行政許可法論文匯總十篇
時間：2022-07-06 06:30:15
序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇行政許可法論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。
篇（1）
制定《行政許可法》可能有很多理由，很多必要性，但最重要的有下述三點：
（一）行政許可是市場經濟條件下政府管理經濟、社會和文化的重要手段，對于建立社會主義市場經濟有著極為重要的和不可替代的作用
現在人們在宣傳《行政許可法》時，往往把行政許可說得劣跡斑斑，數落其許多不是和種種弊端。這種宣傳是片面的，如果行政許可真的是一種“惡”制，我們為什么還需要立法加以確立和規范呢，干脆通過立法加以廢除不更好嗎？事實上，行政許可是對人類很有用處、很有益處的一種制度。實踐中出現種種弊病，產生種種劣跡，是人們沒有用好這種制度，或者說，是運用這種制度的人不好，所以我們今天要立法規范人的行為，規范人設立行政許可、實施行政許可的行政許可行為。行政許可的用處和益處主要有：
1、實行行政許可制度是轉變政府職能，使政府回歸政府角色的需要
計劃經濟體制下的政府不需要或者較少需要行政許可，因為企業、事業單位、社會團體直接依附于政府，政企不分、政事不分、政社不分，政府直接經營企業，直接管理事業單位，直接干預社會。在這種體制下，政府直接向管理對象發號施令，從而無需通過行政許可規范相對人的行為。而在市場經濟體制下，企業有了經營自，事業單位和社會團體有了活動自，政府不能“越位”、“錯位”不能直接經營企業，直接管理事業單位和直接干預社會，政府必須回歸政府的角色，行使政府應行使的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。為此，政府即必須運用行政許可等間接管理手段管理經濟、社會、文化，規范行政相對人的行為，以既保障市場自由，又維護市場秩序。
2、實行行政許可制度是保障人的生命、健康和財產安全的需要
市場具有雙重作用，既能促進經濟發展，給社會帶來財富，為人類提供文明幸福生活的基礎；同時市場由于具有“外部性”和“信息不對稱”的特點，其又可能給社會帶來風險、危害，如生產假冒偽劣產品，制造出侵害人們健康，甚至危及人們生命的各種事故、事件，如聞名全國的山西假酒案、河南假醫案及各地不時發生的特大交通事故、火災事故、礦難事故案等。因此，在市場經濟下，必須對涉及人們生命、健康的行業、產品實行市場準入，建立行政許可制度。試想，如果沒有行政許可，什么人都可以行醫，什么人都可以制藥，人們還敢看病吃藥么？人們的安全還能有保障么？
3、實行行政許可制度是建構和維護市場經濟秩序，保證市場有序運作的需要
市場經濟秩序的構建必須具備三項基本要件：一是規則，二是許可，三是監管。這三個基本要件是相互聯系的：規則確定市場主體的資格、條件、行為規范及生產場地、生產產品等的質量和技術標準、要求等；許可則依據規則確定的資格、條件、行為規范、質量和技術標準、要求等把住市場入口關；監管則是在市場主體進行市場活動過程中對市場主體的行為進行監督檢查，糾正和查處違反規則的行為。由此可見，行政許可與規則、監管一樣，對于市場秩序均是不可或缺的。試想，如果沒有行政許可把住市場準入關，讓各種不具備基本資格、條件的個人、組織任意進入市場，市場秩序還能不大亂么？市場還可正常運作么？
4、實行行政許可制度是維護社會公共安全、國家安全和利益的需要
社會公共安全和國家安全的維護、保障取決于多種因素，其中很重要的一個因素是對可能危及社會公共安全和國家安全的人和物的事前控制，如通過入出境許可防止國內外、國外、境外間諜可能的破壞活動；通過對有關武器、爆炸物及其他危險物品的生產、運輸、保管、銷售的許可，防止這些危險物品對公共安全和國家安全可能的危害。試想，一個國家，如果沒有入出境許可，任憑和國外、境外間諜入出國境，沒有危險物品管制許可，任憑人們生產、運輸、保管、銷售武器、炸藥及其他危險物品，社會公共安全和國家安全還能有保障么？人們還能安寧地生產、生活么？
另外，實行行政許可制度還有助于加強國家經濟的宏觀調控和適時地調整國家進出口貿易，維護國內、國外經濟貿易秩序，保障國家的經濟利益。在實踐中，世界各國，特別是發展中國家，在貨物貿易和服務貿易方面實行一定的有限制的許可制度，是國際通例，。試想，如果沒有此種行政許可，完全敞開國門，一些關系國計民生的民族產業、行業任其受到沖擊，國家經濟利益還能得到保障么？
5、實行行政許可制度是保護環境和生態，保證人與自然、經濟與社會的平衡、協調和可持續發展的需要
價值規律和經濟利益是刺激經濟發展的強大動力，但這種強大動力如果沒有一定的規制，可能導致對社會平衡和自然平衡的破壞，威脅經濟和社會的可持續發展。例如，一些企業、組織、個人對土地、森林、草原、水資源等進行掠奪性開采，造成對環境和生態的嚴重破壞。為此，在人口、資源、環境方面實行一定的有限制的許可制度是必須的。否則，人類自己將摧毀、破壞自己的生存條件，導致經濟、社會可持續發展的困難或障礙，進而危及子孫后代的生存發展。
（二）行政許可是現代政府經常和廣泛運用的一種強制性行政權力。此種權力如不加以控制和規范，則極易被濫用，而行政許可的濫用對于公民、社會和國家均具有極大的危害性
1、行政許可不規范，將導致規制過度，窒息市場的生機與活力
市場需要規制，沒有規制的市場必然失靈，這是為市場經濟發展的歷史經驗，特別是為二十世紀前期西方所發生的經濟危機的歷史經驗所證明了的。但是，規制過度，政府對市場管得過多、過死，則會窒息市場的生機與活力，不利于市場的發展。這一點可以從我國市場經濟發展的歷史經驗得到證明：凡是政府規制過多的時期、政府規制過多的地區、政府規制過多的領域，市場活力就不夠，發展速度就慢；反之，市場就充滿生機，發展就展現希望。例如，我們比較一下二十世紀九十年代之后與之前的時期，比較一下經濟特區、東部地區、沿海地區與中西部地區，比較一下商品市場與勞務市場、資金市場，即可看出這種差別。行政許可是規制的重要手段，而此種手段的利用可以給行政機關帶來權和利。因此，行政機關有盡量多用、濫用的傾向，如不加以規范和限制，則必然導致行政規制過度，窒息市場的生機與活力。
2、行政許可不規范，將導致壟斷盛行，妨礙公平競爭
行政許可的重要功能之一是為市場提供秩序，保障市場運作的順暢。但是，行政許可如果缺乏規范，此種功能將被異化：即它不再是為市場提供秩序，保障市場運作的順暢，而是被人們用于制造地方壟斷和部門壟
斷，阻礙市場主體的公平競爭，人為地分割市場和妨礙市場流通。如目前一些地方利用行政許可阻止外地啤酒、汽車等商品到本地銷售，阻止外地商人到本地收購羊毛、棉花等；一些部門利用行政許可搞行業壟斷、行政壟斷，不許民營企業、個體企業涉足其世襲領域等。地方壟斷和部門壟斷的結果是保護落后，維護效率低下、價格昂貴、質量惡劣的生產、經營和服務。
3、行政許可不規范，將導致權力濫用，滋生腐敗
行政許可是一種“公共物品”，本是應為社會、為公眾服務的。但是，在其缺乏規范的條件下，它可能異化成為某些政府機關和政府工作人員謀取私利的工具。例如，一些政府機關利用行政許可（如“饅頭許可”、“許可”、“通行許可”等）亂收費；一些政府機關工作人員，甚至是領導干部（如、、等）利用行政許可受賄、索賄，將行政許可作為一種“設租”、“尋租”，獲取暴利的途徑和工具。行政許可權力被濫用，一些政府機關和政府工作人員利用行政許可搞腐敗是導致行政許可為世詬病，以至許多人否定行政許可正面和積極作用的重要原因。
4、行政許可不規范，導致盛行，效率低下，市場交易成本增加，影響經濟效益和社會效益
這方面的例子很多，舉不勝舉，老百姓對之意見最多，怨氣最大。《人民日報》2002年9月23日報道，在連云港，以前辦一個房地產開發項目，相對人要跑18個部門，經過69個環節，蓋67個公章，辦理時間要8個月；在浙江，珠光集團辦理2項國家機電產品出口許可，其中一個項目（墨西哥項目）的許可辦了2年多；另一項目（巴西項目）的許可辦了3年多。《南方周末》2001年10月11日報道，武漢一家企業申請審批一個危房改造擴建項目，花了2年多時間，跑了市區70多個單位，蓋了800多個（次）圖章。像這樣的行政效率，哪個投資者能忍受？一個項目的審批、許可要花上一兩年時間，與之合作的伙伴可能等不及，走了，市場可能被人家占了，你投下幾千萬、上億元資金，很可能就泡湯了。
5、行政許可不規范，導致公民與政府主仆關系顛倒，為行政權力侵犯公民權益提供了機會和條件
在一個民主國家，人民是國家的主人，政府和政府工作人員應該是人民的公仆。但是一些政府機關和政府機關工作人員由于受傳統官民關系思想的影響，總是把自己當成主人，把人民當成管理客體。在行政許可領域，由于長期以來缺乏法律對行政許可行為的規范，更使這種顛倒了的政府和人民的關系明顯化：行政相對人要想申請一項行政許可，往往要向政府工作人員請客、送禮、求人、托人找關系等，即使這樣，政府辦事人員還不一定熱情給你辦，還要面對和忍受“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的境遇。公民在這些政府工作人員面前，哪還有半點“主人”的氣勢，主仆關系整個給顛倒了。
（三）我國行政許可實踐中出現的種種問題，已經發展到不立法加以規范不足以阻止行政許可功能進一步異化的勢頭，不立法加以規范不足以保障我國社會主義市場經濟的正常秩序，從而影響我國經濟和社會正常發展的程度
原國務院法制辦主任楊景宇在《關于行政許可法（草案）的說明》中指出，目前我國行政許可存在過多、過濫的問題，究其原因有六：設定權和設定主體不明確；設定事項不規范；實施程序繁、環節多、時限長；重許可，輕監管或只許可，不監管；利用許可“尋租”；許可機關有權無監督，有權無責。在這六項原因中，很顯然隱含一個最重要的原因，就是行政許可缺乏立法規范。無論是行政許可設定過程中發生的種種問題，還是行政許可實施過程中發生的種種問題，很大程度上都源于法律對行政許可范圍、條件、程序等缺乏完善和嚴密的規定。
也許有人會問，在國外，一般都沒有統一的行政許可法，行政許可領域為什么沒有產生我國這樣多的問題呢？這有兩個原因：其一，在國外，許多國家制定了統一的行政程序法，行政許可行為受統一的行政程序法規范和調整；其二，國外許多國家在各種單行的行政管理法中，對相應的具體行政許可通常都規定了較詳細的實體規則和程序，從而沒有像我國一樣制定專門行政許可法的必要性。
在我國，由于單行行政管理法對行政許可的規范很不完善，行政程序法在短時期內又制定不出來，行政許可領域出現的問題又這么多，以至對市場經濟和社會發展均產生了嚴重的消極影響，再加之我國已加入WTO，就行政許可規范問題已向各成員國作了承諾，因此，在我國今天的條件下，制定和出臺行政許可法，不僅具有了極大的必要性，而且具有了極大的迫切性。
二、《行政許可法》確立了哪些基本原則和重要制度
（一）《行政許可法》確立的行政許可基本原則
《行政許可法》為行政許可行為確立了一系列原則，其中最重要的基本原則有下述5項：
1、行政法治原則
行政法治原則是整個行政法的基本原則，所有行政行為都必須遵守行政法治原則。在行政許可領域，行政法治原則的具體內容有三：
其一，行政許可依法設定，依法實施。《行政許可法》第4條規定，“設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。
其二，行政許可權受法律控制。控權包括事前限權、事中制約和事后監督三個環節。事前限權主要體現在《行政許可法》第12條至第17條的規定，這些規定反映了有限政府的要求。事中制約主要體現在《行政許可法》第19條至第57條的規定，這些規定反映了正當法律程序和透明政府的要求。事后監督主要體現在《行政許可法》第60條、第71條至第77條的規定，這些規定反映了權責統一和責任政府的要求。
其三，行政許可相對人權益受法律保障。權益保障包括人格尊重、權益保護和侵權救濟三個方面。對行政許可相對人（包括許可申請人、持證人和其他利害關系人）的人格尊重主要體現在《行政許可法》第1、11、26、29－59條的規定，這些規定反映了基本人權的要求。對行政許可相對人的權益保護主要體現在《行政許可法》第8、26－59條的規定，這些規定反映了程序正義的要求。對行政許可相對人的侵權救濟主要體現在《行政許可法》第7、60、71－77條的規定，這些規定反映了有權利必有救濟的要求。
2、“三公原則”
“三公原則”包括公開、公平、公正三項基本內容。《行政許可法》第5條確立了該原則和該原則的基本內容：“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則。”
公開主要是針對“暗箱操作”而規定的。內容包括許可規定公開、許可實施公開、許可結果公開。
公平主要是針對“歧視”（如身份歧視、性別歧視、民族歧視等）而規定的，內容是要求在行政許可中，同樣情況同樣對待，不同情況不同對待，不厚此薄彼，對行政許可相對人一視同仁。
公正主要是針對“偏私”（如地方保護主義、部門保護主義、等）而規定的，內容是要求在行政許可中，不考慮不相關因素和應考慮相關因素。所謂“不相關因素”，是指超越法律的地方利益、部門利益、個人利益和各種“關系”等；所謂“相關因素”，是指法定條件、政策要求和社會正義等>
3、便民原則
行政許可便民是執法為民，執法以人為本的要求。行政許可便民原則主要體現于《行政程序法》關于辦理行政許可的管轄和程序的規定。《行政許可法》第25和26條確立的管轄規則設定了“相對集中管轄權”、“一個窗口對外”、“一站式服務”、“政府超市”等應采行或可采行的便民措施；《行政許可法》第29－50條就行政許可的申請、受理、審查、決定以及變更、延續等全過程確立了一系列便民的程序。
4、效率原則
行政許可是政府調控市場的重要手段，而對于市場來說，時間就是金錢，效率就是生命。有時，一個企業正是因為一項許可，審批久辦不下，生意被他人搶去或市場被他人占領而破產。因此，行政許可辦理的效率對于市場經濟的發展有著極為重要的意義。也正因為如此，效率原則成為《行政許可法》的基本原則之一。行政許可效率原則主要通過《行政許可法》規定的期限制度和程序制度得以體現。就期限而言，《行政許可法》第42—45條分別規定了20日、45日兩種基本期限，此兩種基本期限即使延長，也分別不能超過30日和60日。就程序而言，《行政許可法》第29—41條確立的程序規則無疑是效率原則得以實現的保障。這里需要指出的是，效率原則和便民原則二者有著密切的聯系：在很多情況下，高效即是為了便民，便民則必須高效。
5、信賴保護原則
