土地治理論文匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇土地治理論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

2貴州省概況

貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發育地區，以丘陵山區地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地無三里平”的貴州由于近年來建設用地侵占耕地面積不斷加大，導致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規模集約化的農業大生產搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務。在開展整治項目過程中，貴州省結合貴州的實際情況，制定了一系列有關土地整治的管理制度和技術標準，為進一步推動貴州土地整治健康有序發展提供了法律法規保障和技術支撐，確保土地整治工作穩步有序開展。如《貴州省土地開發整理管理規定》《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發整理工程建設標準》《貴州省土地開發整理項目預算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標制、工程監理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進入法制化、規范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標準基本農田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應規范指導省內高標準基本農田建設工作開展。

2.1實行項目法人制度和項目公告制度

土地整治項目承擔單位是項目法人，根據項目級別，一般情況下由鄉鎮人民政府或縣國土資源局承擔，其職責包括項目規劃設計、工程施工、質量監管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔單位項目公告，接受群眾和社會監督。項目公告內容:項目名稱、位置、建設規模、新增耕地面積、項目總投資、土地權屬情況及負責項目各階段的單位等。

2.2實施項目工程招投標制度以及合同管理制度

所有土地開發整理復墾項目，通過招投標方式確定工程施工單位和建設單位，規劃設計單位和單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負責制定項目工程施工招投標方案，在報經上級監督部門批準后工程施工招標公告，在公證、紀檢、監察等監督單位的參與下，舉行公開招投標，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標施工單位簽定建設工程施工合同。項目承擔單位、實施單位、施工單位相互之間的責任、權利和義務根據上述規定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規定支付。

2.3實行工程建設監理制度

土地整理監理是指監理方受業主委托，根據土地整理的相關要求確保土地整理專業化的外部監督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標確定每一個土地整治項目的工程建設監理單位。通過工程監理能有效地控制土地整理工程建設的工程質量、施工進度和工程投資，能高質量地進行工程建設合同管理及協調土地整理工程建設相關單位的工作關系。

2.4實行項目竣工驗收制度

國土資源廳專門編制《貴州省土地開發整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內容有詳細規定。全省土地開發整理項目實行分級驗收，驗收分技術評定和結果確認2個階段進行。項目竣工后，由項目承擔單位進行自檢。自檢合格后，報請有驗收權的國土資源部門進行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內容主要包括項目規劃設計執行情況，項目計劃任務完成情況，工程建設質量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權屬管理、檔案資料管理。

2.5實行監督檢查制度和資質備案

國土資源部門是土地整治的監督管理部門，對項目施工進度、工程質量、資金使用、廉政建設等情況進行監督檢查，研究解決項目實施中出現的重大問題。任何單位和個人對項目建設工程的質量事故、質量缺陷有權檢舉、控告以及投訴。國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》對經費進行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負責本級財政性資金的項目安排及有關經費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進行全程跟蹤監督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進行監管。從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據貴州省土地學會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規劃甲級機構2家，乙級機構89家。根據2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術保障。

3存在的問題

3.1項目立項隨意，公眾被動參與

土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學性，政府主導色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設用地指標的手段，而忽視了該地區土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經過公眾參與決定，更多地體現出一種政府強制性投資行為，未體現公眾意愿。雖然在規劃設計時村民簽署了各種意見書，但由于農村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經確定要開展，需要他們簽字、征求規劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權利。

3.2資金管理漏洞多

不少土地整理項目變質，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關系不大的道路建設，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統一的標準，超限誤差直接影響工程質量和資金使用精確度。在預算時部分費率的選取不符合《土地開發整理項目預算定額》的規定［12］。另外，把鄉鎮政府作為項目承擔單位，這不利于資金監管，不僅存在挪用拖欠的風險，還會造成上級部門監管困難等。

3.3許多管理制度流于形式

土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區發展。專家評審時受政府的干預強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規劃設計時，缺乏系統的評價標準，使得規劃設計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發項目所設計的蓄水池全部規劃在田間道生產道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設計。設計不合理造成整治資金和土地資源浪費。在項目施工過程中，絕大多數項目都要做變更設計，有的施工單位為避開高難度作業地段(如道路涉及大面積爆破作業)申請變更規劃設計，使得規劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執行效果不理想。

3.4缺乏后期管理維護制度

項目往往出現重建設輕管理的現象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業主一般情況下是項目所在地的鄉鎮政府，政府在取得業主管理費用之后，往往不再重視項目區維護。目前沒有對后期管理責任進行全面系統的安排，也沒有建立相應的獎懲制度，責任模糊化直接影響整理區各工程設施的有效使用年限，導致不經濟現象產生。

3.5土地整治法律效力低

目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區根據當地情況出臺了一些規范、條例，但其法律約束力不強，現實操作中缺乏強制力，對各項目負責單位沒有有效規范力度，效果甚微。尤其缺少生態工程方面的規范和制度，規劃設計中每涉及到生態工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。

4對策建議

4.1建立一套系統的土地整治管理制度

一是制定專門的土地整治法規。高效力的規章制度是高質量執行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據。二是加強調查研究，及時發現問題并采取應對措施。尤其是要加強項目監理體制、資金審計制度，確保項目的質量以及資金利用的規范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續利用和長期效益。

4.2建立項目糾察制度

由國土資源廳定期組織省外專家對省內各土地整治項目進行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規劃設計報告、投資預算、施工質量等進行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節輕重追究相關單位、人員責任，對高質量的整治項目予以表揚。定期組織從業人員進行學習、考核，提高行業人員素質。

4.3建立統一的土地整治項目數據庫

將歷年來開展的土地整治項目統一錄入專門的數據庫中，內容包括項目地址、規模、參與項目的各負責單位以及項目的各相關資料，如可行性研究報告、規劃設計、投資預算書、監理日志、竣工驗收資料等。為以后的數據查詢、責任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。

4.4完善公眾參與制度

推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權、參與權，接受公民的監督。建立暢通的土地機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認知。在全省范圍內成立土地整治公眾監督團體組織，對政府土地整治行為實行監督、提供建議。

