會保障。這樣一來，社會保障好像只是為了解決一時的具體問題，它作為一項長期的基本的制度安排的意義被淡化了，其社會功能被忽略了。

在財力不足的情況下推進社會保障制度建設，又希望這項制度能夠自我運行，著重考慮經濟效益是可以理解的，從效率的角度講也是具有合理性的。但是繳費多的人國家財政和企業單位給予的補貼也多，而少繳費則少補貼，不繳費則無補貼。這樣一來，在個人收入差距本來就在迅速拉大的背景下，社會保障制度不但沒有起它應該起的縮小貧富差距的作用，反而在不經意間助長了差距拉大的趨勢。

長期以來，社會保障考慮的對象范圍主要限于城市居民，廣大農村除少數有條件的地方自行實施了局部的、有限的社會保障以外，全國統籌城鄉的社會保障制度供給基本付諸闕如。例如，在城市實行了最低生活保障制度，3000萬城市貧困人口得到了這張“安全網”的有力保護，但在廣大農村至少也有3000萬貧困人口翹首以待的同樣的制度性保障卻遲遲不能出臺，在城鄉差距迅速拉大的背景下，這種制度安排不但沒有起它應該起的在城鄉居民之間促進社會公平的作用，反而在不經意間助長了城鄉差距拉大的趨勢。

社會保障制度有利益的層面，也有價值的層面。它的價值追求本來是為了促進和實現社會公平。如果社會保障的理念不明確，只講“效率”，只追求經濟效益不追求社會效益，它就可能陷在利益的計較中，模糊了方向。實現社會公平是社會保障制度的首要社會功能與核心價值關懷，因而是這項制度的靈魂。

從社會保障制度比較健全的國家和地區的實例看，盡管不能簡單地說社會公平程度一定與社會保障制度的健全程度成正比，但大體上還是可以看出二者之間的確具有一定的相關性。例如英國，在1994—1995財政年度，初始收入分配中，20%高收入家庭與20%低收入家庭的平均收入相比，二者相差19.8倍，但是經過收入和消費稅收以及社會保障等福利制度的調節之后，最終收入差距縮小到3.7倍。再比如芬蘭，如果單看收入差距，大致在120歐元—1800歐元之間，為15倍，與月工資（200—3000）差距相一致。但月工資在1600歐元以上者不享受國家養老金，月工資在200歐元—1600歐元之間者，享受國家養老金的數額逐步減少，大約從每月440歐元減到0.月工資在2000歐元以上者，不享受住房津貼，月工資在200—2000之間者所享受的住房津貼也逐步減少。這樣調整下來，雖然月工資收入相差15倍，但享受養老金的差距卻在720歐元-1280歐元之間，僅為1.7倍。

世界各國的社會保障制度因種種原因，而存在巨大的差異。但這項制度是有共同理念基礎的。這個基礎就是社會公正的理念。在市場經濟社會，如果沒有起碼的社會公正，這個社會不可能是一個文明的現代社會。所以，從“貝弗里奇報告”到北歐社會的“均等化原則”，從“基本需要”到“基本權利”，社會公正的基本理念得到了維護，從而社會保障也從市場經濟的陪襯，政府緩和社會矛盾的工具，變成了現代文明社會的一個重要基礎。

在和諧社會建設中，要求社會保障發揮的作用主要是促進社會公平。社會的公平正義顯然主要依靠包括稅收制度、財政轉移支付制度、教育制度等等各項社會制度的共同作用，其中，社會保障制度是當仁不讓的主要功能承擔者。當然，社會保障制度發揮好了對促進實現社會公平的作用，也就同時可以對和諧社會建設的其他方面做出相應的貢獻。

三、適度公平就是底線公平

對于社會公正，過去主要是從社會倫理、社會價值的層面去理解的。自羅爾斯提出“作為社會公平的公正”以后，社會公正落實到了經濟利益調節和補償、社會差距的縮小和社會機會的平等這樣一個更具體的可操作的層面。

從世界各國的情況看，不同的社會保障制度類型，在實現社會公平的能力和作用方面具有明顯的差別。選擇什么樣的社會保障制度，在一定程度上，取決于選擇什么樣的社會公平。它要受一個國家政治、經濟、文化和社會諸多因素的影響。正確的提法應該是公平和效率的統一和兼得，是社會發展與社會公平的均衡和協調。

在科學研究和政策設計中，“度”是重要的。沒有“度”就沒有科學，就沒有政策。一個國家，政府和社會的責任是確保每一個公民，當他的自我保障能力不足時，不至于淪為貧困、無法就學和不醫而亡，也就是保持作為一個公民的起碼的體面和尊嚴。在我國，至少在目前乃至未來一個較長的歷史階段，所謂適度公平其實就是底線公平。底線公平是社會保障制度的基本理念。

“底線公平”是一個確定和描寫社會公平度的概念。依據社會保障的基本理論，這個度是指“基本需要”。但從確定社會公平度的要求看，“基本需要”會隨著經濟發展而有較大幅度的變化，它對經濟發展水平比較敏感，伸縮性較大，因而不夠穩定，也不太容易定義。應該并且還可從“基本需要”中找出更具穩定性的“需要”——“基礎性需求”，它包括：（1）解決溫飽的需求（生存需求）；（2）基礎教育的需求（發展需求）；（3）公共衛生和醫療救助的需求（健康需求）。這就是人人躲不開、社會又公認的“底線”。

“底線”劃分了社會成員權利的一致性和差異性。底線以下部分表現“權利的一致性”，底線以上部分體現權利的差異性。從而，底線公平可以定義為：所有公民在這條“底線”面前所具有的權利的一致性。

在經濟水平比較低時，政府要守住底線公平這條線，以確保每個公民都有基本的生活保障，過上有尊嚴的生活。在經濟水平提高以后，政府仍要守住底線公平這條線，以防止社會保障水平繼續剛性上升。在底線以上，政府的責任是調節貧富差距，加強稅收能力，而不是搞“福利國家”政策。就市場機制而言，底線以下不是市場機制發揮作用的領域，而是公共財政確保的領域，底線以上要靠市場調節。政府調節和市場調節的關系是解決社會保障剛性問題的關鍵。底線公平，不僅適用于經濟水平較低的發展階段，而且適用了經濟水平較高的階段。或者說，它應該是確保社會保障健康持續發展——在現在，走向擴面和公平，在將來，防止過度公平和過度福利的——最關鍵的機制。這就是“柔性調節機制”：“底線”以下部分，是政府和社會的責任，是必保的，剛性的；底線以上的部分是可以用市場機制由企業、社會組織和個人去承擔的，是柔性的。

四、以底線公平為核心理念完善社會保障體系

底線公平概念和柔性調節機制，不僅可以為最低生活保障制度、基礎教育制度、大病統籌和醫療救助等制度的加速推進和完善提供理論論證，還可以為養老、醫療、失業等社會保險制度的改革，為社會保障的擴面，為城鄉統籌的社會保障制度的建立，提供新的視角和方法，從而有助于推動社會保障制度建設打開新的局面。

黨的十六屆五中全會對社會主義和諧社會建設做出了全面部署，強調“要以擴大就業、完善社會保障體系、理順分配關系、發展社會事業為著力點，妥善處理不同利益群體關系，認真解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題”。其中，完善社會保障體系作為一個重要的著力點，對于促進實現社會公平，形成和諧的社會關系具有重要作用。而在社會保障制度建設中，目前群眾要求最為強烈的是擴大社會保障覆蓋面，將更多的社會成員特別是中低收入者納入社會保障體系。應該承認，多年以來，盡管我們做了很多努力，但社會保障的覆蓋面還是太窄。到2005年底為止，納入城鎮基本養老保險的只有1.7億人，納入基本醫療保險體系的只有1.4億人，而失業保險只覆蓋1億人左右，這種情況造成了嚴重的社會不公平，并且已經成為社會長期穩定發展的隱患?！笆晃濉币巹澝鞔_提出要增加財政的社會保障投入，提高基本養老保險社會統籌層次，加強社會福利事業和社會救助體系建設，特別是首次明確要求要“認真解決進城務工人員社會保障問題”，“有條件的地方要積極探索建立農村最低生活保障制度”。這些重要措施將對加速擴大社會保障覆蓋面起重要作用。

目前，擴大社會保障覆蓋面，迫切要做好以下幾件事情：

第一，盡快地把農民工納入社會保障體系中來。從和諧社會建設的角度來看，農民工的問題要予以高度重視。農民工和城里人同工但是沒有一樣的待遇，這種不公平感就會特別真切。把農民工納入社保體系問題，有些地方已經做了一些探索。比如，上海市、大連市專為農民工設計了一個不同的制度，但還需要配套和完善。

第二，失地農民的社會保障。2002年至2004年初不到兩年的時間里，我國工業化和城市化的過程中征地5600萬畝，4000多萬農民失去土地。到目前，失去土地的農民不會少于5000萬人。這兩年上訪告狀的群體一部分就是失地農民。其中一個重要原因就是社會保障問題解決得不好。從全國來看，浙江省有一些地方例如嘉興市解決得比較好，對農民實行了比較全面的社會保障，標準也還比較符合當地老百姓的基本生活需求。但是從全國來講，這方面還缺乏比較規范的制度安排，還處在探索的過程中。

第三，靈活就業人員的社會保障。在靈活就業人員中，一部分是下崗失業職工，這幾年又出現了一些新的情況，一部分大學生，一部分文化水平、技能水平比較高的在信息產業、文化產業就業的人員，也采取了靈活就業的方式。靈活就業人員的收入有時多，有時少，有時有，有時沒有，不大能夠連續地按照固定的比例繳費。所以對待靈活就業人員如何設計更好的、更加靈活的制度，也是一個比較迫切的問題。

第四，在農村普遍實行最低生活保障制度。農民的基本生活需要和城里人不一樣，農村最低生活保障標準可以低一些。因為農民有承包地，可以種點糧食、蔬菜。從補差來看，各地農村也有差別，平均起來，實際補差每個貧困人口一年100元—200元就可以了。亞洲開發銀行認為有27億元就夠了。這是按農村貧困人口是2700萬計算的。那么，即使多算一點，標準再高一點，54億元或者再多一點，大致相當于用于城鎮低保的100億元左右，就可以解決農村貧困人口的最低生活保障問題。所以，農村最低生活保障制度不是可不可以實行的問題，實際上有些省已經搞起來了。

第五，大力推進新型農村合作醫療制度建設。我國衛生和醫療體系存在的嚴重問題是資源分配不公平，大體上說，80%的醫療資源分配給了城市，其中又有80%的醫療資源給了大城市，廣大農民缺醫少藥，“看病難、看病貴”的問題遠甚于城市居民。2003年，中央決定在農村試行新型合作醫療制度，但籌資標準太低。2006年，總理在“兩會”上宣布把籌資標準提高到每人每年50元（中央財政出20元，地方財政出20元，農民個人出10元），并要求迅速推廣，到2008年基本普及。這項重大決策結束了農民健康問題沒有制度性保障的歷史，盡管目前的籌資水平仍然不高，但還是得到了廣大農民的熱烈歡迎。

底線公平概念和柔性調節機制，由于區分了不同的需求層次，明確了政府、社會和個人的責任，劃分了市場機制和非市場機制的界限，因而對于解決上述問題可以提供有益的啟發。但以下幾個關系需要進一步明確：

第一，擴面和標準的關系。

現在我們提的“廣覆蓋、低門檻”從總體上講是符合中國國情的。我們畢竟是個窮國、人口大國，社會保障又是人人都需要的，起碼在半個世紀以內標準都不能高?！皬V覆蓋、低門檻”實際的效果是門檻也不高，覆蓋也不廣，這里面的問題不是一個簡單的門檻低了覆蓋面就寬了的問題。比方說在工傷保險這種事情上應該有不同的門檻嗎？我們時常發生農民工受了傷賠償只相當于城里人的幾分之一，“門檻”高固然不利于擴面，但問題的核心是不公平，保障過分和保障不足同時存在，有保障和無保障同時存在。解決的辦法，按照底線公平的思路，就是優先把處于底線以下或瀕臨底線的群體的基礎性需求保障起來，城鄉并舉，貧富兼顧，逐步解決城鎮社會保障制度的完善問題。