信賴保護原則是現代行政法的一項非常重要的基本原則。其重要性首先在于保障行政相對人的權益不受政府反復無常、行為的侵犯，其次在于維護政府的信用，維護人民對政府誠信的信心。誠信是市場經濟運作的基本條件，而政府誠信是市場誠信、社會誠信的基礎。《行政許可法》第一次在我國法律中明確確立了信賴保護原則，即政府誠信原則。該法第8條規定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償”。
（二）《行政許可法》確立的行政許可基本制度
1、行政許可事項范圍設界制度
《行政許可法》第12條和13條為行政許可的事項范圍設定了兩條界限：一是外限；一是內限。“外限”是可設定行政許可事項的范圍（共6類）：“內限”是在可設定行政許可事項的范圍內排除可通過其他方式予以規范的部分（共4種情形）后剩下的部分，即應該或必須設定行政許可的部分。當然，這兩條界限都不是很明晰的，都具有較大的“彈性”，如“外限”中的“直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動”，這類事項中的每一項（“直接涉及國家安全”的事項、“直接涉及公共安全”的事項、“直接關系人身健康”的事項等）幾乎都具“彈性”。“內限”中的條件更是如此，如“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的”、“市場競爭機制能夠有效調節的”，等等。
我國《行政許可法》為什么要對行政許可事項設定這種不甚明晰，有相當彈性的界限呢？因為這種界限在法律上是很難明確的。在國外，法律一般不會設定這種普遍性的界限。我國立法之所以要設定這種界限，是為了解決我國行政許可設定實踐中較為嚴重的亂、濫現象。盡管所設定的界限并不是很明確的，但它宣示的立法目的或立法意向卻是很明確的：盡量減少行政許可，放松政府規制，建立有限政府。
2、行政許可設定權限相對集中制度
《行政許可法》第14－17條規定了行政許可的設定權的分配，確立了行政許可設定權限相對集中的制度，即行政許可一般由法律設定；尚未立法的，行政法規方可設定行政許可；尚未制定法律和行政法規的，地方性法規方可設定行政許可；除此以外，僅有省級政府規章可設定一年期限的臨時性許可，其他地方政府規章、所有部門規章、所有其他規范性文件都無權設定行政許可。《行政許可法》之所以要確立這種許可設定權相對集中的制度，目的無疑在于統一法制、統一市場，消除各種形式的部門保護和地方封鎖。
3、許可實施方式多樣化制度
《行政許可法》在第25條和第26條規定了行政許可實施的多種方式，如一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權、一個窗口對外、統一辦理、集中辦理、聯合辦理等。《行政許可法》為什么要規定行政許可實施的多種方式，理由有三：其一，我國地域遼闊，各地發展不平衡，許可方式不宜“一刀切”；其二，各部門、各領域的行政許可有很多特殊性，許可方式不宜“一刀切”；其三，我國行政管理體制和管理方式正處在改革和探索時期，有關許可方式尚處于試驗階段，其利弊尚未充分顯現，不能和不宜作出統一的法律強制性規定。
4、許可告知與說明理由制度
《行政許可法》在第30、32－33、36、38、40、42、45－47、53－54、55條等諸多條款里均規定了許可告知與說明理由制度。告知與說明理由制度是行政法的基本制度，是正當法律程序的基本要求。行政主體作出涉及行政相對人權益的行為，特別是作出對其權益不利的行為（如拒絕許可申請人的申請），必須告知相對人其所作出的決定、相應決定所基于的事實根據和法律根據、相對人不服決定的申辯和救濟途徑。行政主體違反此種告知與說明理由義務，將導致相應決定的無效或可撤銷。
5、許可聽證制度
《行政許可法》第46－48條規定了許可聽證制度。許可聽證不完全同于行政處罰聽證，許可聽證包括兩種類型：行政機關主動進行的聽證和應行政相對人申請舉行的聽證（《行政處罰法》僅規定了后一種聽證）。前一種聽證適用的條件是：法律、法規、規章對相應許可事項規定了應當聽證的要求；相應許可事項為涉及公共利益的重大事項，且行政機關認為需要聽證。后一種聽證適用的條件是：相應許可事項直接涉及申請人與他人之間重大利益關系，且申請人或利害關系人提出了聽證申請。聽證制度的目的主要在于保障行政許可申請人和利害關系人的權益以及保證行政許可行為的合法性、合理性，實現行政許可的“三公”原則。
6、許可期限制度
《行政許可法》第42－45條規定了許可期限制度。許可期限制度的意義主要有三：其一，保障行政效率，防止“一個審批半年難見音訊，一個許可兩年不見回復”的現象；其二，保障申請人的權益，防止無限期的許可把市場主體拖垮、拖死；其三，減少許可成本。無限期的許可可能加大行政和行政相對人兩方面的成本，特別是相對人的成本，除了時間、精力和正常費用的成本外，相對人往往還要支出各種“活動”成本。因此，《行政許可法》設定許可期限制度對于實現行政許可立法目的具有極為重要的意義。
7、監督檢查制度
《行政許可法》第60－69條規定了行政許可的監督檢查制度。行政許可的監督包括三類：對許可機關的監督；對被許可人（持證人）的監督；對其他公民、法人和其他組織的監督。監督的方式包括核查（通過報表和計算機聯網方式等）、抽查、實地檢查、定期檢查和要求被監督人自查等。監督主體通過對被監督人的監督，發現其有違法行為，可以對其采取責令改正、撤銷許可、注銷許可等監督措施。很顯然，《行政許可法》設定許可監督檢查制度對于糾正我國行政許可領域目前存在著的重許可、輕監管甚至只許可、不監管的現象，保證行政許可真正發揮其應發揮的作用有著極為重要的意義。
8、法律責任制度
《行政許可法》第71－81條規定了行政許可法律責任制度。行政許可法律責任分為六類：一是許可設定機關（包括有權設定機關和無權設定機關）違法設定許可的責任；二是許可實施機關違法實施許可的責任；三是行政機關工作人員違法辦理行政許可的責任；四是行政許可申請人申請許可時隱瞞情況或提供虛假材料的責任；五是被許可人違法取得許可或違法實施被許可行為的責任；六是其他公民、法人或者其他組織未經許可，違法從事應經許可方能從事的活動的責任。行政許可法律責任的形式包括責令改正、撤銷許可、行政處罰（對于行政相對人）、行政處分（對于行政機關工作人員）、行政賠償（對于行政機關）和刑事責任（對于行政相對人和行政機關工作人員）。《行政許可法》確立許可法律責任制度對于行政許可法治原則的實現和整個《行政許可法》的實施無疑均具有重要意義。
篇（2）
二、加強企業行政管理的意義
1.企業行政管理效率的提高
能夠保證提升企業的競爭力。在企業的正常運行過程中，企業行行政管理效率的作用很強，只有不斷提高企業行政管理的效率，才能夠更好地保證企業各個環節的快速健康運行,進而能夠提升企業的競爭力。
2.有助于增強企業的適應能力
企業行政管理正好與我國重大戰略任務和戰略思想相適應，這不僅僅是目前我國企業發展的需要，同樣在企業中起到主要的指導工作，企業才能夠更好更快的適應時代的發展。
3.實現企業的可持續發展
可持續發展是企業賴以生存的前提條件，現階段，我國正處于社會主義初級階段，企業行政管理部門應努力營造切合企業發展的各種環境，加強與相關政府部門的溝通和協調；實現企業的可持續發展。
三、加強企業行政管理的有效措施
1.建立健全企業行政管理的系統化模式
重視企業行政管理的重要地位。企業內部管理不可缺少的一部分是企業行政管理，企業制定的各項規章制度，如果在沒有健全有效的內部管理情況下就不可能得到很好的執行，企業經營管理中的失誤也不可能被經營者及時的發現，從而給企業帶來敗局。為了改變這種現狀，企業行政管理的核心應該設置合理有效的行政管理結構體制和規章制度，使各部門各崗位在行政管理工作的協調下處于良好的運作狀態。第一，要建立一整套的管理體系，從企業的上級部門到下級部門都有一個完善的流程，這個流程不僅要十分健全而且要十分明確。隸屬關系一定要明確，主要是哪個部門應對哪個部門負責。這樣做有兩個好處，一是企業領導的一言堂現象可以被避免，以免導致管理上的混亂，二是明確責任制度以后，可以明確部門責任，可以清晰地建立起問責機制，企業的運行如果出現問題，可以由行政管理部門進行問責。第二，現代化資源要充分的利用。企業管理隨著現代化網絡的發展要充分地進行微機化系統化的運作。這樣，可以把一系列的操作流程清晰化，簡便化。這樣的管理模式不僅可以提高管理效率，節省管理資源，同時企業的一系列事務也可以公開，將獎懲制度公布于眾，真正地激勵企業員工。
2.不斷完善管理機制，加強企業行政管理
企業行政管理不到位，不利于企業的健康發展，會影響企業的管理效率。因此，在管理上，我們要改變以往機構臃腫、人員冗繁的行政管理狀態，在行政管理上不斷完善管理機制，進行有效的創新。加強企業行政管理，增強企業的行政管理能力，行政管理部門的監督工作要做好，同時，促進行政管理人員不斷提高管理水平，建立完善的獎懲機制，提高行政管理工作效率。
3.創新企業人力資源管理
首先，優化企業人力資源管理理念。隨著當前企業競爭的日益激烈，企業行政管理面臨著前所未有的挑戰。要想更好的深化企業行政管理，首要的就是創新人力資源管理理念，要從根本上改變陳舊的人力資源管理理念，與時展的潮流相適應；其次，深化企業人力資源的準入機制。在企業的發展過程中，根據企業發展的實際情況，優化人才引入標準，建立人才的激勵機制，加強對企業核心職員的選拔和培養，要想辦法防止優秀人才的流失，把重視人才和尊重人才落實到企業的實際行動中。要給予企業的關鍵人才充分的、全面的激勵。保證有足夠的能力吸引企業所需的各方面高素質人才到企業中來，并留住人才，為企業的發展提供可靠的人才保障和后備力量支持；再者，優化企業人力資源的薪酬激勵機制。合理的薪酬激勵機制一方面能夠提高企業員工的積極性和主動性，另一方面能夠為企業的長遠發展注入更大的活力。最后，為企業職員建立合理雙贏的職業生涯規劃。一方面職業生涯規劃有利于職員自身的分析、總結和定位，明確在企業中的發展方向，從而制定相契合的發展計劃。另一方面也有利于企業將自身的發展和職員的發展相結合，以實現企業的可持續發展。
篇（3）
根據該法的要求，在正式的法律、法規之外，只有國務院和省一級政府可以設定行政許可事項，國務院各部委、省級政府的廳局和省級以下地方政府，都不再有權自行設定審批項目，省一級政府設定的行政許可事項有效期只有一年。
二、《行政許可法》的實施，體現了公民權利和政府權力的動態平衡，實現了公民權利的回歸
任何公共權力的建立都是為保護公民的利益與權利，這是現代政治的一個基本原理。即權力源于老百姓的授權，權利高于權力。我國全部法律的70％、法規的80％，是由行政機關及其工作人員執行的，這些法律法規的絕大多數，都與公民的合法權益密切相關，行政機關執行法律的狀況，影響著公民對于法律的態度。依法行政首先是依法治權、依法治政。在公民遵守法律和政府依法辦事二者中，后者是主要方面，保障行政管理有效實施是以行政行為合法為前提的。由于體制上和行政機關自身存在的問題，行政機關漠視法律，不依法行政的現象屢見不鮮，隨意將“國家權力部門化，部門權力個人化”；該管的不管，不該管的瞎管；什么都想管，卻什么都管不好，越位、缺位、錯位的現象相當普遍。《行政許可法》最顯要的原則是限制政府的權力，而這一行為的直接結果則擴大了公民的權利。該法賦予了老百姓很多具體的權利，如信賴保護、補償請求權、賠償請求權等實體權利，以及聽證、獲得告知、及時得到服務等程序上的權利，這些權利是過去任何法律中所沒有的。權利的發展，意味著權利主體資格的提升、利益的擴增、能力的增強，因此，毫無疑問，意味著人的地位的提高，人格尊嚴的強化和個人自由的增進。《行政許可法》的實施，從整個社會來說，實現了公民權利印政府權力的動態平衡。對公民而言，實現了身份社會向契約社會的轉變，是一次權利的回歸。公民將真正成為權利的主人，他們可以自主決定任何事項，更加積極主動地投身到市場經濟運行機制中。但要真正實現權利的回歸，政府機關必須做到重大決策要定期向社會公開，要樹立服務意識。法律授予政府職權的根本目的，是為了使政府更有效地為公眾和社會提供最好的服務和最大的福利。政府使用納稅人的錢，理所當然要為公眾提供服務。為公眾服務，為社會服務，為國家服務，將是行政機關的首要職能。
三、行政許可改革之路仍任重而道遠
1．深化政府機構改革，強化職能，真正做到“以法為上”。依法治國由依法立法、依法行政、依法司法和依法監督等內容組成。在這些內容中，依法行政是依法治國的核心和重點。依法行政是現代法治國家里政府行使行政權力所普遍遵循的基本準則，也是實現依法治國的根本保證。
縱觀世界各國，政府機構總發生機構膨脹的問題。我國的政府機構也經歷過膨脹一精簡一膨脹的歷史“怪圈”。《行政許可法》的公布和實施的直接針對性就是要求政府該管的管，不該管的要退出。可借鑒國外的先進立法經驗，改變我國的行政領導體制，如英國上下級政府之間不是領導與被領導關系，而是法律關系，如果“上級”覺得基層政府的做法不對，只能建議其改正，如果人家不聽，“上級”就只能用來解決問題了。真正做到這一點，將會徹底消除權大于法的想象，必將大大推動我國法治化進程。
2．行政許可改革之路需警惕新一輪的權力擴張沖動。行政法律體系的日趨完善，政府擴張權力的領域總體來講是越來越小，空間被不斷壓縮。但是，行政權力無孔不入，具有自我擴張性。《行政許可法》實施后，需要警惕新一輪的權力擴張沖動。法治政府，必然需要法律約束。而約束政府的法律，并不僅僅只有《行政許可法》一部。還應包括之前的《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政監察法》《行政復議法》以及剛剛完成草稿的《行政程序法》、正在起草的《行政強制法》。《行政許可法》只是這眾多規范和限制政府行為的法律體系中的一環。僅靠一個《行政許可法》并不能限制政府部門伸得過長的手。警惕變種的“許可”。行政權力的擴張，除了進軍新領域，在原來領域進行“內部挖潛”，也是一個行之有效的辦法。2004年7月1日之后，政府仍然保留了500項行政審批。也就是說，《行政許可法》并不是要取消所有審批，合理合法的審批仍將繼續存在。可能就會有一些不合理、不合法的審批，披著合法的外衣繼續大行其道。需時刻警惕“變種許可”的出現，以及新一輪的權力擴張的開始。要改變這種局面，從立法的角度，《行政強制法》和《行政程序法》就該適時出臺。政府權力必須細化，用具體的法律條款來固定。
雖然行政許可改革之路仍然復雜而艱巨，但從立法為民的高度來說，一部法律，不論其初衷如何美好，其最終目標不外是推動兩個文明建設，讓百姓們順心、滿意。《行政許可法》的頒布實施，讓我們從立法階段看到了政府行政與百姓生活水融的美好前景。