篇（2）

2實施管理成效分析

2.1土地規劃實施監督政策管理目標成效分析

江西省于2012年4月編制《江西省土地利用總體規劃修編與第二次土地調查成果銜接后的調整方案》（以下稱《規劃銜接方案》）對《江西省土地利用總體規劃（2006－2020年）》進行補充完善。《規劃銜接方案》對部分縣、鄉級規劃主要控制指標或布局進行了局部調整。一是優先安排結構性調整。規劃新增建設用地總量不增加的前提下，對部分地區的新增建設用地指標進行結構性調整，將部分節余且暫不使用的交通水利用地及其他建設用地指標調整到城鄉建設用地。二是市域范圍內縣與縣之間局部調整。在本設區市范圍內，允許矛盾突出的個別縣（市、區）耕地保有量或基本農田保護面積作微調，縣級新增建設用地指標在縣與縣之間作適當調整。顯然，江西省現行土地利用總體規劃調整修改次數為一次，修改原因是與第二次土地調查成果銜接。說明江西省現行土地利用總體規劃并非擅自修改擴大建設用地規模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。而規劃調整修改符合法定條件，調整修改程序符合要求，嚴格按江西省土地利用總體規劃修改或調整審批政策執行。

2.2土地利用發展戰略政策管理目標成效分析

江西省現行土地利用總體規劃實施以來，取得的經濟效益明顯。向莆鐵路、滬昆客運專線（江西段）、德興至南昌高速、濟南至廣州高速瑞金至尋烏段等重大基礎設施用地得到切實保障。城市建設有序進行，經濟水平快速增加。（1）GDP、固定資產與建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與建設用地增長彈性系數為4．05，固定資產投資與建設用地增長彈性系數為6．39。（2）GDP、固定資產與城鄉建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與城鄉建設用地增長彈性系數為3，固定資產投資與城鄉建設用地增長彈性系數為4．73。

2.3新增建設用地管理政策目標成效分析

（1）計劃管理。規劃實施以來，江西省堅持節約集約用地，為全省新型工業化、城鎮化和農業現代化建設的推進提供了良好的土地資源保障，促進了經濟社會快速發展。近5年統計數據顯示，江西省新增國有建設用地的供地率達70．48％，利用率達58．41％，新增建設用地的供地率和利用率水平總體較好。計劃管理目標實現程度較好。（2）規劃管理。江西省有效控制了11個設區市、100個縣級、1493個鄉級的土地利用總體規劃的各項指標，指導了《江西省土地整治規劃》等多個專項規劃的編制，引導城市、交通、村鎮、能源、水利、旅游和生態建設等相關規劃的編制，規劃管理目標得以實現。

2.4耕地補充政策目標成效分析

造地增糧富民工程實施期間（2007～2011年），全省實施“造地增糧富民工程”建設規模16．9×104ha，新增耕地4．6×104ha，總投資43．1億元；城鄉建設用地增減掛鉤試點實施4年來，全省共批復11個設區市80個縣（市、區）250個增減掛鉤試點項目區，批復拆舊區總規模9300ha、預計補充耕地8100ha；建新區總規模8873ha、擬占用耕地5893ha，可凈增有效耕地面積2206ha；2012年工礦廢棄地復墾利用12個項目區復墾區，總面積704．7ha，可新增耕地150．4ha；2012年，低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點，年均控制規模為2000ha。顯然，江西省現行土地利用總體規劃實施過程的耕地補充政策中各試點政策效果好，示范效果明顯。

3存在的問題及對策

3.1存在問題

（1）新的試點政策在土地利用總體規劃中未體現，造成試點政策實施較難，如：低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點、工礦廢棄地復墾利用試點、城市低效用地再開發試點的項目區，未在土地利用總體規劃圖中布局，在報批時往往會因為不符合規劃而被擱置，導致新的試點政策在規劃實施中較難開展。（2）土地利用總體規劃編制過程對中央重大發展戰略預計不足，無法滿足中央重大發展戰略政策對土地利用的需求。（3）差異化土地管理政策不明顯，建設用地指標使用空間分布不均衡。（4）建設用地管理政策中缺乏建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，致使實際用地超出規劃目標規定。

3.2對策

（1）增加土地利用總體規劃修改條件，使試點政策和土地利用戰略政策變化成為土地利用總體規劃修改條件。（2）建立土地利用總體規劃實施的定期評估機制，定期評估土地利用總體規劃實施情況，及時了解土地利用總體規劃實施情況。（3）建立并規范土地利用總體規劃修改／調整動態機制，依據土地利用總體規劃實施評價結果及時對土地利用總體規劃進行修改／調整。（4）參考耕地保護責任體制，建立建設用地管理與相關用地管理人員的切身考核體制，嚴格控制建設用地增量。

篇（3）

    學生撰寫地理小論文,作為地理作業的新形式,具有調動學習積極性、促進知識遷移、鍛煉研究能力、培養創造性等作用。已得到許多教師的認可。認真評閱小論文,利用小論文開展相應的活動,可以進一步挖掘小論文的利用潛力,提高學生的素質,促進學生的全面發展。

    二、地理作品的形式

    中學生地理作品大體上可以分成三類形式,第一類是在野外考察活動的基礎上,經系統總結成書面報告或專題性的小論文、游記,即是將野外的所見、所聞、參照有關資料寫成調查報告,按要求分門別類地描述。第二類是結合本地區有代表性的問題,諸如環保,資源開發等進行專題調查與分析,提出看法或方案的專題性論文,第三類是編寫鄉土地理志。本次指導學生的獲獎作品就是屬于第二類。

    三、如何輔導學生撰寫地理小論文或其他小作品——寫好作品的注意事項

    1、對掌握的各種資料及時整理,認真分析。一次地理野外考察活動內容害死相當豐富的,考察活動結束戶歐教師要輔導學生及時整理所收集的材料進行認真地分析。對地理標本進行整修,分類,制作卡片,對野外拍攝地典型地質構造、植物外貌以及風景照3片進行沖洗放大,并加上文字注釋,對素描和野外填圖加以精繪。最后整理收集來地文字,數據資料以備寫作時用。

    2、積極欺負,充分討論。為使作品不是照抄材料或生搬教師所講地內容,而是有自己地見解,教師要積極啟發學習思考問題和發現問題,開好討論會,會上首先應由教師提出問題讓學生討論分析解答,即使是學生自己不能解答問題,教師也不要急于講解,要讓他們想想在提高求知地欲望后,教師再講,甚至還可作“拋磚引玉”或啟發式問題、讓學生圍繞某一中心提出更多地問題,啟發思考應是寫出有創造性地調查報告或論文地關鍵,而討論也會促進學生思考地力度。