第二，政府責任和個人責任之間的關系。

在整個社會保障問題上，政府責任和個人責任之間怎樣建立起一種平衡的、協調的關系？正好像現在減免了農業稅，政府就必須承擔農業稅減免之后原來靠農業稅支持的那些社會事業怎么辦的責任。例如，原來靠農業稅養老的那些“五保戶”、鄉鎮養老院何以為繼？農民工的問題也是這樣，農民工群體脫離了農業生產經營活動，也就脫離了傳統土地保障的范圍，他們與城鎮其他勞動者一樣，面臨著城鎮就業生活中養老、醫療、工傷、失業等各方面的社會風險，客觀上也就有進入社會保障網絡的需要。政府既然承諾了可以自由流動，那就承擔與自由流動相關的責任。面對農民工的社會保障問題，就不能怕外資不來，不怕私企承擔不了。為什么外資可以進來廉價地剝削中國的民工，為什么私企可以無限制地搞原始積累？農民工的社會保障責任個人化，就等于相應地承認了外資不給中國職工交納社會保障金、私企不給職工參保的合法性。中央已經明確提出利用外資的合理性問題了，中國私企的原始積累已經搞了20多年，也應該離開這個階段了。所以，政府沒有必要再擔心嚇跑了外資和私企，而容忍他們推卸對職工特別是農民工的社會保障責任。

第三，企業責任和個人責任之間的關系。

前幾年，對失地農民的經濟補償一般只是一次性貨幣補償，且不說補償標準普遍偏低，不足于保障失地農民的基本生活；即使補償稍多一點，也不能據此應付失業、疾病、養老等風險。最近，四川成都市和浙江許多地方都提出變一次性貨幣補償為制度性社會保障，廣東省政府要求凡開發商不能對失地農民提供基本生活的社會保障，就不批準征地，這叫“即征即?！薄Ｍ瑯拥览?，任何企業，不論外企、私企，還是國企，只要雇工，就應該提供社會保障，這叫“即雇即保”或“即聘即保”。事實上，前一段時間在農民工問題上普遍存在只用工不保險的現象。不論是從尊重人權還是維護公平出發，只有承諾提供最基本的社會保障，用人單位才有資格雇用農民工。

第四，強制和自愿的關系。

篇（4）

[中圖分類號]F840 [文獻標識碼] A[文章編號] 1673-0461(2010)02-0046-04

2006年,各地社?；鹋灿冒讣l頻暴露。2006年上海社保大案中,社保資金被挪用34個億,2007年11月,國家審計署對全國29個省(區、市)社?；疬M行了專項審計,審計出71.35億違規社?；?其中1999年前發生的違規金額為23.47億元,2000年以來發生的違規金額則高達47.88億元。審計還發現,有些行業主管部門存在截留社保費的問題,如建行貴州省分行與工行貴州省分行少申報繳費基數,在征得貴州省社保局的同意后,對已提取的基本養老保險費和失業保險費6,422.64萬元予以截留。[1]而糟糕的是,被審計出來的可能只是冰山一角,還有很多的“巨顎”沒有浮出水面。

我國社保基金積累速度迅速,截至2008年底,我國五項社?；鹄塾嬍杖?.38萬億元,支出1.03萬億元,累計結余1.41萬億;就企業年金看,到去年底積累1,911億元,比2007年增加了近400億;此外,我國戰略儲備的社會保障基金達5,131億元。也就是說我國社保基金累計結存2.1萬億①。

數據來源于全國社?；鹄硎聲鸶髂甓葓蟾?基金權益總額和基金收益額采用四舍五入進行處理)。

從表1可以看出,全國社?；鹜顿Y收益不穩定,在成立后的大多數年份其投資收益率明顯偏低,若再考慮通貨膨脹率的因素,其結果會更糟,2004年亦為-0.58%,2008年則達到-12.69%。也就是說這兩年不但沒有實現保值增值,反而基金大幅縮水。而分散于各地的社保基金只能將其存銀行或購買國債,收益率只有2%,若考慮通脹率,情況會更糟,存在嚴重的貶值風險。這與作為戰略性儲備基金的屬性格格不入,勢必影響到我國社會保障制度的可持續發展,影響到人民群眾的根本利益,影響到和諧社會的建設。

面對如此巨額的資金存量,如何加強對它的監管,實現社會保險基金的安全和保值增值,既是一項重要的業務工作,也是一項重要的政治責任。

一、我國當前社會保障基金監管體系框架

1997 年,我國實行社會保障基金收支兩條線管理模式,財政部介入社會保障基金的管理和運行,并承擔相應的財務監管職能。1998 年,勞動和社會保障部設立了社會保險基金監督司,各地勞動和社會保障部門也設置了相應的基金監督機構。審計署也成立了社會保障審計司專門審計社?；?。絕大多數省份設立了社會保障監督委員會,截止2007年底,30個省、自治區和直轄市建立了省級社會保障監督委員會,全國絕大部分地市設立了基金監督機構并開通了社會保險基金監督舉報電話。2001年12月我國頒布了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》,該辦法對社?；鸬耐顿Y范圍,投資比例作出一些限制性規定,也對社?；鹜顿Y管理人,基金托管人的任職資格和條件作出了規定,同時規定了信息披露制度。截止到目前為止,我國制定了《企業職工基本養老保險基金實行收支兩條線暫行規定》、《社會保險基金財務制度》、《社會保險基金會計制度》、《社會保險基金行政監督辦法》、《社會保險基金監督舉報工作管理辦法》、《社會保險審計暫行規定》、《社會保險稽核辦法》、《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業年金試行辦法》等社?；鸸芾矸ㄒ?有些省份出臺了《社會保險基金財務管理辦法》、《反欺詐條例》來加強對社?；鸬谋O管。我國初步建立起以行政監督為主,財政、審計、金融等專門監督,社會監督和基金管理機構內部控制相結合的基金監督組織體系。社?；鸬谋O管體系初步確立。社保資金運行的安全性得到加強,基金管理有所改善,重大的擠占挪用的情況得到初步遏制。

二、現行的監管體系下社會保障基金監管中存在的問題

2006年上海社保案發生后,我國加大對社?；鸬谋O管,各地社保基金案件頻頻暴露。為什么在現有的監管體系之下,社?；鸬幕景踩紵o法得到保障。這就說明我們現行社?；鸨O管體系存在著種種弊端,我國的監管體系不健全,監管手段軟化,導致監管效率低下。

(一)我國的社保基金的監管體系是非常脆弱的,甚至是無效的

我國社保基金監管職責是由勞動和社會保障部門、財政部門、審計部、證券監督管理委員會、銀行業監督管理委員會、全國社會保障基金理事會等部門共同承擔,這種分散型的監管呈現出以下缺陷:監管效率低下、監管主體間協調成本高、缺少整體負責的權力責任中心,易形成監管真空,各監管部門之間缺乏信息共享和協調配合的制度設計,大大影響了監管的實效。如我國社會保障基金的行政監管主體是各級勞動和社會保障部門。我國勞動和社會保障部門都設立了基金監管機構,構建了一套自上而下的行政監管體系。我國負責社?；鸸芾淼氖堑胤礁骷壣鐣ｋU經辦機構,負責基金監管的主要是勞動保障行政部門的基金監管部門,兩者在行政上都隸屬于勞動保障部門。這使得勞動社會保障部門多年來集政策制定、費用收繳、投資運作、監督查處等權力于一身。這種“左手管右手”社?；鸨O管模式,難以保障社?；鸬陌踩?。如在制定社保基金監管政策時,總是不會太為難自己,制定對自己不利的政策;在執行監管政策時,也不會嚴厲到用“左手”去斬斷“右手”。同時勞動保障部門又隸屬于各級地方政府。因此地方政府在社?；鸸芾砩?既當監管者,又同時成為委托人、投資人和資產管理者,角色模糊不清,使得養老基金缺乏獨立和足夠的行政監管。[2]也就是說讓隸屬于勞動保障的基金監管部門去監督地方政府,無異于“兒子管老爸”。因此社會保障行政管理機關和基金管理機關合一、只對上級負責的行政架構,使得我國的社?；鹦姓O管體制非常脆弱,是當前一些政府官員貪污挪用老百姓“養命錢”能夠得逞的體制漏洞。

雖然社保部門有內部監管規定,但卻形同虛設。如在社保資金的運營方面,多年以來,社保資金的運營情況即使在社保局內部,也只有極少數人知道,而其決策程序、投資方向,以及投資方式,更是只有少數幾個經辦人和個別領導才掌握的“核心機密”。

(二)監管法律法規缺失,缺乏相應的懲罰機制,監管力度薄弱

目前我國尚為出臺《社會保險法》,談不上專門的社?；鸨O督法規,更只有關于社?；鸨O管的行政法規、規章和政策,其制定的主體主要是國務院各部委。并且其中大部分都是部委以“通知”、“暫行規定”或“辦法”的形式的行政規章,社保基金監管的法律層次非常之低,權威性不足,法規之間缺乏銜接,難以形成嚴密有效的監管網絡,而且對各種社保案件的懲處不夠嚴厲,缺乏相應的懲罰機制。比如,管理著 5,000多億資產的社?；?確保其安全運作的卻僅僅是兩個早前制定的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》和《全國社會保障基金境外投資管理暫行規定》,根本就沒有建立起基本的社保基金投資管理制度體系,遑論完善和改革。[3]而各地統籌的養老基金,在投資管理上基本處于無章可循的狀態,近幾年所出的大案要案,多發點基本是地方養老基金。

同時,基金監督力量薄弱,機構不健全,人手配置少,也是問題,社?；鹄塾嫿Y余已達2.1萬億元,且基金每年以20%的速度增長。這對于全國基金監管人員約100人左右來說,形成了極大的反差和挑戰:監管負荷嚴重超載(監管機構官員人均與參保人數或資產數量之比:如我國的監管負荷為每個官員人均管理625億人民幣即62億歐元,而在國外,監管負荷遠低于我國,如具有墨西哥“國家退休金儲蓄監管委員會”人均管理3.2億美元。[4]我國每個監管官員平均管理上千萬參保人員,是國外的上百倍上千倍,如阿根廷“退休和養老金管理總局”人均管理5.1萬人),不僅談不上事前、事中和事后的三段式監管,甚至連日常工作也難以完成。面對那么多可能的風險源,苦于人手缺少,而無法進行大范圍檢查,一些問題可能因此而被掩蓋,從之前發現的一些案子上也是如此。

(三)社?；鸾y籌層次低,監管成本高,監管難度加大

目前雖然有17個省份稱已經實現省級統籌,但實際上真正實現了基本核算單位和資金流在省級層面大收大支的省份只有四五個,其他都不是真正意義上的省級統籌。[5]我國絕大部分社?；鹑匀灰钥h(市)級統籌為主,全國社會保障基金分散在二千多個社會保障管理機構。這就意味著實際控制社保統籌基金的決策者和操作者是全國2,000多個縣市地方政府,每個統籌單位在資金上是“五險”資金自我封閉和獨立運行,從全國來看,等于是社保基金潛藏著成千上萬的“風險點”。由于監督體系不健全,事關老百姓“養命”的社?；?往往在個別領導的簽字批條中被挪作他用,而作為負有基金監管職責的社保部門既不敢頂,又不敢向上一級反映情況。這一制度安排的缺陷,不僅使基金管理層次過多,管理費用過高(我國的管理成本高達3%,而國際一般只有1%),[6]而且導致基金的平均規模過小,難以實施較大規模、較為穩健的組合投資方略,投資風險和經營成本增大,基金鏈條很長,監管難度很大。