[論文關鍵詞]公民權利行政許可《行政許可法》
[論文摘要]《中華人民共和國行政許可法》的實施，體現了公民權利和政府權力的動態平衡，實現了公民權利的回歸。但還應看到，我國的行政許可改革之路仍任重而道遠。
篇（4）
二、監督者與權利代表者雙重角色困頓導致審批經濟的死灰復燃
在特許法律關系中，特許機關具有雙重身份；一是監督者。基于監督者的身份，特許機關與相對人形成了行政法律關系。在這一法律關系中，特許機關與相對人的法律地位是不對等的。二是權利代表者。在特許法律關系中，特許機關同時也是公共資源權利代表者。特許機關作為權利代表者通過特許方式實現公共資源的讓渡，特許相對人通過支付一定的對價取得這些公共資源所有權或者使用權。顯然，這是平等民事法律關系。因此，特許法律關系是民事法律關系和行政法律關系的競合。
作為監督管理者，其根本價值是實現公共利益的最大化。這種利益更多的是一種讓民眾直接受惠的無形社會利益。而特許機關作為公共資源權利代表者，其追求的是資源收益的最大化。這種收益是一種純粹的有形的客觀物質經濟利益，而社會一般公眾要想從公共資源中受惠，則往往還需要借助于其他一些間接措施或者手段。
由于公共資源市場化配置使得各級政府能夠獲得較高的財政收入。因此，實踐中，特許機關更看中市場化程序的運用，實踐中招標、拍賣等市場化配置方式的濫用就充分說明了這一點。在巨大的利益刺激下，特許機關常常是違背立法本意，任意擴大特許權市場化配置的適用范圍，導致特許權市場化方式的濫用。而如果過于強調特許事項的單一市場化配置方式，很容易導致特許機關借特許之名，行管理收費之實，將政府的決策職責變成為一般等價物進行市場交易，使得審批經濟的死灰復燃。
三、公眾參與嚴重缺失
特許的主要作用是分配稀缺公共資源。特許權配置過程就是特許機關對公共資源進行處置的過程。特許權處置標的強烈的公共性特點決定了特許機關在行使特許權過程中，必須要強化公共參與性。實踐中，特許機關卻常常將聽證程序當作是與招標、拍賣等市場化程序相互對立的兩種程序。這種認識上的誤區直接導致了特許權配置過程中的公眾參與度差、公眾參與權得不到有效保障等問題。
筆者認為，我們應當在市場優先原則的指引下，通過進一步完善特許權市場化立法，細化特許權市場化配置原則的具體適用范圍，強化公眾參與來實現特許權的有效配置。
參考文獻：
[1]周漢華著:《行政許可法：困境與出路》.載劉恒主編：《行政許可與政府管制》，北京大學出版社，2007年1月版第41頁
[2]肖澤晟著:《自然資源開發利用行政許可的規范與控制－來自美國莫諾湖案的幾點啟示》，載劉恒主編：《行政許可與政府管制》，北京大學出版社，2007年1月版第153－154頁
[3]理查德·吉樂伯特:《產業監管的范式及其政治經濟學》，載吳敬璉主編：《比較》第13輯，第69頁，轉引自周漢華著：《行政許可法：困境與出路》載劉恒主編：《行政許可與政府管制》，北京大學出版社，2007年1月版第41頁
[4]梁荊江:《長江干流河道采砂許可成本分析》.《水利發展研究》，2005年第11期
[5]張春生李飛主編:《中華人民共和國行政許可法釋義》，法律出版社，2003年11月第1版第42頁
篇（5）
《中華人民共和國行政許可法》已由2003年8月27日通過,自2007年7月1日起開始施行。縱觀中國行政許可法出臺的前后歷程,行政許可數量這多屬中國之最,事無巨細都要設置行政許可,審批事項太多,許可程序太繁,如何找到能夠解決我們許可領域的諸多問題的方法,使得許可以法的形式出現,各個領域的許可程序都以法來加以確定,那么所有涉及到許可的方方面面都有法可依有章可循,同樣交通運輸業各項工作的開展也離不開諸多方面的行政許可,《交通行政許可實施程序規定》于2005年1月1日起已施行。道路貨物運輸中涉及到的行政許可法為貨物運輸業的發展提供了一個行之有效的審批途徑,使行政許可的過程更有效率,更便捷,以法的形式確定行使部門權力的嚴肅性,以法的形式來保護群眾的合法利益。
一、交通部令規定的運輸業中的行政許可以法的高度出現。以更嚴肅的態度來調解和規范道路貨運市場
《道路貨物運輸及站場管理規定》、《道路危險貨物運輸管理規定》對道路運輸行政許可的出臺和實施進行了全方位的設定,使審批和管理工作納入法制化、規范化的軌道,有力地推進和保證了執法部門依法行政和依法管理。突顯了執法部門的嚴肅性,嚴謹性。更能有效地規范貨運市場的秩序,使之有條不紊地向前發展。
1.快速增長的交通道路貨運量,需要對貨物運輸經營者加強嚴格的規范管理。隨著產業結構的調整和完善,運輸結構的調整和優化也取得了進展,但是,道路貨物運輸業在發展過程中仍存在著諸多不容忽視的問題,一是運輸基礎設施不足,特別是與公路快運相配套的站點,倉儲堆場、通訊、裝卸設備等基礎設施較差;二是道路貨運業信息化程度低,信息技術的運用水平較低;三是運輸企業規模小,經營分散,社會化、組織化、專業化程度低。加快物流業發展,加強大型物流站場的建設,是當前物流業發展的目標。中國有句古諺,云:人盡其才,物盡其流。這很好地道出了快捷高效的物資流動對國計民生的重要性。大型的物流站場的建設需要嚴格的審批程序,《道路貨物運輸及站場管理規定》的出臺,對貨物運輸站場從經營申請到行政許可再到貨運站場的經營管理,最后到違反許可法規定范圍經營的站場處以的責任追究給出了嚴格的法律的規范。
2.近年來,中國經濟快速發展,社會對危險品的需求迅猛增長,以滄州市為例,滄州市地處渤海之濱,南鄰勝利油田,北接大港油田,華北油田坐落在轄區腹地,是全國重點化工城市。多年來以石油化工為龍頭的支柱產業的崛起,帶動了危貨運輸業的迅速發展。危貨運輸業戶逐年增多,年運量達1600多萬噸,全市具有經營資質的危貨運輸業戶160多家,危貨運輸車輛達7000多輛,占河北省危貨車輛總數的1/2。中國公路危險貨物運輸業保持著較快的增長勢頭,道路危險貨物運輸不容忽視,如此大的道路危險貨物運市場的有序運轉和行政許可審批程序的嚴謹、高效快捷需要法的定義。交通部令中的《道路危險貨物運輸管理規定》對于貨物運輸經營者的行政許可涉及到的方方面面進行了規定,此項規定把保障運輸安全作為首要出發點,從嚴格市場準人、嚴防違規車輛進入、建立分類管理制度、引入“車輛損害管制”概念、加強非經營性道路危貨運輸管理、統一《從業資格證》、完善安全管理規定、明晰法律責任方面都進行了嚴格的規定。通過嚴把市場準人關,堅決杜絕不具備安全條件的企業從事危險貨物運輸;對危險貨物運輸實行分類管理,要求運管機構根據被許可人的車輛和其他條件,明確其可承運危險貨物的類別、項別,這樣更有利于管理和一旦發生危險時可采取相應的施救措施等等,這些都是以法律的形式對道路危險貨物運輸經營者的規范,對維護危貨市場秩序,構建和諧的交通將起到積極的作用。
二、交通部令中的行政許可規定,以法的形式來維護各方利益
《道路危險貨物運輸管理規定》對車輛、運輸、托運、裝卸、倉儲等各個環節加以規范,對從業人員做了嚴格的規定。在審批材料中有一條規定是從事危險貨物運輸車輛要配備行使記錄儀或定位系統。2005年的“3·29”事故也許人們至今還記憶猶新,由于肇事的槽罐車駕駛員逃逸,京滬高速公路上發生的氯氣泄漏毒倒300人的慘痛事件讓人們付出了血的代價。就連附近的莊稼和牲畜都不能幸免于難。現在對從業人員有了嚴格的法律規定,對構成犯罪盼,要追究刑事責任,這就使得從業人員對自己的一[作定位、認識上升到一個新的高度,在事故發生時會考慮到自己會不會受到法律的制裁。同時承運人責任險為事故發生所帶來的財產賠償給予了一定的風險保障,提高道路危險貨物運輸企業抗風險能力如果“3·29”事故中的肇事車輛中裝有定位系統,那么在第一時間內相關的人員就會得到報警信息而采取有效的施救措施,減少損失。雖然這些許可規定都是強制性的,但卻也是人性化的一種體現,它的最終目的還是為了運輸企業和運輸者的利益,這也體現了立法機關和行政機關對廣大人民群眾利益的高度重視,體現了“三個代表”重要思想中的“代表最廣大人民群眾利益”的要求。
三、增強執法人員的使命感和責任感,創新工作理念,宣傳到位
執法人員就要注重法制法規素質、業務素質、思想道德品質的培養,這樣更有利于工作的正常開展。執法人員要轉變工作作風,在新舊執法程序的更替過程中找到定位標準,要有創新意識,要有服務意識,要把政策的宣傳做到位。《道路貨物運輸及站場管理規定》、《道路危險貨物運輸管理規定》中有很多新增的強制性的條款,對此執法人員的宣傳工作尤為重要,“遠行的船只在出航前做好萬全的準備,才能抵御暴風雨的侵襲”,規定的最終日的還是為運輸者的利益著想.是為了道路貨物運輸市場能夠健康有序的向前發展。
四、提高貨物運輸企業和運輸者的法律意識
許可法巾對運輸企業和運輸者違法行為處罰的條條框框將觸使他們法律意識的提高。沒有法律的約束,運輸企業和經營肯就會打擦邊球;沒有法律的制裁,運輸企業和經營者就會無視法律的存在,尤其是危險貨物運輸,其風險是很大的,它危及到人們的生命、財產的安全,以法的形式對他們進行的強制性的管理和規范,違反規定的給予罰款,構成犯罪的,依法追究刑事責任,讓其在接受處罰的同時,認識到自己的責任,從而提高法律意識。
五、法律是在實施過程中不斷完善的
任何一部法律的出臺都有它有待完善之處,《行政許可法》的出臺可以說是中國在法律方面的一個創新,她的出臺沒有一部國內外的法律可以借鑒,一部嚴謹的法律是在其實施的進程中逐步完整、完善起來的。
1.加強對托運人的管理,切實抓好化學危險品托運行為。《道路危險貨物運輸管理規定》第四章第27條中明確規定,“通過公路運輸危險化學品的,托運人只能委托有危險化學品運輸資質的運輸企業承運。”在第六章違法責任中卻沒有明確違反了應如何處理的問題。落實托運人的法律責任,并落實有關部門對托運方的監管責任,從源頭上把好危險貨物運輸的托運工作。
2.隨著經濟發展,道路貨物運輸和站(場)經營以及危險品運輸企業數量增長很快,兩個“規定”對貨運經營企業、站(場)、危貨運輸經營的審批都作了明確規定,對經營的車輛審驗、年審也在許可規定當中,卻對站(場)、各運輸企業的年審未給出更細的條文說明。
篇（6）
中國人對于法治和的認識主要是從十九世紀末和二十世紀二十世紀初開始的，自那時起中國一直在探尋走向現代國家的道路，其間歷經過多次解構的狂歡和重構的痛苦與失敗。實質的連續的進步是從二十世紀七十年代末開始發生的，到今天我們終于建立了一套市民社會日常生活和國家機關日常運作以為準繩的法制。
1989年通過的《行政訴訟法》是具有里程碑意義的法律，它第一次重構了行政權與司法權，第一次以權利的實在形態把公民和政府對峙起來。隨后的《國家賠償法》進一步沖破形而上的觀，把責任政府的原則落到實處。此后，我們按照行政權力的科學分類，分別對行政處罰、行政立法、行政許可、行政強制、行政收費等職能進行清理和規范。1996年通過的《行政處罰法》顯示了將行政權和行政行為的學理分類作為立法的觀念框架的可行性，證明我們的立法者有能力發現各種類型的行政權存在的實質理性和運用過程的程序理性，并將這些發現上升為法律規則。
《行政許可法》是繼《行政處罰法》之后對行政權的又一次重大反思與重構。這次反思和重構既是內發的，也是外引的。
從國內在看，行政審批制度改革直接起因于管制的無效，從社會心理層面說主要源于人們對自由的渴望。過度的管制必然導致民怨沸騰，美國一個學者在檢討美國行政管制的著作中寫道：“我們的脖子比牛脖子更不情愿上軛，一旦感受到軛套，我們比牛叫得還兇。”[1]進入二十世紀九十年代，中國公民越來越不習慣于被計劃經濟時代的軛套束縛，我們不可回避對政府在經濟生活中的地位和作用進行整體的反思與建構，否則前路唯艱。過度審批管制，加上極端的不規范，致使審批權被濫用，滋生嚴重的腐敗，這不僅增加了私人和公共的成本，而且腐蝕了共和國的根基，傷害民族的士氣和政府的威信。《行政許可法》通過之前，中國進行了審批制度的改革，大幅度地削減了行政審批的項目。《行政許可法》承擔了兩大使命，一是鞏固審批制度改革的成果，限制許可設定權，擴大市民社會自由、自主的空間；另一個是克服許可行為的失范[2]。
從外部環境看，敞開國門就意味著行政管制與國際的一般原則和做法必須一致。入世是一大關，這一關不僅僅是經濟關，而且也是中國走向現代行政、建設現代行政文明和法律文明的關口。世貿的基本原則是自由貿易，為此，入世文件規定了非歧視原則、管制措施透明原則、統一實施的原則及法律救濟原則。入世這一外力的作用，加快了《行政許可法》的制定速度，而且明確了改革的自由方向。
有限的、理性的政府不僅是國內經濟發展的內在制度需求，也是世界自由貿易的基本要求。雙重動力的驅動促成了行政審批制度的改革和《行政許可法》的出臺。立法的宗旨在于建立一個自由開放、富有活力而有秩序的社會經濟結構，樹立和保護公民的主體性，建設有限、理性、負責的政府。
本文試圖闡釋《行政許可法》中流貫的自由精神。文章應用分析法學的方法解析了許可和行政許可的法律本質，矯正了學界流行的認識錯誤和《行政許可法》隱含的觀念錯誤。在這個基礎上，論文提出行政許可的正當性和限度在于公共利益，創設和實施行政許可必須謀求個人自由與公共利益的平衡。論文指出了公共利益的復雜性和不確定性，以及公共利益的“羊皮化”傾向。論文最后強調治道與個人自由不可偏廢，并預示了《行政許可法》的實施障礙。
二、許可——創設自由或權利的構成性事實
如何從本質上理解行政許可呢？我們可以分兩步走，第一步追問許可概念在市民社會中應用時的含義和本質，然后再回到公法制度上來。根據詞典解釋，許可（license）作為名詞，最基本的意義就是自由（freedom,liberty），被允許。作為動詞，許可是指通過授權而準許，或者經由準許而取消法律限制[3]。注意，這里的“自由”不是先驗的自由，不是作為憲法權利的自由，而是指被授權免于限制。正如霍費爾德所言，自由作為一種法律關系，如果有任何確定的內涵，就指向“特權”（privilege）同樣的東西[4]。
上述詞典釋義把“許可”當成“自由”、“特權”的同義語使用，根據霍費爾德的觀點，這是不妥當的，準確地講，“許可”是一個種屬詞，表示創設一個特定的自由（特權）所必需的一組構成性事實（operativefacts）[5]。所謂構成性事實，也稱組構性事實、因成性事實或處置性事實，是根據適用的一般法律規則足以改變法律關系，即創設一個新的法律關系或消滅一個舊的法律關系或同時具有上述兩種作用的事實[6]。