篇（4）

一、土地儲備制度產生與發展的法律動因之探源

（一）土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經濟需求之矛盾是催生土地儲備法律規范的沃土

土地是人類得以生存與發展的物質載體，是“一切生產和一切存在的源泉。”[1]然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對于人類無限之需求而言的。依西方經濟學觀點，一種資源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由于自身的發展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經濟的發展而呈上升之勢。以我國為例，自上個世紀70年代以來，我國人口以每年10％左右的速度增長，耕地則以每年2.%的速度遞減。[2]這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經濟需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規范-法律規范，一方面以之確定土地權利之歸屬和流轉，另一方面，據以規制各種對土地資源進行破壞與浪費的非理，以期實現土地資源的最優化開發與利用。土地儲備法律規范正是這種社會客觀需要催生之必然結果。

（二）國家對土地資源的宏觀調控是土地儲備法律制度產生的制度動因

在市場經濟條件下，每一個市場主體都是理性的“經濟人”（亞當。斯密語），為實現其自身利益之最大化傾力而為。同樣地，由于市場主體利益的非一致性，不同利益主體的行為難以形成對整個社會有益的規模經濟效應，相反，通常情況下都會出現規模不經濟甚至是無政府主義的不良后果。為了矯正私利主體的各種非理，國家（作為擁有至高無上權力之統治體）必須運用其認為可行的統治方法予以規制。在長期的實踐當中，世界各國逐漸形成了一整套對經濟進行宏觀調控的制度。通過宏觀調控手段如價格、利率、稅收、財政轉移支付等的調節，一方面使社會需求總量與供給總量趨于平衡，另一方面則使社會的供給與需求結構達到平衡，從而令資源配置趨于合理。土地儲備制度產生極為重要的一個法律制度動因即是：順應國家對土地資源進行宏觀調控的需要，用制度的法律化規制土地市場，使土地資源發揮盡可能大的效用。

（三）土地價值的可估算性及市場主體的逐利性是土地儲備法律制度誕生的現實動因

土地作為一種典型地不動產，總是固定在地球表面某一確定的經緯度上。與地理學上的土地概念不同，[3]法學上的土地是指能為人類所控制、利用并借以創造財富的陸地地表。隨之科技的進步，現代人對土地的利用越來越走向集約化，土地的價值總體上處于上升趨勢。相應的，人們對土地價值的評估和測算也日趨精密與完善。正是土地價值的這種可估算性及人們利用土地創造財富的逐利心理，推動著土地儲備法律制度這一調整市場主體合理、有序利用土地的規范的產生。

二、土地儲備制度應遵循的法律原則之彰顯

（一）合法運作原則

合法運作原則是指土地儲備制度地運作必須在實質上和形式上都符合法律法規地規定，不得在法律法規之外運行。當前，由于全國性統一的法律規范的缺位，各個實現土地儲備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規或地方規章運行；對于具體的制度及運作行為，尚有許多屬于無章可循、無法可依的狀態，如儲備中心的法律地位及職權職責、納入儲備的土地范圍、儲備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲備相關制度的立法，使其在法律規范范圍內有序運作無疑意義重大。

（二）資源優化配置原則

土地儲備法律制度的構建須符合資源優化配置原則。土地資源的優化配置原則是指土地資源在生產和再生產過程中各個環節上的合理、有效的流動和配備。我國的社會主義市場經濟，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。由于我國目前實行土地所有權公有制度，因此，現實可供自由配置的只能是土地他物權，即土地用益物權和擔保物權。在土地用益物權方面，應當重點抓土地用途管制和權利的自由流轉，使土地效用達到最大限度的發揮；在土地擔保物權方面，則著眼于擔保主體及相關第三人權利義務的界清，以切實發揮土地在債權擔保中的作用。土地儲備制度在資源的優化配置上應當采用拍賣出讓形式，減少、消滅協議出讓方式，使土地使用權出讓真正走向市場化、規范化。

（三）可持續發展原則

可持續發展是在人類面臨科技進步與生態環境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會失衡的背景下而產生的一種新型的發展觀，其核心思想在于要求人類以最高的智力水平和泛愛的責任感去準確處理人與自然、人與人之間的關系，并在作出每一個行為與抉擇時，不僅要考慮本代人的利益平衡，而且要考慮到代際人的利益平衡，從而實現自然資源、人文資源在現在與將來的高效、持續發展。[4]土地儲備制度應當遵循可持續發展原則，在土地的收購、儲備與使用權移轉過程中，應當充分考慮土地資源的長遠規劃與短期利用的矛盾，考慮基于土地的社會經濟長遠發展與資源消耗的協調，避免盲目放地等政府短期行為。

（四）土地使用權競爭性出讓原則

土地儲備中心收購土地之后，一方面需要進行土地的儲備，以對土地資源和社會經濟進行宏觀調控；另一方面，須對其儲備的土地進行使用權的有償出讓，以實現土地資源的價值。在土地使用權的出讓過程中，應當堅持競爭性出讓原則，嚴格控制非競爭性出讓即協議出讓的數量。市場是資源配置的調節器，在完全的市場經濟下，各個主體通過競爭這一法則實現優勝劣汰。因此，讓資源同有優勢﹑有實力的投資者配置﹐是市場經濟的要義﹐讓最有實力的開發商得到最好土地的最公平的方法即是競爭。與拍賣、招標、掛牌等競爭性方式出讓土地，較之協議出讓既有實現土地資源優化配置與國有資產保值增值之效，又可減少暗箱操作，抑制腐敗現象的產生。

（五）社會效益優先原則

社會效益優先原則是指在土地儲備制度的整個運作流程及其價值取向上，當出現政府利益、個人利益與社會公共利益不一致的情形時，應當優先考慮社會效益。土地儲備制度的運行應當遵循社會效益優先原則，這是其實現國家宏觀調控職能和資源優化配置的前提，也是實現土地資源可持續性發展的保障。筆者認為，所謂的社會效益，是指符合整個社會、社區的民眾的根本利益的、可增進其福利的一種權利與利益分配狀態。社會效益追根到底是人權的利益化，或稱利益化了的社會民眾整體的生存權、發展權。其在本質上是民生問題。政府在進行土地收購時，應當在符合城市整體規劃的前提下，不得侵犯被收購者及相關市場主體的合法權益；在獲得土地收益之后，對盈余資金的投向應當有嚴格的用途管制，盡量往公共設施建設、社會保障、環境保護等涉及社會公益性的方面傾斜。