(四)社保案件頻發,基金管理透明度低,信息披露不健全

2006年上海社保案發生后,國家加大了對社?；鸬谋O管力度,基金的擠占挪用現象得到了遏制。當前我國的社?；鸨O管體制是以政府為主導的模式,這種政府主導的模式基金管理的透明度低,信息披露不充分,社保部門在基金管理和投資運營方面都處于封閉的狀態下運營,社保當局幾乎沒有向工薪階層等利益相關者披露任何信息,參保人員的利益被完全漠視了,在這種沒有市場化的監督制衡,更無受益人對于委托人的自由選擇權,導致基金運營黑箱作業,效率低下,違規投資、腐敗受賄也就接踵而至。

三、重構我國社會保障基金監管體系

建立科學的社保基金管理和監督體系,確?；鸬陌踩暾?是政府的一項重要職責。沒有基金監督,社會保障制度就缺乏安全保障。特別是在當前全球性經濟危機的情況下,各級地方政府財政收入減少,信貸緊縮,支出不斷增加的宏觀環境下,社保基金很有可能會被一些地方政府當作第二財政進行支配。要維護參保人員的利益,實現基金的安全完整和保值增值,就必須建立基金監督的長效機制,重構我國的社會保障基金監管體系,構建起獨立而又各部門相互制約開放有效的監管體系。使社?；鸪蔀檎l都不敢去碰的“高壓線”。

(一)建立健全社?；鸨O管的法律法規體系,解決基金監督中法律缺位、層次低、效力差等突出問題

由于我國社?；鸬姆苫A不夠穩固和完善,對社保基金的整個監管制度缺少足夠的剛性,要彌補這一致命缺陷就必須盡快制定出完善的社會保障法律,并依法重建我國社會保障基金監管體系,使社保基金的監管、投資等根據法律規定進行。首先盡快向社會公布《社會保險法》,社保基金的管理和監督是該法的重要內容。并在此基礎上,重新構筑完善、科學的監管體系,以從根本上改變現行的“左手管右手”的監管框架。倘若沒有一部完整的社會保障法律作為基礎,目前的監管體系只能是修復性變化,而不能從根本上加以完善。其次加快《社會保障基金監管條例》的立法進程,在基金征繳、管理、支付等方面予以細致規定,杜絕各類違規使用社保基金事件的出現,實現社保基金監管有法可依。再次對《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》進行修改完善,對地方社?；?主要是養老保險基金)的投資管理制定具體的規則,從而形成完善的投資管理法律體系,使各地統籌的養老基金,在投資管理上基本實現有章可循,實現基金的保值增值。最后出臺《社會保障基金反欺詐條例》,對各種騙取,冒領或惡意拖欠社保基金的行為規定嚴厲的制裁措施。通過這些法律法規,設定相應的處罰權,增強社會保障基金監管的剛性,從法律上加大對各類社保基金違法犯罪行為予以最嚴厲的制裁,解決基金監督中法律缺位、層次低、效力差等突出問題。

(二)建立健全組織體系,加強社會保障基金監督隊伍建設,提高政治業務素質,實現行政監督、專門監督和社會監督相結合高效的監管體系

社?；鸬摹白笫止苡沂帧蹦Ｊ?是社?；鸩话踩南忍煨砸蛩亍ａt治體制的先天性不足,必須對原有的體制動“手術”。要改變目前的行政管理體制,使社保基金的監管機構從勞動和保障部門分離出來,實行垂直管理,直接對中央政府負責并報告工作。同時要加強監管隊伍建設,提高監管人員的政治業務素質:招收一些專業人士進入社?；鸨O管機構;加強對基金監督管理機構負責人和業務人員的培訓;對社?；鸨O督管理人員開展警示教育,使維護社保基金安全完整成為大家的自覺行為。

各級社?；鸨O管部門要強化對社保經辦機構業務辦理的行政監督。要加強財政審計專門監督:各級財政部門要加強對社會保險基金財務、會計制度執行情況的監督,定期或不定期地對基金收入戶、支出戶及財政專戶基金管理情況進行監督,保證基金的財務收支按規定有序進行。各級審計部門也要定期對社?；鸬氖褂们闆r進行審計監督。要加強社會輿論監督,充分利用社會的力量,加強對基金的監督。逐步建立起以行政監督為主,實現行政監督、專門監督和社會監督相結合的高效社?；鸨O督體系,形成基金監管合力。

此外還應加強由人大、政府、政協、工會等多方人員組成的社保監督管理體系,通過聽證會形式提高公民的參與度。

最后加大違規違紀的處罰力度,對任何打社?；鹬饕獾臋嗔Σ块T或個人,予以最嚴厲的懲處,確保社會監管的剛性原則真正成為不能碰的“高壓線”。

(三)建立健全工作機制,建立快捷、準確、高效的基金監督信息系統

落實責任,健全社?；鸨O管工作機制。各級政府層層簽訂責任書,并把基金監督管理工作納入行政問責的范圍。明確勞動保障、財政、稅務三個部門在社會保險基金征收、管理、支付各環節中的責任,形成了 “稅務征收、財政撥付、社保發放、全程監管”的社?；鸨O管三方工作機制。

加大基金的日常管理和執法檢查力度。一方面,切實加強基金的日常管理:一是建立了經辦機構內部控制機制;二是加強基金財務管理,嚴格基金撥付手續;三是嚴格劃分業務部門和財務部門之間相應的職責和權限;四是實行嚴格的崗位分離制度;五是加強對重點崗位的監督。另一方面,組織開展多種形式的執法檢查活動,嚴肅查處擠占、挪用、貪污社會保障基金等違法違紀行為。[7]

加強信息化建設,強化信息披露制度,實現有效的信息公開化,逐步建立起信息共享、實時監管、公開透明的社會保障資金征收、使用和管理運行新模式,基本實現依法監管、科學監管。 運用現代化的計算機網絡信息工具,充分利用 “金卡工程”發達的信息網絡優勢建立社?；鹁W絡體系,為各個監管部門提供連續、系統、動態的信息服務。通過信息共享,節省各監管部門監管信息搜集成本,保證信息的透明度和準確性,從而提高監管效率。同時建立社?；鹁W上實時監控系統,就是將各類社?；鸬馁Y金流向、流量的信息集中,及時地反映到統一的信息平臺上,對其實施嚴密、有效和實時監控,以保證社保基金始終處于可控狀態,防止暗箱操作,確保各項社?；鸬陌踩\行。通過這一手段既可以保障公眾對社?；鸬闹闄嗪捅O管權,促進社?；鸸芾硎褂玫耐该骰?有效實現社?；鸨Ｖ翟鲋?。

(四)提升統籌層次,降低監管難度,積極探索基金保值增值渠道

從社保基金審計情況看,地方政府是違規主體,絕大部分違規決定是由當地政府作出的。或是挪用于扶持困難企業,或是發放各種生活補助,或是直接用于產業投資等,他們作為基金監管的地方行政部門,既是社保制度運行的執行主體,又是資金風險的主要源頭。因此要從源頭杜絕防范風險,我們必須逐步提升社?；鸾y籌層次,使社?；鹈撾x地方政府的管轄范圍,提高統籌層次要實施分步走戰略。第一步是實現真正意義上的省級統籌,真正實現了基本核算單位和資金流在省級層面大收大支,這樣在干部管理和資金管理上都將減少兩層,統籌單位風險源也將從 2,000多個減少到30多個,資金風險幾率也將大大減少,這樣也既可以降低管理費用,又可以降低監管難度。還可以使基金形成合力,有利于實施較大規模、較為穩健的組合投資策略,降低投資風險和經營成本,實現基金的保值增值。[8]第二步是由省級統籌上升到國家統籌,真正實現了基本核算單位和資金流在全國層面大收大支。這樣可以進一步降低監管的難度和管理費用。

同時,還要不斷研究基金保值增值新辦法、新機制的運行,實現無差錯和公開、透明、陽光管理的理念,使社保基金的投資運營不變成只有少數“核心人物”才知道的秘密。社?；鸬墓芾聿块T要定期向社會公布社保基金的征收、支付、運營和基金結余的情況。在社保基金的投資運營的各環節,社?；鸬耐泄苋?托管人運用網絡化“強制性信息披露”系統,提高監管效率。

[注 釋]

①依據《2008年人力資源和社會保障事業發展統計公報》計算得出。

[參考文獻]

[1]個別地方社保險基金管理混亂 四地被審計署點名[M/OL].新 聞報業網,2006-11-24 省略/xhby/content/ 2006-11/24/content_1472701.htm.

[2]徐經勝.社?；?“左手”管不了“右手”[N].河南工人日 報,2007-01-18(3).

[3]馬光遠.加快社保立法 完善社?；鸸芾韀M/OL].中國網, 2009-03-16 省略/review/txt/2009-03/16/ content_17448276.htm.

[4]鄭秉文.企業年金和社保資金究竟風險何在[J].中國審計, 2007,(3):13-16.

[5]陳圣莉.社保受制低層次分割式統籌[N] .經濟參考報,2009- 03-12(6).

[6]馮玉國.社?；鸨O管體系需要推倒重建[N] .上海證券報, 2007-01-17(3).

[7]李 江.建立科學社?；鸨O管體系[N].人民日報,2008-12- 04(16).

[8]丁文杰,周立權.社保資金管理存漏洞 有效監管體系亟待建立[N].經濟參考報, 2008-01-10(6).

On Problems and Reconstruction of China’s Supervisory System

of Social Security Funds

Li Chungen,Zhu Guoqing

篇（5）

構建具有中國特色的社會主義和諧社會離不開完善的社會保障體系支撐，而社會保障體系建立在社會保障資金的籌集之上。因此，建立起適應我國社會保障要求的穩定、可靠、有效的社會保障資金籌集機制，不但是社會保障事業發展的需要，而且是我國構建和諧社會的重要內容。

一、現行我國社會保障基金籌資模式的弊端

（一）籌資渠道單一、資金缺口大

社會保障基金籌資渠道應實現多樣化，而目前我國的籌資渠道相對較為單一，當前只有養老保險、失業保險實行較低比例的收繳制度，醫療保險只在個別城市實行試點個人收繳制度，生育保險尚在醞釀之中。各項保障費用基本來源于職工就職的單位，而個人對于基金的支出很少，這在一定程度上造成社會保障基金來源受阻，資金缺口日益增大。目前我國養老保險基金已經出現支付危機，據有關部門統計，截至2004年底，全國范圍內養老保險個人賬戶空帳規模累計已達7400億元，而且每年還會以1000多億元的速度增加。

（二）剛性不足、缺乏立法保護

社會保障基金收繳辦法由地方政府自行制定，靠行政手段推向社會，缺乏嚴格有效的法律依據和強制有力的硬性約束，對于未能按照規定上繳的企業或者個人缺乏法律懲治措施，這導致了社會保障基金缺口的進一步增大。此外以“費”的形式征繳資金不像以“稅”的形式那樣具有強制性、固定性等特性。

（三）參保面窄、社會化程度低

目前我國社會保險覆蓋面僅限于城鎮、工礦區的企事業單位，即使在這些已參保的企業中，實際繳費人數與應繳費人數也存有巨大的差距。而我國農村的社會保障基金才剛剛展開，農民還未能充分享受到城市居民的社會福利，加上農民負擔過重，造成城鄉差距的進一步加大，這嚴重阻礙了我國建設和諧社會的宗旨。因此，社會保障基金籌資模式改變勢在必行。

（四）部門職能不清、管理機制混亂

我國目前參與到社會保障基金征繳的部門眾多，這些部門囊括了地稅、人事、勞動、民政、保險、衛生等單位，它們都在經辦和社會保障基金。然而這些部門之間缺乏明確的分工，各自為政，各行其道，這造成了管理成本高，而效率低下的惡劣狀況，嚴重阻礙了社?；鸬恼骼U和統籌。

二、各國社?；鸹I資模式比較分析

（一）世界各國社會保障基金籌資模式

目前，全世界已有172個國家建立了社會保障制度，社會保障基金籌資方式主要有三種方式：第一，征收社會保障稅，即政府通過稅收形式籌集社會保障金，直接構成政府的財政收入，并通過專門的社會保障預算進行管理。第二，征繳社會保險費，即通過雇主和雇員繳費形式籌集社會保障基金，不直接構成政府的財政收入，但由政府專門部門進行管理和運營。第三，強制儲蓄制，即將雇主為雇員繳納的保障基金及雇員按規定繳納的保障基金，都統一存入個人專門的社會保障賬戶，其本金及相應利息收入均歸個人所有，政府通常只保留少部門的稅收調節權。