從本源上考究，許可是普通法上關于土地通行的一個概念。任何人沒有進入他人土地，或在他人土地上從事某種活動（比如狩獵）的自由。一個人要進入另一個人的土地從事活動，須得到所有權人的準許。一旦獲得許可，被許可人就獲得了進入土地活動的“特權”；沒有所有權人的同意而進入他人土地就是非法侵入。土地進入的許可根據財產利益的有無分為兩個極端，即純粹許可和附利益的許可。所謂純粹許可，也稱為裸許可，就是單純許可或容忍進入土地的人身性準許（personalpermission），它不帶有任何利益，不改變也不轉讓任何物的財產權，而僅僅使一個未經許可即違法的行為合法化。裸許可既可能是明示的也可能是默許的，是可以隨意撤回的。通常的例子是宴會邀請，邀請就包含了進入主人住宅的許可。附利益的許可今天已罕見，指為了從別人土地上取走某物，如木材、魚、獵物、莊稼等，而進入別人土地的許可。在該利益的存續期間，許可是不可撤回的[7]。
后來許可這個詞也被延伸到知識產權領域，比如專利、商標、軟件的許可使用。知識產權許可通常采用書面合同的形式，以專利實施許可為例，有關合同稱為專利許可證、專利許可合同，其所涉及的是專利使用權有期限的租讓，許可方通過出售許可證取得一定報酬，未經專利權人許可，以法律禁止的方式對專利發明創造加以實施的行為是專利侵權行為[8]。知識產權的使用許可其實就是一種專門領域的合同，與租賃非常類似，在這里，“許可”創設的無疑是一種權利。看來霍費爾德的“許可——創設特權的構成性事實”的說法針對的乃是最原始意義的許可——進入他人土地的許可，而不是使用權轉讓的許可。
在私法領域，還有一個特許（franchise）的概念。特許本質上是一種附利益的許可，是權利的賦予，中文習慣稱特許經營。我國官方的定義為：“特許者將自己所擁有的商標（包括服務商標）、商號、產品、專利和專有技術、經營模式等，以特許經營合同的形式授予被特許者使用，被特許者按照合同規定，在特許者統一的業務模式下從事經營活動，并向特許者支付相應的費用”[9]的商業經營類型。
由上可見，許可牽涉兩個主體，即許可人——被許可人；牽涉兩個主體的意志表示，即被許可人的愿望——許可權人的準許。許可的概念在邏輯上預設了另一個概念——限制（restraint），沒有限制就無所謂許可，而限制的背后是權威，違背限制就構成違法侵權。許可就是創設自由（特權）或權利的構成性事實。許可權人的道德權威來源于財產權，只要人們不能否定財產權的道德正當性，就無法否定所有權人的許可權。財產權具有排他性，這就構成了對于他人的限制，經由許可的構成性事實，他人于是獲得了進入或使用的自由或權利。我將上述意義的許可籠統地稱為財產權利許可。
除此之外，我們每個人小時候都經歷過自己想干什么而需要得到別人批準或容忍的情況，即行為自由準許。最典型的經驗就是家長對于未成年子女的監護權，這種監護權和財產權一樣是天經地義的，也是一種不可推卸的責任。需要特別指出的是，中文的“許可”一詞在字面上可能比較含糊，但民事法律制度上的許可（license）并不包括監護權，兩種法律關系有本質的差異。對于許可來說，被許可人本來沒有使用他人土地或知識產權的權利或自由，未經許可而使用即構成違法；而對處于監護下的未成年人來說，不能說他們本來沒有行動的權利或自由，只是因為他們缺乏行為能力和責任能力才設定監護權，他們從事的行為可能違法，但他們“未經允許”的事實本身無法用合法性的語言評價，而屬于倫理的范圍。然而，絕大多數的行政許可和家長權威的聯系更強，歷史上王權合法性的一個論點就是父權權威，而絕對的父權和王權又自比喻為財產權。不管在專制國家還是在民主國家，行政許可制度都或多或少地與父母心態有關。中國行政許可制度的過剩及許多弊端也根源于父權式國家觀念，對中國行政許可的批評必須從父權式國家觀念和統治者自視為國家權力的所有者的意識入手，在自由原則的平臺上展開。目前對審批制度改革和《行政許可法》的多數論證主要是對許可管制措施的經濟分析，雖然我們不能否定這方面論證的必要性，但經濟分析無法切入許可的精神本質。
三、行政許可：通過行政過程創設財產權利或行動自由的構成性事實
許可分為私法意義上的許可和公法意義上的許可,公法意義的許可包括但不限于行政許可。在我國歸屬于行政權的一些許可事項，比如物權登記，酒業許可等在其他一些國家歸屬于司法機關，由于制度的局限，我們在意識上也將全部公法意義的許可理所當然地歸入了行政許可，《行政許可法》對于其他部門行使許可權的可能性并沒有給予考慮。
人們在觀念上區分政府職能和權力時發明了一系列的概念，行政許可就是其中一個種屬概念，它是對政府行使的各行各業的許可管制權的概稱。許可概念在行政領域的應用是對私法概念的借用，但內涵更復雜，更豐富。人們的常識里都或多或少地有著各種許可的具象，常見的如駕駛證、工商營業許可證，但要對各種具象進行抽象、從本質上作統一的界定是困難的，原因在于它使用的范圍太廣，采用的手段多樣化，且每個領域和每種手段差異太大。我想指出一個事實就可以證實，就我有限的知識而言，我不知道世界上還有哪一個國家制定了一部這樣宏大的從整體上厘定政府權力和公民自由邊界的法律。許多國家有建筑許可法、酒業許可法、娛樂業許可法、進出口許可法，但就是沒有一部統一的《行政許可法》（英國1964年的TheLicensingAct是指酒業銷售許可）。
《行政許可法》第二條提供了一個簡單的描述性定義，該條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”該立法定義區別于學理定義，不是對許可本質的揭示，而描述了了許可事實形成的基本過程：申請——審查——準予。申請是相對人的行為，審查與準予是行政機關的行為，一個行政許可便由雙方的行為組成。關鍵的是“準予”，“準予”在這里不能簡單地理解為肯定性的準許，應該包括否定性的“不予準許”。請注意“準予”的賓語——“其”、“從事特定活動”，這就意味著，“準予”的就可以從事特定的活動，未準予的就不可以從事特定的活動。換句話說，獲得許可，就獲得從事特定活動的自由或權利。
美國《聯邦行政程序法》將行政許可分為名詞性許可和動名詞性的許可（行為）。名詞性許可的定義是：“行政機關作出的準許證、證明、批準、登記、章程、成員資格、法定免除或其他形式的準許的全部或部分。”該定義列舉了通過許可事實形成的新的法律關系的證據性事實（霍費爾德用語）的諸種書面形式。動名詞性的許可（行為）的定義是：“行政機關授予、續展、拒絕、吊銷、暫扣、廢止、收繳、限制、補正、變更許可，或設定許可條件的處理過程。”該定義比較完整地概括了許可作為構成性事實的諸種行為的具體表現。
根據前面的分析，行政許可的基本邏輯結構可以展現為（權威）限制——準許——自由或權利。行政許可就是行政機關為公民創設財產權或自由的構成性事實，行政許可的結果是創設法律權利或自由，據此我將行政許可粗略地分為兩大基本類型——財產權利轉讓許可和行為自由許可。實際存在的許可除了上述兩類外，還有混合型的許可。
（一）、財產權利轉讓許可。
財產權利轉讓許可是指政府基于其對資源的所有權或壟斷經營權而通過與公民締結合同的方式將使用權、開采利用權或經營權有償轉讓給公民的許可。公用事業的特許經營和國有土地使用許可具有代表性。
公用事業原來由政府壟斷經營，現在國家提倡引入市場競爭，實行特許經營。“特許經營不能簡單地等同于一般行政審批”[10]，Black’sLawDictionary有一段引文闡述了兩者的區別：“特許”一詞指向政府授許（而非專利、商標、著作權）時，往往用來表示更多的實質性權利，而“許可”這個術語表示較少的權利。因此，公用事業公司進行運轉的必要權利通常稱為特許權。另一方面，建筑或修理的權利，操行某個行業的權利，以及使用或駕駛機動車的權利，通常都稱為許可[11]。
當下存在大量的政府違背土地使用權出讓合同，從開發商手中強制收回土地使用權而僅退回已繳納的出讓金不給與其他補償的糾紛。政府往往強調土地使用權出讓的行政行為屬性，從而明確地推導出行政機關基于公共利益的單方特權，暗含地推導出受讓人權利的非獨立性和不充分性，進而得出結論認為受讓人在補償方面沒有討價還價的權利。與此相對，開發商自然會強調他們的財產權利和出讓行為的合同性質——和民事合同一樣的性質，從而推導出受讓的土地使用權的法律保護和政府收回土地使用權的征用本質以及他們討價還價的權利。在我看來，合同性和行政性不是非此即彼，而是混合存在的，二者是國有土地使用權出讓許可的構成性事實的兩個屬性，即為受讓人創設使用權的一組構成性事實的兩個形式特征。問題的關鍵在于：該許可是附利益的許可，是有償的許可，因此是不可撤回的。但是，同時行政機關作為的機構和公共利益的代表，有權征用公民的財產，但征用行為是對屬于公民的財產權利的剝奪，而不是像通常所謂的對國家自己的財產權利的“收回”。人們之所以誤用“收回”，是因為我國城市土地實行國有，因為我們缺乏私有財產權的意識。在城市土地使用權的出讓與“收回”過程中，國家既是所有者又是者。在形式上我們看到的是國家收回土地使用證，廢止一個許可，但是實質上國家應該是在征收公民手中的土地使用權。因此，除開發商違約的情形外，從開發商手中收回土地使用權的糾紛都應該按照征用的原則和程序來解決。首先是公共利益的原則，國家不能因為另外一個開發商的利益而損害現有的開發商和房主的利益；其次是公平的原則，國家不能要求個別人為公共利益承擔一般份額以外的負擔。
（二）、行為自由許可。
在一個非公有制的社會，行政許可主要的不是財產權利轉讓的許可，而是關于行為自由的許可。
關于為什么要對行為自由實行許可制度，什么情況下可以進行許可管制等問題，本文將在后面予以回應。這里，我們將根據經驗觀察分析一些具體的許可形式。美國《聯邦行政程序法》列舉了許可主要的識別標志——“行政機關作出的準許證、證明、批準、登記、章程、成員資格、法定免除或其他形式的準許”。我國常見的許可形式主要有以下幾種：
1、登記。人們通常在兩種意義上——即創設法律自由的構成性事實和證明特定主體擁
有某種法律自由的證據性事實——使用登記這個概念。前者就是許可，后者是一種證明。兩種意義可能獨立存在，也可能存在于一個事件中。比如結婚登記，首先它是許可，因為結婚登記是有明確的法律條件限制的，而且只有通過結婚登記的構成性事實，公民才實現婚姻的自由；其次，結婚登記也是證明婚姻合法成立的證據性事實。工商登記也一樣有條件的限制，不經過工商登記的構成性事實，一個組織就不具有市場主體資格，不能實現經營的自由；同時工商登記也是一種證明，包括營業資格證明和產權（股權）證明。產權登記是一種證據性事實，只證明某種權利的歸屬，它不創設自由或權利，因此不是許可。至于產權登記是由行政機關做出的還是由司法機關做出的，并不影響行為的本質。
除上述兩種意義外，登記還可能具有第三種意義。當登記機關只要求如實登記有關信息，并不設定特定標準——比如工商登記中一定底線的注冊資金、結婚登記中的健康證明等——時，登記就只具有信息披露的作用，實質上如同備案。
2、標準認定。標準認定包括公共服務資格認定和公共產品技術核準。
A、公共服務資格認定。國家認為某個職業直接關系到公共利益，不能放任自由時，可
以創設資格認定制度。在美國，對于職業的控制，存在三種不同層次的手段：第
一、登記；第
二、資格證明；第
三、許可。登記是指要求從業者在官方登記機構登記姓名的制度安排，登記機關沒有否決權。資格證明就是由政府機構證明某人具有某種技能，但不能阻止不擁有該種證明的人從事該行業的做法。嚴格的許可是指要想從事某行業就必須從公認的權威機構取得批準的制度安排。許可不是一個形式，而要求申請人證明具有特定能力或合乎特定標準，未取得許可的不能從事該行業，如果從事將受到罰款或監禁[12]。
在中國，一般認為資格認定就是許可，但嚴格地講，資格認定按照該資格是否具有排他性可以分為兩種類型。一種稱為選擇性資格認定，比如有些國家的注冊護士和注冊會計師制度，這些制度本身不排斥沒有取得資格的人從事該職業，資格無非證明資格證持有人具有突出的業務能力，從而提高信用而已。因此，這種資格認定不具有許可的本質，而是一種證明。另一類資格認定稱為職業許可或排他性資格認定，這種資格認定是強制性的要求，不具有資格的人便不能進入特定行業。職業許可制是對職業自由的限制，對公民生存權的限制，應該慎用。《行政許可法》第十二條第三款在這一點上犯了簡單化的錯誤，把公共服務資格認定等同于職業許可，給人一種錯誤的印象，似乎中國的行業保護和管制極其嚴格。在西方的行業發展史上，某些行業很早就有嚴格的行業保護體制，并且具有巨大的影響力足以說服立法機關實行許可制度，以排斥一般公眾的競爭。律師行業、醫師行業是兩個范例。中國現在許多行業紛紛實行資格考試和執業許可制度，不能排除存在一些不正當的考慮。
B、公共產品技術核準。對某些公共產品，國家設定了技術標準，未滿足標準的就
不允許進入市場，比如食品、藥品檢疫制度，機電產品的核準。對于生產、銷售不合格產品的行為，法律往往規定了制裁。這類許可是基于公共安全對市場的事先介入，對自由貿易的事先干預。目前國內產品質量問題嚴重得無以復加，許多的產品是打著“合格證”進入市場的，這些經過檢驗的產品造成公民人身、財產損害，國家是否要承擔連帶責任呢？從原理上說，產品合格證對于生產商來說是一個許可，為生產商創設了進入市場的自由；對于公眾而言就是一個證明——合乎規定質量標準的證明，使其“放心”使用。雖然我們不能把證明等同于擔保，但如果國家對自己的證明行為不承擔任何責任，那么還有什么有效的辦法可以防止行政機關濫用“核準”的權力呢？人們憑什么要相信政府的“合格證”呢？
上述三種許可，許可機關都沒有自由裁量權，凡是符合條件的就必須批準，無須行政機關作政策上的權衡。除上述形式外，行政機關還大量地行使審批的權力。人們在廣義和狹義上使用“審批”一詞，廣義上將其等同于行政許可，狹義上指行政機關具有裁量權的許可，區別于審核、核準、備案等形式[13]。審批表現形式多樣，諸如批準文件、許可證，很難根據形式的不同推斷其內涵的區別。比較典型的裁量型審批就是高風險活動和高風險行業許可。某些活動或行業對于生態環境、公眾健康和安全、國家安全或宏觀經濟秩序直接具有較大風險，從事該類活動或行業需要政府批準。這種許可的政策性很強，政府擁有相當大的裁量空間，可以因時因地設定數量限制。除此之外，實際上還存在大量的審批，姑且稱之為一般風險活動許可，比如建設規劃許可、施工許可證、營業演出審批、旅行社設立審批、出入境許可、機動車行駛證、運輸證，等等。
（三）、財產權利轉讓許可與行為自由許可的區別與混合
上述兩分法的理論意義是使我們明確行政許可權的不同權威基礎——國家財產權和治權。在法律上，不同權威基礎產生的許可規則不同。首先治權受到人權和憲法權利的制約，盡管管制措施是由普通立法設定的，但對什么自由領域需要設立許可是一個憲法制度的問題，也就是說可以實行違憲審查（如果存在該機制的話）；而政府基于國有財產權的許可是一個一般立法的問題，一般不涉及違憲審查。目前一般論者闡述《行政許可法》的意義時，并沒有將其置于憲法原則和價值的高度予以審視。其次，許可的程序不同，財產權利轉讓許可一般采用公開拍賣、競標、掛牌等公開競爭方式，還需締結合同，行為許可不受此限。再次，收費標準不同，財產權利轉讓許可原則上謀求經濟效益最大化，而行為自由許可一般實行最小收費原則。最后，造成損害的責任不同，在財產權利轉讓的許可中，許可的撤銷（除受讓人違約、違法外）就是征用，而對于行為自由的許可的撤銷，即便行政機關違法，賠償的范圍仍然極其有限。