三、土地收購與儲備法律性質之剖析

（一）行政行為說（強制論）

行政行為說認為，在土地儲備、收購過程中，政府的行為屬于行政法律行為，而被收購土地的一方當事人為行政相對人。行政行為說又可分為兩種：其一，認為土地收購與儲備行為于雙方當事人而言是一種“權利和義務”關系，即土地收購是政府的權利，對被收購方講是對國家的義務，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償的原則，只有這樣才能確保政府建立和實施土地收購儲備制度的宏觀社會經濟目標的實現。這不符合建立社會主義市場經濟體制的要求；其二，認為屬于國家對土地收購的“強制性買賣”關系，該學說承認土地收購雙方存在“買賣關系”，但這種“買賣關系”是強制性的，表現在收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機構按照市場價格進行評估，并由土地行政部門確認，而不由原土地使用者自由要價。“強制性買賣”關系有如下性質：①土地統一收購屬于政府的特有權力；②土地統一收購權力是用于公共目的；③行使土地統一收購權力必須給予合理的補償。

（二）民事行為說（自由論）

持民事行為說者認為，收購行為是市場經濟條件下的“自由買賣關系”，即政府及其授權委托的土地收購機構與被收購單位或個人是平等的經濟主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償的基礎上，根據市場狀況自由協商決定。[5]依次觀點，實施土地儲備的政府或其授權機構就是一個純粹的地產開發公司，它僅能實現其效益最大化的微觀目標，而土地儲備制度的宏觀的社會、經濟目標就無法實現。

（三）區分說

區分說是在對民事行為說與行政行為說進行研究、篩選的基礎上，認為此二者皆有失偏頗，而主張應當視政府在收購時的不同身份來確定收購行為性質的一種折中觀點。具體而言，該學說認為：

政府主體身份表現在國有土地上是雙重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的權利，其中，有償出讓國有土地使用權便是其行使所有權的重要表現形式。政府與國土使用權的受讓人簽訂的土地使用權出讓合同應當遵循平等、自愿、等價有償的原則；作為行政管理者，政府享有對土地的財產權力，這種權力是與服從相對于，與強制劃等號的。政府對土地資源的管理權源于憲法賦予的政府的經濟管理權。政府行使經濟管理權的前提和目的是社會公共利益，因此，政府在為公共利益的需要而進行單向收購時，具有強制性。

筆者認為，土地收購從本質上講屬經濟法律行為。因為，首先，對土地的收購、儲備體現了國家對地產市場的宏觀調控，是國家借以干預社會經濟的一種重要形式；其次，收購行為本身既是政府的經濟職權，即政府有權依法對符合規定的土地進行收購，任何單位與個人都不得拒絕收購，同時，它又是政府的經濟職責，即政府對符合收購條件的土地必須進行收購，并在一定條件下進行出讓，收購行為是職權與職責的有機統一；再次，“強制”與“自由”僅僅是內在意志的外在表現形式，而非法律行為性質本身，上述三種觀點都沒有看到國家在土地儲備制度當中的宏觀調控與積極干預，因而都流于片面。*作者簡介：王保信（1977—），男，廣東揭陽人，西南政法大學2001級經濟法專業碩士研究生，主要研究方向為房地產法。

[1]《馬克思恩格斯全集》。北京：人民出版社，1986年版，第384頁。

[2]錢銘。21世紀中國土地可持續發展利用展望。中國土地科學，2001年第1期。

[3]一般認為，地理學上的土地概念為“地球表面的陸地部分及其附屬的內陸水域和灘涂等”，見孫憲忠。《論物權法》。法律出版社2001年10月版，318.

[4]李昌麒主編。經濟法學。北京：中國政法大學出版社，1999年版，87.

[5]吳東仙、羅思榮。完善土地儲備制度的法律思考。杭州商學院學報，2002：（5），32.

OntheLegalPrincipleofLandStorageSystem

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經過整個80年代的發展，珠江三角洲已成為我國經濟增長最快，經濟發展水平最高的一個地區。農村工業化與城市化的迅速進程，使原來隱藏在以“均包制”為特征的土地制度背后的一系列現實問題，在珠江三角洲變得異常突出。

第一，隨著農村非農產業的發展，珠江三角洲普遍出現了半自給性小規模土地經營基礎的農戶兼業化。農戶的拋荒，土地的分散使用，經營規模的狹小在資源配置上造成了巨大的效率損失。由此，按照效益原則配置土地資源，改變現有分散的、狹小的、低效率的土地使用格局，造就土地集中機制，從而實行規模經營，使土地流轉制度的創立提到了議事日程。

第二，隨著農村城市化的快速推進，珠江三角洲每年都有大最的農地轉為工業用地，地價及土地資本收益也隨之提高。尤其是1992年4月廣東省糧價放開，取消合同定購任務，過去隱含在糧食平議差價中的“暗稅”隨之取消，農戶的土地使用權得以強化，加之農村產業結構的調整使土地的機會利潤大幅度上漲，從而進一步刺激了土地價格的倍增。農戶原來視土地為不可或缺的福利保障，現在卻進一步視土地為增殖手段。在此情形下，土地的集中與流轉對土地的管理使用制度提出了重新調整的要求。

第三，由于土地資源增值收益的直線上揚，如何合理地分配列益，處理好政府與農民、農民與，全國公務員共同天地社區集體的關系，并保障農民的合法權益也直接涉及到土地制度的產權安排問題。