（二）各種籌資模式比較分析對我國的啟示

三種社會保障基金的籌資模式在不同時期、不同國家和地區都曾起到良好的作用，但隨著社會的發展變化，征收社會保障稅這一形式越來越顯示出其強大的生命力。社會保障稅的實施使得社會保障基金的征收和管理有了嚴密的法律依據，并且，“以納稅籌集社會保障基金無疑更有利于體現社會保險的強制性，提高社會保障基金的征繳力度和統籌層級，有利于不同地區間企業的公平競爭，也有利于增強公民的納稅意識?！睂τ谏鐣Ｕ辖y籌繳款方式而言，它所依據的是部門性、地方性的法規，法律層次低，缺乏約束力，管理分散，不便于社會保障基金的征收和管理；而采取儲蓄制形式，雖然考慮了收入與支出的對應關系，但是這種社?；鸹I資模式對于賬戶管理要求較高，只適用于人口少，且地區發展水平差距不大的國家，特別是在經濟發展不景氣或企業經營虧損時難以保證社?；鸬幕I措時期。

通過以上三種籌資模式比較分析，結合我國目前社?；鸹I資模式的現狀，建議我國盡快開征社會保障稅，充分利用稅收三性的特征，依法征收社?；穑萌藗儾粩嘣鰪姷募{稅意識，提高我國社?；鹫骼U的到位率。

三、我國社?；鸹I資模式必然選擇——費改稅

（一）社保費改稅的優越性

1.廣開稅源，保障基金充沛。開征社會保障稅可以廣開稅源，徹底改變現存由于自愿參?；蛘邉訂T參保帶來的導致社保基金征收不足的弊端。依據稅法強制全部企事業單位及有關團體、個人等依法上繳社保稅，保證社保基金籌集渠道的暢通，保障社保基金的充足率、到位率，從而最大限度地保障廣大勞動者的基本權益，促進我國和諧社會的建設。轉貼于中國論中國-2.加強社保基金征收管理，保障基金安全。社保稅的實施，顯示了稅收的“剛性”原則，能夠減少征管過程中的不繳、少繳、欠繳現象的發生，充分實現社會保險的強制性。社會保險費改稅后，形成了“稅務機關征收，財政部門管理，社保部門發放，審計部門監督”的管理新模式。將社保基金的征收、管理、發放分別由相應部門負責，協調了部門的職能分工，社保基金實現“收支兩條線”的運作，有效遏制了現存社?；鸹I資和發放過程中腐敗行為的發生，保障了社保基金的安全。

3.利于社會統籌安排與調度。社會保障稅是國家為籌集社會保障基金，以工資薪金所得作為征稅對象而征收的一種特定的稅目，其既有一般稅收的強制性，但又缺乏稅收的無償性。在全社會范圍為以“稅”的形式征收社保基金，克服了不同地區、不同部門間不公平現象的發生，避免因繳費率不同造成的企業負擔不均，有利于社保基金在整個社會范圍為統籌安排。社保稅的開展在宏觀和微觀上保證了基金的征繳，推進了社會的公平進程；社會保障稅的開征解決了原來勞動力因流動造成社?；鸩荒苓M行相應轉移的問題，社?；鸩粫驗槿藛T工作地變更而中斷。

（二）社保費改稅的可行性

我國目前基本已經具備了開征社會保障稅的基本條件，開征社會保障稅是切實可行的。這主要體現在以下方面：

1.當前對于社會保障費改稅的征收模式已基本達成了社會共識，近些年社會各界對于要求開征社會保障稅的呼聲不斷高漲，學術界對于開征社會保障稅也進行了有益的探索，甚至提出了具體方案，這些研究和探索為開征社會保障稅奠定了堅實的社會基礎和理論基礎。

2.從國際比較結果看，繳稅制理應成為社會主義市場經濟下社會保障籌資模式的首要選擇社會主義市場經濟條件下社會保障籌資模式的選擇，開征社會保障稅是我國市場經濟下社會保障籌資模式的最佳選擇。

3.我國已經具備了開征社會保障稅的組織基礎與經濟基礎。從組織基礎看：稅務機關經過多年的稅收征管實踐，擁有一只強大且素質較高的征收隊伍、積累了大量和豐富的稅收征管經驗，作風過硬、業務精熟；具備功能齊全的征收設施和健全的報稅網絡，可以為繳費戶提供全方位的優質服務；有較嚴密的稅源監控制度，熟悉和了解企業生產經營、工資水平、人員變化、財務收支等情況。從經濟基礎看：改革開放以來，我國經濟實力以及城鄉居民收入大幅提高，我國已經具備開征社會保障稅的經濟基礎，我國的企業單位與職工個人也具有相應的承受能力。

（三）實施社會保障稅的政策建議

1.加快《社會保障稅》立法進程。原有的社會保障費主要是以行政政策為主要管理手段，給社?；鸬幕I集帶來了大量問題，隨著社保費改稅的實施，配套的法律必需加快制定，為社會保障稅提供法律上的依據。依據法律條款明確社會保障各個主體的權利義務關系，保證社會保障體系合法、有序運行。

2.加強農村社?；I集渠道建設。目前我國社?；鸹I集中面臨較為嚴重的問題之一便是社保基金覆蓋面窄，特別是廣大農民還主要依靠自我保障，這嚴重阻礙了我國社會主義新農村建設。為了最大限度的保障農村勞動人民的安居樂業，必須借助于社會保障稅的特性，開拓農村社?；鸬幕I資渠道，擴大農村參保面。

3.社會保障項目、范圍、標準的確定，必須遵循循序漸進與低水平的原則。各國社會保障制度的發展過程表明，社會保障范圍與程度是與一國經濟發展水平及具體國情密切相關的?？偟膩碚f，隨著社會的發展，社會保障的范圍是逐步擴大的，層次是逐步提高的。由于我國尚處于生產力發展水平的較低層次，而人員基數過大，因此，我國應特別注意社會保障項目、范圍、標準的確定，必須遵循循序漸進的原則，且低水平保障應成為我國長期堅持的原則。

4.明確社會保障功能的定位是保障而不是公平。社會保障一直強調社會公平的原則，一百余年來，稅和稅收規則作為福利國家的工具，被大多數福利國家用來影響收入分配，試圖通過合理的收入再分配政策調節市場經濟發展而導致的貧富懸殊，但實際的情況是，幾乎每一個政策評價都表明再分配的效果不好，即使在福利國家也不例外。對于中國而言，在開征社會保障稅之初，強調并明確社會保障的功能是保障而非公平，是一個真正需要引起我們普遍關注的至關重要的問題。

5.實現社會保障稅收收入統籌調劑。由于各個地區的社會保障收入能力和社會保障支出需要在不同時間段進行，因此，有必要建立起一個在全社會范圍內的社?；鹩嗳苯y一調劑機制，減輕國家財政負擔，協調地區平衡。

6.新舊籌資模式的銜接與轉換。社保費改稅是社會保障基金籌資模式的重大變革，因此，以稅務部門為主導的征收管理體系與現行征收辦法存在著諸多矛盾，社會保障費改稅的實行必須做好兩種新舊籌資模式的平穩過渡。這可以通過部門間職能的再分工來實現，對于原有社會統籌基金的處理，在社會保障稅開征后要逐步由原來勞動部門統籌與管理的社?；鸾挥韶斦块T管理，列入國家預算，由現社會機構代為保管，按照國家財政保障預算項目規定予以使用，審計部門監督社?；鸬氖褂煤桶l放。

篇（6）

1農地流轉的概念明晰

農地流轉是指農村集體土地使用權在不同主體之間的流動和轉移。農村集體土地使用權可分為農用地使用權和非農用地使用權。論文百事通本文的農地流轉重在考察農用地使用權流轉問題。農地流轉是經濟發展、城鎮化水平不斷提高的必然趨勢,也是實現農業產業化、現代化和建設社會主義新農村的必然要求。加快農地流轉,對解決農村人地矛盾,促進土地規模經營和農業內部結構調整,增加農民收入,具有重要的現實意義。

2我國農地的特殊功能

2.1生活保障

雖然當前農民就業的方式和謀生的手段越來越多樣化,但是,絕大多數農民的主要收入來源仍依賴于土地的產出,土地的基本產出能力決定了農民的收入水平,也就是說,農民擁有多少土地、土地肥沃或者貧瘠決定了農民能否獲得基本的生活保障。

2.2就業保障

由于在均田承包制下每個農民都擁有一定的土地,因而農民總能就業。也就是說,土地為農民提供了就業的機會。在我國農村,雖然有相當一部分農民特別是青壯年勞動力外出務工,但是城市的就業機會與自己手中土地相比,都具有風險性和不穩定性。出于尋求保障的心理,他們中的大部分人都保留著對土地的承包權和經營權。

2.3養老保障

現代化社會養老保險體系在我國廣大農村地區尚未建立。我國大部分農村地區依然保持著以土地為依托的家庭養老方式。邁入老齡的農民,如果自己還能勞動,“土地+勞動”就是他們的養老保險。農民因為年老、疾病而喪失勞動能力時,他所分得的土地交由子孫,同時養老的重擔也由子孫接過。

由于承包土地是農民身份所特有的權利,加之農民沒有養老和失業的保障,而農地具有社會保障功能,所以我國農地的社會保障功能一再保持穩定,但從現實層面來看,我國現代社會農地的收益是非常有限的。中國農業人口8.6億,耕地面積14.2億畝,人均農業用地僅為1.7畝。最重要的是,擁有農地并不能預防貧困。事實證明我國人均年收入低于國家規定的農村居民貧困線的大多數農業人口擁有農地,可見農地可以保證農民“就業”卻無法保證農民能有起碼的收入,這種保障能力無疑是低層次的、狹隘的。

3農地流轉與農村社會保障的關系

就土地流轉與農村社會保障之間的關系,經濟學者們有不同的看法:一種觀點認為要實現農地流轉的順利運行,必須先在農村建立現代社會保障體系,否則加快和規范土地流轉,實現農業生產的規模化和集約化只能是一種空想。另一種觀點認為農村社會保障不應該是孤立于土地制度變遷之外的封閉體系,而應該建立在高效率的農業經濟基礎之上,完善土地流轉方式才是提高農業生產績效的有效途徑,從而使農民獲得更多的物質財富,為在農村建立現代社會保障體系提供物質基礎。

這兩種觀點在對待農地流轉與農村社會保障因果關系上的看法是不同的。前一觀點只是簡單將農地流轉問題和農業生產效率不高問題歸咎為農村社會保障缺位造成的,而較少考慮到在農村建立社會保障體系的現實困難,忽視了農民較弱的承受能力。照此觀點,農村現代社會保障體系應該在當前農業低效率的情況下建立起來。后一觀點考慮到了在農村建立現代社會保障體系的難度,更加重視了農業生產績效的提高對建立農村現代社會保障的關鍵作用。我較認同后一觀點,認為,不應當將農地流轉與農村社會保障看作是簡單因果關系,而是將其看作是一種相互促進的關系。

3.1增進農民權益、促進農村社會保障體系的建立

農地使用權流轉的目的在于引導土地適度集中,實現農業的規模化經營,以此提高土地利用效率,從根本上促進農業的發展。農業現代化必然要求土地適度集中實現規?；洜I。只有規?；洜I才能有效地利用現代化的農業機械,才能集中應用資本、技術,并且能更有力地抵御自然災害或市場競爭的沖擊。在這一過程中,農民的收益才能真正獲得提高。農民收益的提高自然減輕了農村社會保障的負擔。

對轉出土地的農民來說,發生土地流轉時一方面他們可以從土地交易中得到一筆可觀的收入,另一方面其身份也發生了根本轉變,他們身份的轉變使得農村社會保障體系中的保障人口數下降了,減輕了農村社會保障負擔。這部分脫離土地的人可以就地就業,或者是遷往小城鎮,并被納入到城市人口的保障范圍。同時,他們通過就業又可獲得勞動收入。