在兩種典型類型的中間地帶還存在許多許可。這些許可既涉及行為自由，同時由于特定的行為需要利用或破壞自然資源或公共資源，因此在不同程度上適用財產權利轉讓許可的規則。比如，排污許可雖然是一種行為自由許可，但由于排污對于空氣或水等自然資源造成損害，因此實行有償許可，征收排污費，有些國家排污許可證還可以有償轉讓。機動車在道路上行駛許可也是一種行為自由許可，但因為機動車行駛必須利用公共道路，因此實行收費制度。出租車許可證一方面可以看成營業自由許可，但因為出租車純粹依靠利用公路——國有或地方政府所有——贏利，所以現在許多城市對出租車許可證實行拍賣。航線、微波頻段等稀有公共資源由國家調配使用，一定程度上類似于國有資源。如果許可私人企業使用，也可按照國有自然資源的權利轉讓許可規則實行。
四、尋求個人自由與公共利益的平衡
解析了許可和行政許可的法律本質之后，讓我們來思考一個在審批制度改革和許可法制定過程中反復纏繞我們的問題：到底哪些審批或許可需要保留，哪些又需要廢除？為了正確回答上述問題，我認為有必要將上述問題進一步往前推，而追問一個根本性的問題：為什么公民利用某些公共資源或從事某些社會活動需要得到政府的批準呢？是因為那些資源天生就屬于國家所有或管理嗎？是因為個人天生就不自由，就無權從事某些社會活動嗎？
（一）、個人自由與行政許可
自由是第一位的，還是權威是第一位的？這是對國家權力正當性的追問，不是歷史學家可以作出“科學”回答的一個問題，而是一個國家的基本政治哲學觀念的問題。這里無意追溯國家學說的歷史，也不打算敘說自由主義的各種學說，對于本文來說只需設定這樣一個論斷：個人自由先于國家并決定了國家的目的。
為什么要設定這樣一個命題？一方面我們必須為市場經濟取代計劃經濟尋求終極的精神價值和正當性，另一方面我們必須為法治、、人權保障奠定理論基礎。如果我們不能在上述假定上達成共識，那么許可管制的放松乃至整個改革開放就無法在精神層面得到規范論證，而只能在效益層面尋求其合理性。《行政許可法》大刀闊斧地削減行政權力，擴大市場和個人自由，不能僅僅看成是對市場有效性的肯定和政府干預能力的懷疑，或者僅僅看成是對自由（主要是經濟自由）工具價值的認可，而應當同時理解為對自由內在價值的追求，對自由意志的崇尚。我不是要否定經濟分析對于中國改革的解釋作用和建構意義，而是想凸顯和高揚自由價值。
實際上，這個命題在一定程度上已經被接受，成為我國憲法文化的一部分，因為2004年修憲把人權保護作為國家的任務規定下來了。人權是超驗的道德權利，它假定了人的道德主體地位——自由意志主體地位，這個主體性不以國家權威為前提，相反卻構成了國家權威的基礎和限制。
既然我們承認個人自由是先驗的并決定了國家的目的，那么，為什么某些領域的行為自由（不包括思想自由）需要國家設定法律限制，并通過一系列的構成性事實重新創設或轉換成法律自由呢？理由很簡單，因為個人的某些行為容易對他人或社會構成危害。個人自由的限度，也是唯一的限度，是不妨礙他人享有自由。為了保障相互的自由就需要道德與法律。理想的法律與自由是一枚硬幣的兩面，法律是自由的強制性法則，是對個人自由的限制也是個人自由的保障。法律限制有程度的區別，在理論上，我們可以設定這樣的原則：個人自由給他人和社會公共利益帶來的危險越大，限制就應該越嚴，特別危險的行為在法律上就要禁止（比如搶劫、殺人）。對付危險的行為可以采用多種法律手段：許可防范、強制、法律制裁（包括行政處罰、通過司法體制實現的民事制裁和刑事懲罰）。許可是防患于未然，對于那些具有一定風險的行為實行準入制度，排除那些不符合條件的人的介入；強制是事中直接地消除危險，以實現行政目的；制裁是否定性的事后限制，懲前以毖后。這些手段并不必然互相排斥，可以結合采用。是否設立許可，除防范危險的必要性考慮外，還取決于許可作為控制手段的“效益——成本”比例，也就是說，許可是可以有效達到目的的，而且優于其他替代性制度安排。《行政許可法》第十一條、第十二條和第十三條分別從正面和否定面規定了設定許可的必要性和可行性。
行政許可作為一個具體的行為，是創設法律權利或自由的構成性事實；作為一項管制制度而言直接地構成個人自由的限制，同時也是相互自由的保障。沒有限制就無所謂許可，正因為存在立法限制，所以某些先驗的自由必須經過行政過程的創設才能“實現”，成為法律自由，但是限制本身不是目的，真正的目的在于保障相互的自由。明確這一點至為重要。對于政府而言，除非有足夠的理由不要隨意設定許可干涉個人的自由——那本來就屬于個人的東西；在實施許可的過程中，不要誤以為是在給相對人“施恩”，可以隨意增加法外的條件刁難，同時負責許可的官員也必須認識到自己的職責是“法定條件和限制”的守衛者，是自由公民的仆人，而不能拿“法定條件和限制”尋租徇私。對于個人而言，必須認識到自由行使的條件和限度，以“責任心”對待自由，這在時下公共道德淪喪，對市場的行政管制失靈，產品質量問題造成公共恐慌的背景下尤其需要強調。
（二）、個人自由與公共利益的平衡
不管是在行政許可制度的設計過程中還是在具體許可的實施過程中，始終存在個人自由的限度難題，即一個人的自由與其他人的自由如何可能和諧的難題。政府什么情況下可以干預個人自由呢？為了保障相互自由，在公法領域我們擬制了者，為了限定者行為的邏輯，我們制造了一個概念——公共利益。這樣，個人自由之間的矛盾就轉換成了和公共利益的矛盾，國家就具有了干預的理由。在法律上有一個古老的原則，那就是，人民或公眾的利益是最高的法律（Saluspopuliestsupremalex）。其基本的內涵是，在所有必要的情況下，個人利益必須為眾人的利益讓步，即便延及其生命[14]。公法領域如此，私法領域亦不例外。公共利益是多層面的，國家的干預方式也是多樣化的。個人自由的行使可能直接構成對公共利益的損害，比如公共安全和健康，國家可以以者的身份直接介入。但有時個人自由的行使并不傷及個別當事人之外的人，比如民事侵權，我們一般不認為侵害公共利益，但該行為觸犯的法律規則本身具有公共性，因此國家應請求以裁決者的身份干預。不能說全部公共利益的領域都屬于或只屬于國家權力，否則就無法解釋社會道德對于個人自由的內在約束和輿論評價，也無法解釋其它社會組織存在的根據。我想表明的是，行政對于個人自由的干預的正當理由和原則界線是公共利益。
如此一來，人類社會被置于個人自由和公共利益的窘境。在理想的意義上，行政許可的正當性和限度在于個人自由與公共利益的平衡。客觀地說，不同國度或者同一國度在不同歷史時期總是在兩個極端之間來回擺動，不斷調適。《行政許可法》體現了中國在轉型時期的自我調適和對平衡理想的追求。專制的歷史反復地告訴我們，公共利益是一張“羊皮”，要么是立不起來的死物，要么被狼群盜用以生吞自由的羔羊。為了防止公共利益的“羊皮化”，在行政許可領域，有必要指出以下幾點：
第
一、財產權利轉讓許可與個人自由。上面說到，財產型許可乃基于國家所有權，難道也需要謀求個人自由與公共利益的平衡嗎？是的！為什么呢？因為個人自由是先驗的，是生而有之的，是第一位的，國家所有權是歷史的，是制度創設的產物，是公共利益的產物。為什么土地、礦藏等資源不能由私人隨意開發利用而要由國家所有呢？理由只有一個，那就是為了公共利益。但這個所有權如果無所不包，公民便喪失了自由的空間，社會就失去了活力，因此必須把它限定在一定的范圍之內。中國古代雖然揚言“普天之下，莫非王土”，但是依然存在世外桃源的傳說，仍然存在天高皇帝遠的山林可供歸隱。按照今天的觀點，世外桃源屬于非法用地，也沒有經過規劃許可，應該受到制裁。此一時，彼一時，自由的范圍和程度殊異！
同樣，在中國既定的國家所有權制度下，如果個人不能通過某種法律機制分享使用權或經營權，那么，這個社會的經濟自由就受到限制，相應地其它方面的自由也會受限制。中國當代的經濟改革和自由發展史就是以公有財產權利的轉讓發祥的，設若當初沒有修改法律規定城市土地使用權的有償出讓，哪來今日房地產行業的興旺發達和居住、辦公空間的擴展？在轉讓制度的設計中，我們必須認真地考慮到個人自由與公共利益的平衡，以決定哪些方面的國家財產權利可以轉讓，以什么方式和條件轉讓。
第
二、公共利益概念的不確定性與判斷機制。公共利益是法律上的一個不確定的概念。
不確定的法律概念是指這樣一些概念，它們的客體是法律事實要件，對哪些事實要件可以充分構成判斷的基礎，法律沒有明確的規定，因此在很大程度上是一個主觀認識問題，即便在個案中也離不開權衡，甚至需要預測未來，只有在謹慎、全面考慮和權衡各種觀點的情況下才能作出正確的結論[15]。
什么是公共利益？《行政許可法》第十二條列舉了國家安全、公共安全、宏觀經濟秩序、生態環境、人身健康、生命財產安全，但是，這些都是不確定的法律概念，需要在特定許可的立法創制過程、行政決策過程以及司法過程中具體化和權衡。哪些事實要件構成上述任何一種公共利益？如何確定公共利益的大小？重要的不是抽象的玄思，而是建立一套有效的形成性判斷機制和反思性判斷機制。《行政許可法》創設了立法聽證會和論證會的形成性判斷機制，該法第十九條規定，立法起草擬設定行政許可的，“起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。”該法第二十條規定了非正式的反思性判斷機制，該機制包括設定機關自我評價、實施機關的評價和建議、公民的批評建議權。同時，該法第四章《行政許可的實施程序》專設了聽證程序。要特別指出的是，我國尚未建立違憲審查機制，因此對于違背自由的立法沒有法律救濟。
第
三、比例原則。公共利益有大有小，公民的活動和公共利益的聯系有弱有強，
法律對個人自由設定許可管制時必須證明有直接的、足夠的公共利益牽涉，在個人自由與公共利益之間慎重權衡選擇。《行政許可法》充分地體現了平衡精神，該法第十一條規定，設定行政許可應當“有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展。”如若只要牽涉公共利益就可以設定許可，那么有什么事情不能和公共利益或強或弱、或遠或近地掛上鉤呢？政府想介入什么事情不可以假公共利益之名以行？比如吃飯，吃多少糧食多少肉，穿衣，穿多少布料和什么檔次，今天看來完全是私人的事，但是我們曾經就認為這些屬于重要的“公共事務”，從而實行過糧票、布票制度。美國歷史上有些州要求立法對鐘表匠、花匠、下水道工人實行職業許可，似乎這些行業和公共利益休戚相關。威斯康星州一個女議員見大勢已定、無可挽回時悲嘆道，看來我六歲的兒子今生無望成為鐘表匠人了，但幸運的是，他還有望當上美國總統。[16]為什么這樣說呢？因為當總統不需要許可證。
許可是一種成本，既需要公共支出，也構成被許可人的負擔，如果為了一點小小的公共利益而增加公共成本和私人成本，在經濟學上是一種虧本的行為。因此，一方面，很多事務，我們首先應該考慮通過市場和社會自我調節來處理，國家進行事后補救。另一方面，我們可以考慮由行業組織實行自治而減輕政府的負擔。再者，申請人的許可成本應該限于法律規定的范圍。
第四，利益分化與公共利益的羊皮。從實證觀察的結果來看，許多情況下，集團利益和部門利益才是行政許可立法真正的推動力。社會利益是多元化的，許多許可的設定往往是利益集團游說立法機關的結果，公眾未必受益。在國外，許多行業為了抬高行業的地位，保護既得利益者的特權，限制未來人們進入，紛紛請求立法設立許可。而一般大眾是沒有組織的，或對此不關心，對立法沒有影響力。弗里德曼在分析美國許多州立法對理發師設立許可管制時有一段精彩而又淺顯易懂的分析：
“我們每個人都既是生產者又是消費者，然而我們作為生產者比作為消費者要專業得多，投入的精力要多得多。我們消費成千上萬的東西。結果是，同一行業的人比如理發師或藥劑師，對于該行業的特定問題具有濃厚興趣，并愿意為之投入可觀的精力。另一方面，我們中間那些請理發師理發的人并不頻繁理發，在理發店只花掉我們收入的很少一部分。我們的利益是隨機性的。我們幾乎沒有人愿意投入很多時間到立法機關去作證說明嚴格限制理發行業是如何的不公平。”[17]
我國《行政許可法》規定對一些提供社會服務的行業可以設定資格認定，目的似乎是為了保證公眾享受高質量的服務，但客觀上正好迎合了業內人士的利益。
在中國，我們還必須注意到另外一個立法勢力，那就是行業管制部門。許可越多，管制部門權力越大，收費越多，而且利用許可“尋租”的機遇越多。試問，有多少許可是由部門直接設定而不經過人大立法程序的？行業許可立法是由誰起草的？有哪一個許可的設定不是用公共利益的名目來論證其必要性的呢？正是有鑒于此，《行政許可法》把設定權集中，剝奪了部門規章的設定權。
第
五、缺席的第三人和一般公眾“最痛”。在民事許可中，許可就是許可權人和被許可
人之間的關系，但是行政許可在實施階段的一個重要的特征就是，申請人之外往往存在利害關系人和一般可能受害的公眾，因此行政許可的程序結構應該區別于民事許可。如果照搬民事許可的模式就會把第三人和公眾排除在外。其實，許可一旦批準，最痛的就是他們。比如，有人申請在某地段開設一家酒吧，按照我們的習慣做法，行政機關審查就決定了。結果呢？周圍鄰居被攪得不得安寧。再比如規劃審批，我們的做法也是由規劃部門暗室操作，所在地段的居民最后得到的是一個拆遷通知，結果弄得政府、開發商和居民劍拔弩張，也可能城市的某些景觀或文物被破壞，結果民怨沸騰。
法律上現在賦予第三人原告資格，公眾是否具有原告資格是一個爭議的話題，但是畢竟是事后補救，有時是無力回天的。怎么辦？上訪！這就是為什么上訪這條崎嶇的道上擠滿了潦倒的人群的原因之一。因此，我要強調，應該讓第三人和公眾代表直接參與行政許可決策，不要由政府機關完全、直接代表——取代了，篡奪了。
五、結語：治道與自由
《行政許可法》是對自由（主要是經濟自由）的實在追求，力圖尋求個人自由與公共利益的平衡。同時它也體現了對立法決策和政府管理的科學性與實效性的追求，我們甚至將社會規律當作法律可以確定認識的事物，《行政許可法》第11條明確規定，“設定行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律”。應當肯定的是，通過改進制度和技術以提高政府管理公共事務，特別是完成由非市場經濟向市場經濟過渡的使命上的效能，這種追求順應了世界銀行及其專家小組關于“治道”（governance）的倡導和二十世紀九十年代以來國際政治學結合經濟學界的新潮流[18]。