第四，從市場機制發揮作用的角度而言，在產權所包含的使用權、收益權和轉讓權中，轉讓權是最重要的。從產權界定是為了促成交易的角度說，對轉讓權的不當限制乃至禁上就會導致產權界定在很大程度上失去意義。首先，在轉讓權受不當限制的條件下，資源不時能流向對其評價最高的地方，資源配置效率不能不受到損害，其次轉讓權受不當限制必然導致有效競爭的缺乏。若產權主體相互間的沖突不能通過競爭性的轉讓（即“你不合適，再找別人”）的方式解決，而只能“吊死在一棵樹上”，就是容忍低效率的存在成者陷入無休止的“內耗”。最后，轉讓權受不當限制以會導致收益權受限制。應該說，家庭承包制的產權殘缺，尤以轉讓權受限制（這種限制既來源于產權界定上的原因，因為農戶出賣土地是違法的，也起因于土地的福利保障功能）所導致的后果最為嚴重。

基于上述背景，珠江三角洲沿著“農地集中--使用權流轉――規模經營”的線索，拉開了土地制度創新活動的序幕，進而推動了整個廣東農村土地制度的變遷，在廣東農村，盡管土地制度創新活動的方式多種多樣，但基本的思路是：將土地所有權以憲法規定為基準，置其于集體所有制的框架，并在此基礎上強化并規范農戶的土地經營權（使用權）以及與之相應的收益權利轉讓權，進而對平均地權（均田問承包）的資源配置低效率格局進行修正，從而以產權制度建設為中心，培育土地流轉的集中小機制，逐步推動土地的規模化與企業化經營。從1993年開始，順德市、南海市、番禺市、龍崗區、寶安區等地嘗試土地使用權入股進而推進土地經營權流轉，其中尤以南海市最為典型，南海市作為全國農村土地制度建設試驗區之一，在這方面的變化利制度安排格外值得注意。

二、制度創新的價值

1、制度安排與環境的相容性。南海市在土地制長和社區產權構造出現的變化，至少滿足了三個方面的要求：一是克服土地的細碎化與分散經營，從而使土地集中與規模經營成為可能；二是既促導了農業勞動力的轉移，又充分保障了土地的福利功能：三是為農業的企業化經營創造了條件。

2、產權運作成本的節約。從產權界定成本來看，南海的土地用權入股，使產權的界定與調整由實物對象轉為價值形態，不僅降低了技術難度，而已操作相對簡單。第一，使原來的實物形態上無法確立的排他性產權能夠在價值形態上順利得以確立；第二，農戶使用權入股，社隊所有權折價，使集體與農戶的產權關系異常明了，從而界定費用大大降低；第三，價值形態上分散的獨立產權可以在實物方面合并起來，從而提高了規模經濟與資源配置效率。

3、節省內部管理成本。南海市的土地使用權入股，也使其內部管理費用大為節約：第一，單個農戶的經營決策轉為董事會決策，決策成本降低；第二，減少了農戶之間在土地利用方式的摩擦，降低了均包制條件下農戶轉包發生的交易費用；第三，土地的集中招標與投標，避免了集體與多個農戶承包合同的反復簽訂；第四，集體由對眾多分散農戶的組織管理轉為對專業化農業公司的監督，也大大降低了管理運作費用。

三、制度涵義及啟示

珠江三角洲的土地制度和社區經濟產權構造的新變化，對于穩定和完善家庭承包制，推動農村的改革與發展，具有重要的制度涵義與啟迪意義。

第一，產權的可分解性造就了產權結構的多樣性，從而使得人們可以根據不同的社會經濟條件選擇出交易費用最小，運行效率最高的產權制度形式。產權經濟學的研究結果表明，不管產權屬于何方，只要產權界定清晰，人們就可以通過自愿交換的合約行為來達到資源配置的滿意效果。這表明，過去那種單純地強調土地歸誰所有或改變土地所有者的變革主張已經沒有多少實際意義。因此，從土地所有制改革轉向土地產權形式的選擇安排，為我們進行土地制度的變革提供了新的思維方式。珠江三角洲的土地使用權入股的實踐表明，土地制度進一步變革和新的激勵機制的培育，并不意味著土地集體所有權和家庭經營權的基本界定格局要重新選擇。相反，在此基礎上強化農戶經營權并進而對平均分配的資源配置低效率進行修正，促進土地產權流轉市場的發育，恐怕是土地制度變革最為現實而有效的選擇。

第二，土地使用權入股形式的土地集中機制與投資激勵機制，為我國農村土地產權關系的調整提供了新的線索。應該說農戶在耕種其占有的承包地時，其土地產權是相對（但絕不是充分的）明確的，但當土地需要轉包時，產權的不確定性就表現出來了。首先，原承包者轉出承包地所獲地租具有不穩定性，而且面臨著與新承包者可能是高昂的談判費用：其次，由于沒有新的福利手段替代作為福利均包的土地，退包土地使農戶面臨著機會收益的損失和風險成本的增加；最后，出讓土地使原承包者在土地投入的資本和分動未必能得到合理的補償（因缺乏規則保障）。由于這些原因，出讓土地將是農戶產權的嚴重侵蝕。正因為如此，我們就不難理解農戶寧肯將土地拋荒也不轉包或退包的現象普遍存在。

土地使用權的股份化，既為農戶提供了福利保障，也保證了對土地經營和增值收益的獲取。更為重要的是，珠江三角洲的土地使用權入股，既不同于農戶之間利用土地使用權市場轉讓土地，更是與前些時候一些地方的社區集體強行收回農戶土地位用權有著原則區別，而是由集體出面以入股方式集中使用權，使農戶穩定地分享一塊地租，從而有效地集中土地，實行規模化經營。

篇（6）

我國征用集體土地的補償范圍和標準包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。

我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。

我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國目前在農村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。

一、集體土地征用應遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地(3)要優先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國家建設用地的原則。

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。

3、妥善安置被征地單位和農民的原則。

集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。

4、誰使用土地誰補償的原則。

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。

二、征用集體土地的補償范圍和標準。

國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：

1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。

3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。

三、我國土地征用中存在的若干問題

1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業生活極度困難。

四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。

在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事

業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農

民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。

4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。

首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予相應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，

近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？

五、對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。

1、要確立規范的征地制度標準。

在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態經濟持續協調發展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。

2、要科學界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫院、學校等事業單位。“公共利益”具有動態性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。

3、要規范政府的征地行為。

在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。

4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。

筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。

5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。

農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準。現在是市場經濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。