對于轉入農地的農民來說,經營規模的擴大讓他們大大節省成本,實現規模效應,帶動農業產業化的發展,因此收益也成倍增加,這時他們完全能夠從其農業生產中拿出部分作為個人保障賬戶的啟動資金,有助于農村現代社會保障體系盡早實現。

3.2促進農地有序流轉需要農村社會保障體系的不斷完善

對于轉出農地的一方來說,他們最大的擔心就是將農地轉出去后,能否在非農產業中取得穩定的收入,使自己的生活水平穩步提高。一旦由于種種原因,如暫時的失業、年老、生病、事故等喪失了取得收入的能力,或因病致貧,或其他的生活困難,能否有其他的制度性保障。這些問題如果不能妥善解決,農民就不會輕易地將賴以維持生存的承包農地流轉出去。而農村社會保障制度的建立,就可以解決農民這些方面的后顧之憂。

對于轉入農地的一方來說,他們在經營流轉來的大片農地上投入大量的資金,從事規?；?、專業化經營,期望取得規模效益。但他們也會同時面臨自然和市場雙重風險,既有可能受到自然災害、自然條件等自然風險的影響,也會受到農產品生產的市場價格、市場供求的影響,可能生產出來的商品在市場上賣不出去,難以實現利潤目標,這都會對轉入農地的一方造成沉重打擊,影響他們從事農業生產的積極性。因此,需要通過建立農村社會保障制度,來應對嚴重的自然災害和市場價格波動給農業生產造成的巨大損失,提高他們的生產積極性。

正是由于當前農村社會保障是我國社會保障制度建設的最薄弱環節,加上農戶對農地的社會保障功能又存在不合理的認識,認為只有固守農地本身,才能獲得社會保障,決定了農地不能作為單純的生產要素和經濟因素,以效率為標準自由流動、優化配置。這嚴重影響了農地流轉的進行和農業規模經營,造成“有人無田可種”與“有田無人愿種”并存的不正?，F象。毫無疑問,建立農村社會保障體系是促進農地有序流轉的最好的解決方法,對流轉雙方都是有益的和必要的。

因此,從某種程度上說,完善的農村社會保障體系是實現農村農地流轉市場有效運行的必要條件。

3.3創新農地流轉模式將成為農村現代社會保障體系建設新的推動力

農村社會保障體系的建立和完善歸根到底在于農業和農村的快速發展。農業的出路在于機械化、在于規?；?、在于市場化,在于充分發揮土地的經濟效益,那么就需要加快土地流轉,而土地合理流轉的關鍵在創新土地流轉方式。

我國法律規定,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。

農地流轉模式的創新,不僅能使種糧大戶因大大提高農地產出率,實現農業的高產、高效而得益,同時轉出農地的農戶和農村集體同樣也能從中受益。只有充分利用農地資源,實現農地流轉模式創新,才能壯大集體經濟實力,才能保證有充分可靠的社會保障基金來源,并進而成為農村現代社會保障體系建設新的推動力。

4農地流轉與農村社會保障體系的聯合構架

基于農地流轉與農村社會保障的關系,我們應當使農地流轉與農村社會保障體系相互促進,共同推進,實現互動和諧。可以說健全和完善土地流轉的市場機制是農民土地權益保護的核心,而建全和完善農村社會保障體系是農民土地權益的終極保障。因此,一方面要推進農地流轉,依托農地流轉完善農村社會保障體系;另一方面要建立和逐步完善農村社會保障體系,弱化農地的社會保障功能,以加快農地流轉。

目前,全國各地很多地方已經進行了有關農地流轉與農村社會保障聯合構架的探索,以浙江省為例,在嘉興市農村,出臺一系列規定,實行“土地換社?！?在土地被征用后,失地農民“農轉非”,并進入社會養老保險體系,按月領取養老金。土地流轉后,農民凡是非農就業的,3年內必須實現養老保險全覆蓋,對已進入老齡階段的農民,逐步提高養老保險待遇。到2012年嘉興市將基本完成新型戶籍制度管理改革,該市三分之一以上的農民將向城鎮和中心村聚集,流轉土地100萬畝以上,50%以上的農田實現規模集約經營。

還有部分農村依托股份合作社,建立農地流轉定額保障金制度。將集體土地通過股權化,折股量化到每個農民頭上,農民集體是土地股份制的董事會,它由股東構成。土地股份合作社使土地得以流轉、兼并,并與資金技術管理等要素實現優化配置,從而大大增加土地的投入產出比,具體實踐中,一些地方將土地折股分為兩部分,一部分配給農戶,用于日?；旧?另一部分則直接進入個人社會保障賬戶。

這些都是農地流轉與農村社會保障聯合構架的典范,但是這些模式得以施行并且保證其穩定性很大程度上還是取決于政府的支持力度和相關配套政策的完善程度。浙江省農村經濟發展較快,水平較高,為其能夠率先進行農地流轉與農村社會保障的聯合構架提供了支撐。新晨

5總結

在人地關系高度緊張同時社會保障體系又不完善的背景下,農地客觀上提供了對農民的保障功能,但它卻阻礙了農地的流轉和效率的提高,抑制了農民增收,弱化了農村社會保障制度建立的緊迫性。當前,應該逐步淡化農地的保障功能,由農地保障轉變為農地保障與社會保障并舉,并最終建立完善的農村社會保障體系。還必須認識到農村社會保障建設與創新不是孤立于土地制度變遷之外的封閉體系,而應該建立在高效率的農業經濟基礎之上,為此,國家一方面有必要完善農地流轉的相關立法,以法律的形式,系統規范流轉農地的目的、程序和原則等;另一方面要承擔起完善農村社會保障的主體責任,最終達到促進農地資源合理化配置和保障流轉各方主體合法利益的雙贏目的,使促進農地流轉與完善農村社會保障并行不悖,和諧發展。

參考文獻

[1]@陸紅生.土地管理學總論[M].北京:中國農業出版社,2002.

[2]@岳浩永,梁冬,徐文全.基于完善農村流轉制度的農村社會保障體制創新[J].農村經濟,2005,(10).

篇（7）

一、國外研究現狀

(一)對社會保障制度的早期研究

早期研究首先涉及到對社會保障制度的研究，西方社會保障理論的產生經歷了一個從否定社會救濟到主張社會福利思想的發展過程。英法古典經濟學家否認社會救濟制度，而隨后德國的歷史學派、社會主義政治經濟學、福利經濟學和凱恩斯主義都從不同角度論述了社會保障稅存在的基礎和意義。

2、社會主義政治經濟學的奠基人馬克思(1885)則從社會必要扣除理論的角度提出了設立社會保障基金的必要性，他認為社會總產品在分配前必須扣除消耗掉的生產資料的部分、擴大生產的部分和應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金。馬克思的必要扣除理論為后來社會主義國家的社會保障實踐確立了指導思想。

篇（8）

一、社會保障體系影響居民消費的方式

1.社會保障影響現期收入

收入是影響消費的決定性因素，制度因素通常是通過影響收入與消費的關系來起作用的。而社會保障制度是通過影響收入間接對消費產生作用的。

社會保障體系設計的初衷是為了平滑居民的收入和支出。使得居民在收入減少的時候能夠得到補償，在支出增加的時候能夠得到相應資金的支持。近些年來，隨著我國市場經濟的發展，國家和居民經濟水平的改善，我國社會保障的廣度和深度都得到長足提高，政府的社會保障支出也相應增加。以職工離休、退休、離職費用（絕對數）為例，1985年為935元，到2004年為9505元。增長了十倍。雖然這些對居民的支付從數值上看已經比較可觀了，絕對值和增加值都有較大幅度提高。但就居民收入而言，卻是減少。也就是說，國家的社會保障支付增加了，居民的實際收入卻減少了。這看起來似乎是不正常的，實際非常符合人們經濟生活現狀。其中的關鍵是居民在退休之前是有工資性收入等收入的。并且一般而言該收入是遠高于居民所可能獲得的社會保障收入。因而導致了社會保障收入增加實際收入降低的情形。相應的居民的消費支出也同時縮水。

因為社會保障體系的大部分內容都是這類性質，社會保障一般只具有保護性，補償性，不存在盈利性。當社會保障收入實際發生時，居民也存在其他的損失。并且通常是大于社會保障收入的。社會保障收入雖然能起到一定的減少貨幣支出和增加收入的作用，但它的收入效應遠不能抵償和彌補實際損失。社會保障的這種伴隨現象是不應忽視的。本文稱其為社會保障的伴隨效應。

2.社會保障影響預期收入

預期收入包括對未來貨幣流入量和支出量的預期。對未來預期流入量的貼現相當于現期收入，未來貨幣流入增加也相當于現在的收入增加，因而居民有動力增加現期的消費。對未來支出量的預期則和現期的收入有相反的關系，未來預期支出減少，就相當于現期的收入增加。在這種情況下，產生的可能不是現實的現金或存款之類收入，可是它對于消費者在做出收入消費決策時的影響是不容置疑的。如果一項社會保障制度安排能夠有效的減少人們對未來支出預期。那么，雖然這不是現實的收入，但是由于未來可以少支付，現在預防性儲蓄的動機就小了，現在的收入就可以自由的消費。

目前我國社會保障體系內容雖多，但主要只是提供一種最低保障。例如社會救助，它針對的是極低收入和特別困難人群。受助人群得到的支付非常有限。由于我國人口眾多，符合社會保障支付的人數也很多，這一類的支付占總社會保險支出的份額相當大。受惠人群由于其他收入來源十分有限，在獲得保障金支付后很快將其轉換為消費支出。社會保障支出很難起到杠桿作用，帶動消費增長。這是很多學者研究發現社會保障體系對消費影響有限的原因所在。社會保障中還有些部分只針對特定人群，例如優撫安置，受惠人群范圍和人數都十分有限，因而影響也有限。如前所述，只有那些有適當收入來源的人群，社會保障體系增加了他們的收入預期，或者是增加了流入量預期，或者是減小了支出量預期，或是同時有利的影響了這兩者。這種情況下，社會保障體系才會對消費支出產生巨大的促進作用。

能夠對居民預期收入產生影響的主要有兩項：養老金和醫療保險。他們產生作用的地方是不一樣的。養老金通過影響居民未來收入流入的預期來對現期消費產生影響，而醫療保險則是通過居民支出流預期的改變來影響現期消費的。

養老金收入對消費的影響路徑只有一種，而醫療保險作為支出，它有不同的影響方式。居民在未來需不需要醫療服務是不確定的，假設需要醫療服務，那么醫療費用支出的多少則是不確定的。在沒有醫療保險的情況下，居民會對未來的醫療支出形成自己的預期，并且儲備一定量的資金以應付未來的資金需求。當有了醫療保險之后，由于能夠得到一定程度的分擔，居民的預期支出會減少。這樣他們現期的消費就可以適當的增加了。這是一種途徑。另外一種途徑是，當醫療費用發生時，居民面臨的一般依然是凈支出，當凈支出相當大時。消費者便有縮減消費的動機。因為這種支出和消費一起在爭奪收入資源。

二、社會保障體系對居民消費影響的實證研究

1.模型的采用

本論文使用的模型為修正的莫迪尼亞尼生命周期函數。

Y=aX1+bZ1+cZ2+dW+u

其中：Y代表消費，a代表勞動收入中的邊際消費傾向，b代表金融性財產的邊際消費傾向，c代表實物性財產的邊際消費傾向，d代表人均社會保障支出的邊際傾向，u代表誤差項。X1代表勞動收入，Z1代表金融性財產，Z2代表實物性財產，W代表人均社會保障收入。各變量均為城鎮人均指標。

本文所采用的數據為1997-2007年度宏觀經濟數據（城鎮居民人均消費支出，城鎮居民人均可支配收入，城鎮居民人均財產，城鎮人均社會保障支出）。其中，城鎮居民人均財產包括金融性財產和實物性財產，在我國金融性財產又包括現金、儲蓄存款、有價證券、儲蓄性保險。實物性財產分為兩部分，分別是耐用消費品和住宅。城鎮人均社會保障收入由總社會保險支出除以城鎮總人口數所得。

