三農問題論文匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇三農問題論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

首先，農民自身的負擔加重。在現代社會養育一個子女的費用是很高的。這其中主要是教育費用，而不是養活子女的生活費用。在我國，農村子女的教育費用“蒸蒸日上”，學生入學的年級越高，費用往往越大。在某些地區，本應該實行九年義務教育，然而初等教育卻也成了一種產業。有些家庭甚至難以供養一個子女完成初等教育，更不用說支持兩個子女了。適齡兒童的入學率甚至出現倒退。而入學兒童率低意味著未來農民的素質令人堪憂。以后，社會又如何解決他們的就業問題呢？相反，城鎮居民的子女在一定程度上享受了中央財政在義務教育上的補貼，比較輕松地就可以完成九年義務教育。這樣一來，城鄉居民收入差距自然也就越來越大。當然，如果農民子女考上大學，在目前高等教育產業化的背景下，對農民也是一個不小的負擔。盡管到此他們可能看到了生活的希望，但他們可能也快要破產了。因此，這一“特權”除了有助于支持家庭養老外，給農民帶來更多的是更重的負擔、更大的生活壓力，增加了社會貧困人口和低素質人口。當然，接下來，在某些人看來，鄉村政治民主推進受阻就有現實基礎了。低素質農民也繼續使得中國農業在傳統農業的模式上重復。

其次，農村人口增長過快，延緩了中國城鎮化進程。我國約三分之二的人口是農民，是城鎮居民的兩倍。而每年農村新出生嬰兒數可能近乎是城鎮居民的四倍，因為農村人口差不多是城鎮的兩倍，而每對夫婦生育的子女也是城鎮居民的兩倍。因此，農村人口的自然增長要遠高于城鎮。我們一方面要推行城鎮化，而另一方面我們的生育政策又加快農村人口的增長速度。這豈不是一個悖論？但是，如果我們一方面加快城鎮化進程，另一方面降低農村人口的自然增長，那么，我國農民人口迅速會減少，三農問題恐怕也沒有今天這么復雜了。當前，農民進城途徑有三：（1）城鎮擴展到農村，農民變成城市人；（2）農民到城里做工；和（3）農民子女考大學。第一種途徑主要出現在江浙、福建和廣東等沿海一帶。在中部地區和西部地區，農民主要依靠第二種方式進城。然而，當前對農民工的歧視是眾所周知的。城鎮在相當大程度上是這部分農民的“旅館”，或者他們只是過客，原因在于城鎮的確沒有足夠的財力和能力來接納增長如此快、接受教育程度如此低的民工。第三種途徑造成的轉移的確有限。當前，我們期望主要通過第一種途徑來推進城鎮化。問題是，低素質人口是否允許全國各地都按照沿海的模式城鎮化？

篇（2）

方法問題制約“三農”工作

一些地方在抓“三農”工作中，只顧埋頭苦干，不注意方式方法，結果往往是浪費了資源，空耗了精力。有兩種錯誤的方法值得警惕。

其一，抓整體不注重具體，缺乏操作性。這主要表現為三個方面：一是力求“高”。目標高遠，不顧本地區情況提出不切實際的目標，不顧市情、縣情盲目照搬照套外地經驗；二是力求“大”。習慣于“運動式”地抓“三農”，一項工作全民參與、轟轟烈烈，表面上每個部門都在抓，但實際上職責并不明確，沒有抓總牽頭部門，沒有細化目標和驗收標準，工作往往流于形式；三是力求“全”。工作部署面面俱到，既沒有重點也體現不出亮點。這些都是當前基層“三農”工作方法上存在較為普遍的問題。這使一些地方“三農”工作的舉措僅僅停在口頭上，寫在文件里，無法落實到行動上，不僅浪費了資源，也空耗了精力。