然而，片面強調國家治理的實效容易誤入歧途，這種觀點的極端代表就是詩人亞歷山大.泊普，他說，
“讓傻瓜去爭論政府的形式吧——
篇（7）
行政許可制度是一把雙刃劍，其功能既有積極的一面也有消極的一面。如果設置、運用不當，就有弊端。我國大量采用行政許可這種管制手段是在20世紀80年代之后，由于市場經濟機制還處在形成之中，政府管理觀念、制度仍處在轉變、改革和適應的過程中，加上目前我國還沒有一部統一的行政許可法。因此，我國的行政許可制度還存在不少弊端。
（一）許可適用范圍太廣。據統計，在我國，中央政府的規范性文件涉及的許可、審批近850項，地方省市級規范性文件涉及的有500至1500項。這樣，在一些省級（含自治區、直轄市）行政區域內實施的許可審批項目最少在1300項左右，最多的省份超過2300項，這些項目分布在每一個行政管理領域。如此多的管制窒息了社會成員的創造性和活力。而在西方發達國家，許可之類的管制制度使用的范圍較狹窄，通常主要用于對社會事務的管理，而很少用于對經濟的管理。即使用于管理生產經營活動，大多也與公眾的生活與健康有關。
（二）部分許可設置不當。國家設立許可制度的目的是為了對某些社會事務或經濟活動進行管制或規范，防止人們因自由從事有關事務或活動損害公共利益或他人利益，保障社會和經濟健康發展。然而，某些部門設置某些許可或審批的動機或目的并非出于管理需要，而是為了設卡收費，增加本單位收入。這背離了國家建立行政許可或審批制度的初衷。而西方發達國家建立政府管制僅僅是為了彌補市場本身的缺陷，而不是取代市場的作用，更不是出于財政的目的。
（三）重復交叉設置。由于行政機關職能交叉重疊普遍存在，同一事務多個機關都有管轄權，而管的方法就是設置許可或者審批。這樣，必然存在對類似事項重復交叉設置許可審批的現象。重復設置許可不僅使生產經營者不堪重負，也增加行政成本。
（四）我國的許可審批程序僵化而且復雜，這也是各種許可審批的程序的共性：要求提供一些并非必要的材料、經過許多并非必要的關卡、耗費過多的時間。這使相對人把大量的時間和精力浪費在毫無效率的行政程序中。比較而言，西方主要發達國家的許可程序就較為靈活，具有便捷、高效的特點。例如，無論在美國哪一州，注冊公司的程序都極為簡單，只要出示必要的文件，繳納幾百美元的注冊費（基本上沒有注冊資本的要求），在州務卿那里登記，注冊公司的程序就完成了。
（五）收繳過高。由于稅外收入是我國政府財政收入的主要來源之一（據統計全國1996年的財政收入中，稅外收入占了一半左右），其中相當大一部分是行政收費。因此，不僅所有許可審批都收費，而且相當高。許可收費超過成本，公共管理也就變成了有償行為了。比較而言，在西方發達國家，有不少許可是免費的。即使收取費用也只是收取工本費。
（六）監管不當。大多數行政主管部門主要是通過所謂年審制度來監管許可證的使用，絕大多數年審也是收費的。而西方發達國家基本上不存在這樣的年審制度。對許可證使用的監控是通過平時的管理來實現的。實際上，采用年審制度監督許可證的使用對絕大多數許可證來說是不恰當的，也是不必要的。年審最突出的負面作用是增加行政成本，降低相對人生產經營效率而提高其成本，從而最終削弱他們在市場上的競爭力。
二、改革行政許可制度的必要性
上述問題已經嚴重地阻礙了我國社會和經濟的進一步發展，如果這些問題繼續存在，社會的持續進步和經濟的持續增長必然受阻，政府也將難以應對中國加入世界貿易組織之后形勢的發展。因此，改革我國的行政許可與審批制度，從更大范圍來說改革政府管理制度已刻不容緩。
（一）改革許可制度，放松管制，是經濟發展的要求。20世紀80年代以來，為了解決長期困擾人們的經濟增長緩慢問題，在西方主要發達國家出現了改革和放松政府管制的趨勢。英國從撒切爾政府開始就拋棄了過去一貫奉行的國家干預政策，采用私有化、分權、放松管制、競爭機制、企業精神等所謂新的“自由市場經濟”和非官僚化制度來促進經濟發展。在美國，解除政府對經濟的過度管制一直是80年代里根政府8年執政的熱門話題；90年代，克林頓政府亦宣稱，“大政府的時代已經結束”，政府的管理模式正由過去的強制管制朝著市場自律的方式發展。90年代以后，日本的泡沫經濟開始崩潰，為應對嚴峻的局面，日本政府也開始了大規模的改革，其中最重要的措施之一就是放棄規制（管制）、保護模式的體制，構筑充滿創造性和活力的健全的競爭社會。我國的情況雖與西方國家不完全相同，經濟持續高增長，但如果不對過度的不適當的政府管制盡快加以改革，也難以保證經濟長期健康發展。
（二）改革許可制度是改善投資環境的需要。創造良好的投資環境，吸引更多的人到本地投資，這幾乎是從中央到地方各級政府多年來一貫的承諾，良好投資環境所包括的因素很多，但最重要的有三項，即良好健全的法律法規、廉潔高效的政府運作和公正透明的司法制度。其中，一個很少或沒有貪污且辦事富有效率的政府具有特別重要的意義，改革許可審批制度，放棄不必要的管制，建立便捷透明的管制程序有助于建立廉潔高效的政府，從而真正給投資者信心。
（三）改革行政許可制度，適應世界貿易組織規則的要求。中國加入世界貿易組織以后，中央政府和地方政府管制國內貿易的行為（實際上遠不止管理貿易的行為，可能包括政府管理模式和具體方法）均要受到世貿組織規則約束。在復雜的世貿組織規則中，無歧視的貿易、促進公平競爭、貿易政策法規透明度等基本原則，進口許可證協議、與貿易有關的投資措施協議中有關引進外資審批的規則等都與行政許可審批制度直接相關。這些規則對我國政府均具有直接的約束力。此外，各國普遍遵守的國際慣例以及發達國家的通行做法或經驗，我們也應當遵守或者借鑒。
三、改革行政許可制度的建議
針對我國行政許可與審批制度存在的問題，按照世貿組織規則總的要求，借鑒西方主要發達國家的經驗，對我國的許可審批制度的改革提出如下建議：
（一）放松管制，減少許可審批項目。盡管我國已經從整體上放棄了計劃經濟模式，但是計劃經濟的陳舊觀念仍在支配著許多官員的行為。他們仍舊習慣于管得多、管得深。現在是進一步放松管制還經營者更多自由的時候了。放松管制的有效途徑，就是政府進一步強制性精簡機構、歸并減少政府職能，在此基礎上大幅度減少許可審批項目，把政府的管制作用降到最低限度。給生產經營者最大的活動空間。新晨
（二）嚴格具體許可項目的確定。首先，一方面，許可審批應當依照權限由法律、行政法規、地方性法規和規章設定，其他規范性文件不得設定許可審批。另一方面，只要不影響國家利益，即使法律、行政法規、部門規章有規定，地方政府也可以不設置許可審批。其次，在制定法律、法規或規章時，必須嚴格控制許可和審批的設置。審查立法草案時應當著重審查許可審批制度的必要性和合理性，必要時應當舉行聽證會。
（三）建立便捷、透明的許可程序。首先，許可審批程序的繁簡不應一概而論，應當與有關事項的重要程度、處理工作的難易、所需人力及時間的多少等情況相適應。其次，無論許可審批程序繁簡如何，當事人獲得有關信息以及申請、面談和取得許可或批準證書都應當極為方便。其三，在最短的時間之內作出是否授予許可或批準的決定并通知申請人。其四，獲得許可或批準的條件、申請所需文件或材料、案件受理部門、費用標準、結案時限等信息應當在機關辦公地點、機關手冊、機關互聯網中公開，并免費索取或下載。
篇（8）
長期以來，拆房遷屋工作是城市建設中的一個重要方而和環節，為推動城市建設和社會經濟發展、改善城市環境和被拆遷人的居住條件做出了積極的貢獻。但隨著城市建設步伐的加快，房屋拆遷量的增大，因拆遷引起的糾紛、上訪和訴訟不斷增加。城市房屋拆遷既涉及到被拆遷人、拆遷人、社會公共等諸多利益，又牽涉到民事、行政、刑事法律關系等諸多領域，也影響到被拆遷人的憲法上的基木權利、民事則產權利等許多方而權利。由此必然訴求權利的救濟，從而引發了關于拆遷的諸多思考，木文擬主要從行政法角度來考察城市房屋拆遷所涉及的問題。
一、城市房屋拆遷行為的行政立法之缺陷
現行規范城市房屋拆遷行為的規范性法律文件主要包括，國務院頒布粼城市房屋拆遷管理條例》(以下簡訓拆遷條例》)《城市房地產開發經營管理條例》(以下簡稱經營條例)、建設部頒布粼城市房屋拆遷管理規定》(以下簡稱《規定》)、司法部頒布的《房屋拆遷證據保全公證細則》、最高人民法院粼關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復》(以下簡稱《批復》)等。這些規范性法律文件對我國的城市房屋拆遷工作的規范化、法制化，對于規范房屋拆遷行為，加強對城市房屋拆遷行為的規制，維護拆遷當事人的合法權益，保證城市建設的順利進行，發揮了積極的作用。
但是，隨著改革的深化和社會主義市場經濟的發展，有關拆遷的不少法規已經明顯不適應當前的客觀實際。例如，近年來頒布了一大批經濟、民事、行政方而的法律、法規，而規范城市房屋拆遷的行政法規大多頒布于20世紀90年代初期，兩者之間存在相當大的不一致甚至是矛盾，急待修改和銜接。還有就是我國城市房屋所有制結構發生了很大變化，城鎮房屋以公有制為主逐漸轉化為非公有制為主。這些因素造成了目前有關城市房屋拆遷的行政法規存在相當大的缺陷，法律法規賦子被拆遷人的權利沒有得到應有的實現和保障。
涉及城市房屋拆遷行為的法律規范所表現出來的缺陷，在行政法方而可概括為:
(一)依法行政制約的缺失
根據依法行政原則，從事任何行政活動都必須嚴格地依照憲法、法律和有關法規進行，不允許超越法定權限范圍，也不允許有任何法外特權。可在現行的有關拆遷的規范性法律文件中，存在許多與上位法相沖突問題，甚至在執法中以行政命令代替民主決策、以行政強制手段代替法律手段、濫用行政許可的行為。
例如《拆遷條例》第17條規定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者山房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷”。這一規定明顯與憲法第13條規定的“公民的合法的私有則產不受侵犯”和第39條規定的“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”相違背。上試拆遷條例》第7條規定是在同一土地上設定了兩個不同的所有權，明顯與我國民法通則所規定的‘一物一權”的基本原則相矛盾，缺乏民事法律上合法依據。
(二)以法行政制約的缺失
根據以法行政原則，各級行政機關應運用行政法手段來管理經濟和各項社會事物，以法的強制性和穩定性，維護行政權威，提高行政效能。
然而，在當前的城市房屋拆遷活動中，縣級以上人民政府和房屋拆遷管理部門，往往片而地強調行政相對人即被拆遷人的義務，以行政管理來代替行政法制手段。例如2001年實施粼北京市城市房屋拆遷管理辦法》第9條對申請核發房屋拆遷許可證的條件有7條之多，但與拆遷行為息息相關的第三方——被拆遷人的利益訴求卻完全沒有體現。這明顯與《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)第6條“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權;有依法申請行政復議或者提起行政訴訟……”的規定相抵觸，造成了城市房屋拆遷行為中的以法行政制約的缺失.直接的后果就是使隨意拆遷、非法拆遷等行為有了“合法”的依據。
(三)行政相對人參與行政的缺失
參與行政原則要求行政機關在具體行政行為中應注重保障行政相對人的基本權利，它是基本權利保護原則在行政法中的體現。然而，在現實生活中，野蠻拆遷、強行拆遷等現象時有發生。例如，江蘇南京玄武區有的拆遷辦組成“拆遷先鋒隊”，以砸玻璃、扔糞便、掀屋頂等野蠻行為肆意侵害公民的合法權益;有的趁戶主不在突擊拆房，使其則物埋于瓦礫之下，有的彩電、空調、家具等則產不翼而飛，連12歲的孩子問一句‘你們來干什么”，竟遭一頓攀打。拆遷辦之所以如此‘理直氣壯”，是因為根據《南京市城市房屋拆遷管理辦法》第20條、21條的規定，只要拆遷人依照裁決已給子被拆遷人貨幣補償或者提權調換房屋、周轉用房的，如果被拆遷人在裁決決定的搬遷期間內未搬遷的，那么，所在區的人民政府可以責令有關部門強制執行，或山房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制執行。
(四)適當行政原則的缺失
適當行政原則是指行政活動應該按照公平、合理的要求進行，保障依法行政原則和以法行政原則得以全而準確地實施.保障行政相對人參與行政原則得以全面準確地貫徹。它要求行政機關在實施行政行為時，可以自山裁量，采取其認為合乎情理的行政行為，但必須全而權衡有關的公共利益和個人利益，采取對公民權益造成限制或者損害最小的行政行為。
然而在實踐中各地拆遷管理部門和有關拆遷中位并沒有考慮到被拆遷人的合法權益，也沒有采取木來可以造成較小損失的拆遷行為。例如，2003年9月19日，北京海淀區長春橋的拆遷戶XX因與拆遷單位就拆遷安置補償金額問題達不成共識而沒有搬走，大約晚11點到12點之間進入夢鄉的XX一家人，突然被沖進屋里的五六個手持長木棒的大漢摁倒在地，然后拳打腳踢，最后用毛巾捆住了他們的手腳，并蒙上眼睛，嘴里也塞上毛巾，把他們抬到外面扔在了大門口。黑暗中，轟轟隆隆不到四十分鐘，他們的家頃刻間被鏟車夷為平地。這起帶有黑社會性質的拆遷行為性質非常惡劣，是多年來野蠻拆遷行為中登峰造極之作。
二、城市房屋拆遷行為的行政救濟之缺陷
法律法規雖然不完善，若有相應行政部門之監督和救濟，恐怕于民眾也未必有大虞。然而現實是除了城市房屋拆遷行為存在行政立法上的缺陷之外，對于拆遷行為的行政法救濟途徑，現行的法律法規也缺乏合法、合理和有效的規定。在拆遷的利益博弈中，其關鍵的環節是公權的優越性和公權的強制力，拆遷是一種公權力，往往是政府的行為，何況有些地方打著社會公共利益需要的招牌，置被拆遷人的合法權利于不顧，被拆遷人通常也無法得到有效和有力的行政救濟，而現行的法律法規對城市房屋拆遷行為的行政救濟僅僅局限于申請行政裁決，既沒有行政聽證，也沒有行政復議，甘無救濟即無權利”的行政法原則相悖。
例如《拆遷條例》第16條規定，“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。……當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院。…訴訟期間不停止拆遷的執行”。然而無論是人民政府或者拆遷管理部門，在涉及公共利益和社會公益事業的房屋拆遷行為中，都不具有中立性，它們與拆遷行為有直接的利害關系。如果賦子它們對該類拆遷補償協議有行政裁決的權力，明顯違反了“自己不能做自己的法官”的法律格言，如此何以能保證房屋拆遷補償協議裁決的公正性、公平性?