參考文獻資料：

1、《憲法》第10條第三款規定

2、《土地管理法》第47條規定

篇（7）

(一)宏觀調控中政府權力干預的處境

1。政府宏觀調控的必要性

筆者認為，市場一方面在創造利益，另外一方面在破壞利益。對于房地產市場的起伏不定，權力掌控的主體———國家，必須要對市場進行一定的行政干預，如果不采取干預措施，市場失靈，則帶來的影響不僅僅是金融風暴所能比擬的，它對整個國民經濟的影響和經濟發展的破壞難以想象。具體到房地產市場，如果土地完全市場化、各類配套設施能通過市場手段獲得、銀行貸款是完全透明的，則房地產交易價格是競爭性的。而這些條件的滿足需要以整個經濟系統的市場運行為前提，至少目前中國房地產市場還沒達到這種水平。［6］從這個意義上講，在我國目前的社會經濟環境下，讓房地產市場自由發展既無條件又失公平。面對這樣的市場，政府有充分的理由進行干預。市場缺乏政府宏觀政策調控和法律監管猶如一場沒有音樂的舞會一樣，再好的舞姿也因為沒有旋律的指揮而無所適從。

2.政府干預房地產市場的處境

關于政府對市場干預的力度，不少學者提出了很多質疑。因為權力的運用在其宏觀調控中有模糊的地帶。有的專家認為政策的調控本身沒有法律的規范性和強制力，但在具體實施過程中，地方政府甚至將政策依據作為處罰和上位法的解釋依據，這本身就是不合法的。［7］另外政府一方面想通過房地產業帶動其他產業的發展，以期達到產業鏈的平衡。但另一方面又行使權力來過度干預市場的發展，既要做到支持、保護、維護房地產投資人的利益，又要采取行政手段遏制他們的利益。令政府感到尷尬的是抑制房地產的發展也是抑制自身的利益。這是一個無法調和的矛盾。因為市場的規律、規則不通過政府干預，那么更多的消費者權利將得不到切實的保護。無論如何，政府都只能犧牲部分利益來成全整體利益。因為公共利益是首位的。筆者認為這是宏觀調控的初衷，也是目前政府扮演的角色和所處的環境。

(二)利益在房產市場主體中的分割

市場經濟環境下，參與市場、角逐市場，根本的目的還是獲取利益的最大化。有學者說，一個好的市場既要滿足市場經濟體制的完善，也要滿足法治體系的健全，關鍵的還是要看市場利益機制是否均衡。在房地產行業，無論是房開商還是貸款銀行、無論是政府部門還是其他產業鏈(如建筑業、化工業、機械制造業、交通運輸及倉儲業等多個行業有密切的關系;同時還有金融、保險業、電力、煤氣及水的生產和供應業、社會服務業、交通運輸、倉儲及郵電通信業、批發和零售貿易、餐飲業家用電器業、家具制造業、建筑裝飾業等)。甚至廣大消費者，都希望最大化的減少風險和損失，以期在利益的分配中能占更多的份額，當然有的利益已經被預設。如房價、利率、相關產業的商品價格等。在復雜的利益格局中，被動的消費群體始終處于弱勢的地位。但利益的追求不能建立在違法違規和損害公民權利基礎之上。無論社會利益格局如何調整和變動，都要保障公民的生存權和發展權。根據社會經濟發展水平，及時調整最低生活保障、最低工資、貧困線和其他保障水平，防止利益格局固定化、部門化、權力化。政府之間、政府與市場之間要建立正常的利益協調、博弈機制，使權力與職責、利益相符合。［8］打于強勢的銀行、房產投資人、政府的利益壟斷。最大化的將局部利益轉向公共利益。

(三)競爭秩序需建立在道德的邏輯優先性上

競爭必須依賴于一定的市場競爭機制，不能違反法律規范及市場規則。否則將不會形成有序的行業競爭格局。秩序是穩定的首要條件，沒有良好的秩序規則就沒有和諧發展的基礎。針對房地產市場因價格波動帶來的不穩定性，政府不斷開展整頓市場和規范市場經濟秩序的各種舉措。這對維系房地產市場秩序、一定程度上遏制房地產價格起到至關重要的作用。一旦市場秩序混亂，規則沒有得到遵守，利益的無限追求已經突破了道德可以容忍的底線，那國家的經濟發展將是災難性的，屆時再合理地宏觀調控措施估計都難以進行及時有效的補救。所以，為了維護房地產市場不至于壟斷利益，影響整個國民經濟的發展。政府的宏觀調控和市場干預有絕對的合理性和必要性，但也不能將這種干預手段作為房地產市場秩序唯一的穩定依據。因為還有一個不可忽略的因素，即道德力量。民生問題是任何一個國家發展的歸宿點，市場秩序即便不穩定，也不能以消費者或廣大民眾的利益做為代價。市場在建立起自身機制的同時，也應該慢慢形成自我的道德體系。競爭無界，道德有底。所以市場不缺乏人性，市場也不能脫離道德。在我國的房地產市場競爭機制中，道德的邏輯性必須置于首要地位。不要形成企業與地方政府聯合反調控的行為。因此，市場競爭秩序乃是基于社會共同的道德訴求。由于既不存在一個完備的道德，也不存在完備的法律，道德與法律須臾不可分離。我們既可以從社會的法律活動中去閱讀到特定社會的道德狀況，也可以通過社會的道德資源去反思它的法律處境。當現代社會孜孜以求的法制追求不足以維持市場秩序時，我們不能忘記，道德具有邏輯的優先性，因而必須尋求和利用現實的道德資源。如此，才能促進繁榮穩定的房地產市場秩序。