其二，抓一點不計其余，缺乏統籌性。一是部門缺乏協作性。不僅農口的農林水牧漁等部門工作上互動少，而且農口之外的部門在涉農工作上也缺乏與農口部門的互動，以至于“你敲你的鑼”、“我唱我的戲”，造成工作互不協調、各不配合。二是農業、農村和農民三項工作之間缺乏互動。在研究問題、制定政策時，缺少系統的思維和聯系的觀點，結果往往是解決一個老問題，而產生一個或多個新問題。比如各地在成功解決農村勞動力轉移的問題的同時，又帶來了農村田地無人耕種、土地難以流轉、留守兒童健康和教育問題突出等諸多新難題。三是“三農”與工業化的矛盾問題。許多地方把財力、人力、注意力都放在推動工業化進程上，不僅市縣講工業化，連鄉鎮這樣的農村基層政府也在埋頭搞工業化。四是城鎮化帶來的“留守”問題。農村中的“精英”大量涌向城市、集鎮，留守的都是所謂的“部隊”（婦女、兒童、老人），農業和農村的發展面臨著生存的危機。

抓“三農”工作需要辯證法

克服形而上學的最好辦法，就是辯證系統地分析問題、解決問題。因此，必須善于運用辯證的思維、系統的觀點來把握“三農”工作。

“三農”工作的統一性和差異性，決定抓“三農”工作既要堅持整體抓也要堅持分開抓。農業、農村和農民三者是一個互相聯系、互相作用的有機體。將農業、農村和農民問題作為一個相互關聯、相互影響的整體，去謀劃、去推動，才能真正抓住“三農”工作的主動權。作為一個整體的“三農”，并不是農業、農村和農民問題的簡單疊加，農業、農村和農民問題相互之間各有特性。不僅彼此的工作重點、工作對象不同，而且工作規律也不一樣。抓農業不等于抓了農村，抓農村不等于抓了農民。如果我們在工作中片面地側重某一個方面，就會像盲人摸象一樣，整個工作視野停留在小圈子里，造成局限性、孤立性。

“三農”工作的聯系性和多樣性，決定抓“三農”工作既要注重內涵又要顧及外延。農業是農民從事的主要事業，是農民增收的主要來源，是農民開展農村建設的資金來源；農村是農民工作生活的家園，是農業生產的土壤，它為農民生產生活提供環境和條件；農民是農村、農業的主體，是農村的建設者、農業的生產者。農業、農村和農民問題作為單個個體事物而存在，同時又獨自對外發生復雜多樣的聯系。抓“農民”問題，就不能僅僅局限于農村和農業，而應站在更廣闊的視野中，跳出固有思維，可以把農民轉化為職工、商人、經紀人、市民；抓“農村”問題，決不僅僅是解決農業增效、農民增收的問題，還有一系列諸如農村環境整治、村鎮建設、鄉村組織建設等問題。

“三農”工作的系統性和聯動性，決定抓“三農”工作既要相互配合又要各司其職。“三農”工作部門的區別，僅僅在于業務主管部門、工作牽頭部門、相關涉農部門，各部門在“三農”工作中都有各自的職責，缺一不可。例如，組織部門負責組織建設，如何配備好鄉（鎮）和村委領導班子、發揮鄉鎮黨委政府的效能、調動村級組織的積極性等，都是重要課題。農工部作為“三農”工作的主管部門，不僅要制定本區域“三農”工作發展規劃，還要協助黨委、政府做好“三農”政策的制定和落實，尤其是要協調、統籌涉農部門的工作，工作量大，責任重。因此，在“三農”工作中，各部門都要調動起來，形成相互支持、共同參與的工作局面。流通行業要負責帶動農產品銷售，科技部門要負責科技推廣，教育部門要注重提高農民工素質等等。

在實際工作中抓大也要顧小

抓大，主要是抓“三農”路線方針政策和原則的學習、宣傳、貫徹、落實。比如統籌城鄉發展，統籌農村經濟、社會和生態的協調發展政策，比如農業產業化、農村城鎮化、農民勞動力轉移等方面的政策，比如“多予、少取、放活”方針，以及“以城帶鄉、以工促農、反哺農業、回報農民”的投入政策。

抓大，重在抓部門、工作和上下的協調。比如農業建設，需要農口的農業、林業、水利、水產、畜牧等部門的協調，需要農口內扶貧、移民、綜合開發、農墾、土地等部門的配合，需要財政、發改委、工商、物價等綜合部門的支持和參與。比如農村建設，需要協調規劃、建設、土管等部門，農村社會事業建設，需要協調文化、教育、衛生等部門。總之，抓大，就是要抓重點工作，抓關鍵環節，抓各級干部，抓工作典型。