三、城市房屋拆遷決定的司法審查之缺失
對于城市房屋拆遷中的拆遷、補償、安置等問題的行政裁決行為的司法救濟，國務院的《拆遷條例》第16條、最高人民法院的《批復》、建設部《規定》第18條等都規定可以作為行政案件立案、受理。但對于拆遷行為本身的合法性卻沒有任何司法審查的途徑，現實中部分地方政府不顧經濟實力，盲目擴大城建和拆遷規模，造成拆遷補償、安置方案不落實;一些地方政府沒有樹立正確的政績觀，盲目擴大拆遷范圍;城市房屋拆遷中存在急功近利、攀比成風等大拆大建現象;許多地方大肆圈地或濫建工業園區，嚴重剝奪居民的房屋所有權和居住權……，這些都直接導致了拆遷糾紛、上訪持續不斷的出現日‘愈演愈烈，僅建設部2002年1至8月份，受理來信共4820件、上訪1730批次、集體上訪123批次，其中反映拆遷的分別占28% , 70% , 83.7% 。
假借滿足公共利益而大量地用于商業目的，是拆遷過程中使用得非常普遍的手法，通過大量租用行政權力來謀取個人、小團體的私利。根據《中華人民共和國行政許可法》的規定，公民應該對城市規劃建設項目有拆遷知情權和異議權，或者設立代表否決程序，也可以采用聽證制度使公權力與私權利達到一定的平衡，防止政府行政行為過多介入私權。司法權不應當為行政權服務，如果司法權為實現行政權的利益而保駕護航，就會使強者愈強，弱者愈弱，從而起不到社會平衡器的作用。司法權的行使應該導致對私權的保護，“法官不得以法律無規定或者法律不明確為理山而拒絕裁判，否則構成不作為”，法院不能將民眾應該得到的救濟推給行政權去解決。
四、城市房屋拆遷行為的行政法之重建
(一)設立城市拆遷規劃建設項目的聽證程序
根據《行政許可法》第46,47條的規定，“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利……”，同時根據《立法法》第8條的規定，涉及民事基本權利即則產權利的只能由法律調整，因此城市房屋拆遷的規劃、建設、實施等只能山國家以法律的形式規定，并建立相應的聽證和監督程序。
(二)設立被拆遷人有效參與拆遷許可審批的程序
公權力的神秘化，其結果只能是公權力被異化為對法律制度和人民利益的破壞力，而對其進行有效制約的措施之一，就是進行民主監督。大規模的城市改造、拆遷涉及方方面面的重大利益，只有當被拆遷人真正介入行政許可的審批過程，才有可能打破目前的政府作為拆遷人與公民作為被拆遷人的絕對不均衡、不合理的局而，從而使被拆遷人在拆遷審批之初即獲得法律的強有力保障。
(三)設立規范、合理、有效的拆遷行為的行政救濟途徑
拆遷行為是否合法，首先應通過賦予行政相對人即被拆遷人行政救濟權利來子以監督。這種救濟不僅體現在拆遷補償協議的訂立上、而且還應當包括拆遷安置、拆遷補償的價格的確定、強制拆遷行為的禁止等諸方面;不僅應當賦子被拆遷人申請行政裁決的權利，而日‘應當規定被拆遷人有向上一級行政機關或者人民政府申請行政復議的權利。非如此，不足以防止城市房屋拆遷行為中的行政不作為、行政違法或者行政越權等行為的出現。
篇（9）
中圖分類號：F275文獻標識碼：A文章編號：1006-0278（2012）06-026-02
企業登記管理制度是社會主義市場經濟法律制度的重要內容，是市場機制有效發揮作用的前提和基礎。在經濟全球化和我國正處于加快轉變經濟發展方式、推動產業結構優化升級的背景下，從完善管理制度、服務科學發展的視角去探究當前我國企業登記制度存在的問題與對策，具有深遠的現實指導意義。
一、企業登記管理制度存在的問題
（一）企業登記信息失實
企業登記信息主要是指企業在登記管理機關法定的登記事項。企業登記信息失實包括登記時的失實和登記后的失實兩種情況。"企業登記信息失實反映了企業登記準入標準的失衡，破壞了市場的信用體系，危及市場交易安全。"①
1．企業提交虛假信息。"三虛一逃"是企業登記中常見的違法現象，包括虛報注冊資本、虛假出資、提交虛假材料和抽逃出資。當前，在虛假材料登記中，圍繞出資、股權等內容的虛假登記現象日趨增多。
2．企業怠于變更信息。企業登記信息是交易相對人參考的重要信息，企業及時辦理變更登記、更新信息，有助于交易的安全和效率。為此，法律明確規定，企業登記事項發生變更，應當到登記部門辦理變更登記，未按要求辦理的，登記機關將予以處罰，但有些企業對此并不關注。
3．登記部門形式審查的局限。對于企業登記信息的審查，登記部門采取以形式審查為主、實質審查為輔的原則，這也是提高登記效率，節約行政資源的需要。正是形式審查的局限性一定程度上為登記造假者留下了空間。
（二）企業登記規則龐雜
我國尚未制定頒布統一的企業登記法，有關企業登記的規則依據正如前所述，可謂多重并舉、復雜多樣。一是立法標準不統一。有按企業所有制性質的立法；有依據企業資本組合方式的立法等。二是從效力等級上，不僅包括法律、法規和規章，還有企業登記實務中常用的有關部門的答復、意見、通知等規范性文件。不同的規定之間存在著沖突和交叉問題，往往令登記人員無所適從。三是龐雜的登記規則，反映在登記程序上就是多軌并舉，造成企業登記條件、企業行為能力和法律責任的不統一。
（三）企業登記前置審批責任不清
企業登記前置審批又稱前置許可，必要的前置許可對于把好市場準入關，減少市場隱患，維護生產、交易和消費安全，維護良好市場秩序，保障經濟快速協調可持續發展有著重要意義；不必要的前置許可或低效率、高成本的前置許可則不利于企業成立和生產經營，不利于市場公平競爭秩序的形成和經濟發展，也不利于政府管理職能的有效發揮。
一是企業登記前置許可項目不明確，執行困難。法律、行政法規對有些許可項目登記要求和程序規定不明確，這在前置許可部門與企業登記部門的意見不一致，導致無照經營行為大量存在的情況下，就帶來了部門責任如何界定和承擔問題。二是企業登記前置許可項目范圍廣、調整快、登記人員把握難度大。雖然國務院對行政許可事項已進行了大幅度的刪減和調整，但目前許可項目仍可謂涉及行業廣、部門多，且有些許可項目專業性很強，給企業登記人員的審查和甄別帶來相當大的難度。
（四）企業登記自由裁量權過大
企業登記自由裁量是指登記機關實施企業登記行為時，依據法律、法規和規章的規定，在職權范圍內選擇對申請人是否予以登記以及如何登記的裁量。在實踐中，企業登記大量存在的涉及自由裁量的問題，已成為企業登記機關不容回避的疑難問題之一。
1．企業登記規則的局限
根據《行政許可法》第三十四條規定，企業登記需要對申請材料的實質內容進行核實的要啟動實質審查程序，但對哪些事項屬于實質審查的內容未作規定。《行政許可法》第三十六條規定，行政許可事項直接涉及他人重大利益的，應當告知利害關系人并應聽取申請人和利害關系人的意見。如果這里的"重大利益"屬實質審查的事項，那么"重大利益"的判斷標準又是什么？
2．客觀事物的具體豐富使然
企業登記涉及的行業廣、事項多，內容非常豐富具體。法律法規對企業登記不可能規定的過細、過死，否則限制了登記機關職能作用的發揮。伴隨市場經濟的深入推進，一些新的經營項目，以往法定的經營范圍類別中并未涵蓋，因此，如何界定新的經營項目的經營范圍，也是一個涉及登記裁量的問題。
二、完善企業登記管理制度的對策建議
（一）構建以信息交互機制為支撐的企業信用體系
所謂信息交互機制是指在企業登記管理部門、企業、相關群體、社會等信息主體的共同參與下，既有信息和交互過程的新信息不斷地相互作用，形成關聯信息并通過對數據的挖掘和分析，信息主體能夠對企業的信用和違法風險進行有效的判別，從而采取相應的應對措施。信息交互機制對于預測企業違法風險具有重要意義，也將為整個信用體系的建設提供基礎。
1．信息銜接。工商機關登記監管信息與其他行政機關的前置許可信息以及企業產品信息之間存在一定程度的割裂，往往導致監管盲區的存在，對此，必須處理好兩個方面的銜接：一是前置許可信息與登記監管信息的銜接。根據《行政許可法》的規定，行政機關應按照"誰發證、誰監管"的原則，加強對許可事項的事后監管。工商機關負責企業營業執照方面的管理，前置許可機關負責前置許可證件方面的管理。二是企業登記監管信息與企業產品信息的銜接。產品信息的提供主要依賴于負有質量監督職責的機關，其對企業特定產品的規制信息與企業的存續關系重大，有關機關應將真實的產品信息向登記機關及社會及時公布。
2．信息形成。通過以上信息銜接，企業登記管理信息已不再是最初登記時的原始信息，它比原始信息更具真實性和時效性，客觀上提升了信息價值。企業登記管理機關必須把記錄足夠的企業登記信息并維持其真實性和動態時效性抓實抓好。企業登記信息不真實，企業主體資格的有效性被質疑，投資各方的權益將帶有不確定性，難以對社會提供準確、有價值的信息服務。
3．信息公開。信息公開促進信息真實，當前虛假廣告充斥市場，官方信息缺位可以說是不可忽視的原因。企業登記管理信息的公開和使用，有利于減少市場相關主體和公眾的交易費用，交易者不僅可以準確了解交易相對人的資信狀況、履約能力和相關重大信息，而且還可以通過甄別真假，為行政機關提供有針對性的信息資源，加大打擊違法行為的力度。
4．信用體系。信用是市場經濟的基石。整合企業登記、監管、生產、流通、信貸等全方位信息的基礎上，逐步建立和完善企業信用體系，推動經濟社會持續發展。為保障企業信用體系的權威性和規范性，應當通過建立和完善企業信用法律制度，"規范銀行信用、非銀行信用、商業信用和消費者信用行為、商業授信行為，規范信用中介服務行業，完善失信懲罰機制"。②
（二）建立企業登記規則規范化制度
1．確立規則的統一性。要對現有的登記規則重新梳理，根據"統一、開放、競爭、有序"市場理念和有關世貿規則進行立、改、廢，按照法律位階重新制定頒布統一的登記管理規則。市場經濟在本質上是平等經濟，"平等乃是法律這個概念所固有的"③，市場經濟的平等需要法制來保證。規則設計要注重科學劃分調整對象，盡可能囊括各種不同登記管理情況，做到具體明確，操作性強。
2．強化規則的指導性。以地市級企業登記管理機關轄區為單元，結合本地實際情況對上位法未規定或比較原則的問題予以細化，制定企業登記管理操作指導辦法，避免同一地市各縣區操作大相徑庭，使工作處于被動，影響規則權威性。例如，由地市級政府牽頭，制作各地市級及以下企業登記許可事項目錄，明確登記許可事項的許可條件、申請材料、許可環節、許可時限、許可證件名稱等相關事宜，為公眾提供便捷的查詢服務。企業登記許可事項目錄編制完成后要逐級上報備案，最大限度地保證在全國范圍內行政許可的統一性，同時，隨法律、行政法規的制定、修改，及時調整、變更。總之，堅持普遍規定與地方指導相結合，不斷推動企業登記管理工作規范化、程序化、法治化。
（三）理順登記與前置審批的關系
1．精減、規范前置審批。《行政許可法》第十二條規定，設定審批僅限于安全、有限資源、相關資格資質等必要事項，這為清理和規范前置審批提供了法律依據。國家有關部門應對企業登記前置審批事項進行一次更加深入全面的清理整頓，"對無關緊要的、人為設置的、過時的前置審批堅決取消，對保留項目要予以重新明確，做到統一和規范。"④要簡化前置審批手續，統一內、外資企業審批標準，降低企業準入門檻。
2．通過立法明確審批責任。明確前置審批部門與登記部門的責任劃分，可考慮改前置審批為并列許可，一方面將工商部門的登記審查限定在對注冊資本、經營場所、非許可的經營范圍等登記事項的審查，另一方面將環保、衛生、消防等專業性強的資格審查交給專業部門單獨審查，并對其審批行為負責。這有利于行政許可各部門專注自己的職責領域開展許可事項的監管，形成權責一致、協調共管的監管機制，使諸如無照經營這樣的老大難問題得以有效解決。
（四）建立企業登記疑難問題解決機制
企業登記工作是一項專業性很強的工作，在實務操作中經常遇到疑難問題。正如前文所述登記裁量問題，常常令登記人員不知所措。這些疑難問題處理不好，同樣會產生責任承擔問題，必須通過落實一系列制度加以解決。
1．集體論證。建立疑難問題集體研究制度，對于疑難復雜的登記管理問題，在深入調查研究的基礎上，采取集體討論的方式，進行集體研究，集思廣益、民主決策，從法律層面、服務發展方面拿出切實可行的處理意見，制定出切實可行的解決方法和有效措施。
2．公開聽證。對于涉及利害關系人、易引起民事或行政糾紛的登記事項，開企業登記管理聽證會，邀請相關群眾、人大代表、政協委員參加，發表對登記相關問題的意見和看法，同時發揮人大代表、政協委員密切聯系群眾的優勢，爭取群眾的理解和支持。
3．多方求證。登記問題不僅與工商部門有關，與其他前置許可部門、專業技術部門的業務聯系亦非常緊密，有些問題的解決不能靠閉門造車，要及時加強與相關部門的聯系與溝通，提請其研究、協調、確認。必要時，要及時向上級提交詳實的調查分析資料請求上級部門答復解決。
注釋：
①鄒偉明.淺談公司股權虛假登記現象[DB].中國工商報，http：//.cn/docroot/200907/22/kw01/ 22030102.htm
篇（10）
在我國，一提起相鄰關系法律保護問題，人們一般首先想到的是民法上的相鄰關系或相鄰權制度，很少有人提到涉及公法的相鄰法制度。近年來，隨著我國城市住房制度的改革，以住宅小區為模式的居住形態逐漸替代了以往院落結構的居住形式，隨之而來的是不斷涌現的新型相鄰關系糾紛，這使得原有民事法律及司法解釋對相鄰關系的規定顯得愈加籠統與淺顯。民法相鄰關系法的這些規定不僅十分簡單，而且對某些重要的相鄰關系也未涉及，使法律對社會生活的調整留下了相當大的空白。我們只有賦予相鄰關系理論新的內涵，才能為當前實踐中的相關問題提供行之有效的理論支持。
一、民法對相鄰關系的調整及缺陷
（一）傳統理論對相鄰關系的調整
不動產相鄰關系，簡稱相鄰關系，為羅馬法以來物權法中一項重要的制度。它是相鄰近的不動產所有人或利用人之間，一方所有人或利用人的支配力與他方所有人與利用人之間的排他力相互沖突時，為調和其沖突以謀共同利益，而由法律直接規定的權利義務關系。[1]簡而言之，相鄰各方在對各自所有或使用的不動產行使所有權或使用權時，因相互間相鄰關系依法應當給予對方方便或接受限制而發生的權利義務關系，便是不動產相鄰關系。“相鄰關系制度，其功能在于擴張一方的所有權、限制他方的排除請求權，課以作為或不作為義務并設補償制度，以實現雙方當事人利益關系之平衡。”[2]
我國的民事法律對相鄰關系的調整散見于《民法通則》、《民通意見》及《物權法》中。民法通則只規定了一條處理相鄰關系的基本原則，即第83條：不動產的相鄰各方，應當按照有利于生產、方便生活、團結互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行等相鄰關系。最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見也僅僅用6個條文規定了4類的土地相鄰關系，它們分別是：相鄰截水、排水、用水、流水相鄰關系；通行相鄰關系；防險相鄰關系和地界竹木歸屬的相鄰關系。2007年10月1日開始實施的《物權法》對相鄰關系的調整也有涉及。