其中消費支出和實際收入兩項數據來源于中經網統計數據庫，金融性資產和實物性資產數據來源于王克華《城鎮居民資產變動對消費需求影響的實證研究》。社會保障收入計算公式為：社會保險總支出除以城鎮人口數。

2.回歸分析

運用eviews軟件對模型進行回歸分析，得到結果如下：

p值在5%的顯著性下具有顯著性，因此模型通過顯著性檢驗。R-squared值達到0.99，說明模型中數據擬合性非常好。

通過模型檢驗，發現勞動收入是影響消費支出的主要因素，金融性資產對居民消費支出有較大影響，實物資產對居民消費支出的影響很小并存在輕微的“擠出”效應。社會保障收入對消費支出具有很大的負面影響。

三、結論和建議

1.結論

社會保障體系作為建設社會主義和諧社會的一項重要組成部分，很大程度上具有政治意義，而隨著市場經濟的發展和完善，則越來越凸顯出其經濟意義。它不僅是公平問題，同樣也涉及到經濟發展效率問題。

本論文采用現實的數據實證檢驗了社會保障體系對居民消費的影響。結果表明：

（1）影響十分顯著，社會保障體系對我國居民消費有較大的負面影響。也就是說，我國現行的社會保障體系阻礙了居民消費的增長。

（2）居民所獲得的社會保障支付增加導致了其消費的減少。表明居民在社會保障支付增加的同時，有超過社會保障收入的損失發生。此時這些損失額極大的削弱了居民的消費的能力。通常社會保障支付發生的時候也是居民生活發生困難，收入大幅度縮減的時候。

2.政策建議

因此，對于現階段的社會保障體系建設，可以著重在以下幾個方面做出努力。

篇（9）

農民工正成為我國產業工人的主體，使工人隊伍結構發生了性的變化。近年來隨著農民工規模的不斷擴大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現，農民工問題受到了社會各界的廣泛關注，但對于農民工的社會保障權益還正視不足，對于農民工的社會保障問題還關注不夠。比較發現農民工社會保障問題的現有研究中在取得較大進展的同時還存在一些問題和不足，有進行的現實需要。鑒于此，筆者采用分析的研究，對農民工社會保障問題的研究進行了梳理和總結。

一、農民工社會保障的現狀及其滯后的隱患和原因

通過整理分析發現農民工社會保障現狀表現出以下兩個基本特征，這集中顯現了農民工社會保障的緊迫性。

第一，農民工社會保障程度低，相應的社會保障機制和體系發育滯后，農民工群體近乎游離于現有社會保障體系之外。有人研究發現，只有很小部分農民工有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障，而且不是完全意義上的社會保障，其中社會保險各險種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障[1].還有人分析指出，農民工完全處在城市社會保障之外，尤其在失業救助、醫療看病等方面農民工根本談不上有什么社會保障待遇和保障機制[2].另有人認為農民工雖然進城創造了財富，但大量農民工都沒有社會保障[3].

第二，某些地區對農民工的社會保障做了一定的規范，出臺了一些相關的政策措施，但政策執行和實施效果不佳。有人分析指出，部分地區雖然出臺了與農民工有關的一些社會保障政策措施，但實踐效果并不理想[4].另外有人調研后指出，面對農民工社會保障的缺位及其對工傷、醫療保險的迫切需求，政府也嘗試和制定了一些面向農民工的參保辦法，但問題是效果難如人意[5].

農民工社會保障的這種滯后現狀，會導致一系列的隱患和問題，主要表現在：

首先，農民工社會保障現狀是社會穩定的隱患。農民工絕大部分處于中低層職業，還面臨著失業風險，所以在陷入生活困境時容易鋌而走險，從而積蘊社會不安定因素[6].其次，不利于統一的勞動力市場的建立。的城市社會保障體系改革已推進到逐步將城市戶口各類勞動者涵蓋于其中，是否能進一步將符合條件的進城農民包括進來，關系到統一的勞動力市場能否最終形成；再次，不利于實際推進我國城鄉社會結構的轉型。進城農民工如不能為相應的城鎮社會保障體系所吸收，就將長期處于流動狀態，由此會帶來一系列問題；第四，不利于推進城鄉居民實質平等地分享與社會成果[7].第五，不符合市場分配的基本原理。農民工在市場初次分配中只能獲得較小的份額，在再分配中應得到適當補償，但城市再分配卻基本將農民工排除在外，尤其是農民工的社會保障基本上沒有被考慮到[8].

有些學者對造成農民工社會保障滯后現狀的原因進行了分析，比如有人從農民工的身份認同與流動性、雇主的不自覺以及農民工自身權益保護意識等幾個方面進行了分析[9]，還有人認為造成農民工社會保障缺失有社會地位方面、認識方面、資金方面和操作方面的原因[10]，另有人提出農民工社會保障遲遲沒有大的進展主要是因為研究視角和工作方式還沒有從制度和用人單位轉移到需求和個體上[11].鑒于農民工社會保障滯后原因與本文將要在第三部分中仔細予以介紹的農民工社會保障建設的障礙因素有著互相交融的特征，故在此對其只是點到為止。

二、農民工社會保障建設的必要性與緊迫性

界對農民工社會保障的必要性與緊迫性的認識已有廣泛共識，雖然有人存在異議，但認為有必要注重并加緊農民工社會保障的研究和探索居于絕對主導地位。農民工群體社會保障制度建設的必要性和現實意義主要體現于以下方面。

第一，農民工社會保障建設具有其意義：（1）建立農民工社會保障是全面建設小康社會的需要。全面小康社會要求社會保障體系在覆蓋城市居民同時要為人口特別是農民工提供應有的保障[12].（2）建立農民工社會保障是政府著眼長遠的要求。如果因農民工的流動性與勞動關系不穩定而不考慮其保險問題，那么今后再解決比現在就應對成本要大得多[13].（3）社會保障是國家賦予每個勞動者的一種權利，建立農民工社會保障是保障農民工基本公民權的需要[14].

第二，農民工社會保障建設有著重要的社會意義，表現在：（1）發展農民工社會保障事業有利于增進社會的整合與穩定，是社會順利轉型的客觀需要[15].（2）是城市化戰略推進的需要。合理解決我國城市化的難題，必須做的一項工作就是城鄉社會保障制度的有機銜接，要給農民工相應的社會保障[16].（3）農民工得失懸殊、進退兩難的處境使社會主義的公平機制沒有得到應有體現，亟待為其建立相應社會保障機制，兼顧經濟效率與社會公平[17].（4）是新時期社會反貧困的重要舉措。農民工作為農村“精英分子”的身份和責任使得他們一旦發生意外事故對其家庭將是毀滅性的打擊，極有可能導致因傷、因病而致貧甚至于返貧[18].

第三，農民工社會保障建設可以產生一定的經濟意義。（1）建立農民工社會保障有利于引導農民工放棄兼業型轉移、實現土地的集約化經營，從而可以改善農業經營方式、提高農業勞動生產率；（2）為形成統一的勞動力市場，就必須建立一個不分所有制、不分用工形式、涵蓋所有勞動者在內的社會保障體系，從而要求建立農民工的社會保障[19].（3）可以引導農民工對勞動力流動的投資。建立農民工的社會保障減少了他們流動的心理成本，增加了流動的間接收益和凈收益現值，從而有利于農民工的流動投資[20].（4）農民工社會保障的建立可以提高農民工抗風險能力，降低預防性儲蓄、促進消費，對于拉動內需和經濟發展有著積極意義[21].（5）建立農民工社會保障有利于維護雇傭農民工勞動關系的和諧以及企業的發展與長期利益最大化[22].

第四，農民工社會保障建設對發展社會保障事業具有積極意義。（1）把農民工納入社會保障體系可以在一定時期彌補國有企業職工可能出現的保險金支付不足，有利于城市社會保障體系的改革[23].（2）農民工雖然持農村戶口，但他們已與城鎮職工一樣從事非農產業勞動，建立農民工社會保障能更好地體現社會保障制度的本質，體現其公平性[24].（3）農民工作為社會邊緣人，他們應有社會保障制度來維護自身權利，建立農民工社會保障制度可以進一步完善我國社會保障制度[25].（4）從長遠來看把農民工納入社會保障既能減少改革的阻力與成本，又不會扭曲社會保障一元化目標，是社會保障制度改革長期目標的必然要求[26].

第五，農民工社會保障建設對農民工自身有著重大的現實意義：（1）數量眾多的農民工享受不到應有的基本社會保障與他們為城市經濟建設和社會發展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理的；（2）農民工從事的大多是苦、累、臟、險的工種，受工傷、疾病困擾可能性非常大，社會保障是農民工實現基本生存與發展的客觀需求；（3）建立農民工社會保障是關愛和保護農民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢人群的需要，他們對社會保障的需求更為迫切；（4）有利于對農民工消費行為的引導，使他們在滿足目前基本生活需求的同時能兼顧其長遠利益[27].

三、建立農民工保障的可行性與障礙因素

有效推進農民工社會保障事業和制度建設，需要對農民工社會保障的基本狀況和有一個全面系統的理解。這就要求在對農民工社會保障的作用與意義有充分認識的同時深刻剖析該制度安排可能產生的負面，不僅要探討農民工社會保障建設的阻礙因素，也需要對其有利條件進行必要把握，在辨證中探索有效的解決之道。

（一）建立農民工社會保障的弊端

有人認為在我國真正建立城鄉一體社會保障體系需要相當長的路要走，如果盲目推行城鄉接軌，很可能會增加和農民工的負擔，國家也將付出太大的監督成本[28].

另外有人表示反對把農民工納入社會保障體系，一是因為對農民工來說現在首要任務是增加即期收入而非養老等社會保障問題；二是近年來城鎮職工的社會保障都沒搞好，而且農民工流動性很大；三是讓農民工加入社會保障體系會增加企業成本[29].還有人認為建立農民工社會保障具有負效應表現在：建立農民工社會保障對我國城市化會產生負面影響，對社會保障建設有不利影響，也不利于農民工的就業[30].

（二）建立農民工社會保障的有利條件

有學者指出，我國持續高速增長了二十年，國家財力和政府承受能力已逐步增強。而且農民工社會保障建設中政府的主要責任在于制度設計和政策引導，過分強調國家財力不足和過高估計農民工社會保障建設的代價是一種思想上的誤區，應分類分層對農民工進行保障[31].

有學者認為，我國已經基本具備建立農民工社會保障的條件，具體表現在：一是具備相應的條件，二是具備相應的社會條件，三是經濟條件也已基本具備[32].

還有學者認為，建立初步的農民工社會保障機制的時機已經逐漸成熟，政府應該著手建立農民工的社會保障機制，尤其是一些最基本的生存保障機制，更好地體現我國社會主義制度的優越性和人道主義精神[33].

（三）建立農民工社會保障的障礙因素

首先存在主觀方面的因素：（1）農民工沒有得到基本的身份認同，一部分人單純站在城市社會經濟的角度看問題，忽視農民工自身的基本權益；（2）大部分的農民工雇主缺乏自覺保護農民工的意識，政府為促進經濟發展也在一定程度上忽視對農民工的保護；（3）農民工自身由于主客觀原因不敢或還沒有意識到需要維護自己應有的基本權益，維權意識缺乏[34].（4）城市居民對對于建立農民工的社會保障制度有較強的抵觸心理，擔心會引來更多的農民進入城市[35].（5）一些地方搞農民工的社會保障，往往是按照上級政府規定的擴面指標層層向企業進行安排，也不管農民工是不是真正需要，這種行政強制的工作開展方式讓農民工心生反感[36].