顧小就是要細化和分解各方面的工作，比如農業建設方面的傳統農業與現代農業、常規農業與特色農業、農業結構調整、農業產業化等，還要抓防火防汛防蟲，要抓農業增產增效和農民增收。

篇（3）

城鎮化的發展能夠帶來更多的就業崗位，因而也就能夠更好地促進就業，同時也能夠充分體現出我們黨以人為本的執政理念，推進農業人口城鎮化就可以使農民真正轉化為市民。農村人口轉移到城鎮，不但可以帶動就業，還可以增加內需，拉動消費。這樣一來，就將會對城鄉分割的就業體制形成巨大的沖擊，打破城鄉長期分割的二元結構，從根本上可以形成有利于城鄉統一的勞動力就業市場，使資本和要素在更大范圍內實現生產要素的自由流動和優化組合。

1.2加快發展城鎮化將有利于實現人與自然協調發展

能夠提高土地資源利用率，降低資源消耗，保護環境。只有加快城鎮化進程才可能達到城鄉統一，良性循環，協調發展的新局面。

1.3城鎮化發展有利于擴大內需

能夠刺激需求，提高居民消費水平，拉動經濟增長和新的投資。加快城鎮化進程，是開拓新的就業空間，增加農民非農就業機會的現實選擇，也是各種生產要素在城鄉之間優化組合的客觀要求。按照現在的增長速度，到實現2020年全面建成小康社會的奮斗目標，能夠讓廣大的農民共享改革發展的成果，拉動經濟的增長。

1.4加快發展城鎮化有利于建立城鄉統一的社會保障制度

社會保障制度是社會穩定的安全閥，如果能夠建立全社會統一的、完善的社會保障制度，使入城的農民也能夠充分享受失業保險、醫療保險和養老保險，充分享受城鎮的公共資源，將毫無疑問會促進整個社會的和諧與穩定。因此說，解決“三農”問題的根本出路在于城鎮化。

2城鎮化進程中存在的問題

2.1城鎮化總體水平偏低

近年來，雖然城鎮化水平呈現提升趨勢，但仍存在較大差距。

2.2城鎮化發展過程中會受到資金、土地等要素的嚴重制約

城鎮尤其小城鎮的建設資金大都以政府投資為主，而目前的財稅政策嚴重弱化了地方政府的投入能力。由于城鎮建設所需資金量大，雖然財政投入逐年增加，又采取了多種形式吸納社會資金，但從總體上看，籌資渠道還不寬、辦法還不活，資金不足問題已成為制約城市發展的“瓶頸”。同時，隨著工業化、城鎮化的加速推進，土地資源供應不足。

2.3城鎮市政配套功能不完善

雖然近幾年加大了基礎設施建設力度，但仍然存在中心城市基礎設施配套不足，城市人口密集、交通擁擠、管網老化等“城市病”和資源短缺、環境污染等問題日趨嚴重。統計數據顯示，吉林市城市公共設施用地、道路廣場用地、綠地面積、城市燃氣普及率、每萬人擁有公共交通車輛數、人均公園綠地面積在全省均處于中游位置。

3加快新型城鎮化發展的建議

發展城鎮化是中國經濟持續健康發展的關鍵所在，加快我國的城鎮化進程，能夠有效促進農村人口向城市轉移、實行大中小城市協調發展、保證城市新增人口盡可能就業等方面調整有關政策。通過積極的城鎮化轉移農村的富余勞動力，是解決“三農”問題的根本方法。因此我們要站在歷史的高度來對待城鎮化的發展，以統籌城鄉發展的思路推進城鎮化發展，以城鎮化繁榮帶動農村發展。

3.1發展城鎮化要積極妥善處理城鄉關系

城鎮化要與經濟發展水平和市場發育程度相適應。城鎮化主要解決的不是城市建設水平和質量提高的問題，而首先是農業就業、環境保護、社會保障、產業發展等一系列問題。建立逐步改變城鄉二元結構的機制，減緩片面城鎮化進程、更強調要協調發展。因此發展城鎮化必須處理好城市的發展和農業、農民、農村之間的關系，使農民在小城鎮發展中成為最大的受益者，從而最終實現城鄉一體化，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉經濟互動，社會環境和諧發展，使城鄉共享現代化文明這個城鎮化宗旨。