(四)房地產市場的健康需要法律體系的規范化

不僅僅是房地產市場，其他任何行業的發展都需要一部相對完善的法律規范來加以調整和保護。法律與社會其他調控手段一樣，既有自己的運行方式和規律，也有調整其規范對象的規律。對于房地產市場，由于牽涉到的主體比較多，即便是政府也不例外。這是房地產行業的特殊性質所決定的。但無論有多復雜的參與主體，都必須遵守一定的規則和法律規范。沒有完善的法律體系就不可能有完善的健康的行業發展。針對房地產發展的極端不穩定性及與其他行業甚至與整個國民經濟的關聯性，國家出臺了許多規范性文件和政策，但有的如《行政處罰法》、《行政許可法》、《立法法》、《房地產管理法》、《土地管理法》、《擔保法》等規定上內容含混不清，缺乏確定性，經常用一些常識性概念表達專業性問題，缺乏應有的確定性和嚴謹性，在法律責任上很難界定。在我國制定的關于房地產的法律法規及相關的政策、制度中，還應當防止保護房地產消費者權益的專門立法與既存法律發生競合。“消費者保護法廣泛地存在于各種法律規范之中，不受部門的限制。凡對消費者利益具有保護功能的法律規定，都是消費者保護法的組成部分”。［9］P220對房地產消費者權益的保護可通過完善相關法律的途徑實現，并在相關法律中規定對不同種類的房地產權益予以不同程度的保護。況且房地產消費者權益內容龐雜，一部法規難以窮盡，且廣泛涉及諸多相關法律，易導致法律適用的競合。主要是與民法通則或未來的民法典、房地產法、合同法、建筑法等法律的競合，雖然可以強調對有關公民基本生存權利的規范優先適用的競合規則，但制訂新法和修改法律畢竟要以防止而不是增加競合為宜。

(五)責任的承擔主體模糊

篇（8）

環境管理體制是指國家有關環境管理機構設置、行政隸屬關系和管理權限劃分等方面的組織體系和制度。它具體規定了中央、地方、部門、企業在環境保護方面的管理范圍、權限職責、利益以及相互關系，核心部分是關于管理機構的設置、各管理機構的職權分配以及各機構之間的相互協調等問題。一些西方學者在對環境管理體制問題進行討論時，往往會把公眾參與的問題考慮進去。他們認為，在環境管理體制的結構關系中，除政府的行為之外，還有社會利益團體和管理行為人，它們都是較為重要的組成部分。環境保護事業在西方一些發達國家，已經具有較高的社會化程度，企業和公眾在環境管理中扮演著非常重要的角色。在這方面，我國與西方國家相比還存在很大的差距。較長時間以來，我們所說的環境管理體制僅指政府內部機構的設置，而公眾的監督和參與則被視為是外部作用機制，一般不納入進來。

一、我國地方環境行政管理體制存在的問題

我國長期以來采用的是地方政府對轄區內環境質量負責的環境管理體制，這種體制，由地方政府通過計劃、組織、調節和監督，來協調社會中的各種關系。這一體制的優點在于能夠很好地發揮地方的主動性和積極性。經過多年的努力，我國已經形成了“由國務院統一領導、環境保護部門統一監管、各部門分工負責、地方政府分級負責”的管理體制，并逐步形成了“五級管理”、“四級機構”的組織體系。這種管理體制對于推動我國環境保護事業的發展發揮了積極的作用。我國是一個人口大國，自然資源相對較少，環境保護工作起步也比較晚，正處在經濟發展速度過快、管理手段較為薄弱、環境意識還有待于進一步提高的轉軌時期，因此該體制具有一定的合理性和有效性。然而我們也應該看到它還存在著不少的弊端，部門分散、地方分割、條塊分離的現象比較嚴重，管理手段相對滯后，很難適應社會經濟發展的客觀需要，對于環境保護工作的開展具有一定的阻力。

我國政府對于環境管理機構的設置，大體上是一個倒“金字塔”的結構，即中央設置的環境管理機構數量較多、規模較大、人員充足、技術設備好，對環境監管的執法能力比較強；相對中央管理機構來說，各地方設置的環境管理機構，越往下數量越少、規模越小、人員越缺乏、技術設備越差，環境監管的執法能力也越弱。就拿我國的縣級環境保護部門來說，它的技術人員編制較少，但實際工作人員的數量卻嚴重超編，大多數人員沒有環境保護方面的相關專業知識，其中還有一部分是在機構改革中被分流到了環境保護部門，同時又沒有較好的方法對人員進行培訓。同時，環境保護部門的技術設備配置也比較落后，缺乏基本的監測手段，不能有效地對排污總量和違法排污現象進行監測，有些甚至還需要將監測項目送到市一級部門進行分析。由于缺乏必要的管理手段，監管人員在現場進行執法主要依靠自己的感性認識和已有的工作經驗，這樣及時取證就有一定的困難。由于缺乏必要的交通工具與通信工具，一旦發生違法排污現象很難及時到達現場，從而做出快速應急反應，不受行政轄區界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋環境污染、生物多樣性等問題，都具有跨行政區域的特點。針對這一現象，設置相應的強有力的流域環境管理機構，同時制定與之相適應的流域環境保護立法就顯得尤為重要。

然而我國在這方面的建設還很不夠。雖然在幾個大的流域建立起了水資源保護委員會，但從隸屬關系、職責、權限的配置和法律地位上來看，該類機構并非強有力的流域環境管理機構。而我國目前實行的是以行政區劃為單位的環境管理體制，地方環境保護局隸屬于地方政府，這就使得一個有機的整體被這種體制分層切塊，個別地區為謀求經濟的發展而不惜損害其他地區的利益以及阻礙環境管理的地方保護主義現象時有發生。同時，由于部門之間的協調不暢，跨區域執法難度比較大。

（四）中央政府監督乏力，難以落實地方政府責任制。

依照《環境保護法》的規定，地方人民政府對本轄區內的環境質量負責。也就是說，環境質量的好壞，地方人民政府是責任主體，但相關法律既沒有明確規定政府部門如何履行其責任，如何保證其履行責任，也沒有明確規定如不履行職責應承擔何種責任。在經濟增長水平仍然是衡量和反映各級政府和領導政績的主要標準的情況下，考核干部實行的是自上而下、以GDP增長為依據的體系。在對地方政府官員進行政績考核時，各種經濟指標的完成情況仍然是重要的內容，尤其是GDP的增長，把本地區的經濟生產總值、財政收入、企業規模、招商引資情況等作為衡量政績的硬性指標，而對于政治和精神文明建設、和諧社會與黨的建設等方面則沒有硬性要求。這種考核體制某種程度上鼓勵了地方發展經濟的熱情，挫傷了地方提供環境保護等公共服務的積極性。“這就促使一些地方將完成經濟指標作為本地區發展的首要任務，把以經濟建設為中心片面地理解為以GDP為中心，把發展才是硬道理片面理解為GDP增長才是硬道理，不顧資源、環境的可承載能力，盲目上項目，搞投資，造成大量低水平重復建設，資源消耗和環境污染現象十分嚴重”。地方政府中的部分領導從個人和本地區的短期經濟利益出發，環境保護意識不強，缺乏緊迫感，甚至把環境保護與經濟發展對立起來，錯誤認為要大力治理污染、保護環境，就會阻礙本地區的經濟發展，影響政績目標的實現，甚至出現干擾環境執法行為，明目張膽地保護污染和破壞環境的行為。在地方政府的默許甚至支持下，一些企業采取暴力手段阻止環境執法，甚至抗法。中央政府對于地方政府是否依法履行對本轄區環境保護質量負責的義務，是否采取有效措施改善環境質量，仍然缺乏有效的機制和手段進行監督和制約。