其次是體制方面的因素：（1）現有制度安排的障礙。主要是國家為保證城市的發展和社會穩定而制定的嚴格的戶籍制度、勞動用工制度和土地使用制度[37].（2）社會保障立法不健全。關于農民工的社會保障問題沒有相應的立法，使相應的的社會保障工作難以實現強制性原則；（3）農村社會保障制度建設的滯后甚至是缺失。目前我國廣大農村的社會保障制度遠未形成，與城市社會保障存在嚴重脫節，這嚴重影響了農民工社會保障工作的有效開展[38].（4）農民工雖然人數眾多卻由于其弱勢地位和較低的組織程度使得其爭取社會保障等合法權益的能力不足，他們的訴求和意愿難以引起決策層的應有重視[39].

再次有客觀方面的因素：（1）農民工表現出的極大的流動性。這種流動性不僅反映在城市之間、城鄉之間，也表現在職業及單位之間[40].（2）作為保障對象的農民工規模巨大且構成復雜。我國農民工數量非常龐大且還不斷增長，而且層次不一、構成復雜，他們對社會保障的需求也存在較大差別[41].（3）農民工經濟收入上的障礙。農民工主要分布在勞動密集型企業，工作和收入很不穩定，這種狀況使其難以取得進入現有社會保障體系的資格[42].（4）社保資金的障礙。近年來社會保障資金短缺狀況使得維持原社會保障體系尚力不從心，如果再把農民工納入其中將會不堪重負[43].

四、農民工社會保障建設的框架體系與基本思路

前文中對農民工社會保障的現狀、必要性以及可行性等問題的論述，最終還需歸于農民工社會保障建設的框架體系與基本思路上，這也是化解農民工社會保障問題的根本落腳點。

在農民工社會保障的框架體系構成上，可以從橫向和縱向兩個維度分析。從橫向構成看，主要存在兩種看法。一種觀點認為農民工社會保障應包括農民工的工傷保險、醫療保險和養老保險三個基本組成部分[44]，另一種觀點是將農民工社會保障基本等價于當前的城鎮社會保險，即包含工傷保險、醫療保險、養老保險、失業保險以及生育保險等五大部分[45]，較第一種觀點增加了失業保險和生育保險。

從縱向構成看，大多觀點認為當前由于主客觀方面條件的制約，農民工社會保障建設不宜也不可能求大求全、齊頭并進，而應堅持分類分層分階段逐步推進的策略和基本原則，依次建立農民工的工傷保險制度、醫療保險制度尤其是大病醫療保障制度、養老保險制度、失業和生育保險制度，積極而有效地逐步維護和實現農民工的基本社會保障權益[46].尤其絕大多數觀點都指出工傷保險問題的解決尤顯必要和迫切，應該首先建立針對農民工的以普遍性為原則的工傷保險制度，解決好關聯農民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工傷問題。

另外有人認為農民工社會保障還應包括其他保障項目。有人提出農民工的無保障狀況是引發犯罪的重要因素之一，應在大城市建立“公共勞動”形式的社會救助體制[47].還有人認為應該建立以最低生活保障為核心的農民工社會救助制度，并通過職業福利和社區服務等方式建立農民工的社會福利制度[48].

在建立農民工社會保障的基本思路上，當前界還存在著較大分歧和爭論，沒能形成相對一致的意見，更沒有能為大家基本接受的成熟方案，主要有以下幾種觀點。

一種觀點認為，應將農民工納入到現有的城鎮社會保障體系。有人提出城鎮社會保險體系應將農民工納入其中以解決農民工的社會保險問題，但鑒于我國社會保障制度發展的多元化要求只能適時地分層分類將農民工納入[49].還有人認為應將農民工納入城鎮社會保障體系，目前可供選擇的兩條途徑是通過戶籍改革將其變成城鎮居民進而納入鎮社會保障體系或者通過城鎮社會保障制度的擴面將農民工直接納入[50].

第二種觀點認為，應對農民工實行相對獨立的社會保障制度。有人認為仍將農民工納入農村社會保障體系既不現實也不可靠，但對農民工一開始即推出比較完善的社會保障制度也缺乏財源及其他資源，因此現階段應推出相對獨立的農民工社會保障制度，建構一種作為過渡形態的“三元社會保障模式”[51].另有人指出農民工身份的過渡性要求必須建立有利于城鄉銜接的農民工社會保障制度，其勾勒了一種農民工社會保障的基本架構和中長期發展目標，并從該制度的保障對象、保障項目、基金籌集與管理等方面進行了較為系統的論述[52].

第三種觀點認為可將農民工納入到一種“低門檻、開放式與可持續的社會保障新計劃”中，搭建社會保障新平臺。其認為近年部分城市把農民工納入社會保險體系的做法可能剝奪農民工的社會保障權益，是一種短視甚至是歧視，但如果把農民工納入到這種社會保障新計劃實行全國統籌則不會發生這種問題，而且這種做法具有其合理性與可行性[53].

第四種觀點認為應將農民工納入到農村社會保障體系。其認為把農民工納入城鎮統一的社會保障體制和參照城鎮社會保障體系建立新的農民工社會保障制度的兩種模式在理論上還是實踐上都不具備可行性，要從根本上解決農民工的社會保障問題，應把農民工納入到應加快改革和完善的農村社會保障制度，并最終向城鄉一體的社會保障體制過渡[54].

除了以上的四種觀點，有的解決思路中沒有明確提出農民工社會保障的歸口問題。有人認為農民工是必須予以高度重視和關注的社會弱勢群體，其具有客觀、正當而迫切的社會保障訴求，應采取分類分層保障的辦法依次解決農民工的社會保障問題[55].還有人基于現實權衡考慮提出了“低起點、多層次、土地換保障”的農民工社會保障設想和解決辦法[56].

五、結語

現有對農民工保障的除了本文論及的幾個方面外，還有一些從其他視角進行了探討，鑒于其研究比較稀薄以及本文構思和篇幅的考慮，在此不再贅述。

綜觀農民工社會保障問題的已有研究尤其是專業性的論文，可以看到該問題已逐步受到各方面專家學者的關注和重視，尤其是去年以來論文數量有了較大增加，認識也日漸由感性走向理性、走向深入，研究視角也在不斷拓展，這必將為農民工社會保障問題的化解提供有力的支持。同時，筆者覺得研究中也還存在不少問題與不足，有待今后注意或改進。

首先，研究在總體上還很不深入。農民工社會保障問題由來已久，但從對其研究的數量上看，筆者搜集到的該方面文章不過三十余篇，其中比較正規的專門性研究就更為稀少；從研究的拓展情況來看，現有研究大部分著眼點還很籠統，分化和展開不夠；從研究的氛圍來看，雖然有過一些論爭，但總體還很薄弱，離建立農民工社會保障這樣的重大社會政策確立還不相稱。

其次，研究的實證性有待加強。已有的研究基本限于純理論和經驗研究范疇，實證成分稀缺。對農民工社會保障現狀以及相關情況的調研不足和缺乏第一手調研資料使得對現實狀況的把握不夠精確、肯定和深入，從而導致研究結論尤其是構建方案的可行性與說服力不強。

第三，研究中存在一些偏頗。首先表現在研究中的結構性偏差，即對作為農民工社會保障重要部分的社會救助和社會福利很少涉及，尤其是對后者忽于關注。另外對建立農民工社會保障可能產生的負面不夠，重農民工社會保障建設阻礙因素探討而輕有利條件分析。

第四，研究設定的解決方案還比較粗糙，系統性和實踐性不足。究其緣由，固然有研究歷時不長的客觀原因，但上面提到的問題尤其是對農民工社會保障現狀及其必要性和可行性等基本問題的分析認識不夠全面深入而產生的一種脫離制度安排的基礎性工作即直奔具體方案設計的不合理取向難免使設定方案的有效性打了折扣。

第五，研究的國際視野與經驗借鑒有待重視。我國的改革與趕超戰略要求有充分合理借鑒他國經驗教訓的意識，在農民工社會保障問題上亦應如此。然而現有研究中對國外相關研究成果和舉措的引進與還明顯不足，幾乎處于空白狀態。這種傾向也一定程度存在于當前農民工問題的總體研究之中。

參考：

[1]羅遐。農民工社會保障問題研究——基于蘇皖四村的一項實地調查。博碩士論文數據庫，2003.

[2]李強。城市農民工的失業與社會保障問題。新視野。2001，（5）。

[3]陳錫文。資源配置與中國發展。中國農村，2004，（1）。

[4]鄭功成。農民工的權益與社會保障。中國黨政干部論壇，2002，（8）。

[5]王文韜等。農民工社會保障調查。半月談，2004，（7）。

[6]李強。社會分層與貧富差距。鷺江出版社，2000.

[7]李迎生。從分化到整合：二元社會保障體系的起源、改革與前瞻。教學與研究，2002，（8）。

[8]李培林主編。農民工——中國進城農民工的經濟社會分析。社會文獻出版社，2003.

[9]鄭杭生，洪大用。重視和發展城市農民工的社會保障事業。學術交流，1994，（5）。

[10]羅遐。農民工社會保障問題研究——基于蘇皖四村的一項實地調查。中國博碩士論文數據庫，2003.

[11]石巖。選擇之惑。中國社會保障，2004，（3）。

[12]陸麗芳，楊鵬程。構建面向進城農民工的社會保障制度。南京社會科學，2003，（增刊）。

[13]鄭功成等。農民工社保背后的七大問題。半月談，2004，（7）。

[14]董理。我國農村非農產業群體的社會保障制度探析。武漢理工大學學報，2001，（5）。

[15]鄭杭生，洪大用。重視和發展城市農民工的社會保障事業。學術交流，1994，（5）。

[16]董理。我國農村非農產業群體的社會保障制度探析。武漢理工大學學報，2001，（5）。

[17]楊輝。論農民工的社會保障問題。天府新論，2003，（2）。

[18]王和，皮立波。誰來為農民工的明天“買單”。中國，2004，（4）。

[19]董理。我國農村非農產業群體的社會保障制度探析。武漢理工大學學報，2001，（5）。

[20]彭宅文。建立農民工社會保障的政策效應分析。人口與經濟，2003，（5）。

[21]袁志剛?！傲鲃尤丝凇迸c社會保障。人大復印資料《社會保障制度》，2003，（9）。

[22]鄭杭生，洪大用。重視和發展城市農民工的社會保障事業。學術交流，1994，（5）。

[23]李迎生。從分化到整合：二元社會保障體系的起源、改革與前瞻。教學與研究，2002，（8）。

[24]王玉玫。建立健全城鎮農民工社會保障制度的構想。中央財經大學學報，2003，（12）。

[25]魏麗艷。邊緣群體——城市農民工的社會保障探析。江西行政學院學報，2003，（3）。

[26]楊輝。論農民工的社會保障問題。天府新論，2003，（2）。

[27]鄭杭生，洪大用。重視和發展城市農民工的社會保障事業。學術交流，1994，（5）。

[28]陳美球。農民工社保時機成熟了嗎。中國改革，2003，（7）。

[29]陳平。建立中國統一的社會保障體系是自損國際競爭力的短視國策。參閱文稿，2002，（12）。

[30]彭宅文。建立農民工社會保障的政策效應分析。人口與經濟，2003，（5）。

[31]鄭功成。農民工的權益與社會保障。中國黨政干部論壇，2002，（8）。

[32]羅遐。農民工社會保障問題研究——基于蘇皖四村的一項實地調查。中國博碩士論文數據庫，2003.

[33]齊杏發，蔣維平。由“非典”事件談農民工社會保障問題。天中學刊，2003，（3）。

[34]鄭杭生，洪大用。重視和發展城市農民工的社會保障事業。學術交流，1994，（5）。

[35]陸麗芳，楊鵬程。構建面向進城農民工的社會保障制度。南京社會科學，2003，（增刊）。

[36]鄭功成等。農民工社保背后的七大問題。半月談，2004，（7）。

[37]董理。我國農村非農產業群體的社會保障制度探析。武漢理工大學學報，2001，（5）。

[38]楊輝。論農民工的社會保障問題。天府新論，2003，（2）。

[39]陸麗芳，楊鵬程。構建面向進城農民工的社會保障制度。南京社會科學，2003，（增刊）。

[40]鄭杭生，洪大用。重視和發展城市農民工的社會保障事業。學術交流，1994，（5）。

[41]陸麗芳，楊鵬程。構建面向進城農民工的社會保障制度。南京社會科學，2003，（增刊）。

[42]伍強勝。論農民工社會保障。中國農村研究網，2004-3-9

[43]董理。我國農村非農產業群體的社會保障制度探析。武漢理工大學學報，2001，（5）。

[44]孫樹菡，張思圓。都市邊緣群體及其社會保障權益。經濟與管理研究，2002，（6）。

[45]羅遐。農民工社會保障問題研究——基于蘇皖四村的一項實地調查。中國博碩士論文數據庫，2003.