（二）傳統理論對新型相鄰關系調整的缺陷
民法上的相鄰關系或相鄰權制度對相鄰不動產糾紛的調整起著不可代替的作用。然而，隨著社會的發展和科技進步，僅僅依靠民法相鄰關系制度遠遠不能解決相鄰土地的空間利用和鄰人利益保護問題。近年來，隨著我國城市發展腳步的加快，以住宅小區為模式的居住形態逐漸替代了以往院落結構的居住形式，隨之而來的是不斷涌現的新型相鄰關系糾紛，相鄰關系中鄰人權利的侵害不僅有私人行為還有公法主體的行政行為，因此，民法相鄰關系制度對新型的相鄰關系糾紛的調整越來越力不從心。
如在“富順縣永年鎮農機管理服務站訴肖順明案”中，[3]原告(富順縣永年鎮農機管理服務站)經批準于2000年4月開始修建職工集資綜合樓。在施工中，被告(肖順明)以該施工造成自己房屋墻體拉裂、地基下陷，影響安全為由，阻止原告施工，二者由此發生糾紛。富順縣人民法院經審理認為：原告經有關部門批準取得合法手續后，在規劃用地范圍內修建職工集資綜合樓符合法律規定，受法律保護，被告阻擋原告施工無法律根據，應當停止，并賠償因此給原告造成的損失。在該案中，法院明確認為，行政機關的建筑許可(建設用地規劃許可、建設工程規劃許可和建設工程施工許可)具有排除鄰人基于所有權所享有的妨害排除和不作為請求權。鄰人若想排除該侵害行為，只能通過提起撤銷建筑許可之訴予以解決。
上述案例極具代表性，現代社會，隨著經濟的快速發展，城市發展日新月異，城市土地資源更顯稀缺，為了使整個城市土地空間得到最有效率的利用，必須從整體上對城市土地空間加以規劃和控制，于是涉及公法行政行為的新型相鄰關系就出現了。由于民法相鄰關系法依其規范的性質和目的，不能有效解決新型的相鄰土地利用問題。因此，公法對相鄰關系的調整顯得愈加重要。
二、公法對現代相鄰關系調整的必要性
相鄰法主要涉及不動產的利用和保護問題，而在不動產特別是土地法領域，公法與私法的相互滲透在現代社會是一個不可避免的趨勢。在日常生活中，經常會出現這樣的問題：建設者在證件許可齊備的情況下建造建筑物或其他工程設施，該建筑物或設施損害了鄰人的利益（如鄰人的通風、采光或安全），鄰人要求拆除建筑物或請求賠償，而建筑者則以該建筑物系在建筑主管機關的許可下建造的，以合法建筑予以抗辯，由此引發糾紛。該糾紛引發的法律問題主要有兩個：一是受害的鄰人能否提起撤銷建筑許可之行政訴訟，即是否享有公法上的相鄰權；二是該建筑許可是否有排除鄰人基于民法所有權所享有的排除妨害請求權或不作為請求權。該糾紛所提出的問題，無不涉及公法所調整的范圍。
在相鄰保護問題上，僅僅依靠傳統民法相鄰法已遠遠不能因應社會發展的需要，也與現在法律發展相去甚遠。隨著限制私法權利（主要是所有權）的公法規范的日益增多，對私人（鄰人）權利的侵害主要不是私人行為而是公法主體的行政行為，而對來自這些公法主體的行政行為的侵害，僅僅依靠民法的救濟手段顯然是不充分的，有必要賦予鄰人主觀的公法權利，即公法相鄰權。借助這種公法相鄰權，鄰人就可以事前參與行政行為的制作之中并提出異議以及在異議不成立時提起行政行為無效或撤銷之訴，或者事后請求行政機關對侵害其權利行為進行干預。只有通過這些公法相鄰權，鄰人才能夠獲得有效的保護，上述兩個問題才可以得以解決。
私法相鄰關系法的漏洞可以通過公法相鄰關系法加以補充。有一些涉及鄰人利益的問題在民法相鄰關系法中沒有或不宜規定。如有關 建筑間距、建筑物高度以及一般性的有關建筑利用和建筑設施之建造的方式等問題，都沒有規定在民法相鄰法中，而是通過公法的《民用建筑物設計通則》、《城市居住區規劃設計規范》加以規范的。這些規范通常被認為具有第三人保護的性質。通過《民用建筑物設計通則》、《城市居住區規劃設計規范》和其他法律之公法相鄰保護規定來解決因建筑物、柵欄、樹木等阻礙采光和通風的問題(消極性妨害)，或者因在鄰地附近建筑丑陋建筑物、支撐墻、破爛物而損害美感(觀念性妨害)問題，既能實現有效的保護，也得以有明確的制定法上根據。
三、我國公法相鄰關系法的實證分析
（一）公法相鄰關系法的理論基礎
我國現行的公法相鄰保護制度所涉及的相關規定主要包含在以下法律中：
1、《行政訴訟法》及最高法院的相關解釋。《行政訴訟法》與公法相鄰保護問題有關的規定有第2條、第11條和第27條。第2條一般性的規定了公民、法人和其他組織的行政訴訟權利。第11條規定了行政訴訟的受案范圍，盡管該條沒有直接涉及侵害第三人（鄰人）的利益保護的規定，但在第1款地8項和第2款作為兜底條款，為作為第三人的鄰人提起行政訴訟留有一定的空間。不過，這個空間又被隨后的第27條加以限制，“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”從該條規定來看，似乎又否認第三人（鄰人）享有獨立的訴權。可見，《行政訴訟法》僅僅在一個十分有限的范圍內對第三人（鄰人）予以保護。
最高人民法院《關于執行若干問題的解釋》第13條第1 款第1項明確提到相鄰保護的問題，即“被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的”第三人可以提起行政訴訟。以此規定，如果某一具體的行政行為（如行政許可）侵害了鄰人依民法所享有的相鄰權，該鄰人就可以通過行政訴訟的途徑獲得公法上的救濟。根據行政訴訟法的規定，鄰人此時可以提起變更或撤銷行政行為之訴給付訴訟（請求行政機關對侵害其相鄰權行為進行干預）來保護自己的權利。
2、《行政許可法》。行政許可法所涉及的事項通常是一些直接涉及國家安全、公共安全、生態環境的保護以及直接關系到人身健康、生命財產安全等特定的活動和設施。這些活動除了有可能對國家安全和社會公共利益造成損害之外，還可能對活動的直接直接實施者以及與其相關的其他第三人（包括鄰人）造成影響和損害。所以，在行政許可的設定和實施時，必須將所有相關者的利益都考慮進去。就涉及第三人利益保護而言，《行政許可法》規定了以下幾種制度：（1）、公布、公開和公示制度。通過這種制度，第三人（鄰人）就可以及時知道行政機關的許可行為有沒有違反法律法規的規定，及時的發現行政許可的結果是否侵害了自己的權利，以便及時地尋求法律的救濟。所以，可以較肯定的認為，這些規定具有保護第三人（包括鄰人）利益的目的，屬于公法相鄰保護規范。（2）、第三人參與制度。通過該參與權的行使，鄰人就可以參加到行政許可行為的制作過程中，表達自己的意見，主張自己的權利，防止有損于自己利益的許可行為發生。（3）、第三人聽證制度。第三人（鄰人）聽證制度賦予第三人更充分的發表意見和主張權利的機會，并且聽證的結果不是僅僅給行政機關提供參考，而是行政許可制作的基本依據。所以，鄰人這種公法上的聽證權利也是鄰人實現利益保障的有效手段，也是公法相鄰權的一項重要內容。
此外，我國的《城市規劃法》、《建筑法》、《民用建筑物設計通則》、《城市居住區規劃設計規范》等法律法規中也有涉及相鄰關系調整的條文。
（二）我國公法相鄰關系法在實踐中的缺陷
從我國現行法規定上看，受行政行為效果影響的第三人(鄰人)在其利益受到或可能受到行政機關的侵害時，有三種可資救濟的途徑：參與行政許可、要求聽證和提起行政訴訟。這三項制度構成我國公法相鄰關系制度的一般規定。但是，此項制度缺乏具體內容，可操作性不強。
依《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條和第13條第1款第1項規定，鄰人在所有情況下都事先被規定為與行政行為有法律上的利害關系的第三人，也就是說享有一般性的公法上的相鄰權。有了這個一般性的法律規定，就可免去對具體規范做是否具有保護第三人(鄰人)目的的審查，只需要審查該行政許可(規劃許可)是否有侵害鄰人相鄰權的事實即可。我國目前保持這種公法相鄰權的一般性規定具有一定的好處，因為從我國一些具體的公法相鄰關系法，如《城市規劃法》、《建筑法》、《民用建筑物設計通則》、《城市居住區規劃設計規范》等的規定看，并沒有明確賦予鄰人對規劃許可或建筑許可等行政行為享有參與、聽證或提起行政訴訟等公法相鄰權的規定，因此也無法通過解釋得出該規范具有保護第三人(鄰人)的目的。在這種情況下，通過公法相鄰法的一般性規定，可以有效地彌補這些規范對鄰人利益保護的不足。但另一方面也應看到，這種一般性規定盡管具有普遍適用性及補充具體法律規范缺漏的作用，但也存在內容空洞、不易操作等問題，所以有必要通過具體規范予以充實和完善。例如，對建筑許可，除了規定鄰人享有一般性的參與權和聽證權以外，還必須針對建筑許可自身特點對這些公法相鄰權利進一步具體化，如規定通知鄰人參與的方式(書面或口頭)、鄰人提出異議的時間及逾期不提出異議的后果(失權效果)、鄰人提起撤銷建筑許可的條件等等。而所有這些內容在我國《城市規劃法》和《建筑法》中都沒有規定。
四、完善相鄰關系的公法調整機制
公法對相鄰關系的調整，并不必然排斥傳統私法相鄰關系理論對相鄰權的保護。作為傳統民法調整的有力補充，公法相鄰關系法與民法相鄰關系法盡管各自規范的對象和目的不同,但二者在功能上具有很強的互補關系。因此，要想完善相鄰關系的公法調整機制，必先協調好私法相鄰關系法和公法相鄰關系法之間的關系，發揮兩者的互補作用。其次，要處理好政府部門在相鄰關系中的角色問題。
（一）完善立法，建立系統的相鄰關系調整體系
筆者認為，完善相鄰關系的公法調整問題首先應通過立法方式加以協調。在公法立法時，如果公法行為涉及第三人的私法相鄰權，應將這種私法相鄰權納入其考量的范圍 ，作為發放行政行為的一個標準或條件；如果公共利益與鄰人私法利益不能同時兼顧，可以在法律中明確規定，該類企業或設施的行政許可具有排除或限制鄰人私法相鄰權的效力。同樣，在私法相鄰關系立法時，為了避免與公法規范沖突，可以賦予一些公法規定優先適用的效力，或者，私法相鄰關系內容依公法規定予以解釋，如將公法規定的不可量物侵入的極限值或標準值作為判斷不可量物侵入是否重大的標準等。我國目前還沒有這樣的法律規范(沖突規范)。其次，如果法律對解決公法相鄰關系法與私法相鄰關系法的沖突沒有明確規定，在司法實踐中也不能一律地主張行政許可具有排除私法相鄰權的效力，或私法相鄰權完全不受行政許可效力的影響。如果行政許可行為沒有違反法律規定，且行政機關的行政許可是在充分考慮了第三人(鄰人)的利益，且在保證第三人(鄰人)充分行使其公法相鄰權(參與權、聽證權)基礎上制作的，此時可以接受行政許可的優先效力，第三人(鄰人)只能通過提起行政復議和行政訴訟方式獲得救濟；否則，行政許可不發生排除或限制私法相鄰權的效力。
（二）建立私法相鄰關系法的“抑制型”保護與公法相鄰關系法的“預防型”保護互補機制
私法相鄰關系法對(鄰人)私權的保護，除不作為請求權具有損害預防的作用之外，無論是排除請求權、相鄰法上的補償請求權、還是侵權法上的損害賠償請求權，都是在于排除或補償事后所發生的損失。這說明，私法相鄰關系法的保護主要是一種“抑制型的”保護。這種保護對具有公益性的利益特別是小區資源環境的保護而言顯然是不充分的，因為環境的破壞一般具有不可回復性之特點，所以環境保護的有效性和重點在于事前預防，而非事后補償。
私法相鄰關系法這種“抑制型的”權利保護之不足，可以通過公法相鄰關系法來得以彌補，因為后者通常具有“預防型的”保護特點。這種特點主要體現在以下幾個方面：(1)、許可保留。立法者頒布了大量的服務于設施安全和環境保護的公法，在這些法律中,對一些具有潛在威脅人們生命財產安全和破壞環境的營業或設施，必須在得到許可以后才能進行。通過這種許可，行政機關就可以將那些可能具有重大安全隱患和嚴重破壞環境的營業和設施事先排除。(2)、鄰人對許可程序的參與權。通過這種參與程序，鄰人可以對有違其利益的建筑計劃和營業設施提出反對，在反對無效時，可到行政法院提起許可撤銷之訴；對不需要許可的營業或設施，有請求行政主管機關予以干預的權利。借助上述權利的行使，可以很好地起到事先防止損害發生的作用。(3)、空間計劃。通過空間計劃可以對一個地區的空間發展進行事先的謀劃，有效地預防或減少不可量物侵入對周圍鄰人的影響，避免累積性排放所造成的重大的環境污染。
因此，豐富調整手段，建立私法相鄰關系法的“抑制型”保護與公法相鄰關系法的“預防型”保護互補機制，是完善相鄰權保護制度的有效舉措。
（三）相鄰關系中政府的角色：維護公共利益，被動介入鄰里糾紛
行政部門應從實際出發制定處理相鄰權糾紛的詳細標準。如何才能及時公平合理地處理相鄰權糾紛，一個重要的條件就是相關行政部門應當從實際出發，認真研究實踐中出現的新課題，有預見性地制定相關的認定標準，例如光的折射流明度、異味散布的濃度、噪音的分貝數、停車位或建筑物與相鄰方的合理間距等等。在制定標準的過程中不但應進行相關的試驗，或借鑒國外的一些先進經驗，還要根據具體國情及各地的生活習俗，制定出具有中國特色的量化標準。另外，對相關法規進行廣泛的宣傳，使得社會對其有充分的了解，一旦出現相鄰關系矛盾，處理機關就可以做到有法可依、有據可查，以達到合法、合理、公平、妥善解決矛盾的目的。
相鄰關系不僅是法律關系，它實際還體現了在群體社會中人與人之間的心理包容度。對于局部微小的開發行為，只要在鄰里可容忍的范圍內，通常不會引起法律糾紛。而在許多國家的規劃管理中，針對相鄰關系的變化而不涉及公共利益的情況下，政府通常采取不主動作為的態度，比如英國和我國香港地區的規劃實踐中，針對居住區內微小的改建行為，如果鄰里沒有舉報，一般政府不干預。在開發控制過程中，政府還可以采取免責措施將相鄰關系置于法律的管制框架下，而不是行政管轄的制度下。[4]如在蘇格蘭，規劃申請的鄰里通告是申請人的責任，在提出規劃申請時，需要向規劃部門證明鄰里以及相關利益人已經被告知。[5]比如在北京，政府并不直接干預住改商的問題，住改商的申請人只要獲得有利害關系的業主同意，并提供住所所在地居民委員會或業主委員會出具的、有利害關系的業主同意將住宅改變為經營性用房的證明文件等，登記機關即予辦理登記注冊。政府不是全能的管理者，以有限介入相鄰關系的方式來應對城市建設中各種紛繁復雜的開發行為，可以避免公共資源的浪費，同時提高管理的效率。
參考文獻：
[1]陳華彬.物權法研究[M].北京:法律出版社,2009.
[2]水中石.不動產相鄰關系研究[D].中國優秀博碩士學位論文全文數據庫 (碩士), 2006 .