二、實現地方環境行政管理體制科學發展的思路

（一）按照政企分開的原則，轉變部門職能。

國家應將環境保護的執法監督作為各項工作的重點，由微觀管理轉為通過宏觀調控進行指導和服務，轉變工作理念，由單純的管理轉為真正的為基層和企業服務。不斷加強環境保護總局在宏觀決策管理方面的職能，積極推進環境保護事業單位的改革，理順中央與地方、環境保護部門與經濟發展部門的關系，初步建立起科學的行政運行規范。同時要結合我國的具體國情，在充分發揮中央與地方主動性、積極性的同時，運用必要集中和適當分散相結合的工作方法，把環境保護方面的法規、政策、標準等的制定權集中到中央，同時又要按照具體問題具體分析的方法，根據各個地區發展存在的差異，環境標準可以結合本地的實際情況，采取不同的政策。而對于跨區域的環境問題，如大氣污染、水污染等問題的處理權限都應該集中到中央，將局部性的環境問題，如噪聲、固體廢棄物處理等問題的處理權限放到地方，環境保護方面的國際合作問題其處理權限應該放到中央，而環境保護合作項目則可以放到地方，環境主管部門在工作中所起到的只是引導或指導的作用。:

（二）加強人員和機構方面的建設。

精簡機構主要針對的是非政府部門職能的部分，而政府部門職能的部分不但不能精簡，反而要不斷加強。從整個國家的發展趨勢上來看，在對其他國家機構進行精簡的情況下，對于環境保護方面的國家機構應該不斷加強。因為長期以來，地方政府只注重發展經濟，對于環境問題重視不夠，導致環境污染欠賬較多。在今后的發展過程中，仍然需要投入較多的資金對環境問題進行治理，但環境的改善需要一定的時間，在這段時間里現有的生態環境可能還會進一步不斷惡化，在將來的20年甚至30年里，我國的環境污染問題可能仍然不會有明顯好轉，所以，從整個國家的長遠發展來看，要實現國家的可持續發展，就必須不斷加強環境保護。

（三）健全環境保護跨部門以及中央與地方的協調機制。

環境保護政策離不開部門發展政策和國家的宏觀經濟政策。環境保護已經成為整個社會的責任，而不單單是某個部門的職能。要把環境容量、環境質量狀況和經濟發展對環境的影響、對資源的消耗、對生態系統的影響納入統計指標，使生態環境的承載能力也作為經濟社會發展水平的重要標志。要建立國民經濟綠色發展統計指標體系，不僅要有經濟指標，而且也要有環境指標、人文指標，用這些指標來衡量國家和地區的經濟水平，全面、科學、合理地評價地區、單位和干部的業績。要改變不平衡的管理體制，形成綜合權力機構，就需要順應政府機構改革的潮流，通過計劃、預測，綜合考慮潛在影響因素，協調各部門間綜合處理經濟、環境和社會的問題，加強跨部門的統一規劃與管理。在環境保護政策的落實上，國家利益與地方利益存在一定的矛盾，健全環境保護的中央與地方的協調制度就顯得尤為緊迫。

參考文獻：

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[3]游霞。環境管理體制若干問題探討[J].科技管理研究，2007,（10）:58-59.

篇（9）

二、土地價值核算對水利工程項目經濟評價影響

通常情況下，水利工程的主導單位都是國家或者政府，并且針對土地資源的利用，能夠通過水利工程相關的補償性措施來進行土地所有權或者使用權的過渡或轉讓，但是絕大多數情況下，政府對于土地擁有絕對的主宰權，所以并不會對水利工程的整體經濟評價造成很大程度的影響。但是在我國水利工程中，多元開發是一種較為常見的形式，這樣一來項目產權就呈現出了多元化的特點。針對水電行業我國已經在政策上進行了全面開放，在這種情況下，對相關水利工程項目進行具體收購，就逐漸成了一件司空見慣的事情。在我國現有的國民經濟體制下，通常都是通過影子價格來對土地價值進行量化衡量，在這一過程中，使用價值是針對土地資源進行評價的唯一衡量標準，但是卻忽視了土地本身價值的存在。在這種情況下，進行土地核算將會對水利工程經濟評價，造成很大程度上的影響。如果針對土地本身的資源價值進行具體全面的考慮，將會得出大相徑庭甚至截然相反的經濟評價結論。所以在針對土地資源進行經濟價值核對的過程中，要能夠針對不同的情況進行不同形式的工程項目經濟評價，只有這樣才能夠使得經濟評價結果更加符合真實情況，并且更加全面系統。否則如果進行片面的土地價值核對，將會對工程項目的經濟評價造成強烈的結果沖擊，從而不能夠對項目進行客觀分析。

篇（10）

會議設置了大會主題報告和分會場交流。佘之祥、蔡運龍、劉彥隨、熊康寧等4位知名專家分別作了題為《城市化與農村土地問題》、《農業與農村的多功能性》、《統籌城鄉發展與土地整治方略》、《喀斯特高原石漠化綜合治理模式與技術集成》的大會主題報告。

大會設立了兩個分會場，共有近40位專家、學者作了大會或分會場學術報告。與會專家、學者采用了“報告+提問+辯論+評述”的方式進行學術報告，強化了學術交流的靈活性與互動性。

為了激勵土地資源青年科技人才，本次大會設立了“全國土地資源研究優秀論文獎”。由河南大學喬家君提交的論文《河南省農田利用集約度時空變化及其影響環境》等20篇論文榮獲一等獎，由中國科學院地理科學與資源研究所李婷婷提交的論文《山東省農民人均純收入時空演變格局研究》等22篇論文榮獲二等獎。