[46]孫樹菡，張思圓。都市邊緣群體及其社會保障權益。經濟與管理研究，2002.（6）。

[47]李強。城市農民工的失業與社會保障問題。新視野。2001，（5）。

[48]羅遐。農民工社會保障問題研究——基于蘇皖四村的一項實地調查。中國博碩士論文數據庫，2003.

[49]孫樹菡，張思圓。都市邊緣群體及其社會保障權益。經濟與管理研究，2002，（6）。

[50]張啟春。談談進城務工人員的社會保障問題。江漢論壇，2003，（4）。

[51]李迎生。社會保障與社會結構轉型——二元社會保障系研究。北京：中國人民大學出版社，2001.

[52]羅遐。農民工社會保障問題研究——基于蘇皖四村的一項實地調查。中國博碩士論文數據庫，2003.

[53]高書生。關于搭建中國社會保障新平臺的設想。經濟研究參考，2003，（4）。

篇（10）

中圖分類號:F323.89文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)23007902

1農地流轉的概念明晰

農地流轉是指農村集體土地使用權在不同主體之間的流動和轉移。農村集體土地使用權可分為農用地使用權和非農用地使用權。本文的農地流轉重在考察農用地使用權流轉問題。農地流轉是經濟發展、城鎮化水平不斷提高的必然趨勢,也是實現農業產業化、現代化和建設社會主義新農村的必然要求。加快農地流轉,對解決農村人地矛盾,促進土地規模經營和農業內部結構調整,增加農民收入,具有重要的現實意義。

2我國農地的特殊功能

2.1生活保障

雖然當前農民就業的方式和謀生的手段越來越多樣化,但是,絕大多數農民的主要收入來源仍依賴于土地的產出,土地的基本產出能力決定了農民的收入水平,也就是說,農民擁有多少土地、土地肥沃或者貧瘠決定了農民能否獲得基本的生活保障。

2.2就業保障

由于在均田承包制下每個農民都擁有一定的土地,因而農民總能就業。也就是說,土地為農民提供了就業的機會。在我國農村,雖然有相當一部分農民特別是青壯年勞動力外出務工,但是城市的就業機會與自己手中土地相比,都具有風險性和不穩定性。出于尋求保障的心理,他們中的大部分人都保留著對土地的承包權和經營權。

2.3養老保障

現代化社會養老保險體系在我國廣大農村地區尚未建立。我國大部分農村地區依然保持著以土地為依托的家庭養老方式。邁入老齡的農民,如果自己還能勞動,“土地+勞動”就是他們的養老保險。農民因為年老、疾病而喪失勞動能力時,他所分得的土地交由子孫,同時養老的重擔也由子孫接過。

由于承包土地是農民身份所特有的權利,加之農民沒有養老和失業的保障,而農地具有社會保障功能,所以我國農地的社會保障功能一再保持穩定,但從現實層面來看,我國現代社會農地的收益是非常有限的。中國農業人口8.6億,耕地面積14.2億畝,人均農業用地僅為1.7畝。最重要的是,擁有農地并不能預防貧困。事實證明我國人均年收入低于國家規定的農村居民貧困線的大多數農業人口擁有農地,可見農地可以保證農民“就業”卻無法保證農民能有起碼的收入,這種保障能力無疑是低層次的、狹隘的。

3農地流轉與農村社會保障的關系

就土地流轉與農村社會保障之間的關系,經濟學者們有不同的看法:一種觀點認為要實現農地流轉的順利運行,必須先在農村建立現代社會保障體系,否則加快和規范土地流轉,實現農業生產的規?；图s化只能是一種空想。另一種觀點認為農村社會保障不應該是孤立于土地制度變遷之外的封閉體系,而應該建立在高效率的農業經濟基礎之上,完善土地流轉方式才是提高農業生產績效的有效途徑,從而使農民獲得更多的物質財富,為在農村建立現代社會保障體系提供物質基礎。

這兩種觀點在對待農地流轉與農村社會保障因果關系上的看法是不同的。前一觀點只是簡單將農地流轉問題和農業生產效率不高問題歸咎為農村社會保障缺位造成的,而較少考慮到在農村建立社會保障體系的現實困難,忽視了農民較弱的承受能力。照此觀點,農村現代社會保障體系應該在當前農業低效率的情況下建立起來。后一觀點考慮到了在農村建立現代社會保障體系的難度,更加重視了農業生產績效的提高對建立農村現代社會保障的關鍵作用。我較認同后一觀點,認為,不應當將農地流轉與農村社會保障看作是簡單因果關系,而是將其看作是一種相互促進的關系。

3.1增進農民權益、促進農村社會保障體系的建立

農地使用權流轉的目的在于引導土地適度集中,實現農業的規?；洜I,以此提高土地利用效率,從根本上促進農業的發展。農業現代化必然要求土地適度集中實現規?；洜I。只有規模化經營才能有效地利用現代化的農業機械,才能集中應用資本、技術,并且能更有力地抵御自然災害或市場競爭的沖擊。在這一過程中,農民的收益才能真正獲得提高。農民收益的提高自然減輕了農村社會保障的負擔。

對轉出土地的農民來說,發生土地流轉時一方面他們可以從土地交易中得到一筆可觀的收入,另一方面其身份也發生了根本轉變,他們身份的轉變使得農村社會保障體系中的保障人口數下降了,減輕了農村社會保障負擔。這部分脫離土地的人可以就地就業,或者是遷往小城鎮,并被納入到城市人口的保障范圍。同時,他們通過就業又可獲得勞動收入。

對于轉入農地的農民來說,經營規模的擴大讓他們大大節省成本,實現規模效應,帶動農業產業化的發展,因此收益也成倍增加,這時他們完全能夠從其農業生產中拿出部分作為個人保障賬戶的啟動資金,有助于農村現代社會保障體系盡早實現。

3.2促進農地有序流轉需要農村社會保障體系的不斷完善

對于轉出農地的一方來說,他們最大的擔心就是將農地轉出去后,能否在非農產業中取得穩定的收入,使自己的生活水平穩步提高。一旦由于種種原因,如暫時的失業、年老、生病、事故等喪失了取得收入的能力,或因病致貧,或其他的生活困難,能否有其他的制度性保障。這些問題如果不能妥善解決,農民就不會輕易地將賴以維持生存的承包農地流轉出去。而農村社會保障制度的建立,就可以解決農民這些方面的后顧之憂。

對于轉入農地的一方來說,他們在經營流轉來的大片農地上投入大量的資金,從事規模化、專業化經營,期望取得規模效益。但他們也會同時面臨自然和市場雙重風險,既有可能受到自然災害、自然條件等自然風險的影響,也會受到農產品生產的市場價格、市場供求的影響,可能生產出來的商品在市場上賣不出去,難以實現利潤目標,這都會對轉入農地的一方造成沉重打擊,影響他們從事農業生產的積極性。因此,需要通過建立農村社會保障制度,來應對嚴重的自然災害和市場價格波動給農業生產造成的巨大損失,提高他們的生產積極性。

正是由于當前農村社會保障是我國社會保障制度建設的最薄弱環節,加上農戶對農地的社會保障功能又存在不合理的認識,認為只有固守農地本身,才能獲得社會保障,決定了農地不能作為單純的生產要素和經濟因素,以效率為標準自由流動、優化配置。這嚴重影響了農地流轉的進行和農業規模經營,造成“有人無田可種”與“有田無人愿種”并存的不正常現象。毫無疑問,建立農村社會保障體系是促進農地有序流轉的最好的解決方法,對流轉雙方都是有益的和必要的。

因此,從某種程度上說,完善的農村社會保障體系是實現農村農地流轉市場有效運行的必要條件。

3.3創新農地流轉模式將成為農村現代社會保障體系建設新的推動力

農村社會保障體系的建立和完善歸根到底在于農業和農村的快速發展。農業的出路在于機械化、在于規模化、在于市場化,在于充分發揮土地的經濟效益,那么就需要加快土地流轉,而土地合理流轉的關鍵在創新土地流轉方式。

我國法律規定,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。

農地流轉模式的創新,不僅能使種糧大戶因大大提高農地產出率,實現農業的高產、高效而得益,同時轉出農地的農戶和農村集體同樣也能從中受益。只有充分利用農地資源,實現農地流轉模式創新,才能壯大集體經濟實力,才能保證有充分可靠的社會保障基金來源,并進而成為農村現代社會保障體系建設新的推動力。

4農地流轉與農村社會保障體系的聯合構架

基于農地流轉與農村社會保障的關系,我們應當使農地流轉與農村社會保障體系相互促進,共同推進,實現互動和諧。可以說健全和完善土地流轉的市場機制是農民土地權益保護的核心,而建全和完善農村社會保障體系是農民土地權益的終極保障。因此,一方面要推進農地流轉,依托農地流轉完善農村社會保障體系;另一方面要建立和逐步完善農村社會保障體系,弱化農地的社會保障功能,以加快農地流轉。

目前,全國各地很多地方已經進行了有關農地流轉與農村社會保障聯合構架的探索,以浙江省為例,在嘉興市農村,出臺一系列規定,實行“土地換社?！?在土地被征用后,失地農民“農轉非”,并進入社會養老保險體系,按月領取養老金。土地流轉后,農民凡是非農就業的,3年內必須實現養老保險全覆蓋,對已進入老齡階段的農民,逐步提高養老保險待遇。到2012年嘉興市將基本完成新型戶籍制度管理改革,該市三分之一以上的農民將向城鎮和中心村聚集,流轉土地100萬畝以上,50%以上的農田實現規模集約經營。

還有部分農村依托股份合作社,建立農地流轉定額保障金制度。將集體土地通過股權化,折股量化到每個農民頭上,農民集體是土地股份制的董事會,它由股東構成。土地股份合作社使土地得以流轉、兼并,并與資金技術管理等要素實現優化配置,從而大大增加土地的投入產出比,具體實踐中,一些地方將土地折股分為兩部分,一部分配給農戶,用于日常基本生活;另一部分則直接進入個人社會保障賬戶。

這些都是農地流轉與農村社會保障聯合構架的典范,但是這些模式得以施行并且保證其穩定性很大程度上還是取決于政府的支持力度和相關配套政策的完善程度。浙江省農村經濟發展較快,水平較高,為其能夠率先進行農地流轉與農村社會保障的聯合構架提供了支撐。

5總結

在人地關系高度緊張同時社會保障體系又不完善的背景下,農地客觀上提供了對農民的保障功能,但它卻阻礙了農地的流轉和效率的提高,抑制了農民增收,弱化了農村社會保障制度建立的緊迫性。當前,應該逐步淡化農地的保障功能,由農地保障轉變為農地保障與社會保障并舉,并最終建立完善的農村社會保障體系。還必須認識到農村社會保障建設與創新不是孤立于土地制度變遷之外的封閉體系,而應該建立在高效率的農業經濟基礎之上,為此,國家一方面有必要完善農地流轉的相關立法,以法律的形式,系統規范流轉農地的目的、程序和原則等;另一方面要承擔起完善農村社會保障的主體責任,最終達到促進農地資源合理化配置和保障流轉各方主體合法利益的雙贏目的,使促進農地流轉與完善農村社會保障并行不悖,和諧發展。

參考文獻

[1]陸紅生.土地管理學總論[M].北京:中國農業出版社,2002.

[2]岳浩永,梁冬,徐文全.基于完善農村流轉制度的農村社會保障體制創新[J].農村經濟,2005,(10).