3.2發展城鎮化要加強城鎮發展的產業支撐能力

結合我們本地的實際情況，抓住振興東北老工業基地這個國家層面發展戰略的難得歷史機遇，大力推進城鎮化，充分利用好國家給予我們的各項優惠政策，加快發展自己。

篇（4）

二.糧食安全、土地用途和三農問題的經濟學分析

1.糧食安全公共物品屬性分析

為正確解釋糧食安全的本質屬性，首先要區分糧食與糧食安全兩個不同的概念。糧食作為個人消費品，從微觀上看，消費者購買糧食消費，具有排他性和競爭性，因此，不具有公共物品的屬性。農民生產糧食，出售糧食獲得收入，從市場上購買其所需而獲得發展。但是從宏觀上看，糧食具有不同于一般私人物品的重要性質，對維持人的生存和發展不可替代。糧食安全與糧食是兩個相關、但本質上不同的概念。糧食安全，是指能確保所有的人在任何時候既買得到又買得起他們所需的基本食品，這個概念包括：確保生產足夠數量的糧食、最大限度地穩定糧食供應、確保所有需要糧食的人都能獲得糧食。當糧食供求危及公共安全時，糧食問題就轉化為公共安全問題，而公共安全與國家安全一樣，屬于公共物品的范疇。目前，WTO規則已經成為國際貿易的基本規則，而基于公共目的的糧食安全政策符合WTO國際規則，發達國家糧食政策演變顯示了糧食政策向公共物品本質屬性回歸的趨勢。因此，從全國范圍來看，糧食安全具有非競爭性和非排他性的，具有明顯的公共物品屬性。既然糧食安全具有公共物品的性質，那么，就應該由政府提供。為了應對國際上日益緊張的糧食安全形勢和國內持續減少的耕地面積態勢，中國出臺了一系列嚴格保障糧食安全的政策，主要還是一系列嚴格的耕地保護措施，堅持以控制耕地數量的手段來保障總體的糧食安全。由于其他相關政策的不配套，比如勞動力不能自由流動，這種糧食安全的提供方式存在著一系列問題，影響了住房和糧食的均衡價格。

2.耕地保護、房價與糧價經濟學是研究資源最優配置的學問

資源是稀缺的，天下沒有免費的午餐。任何資源的使用都有機會成本。所謂機會成本就是一項資源使用時所放棄的其他使用方式的最大價值。由于中國糧食安全的提供與保障與土地供給或者耕地保護密切相關，因此，研究耕地保護就必須研究土地資源的最優配置。首先，土地作為一項自然資源，沒有蘊含人類的勞動，因此，從經濟學的視角來看，沒有價值。但是土地具有價格，是虛擬價格，可以看做未來收益的貼現值。即假設土地經某項開發以后，以后每年的純收益為 R，市場無風險利率為r，那么土地的價格應為V=R/r。假設土地主要用于兩種用途：用于建房和用于耕地。假設一單位土地上建房子的每年的純收益Rh，為每年房租減掉每年應該的折舊費用，假設建房子不耗費成本，那么Rh就是房租，房租與房屋的供給成反向關系，與建筑用地土地的供給Th成反向關系。此時，假設土地的使用極為n年，那么房價應該為=焉[I-I/(I+r)l/r，假設趨向無窮即為永久產權時，(墨，)== 最()/，，蠶，敢，aR^(0，8《0同樣的j重理，假設同樣一塊土地，假設種植成本可以忽略不計，用于耕種糧食可每年獲得收益為也，與耕地供給成反比，此時，耕地的價格為(也，~)---Ro/r=~o(rD/r，0/娓>O，a0。如圖所示，總的土地面積是一定的為T，假設土地的用途可以由所有者自由選擇，那么，用于蓋房子每年收房租的純收益，一定等于用于耕種糧食獲得純收入，假設此時為用于建筑蓋房用地供給量為zm.，用于耕種糧食的土地供給量為一，此時房價等于耕地價格，即z=T—1)。假設此時國家為保持糧食安全，保持耕地的數量規模為T一2，此時房價大干耕地價格，為(墨)>(T—z勉)，通過擴大耕地規模，降低了種植糧食的收益，限制了建筑用地，減少了住房供給，提高了房價。若此時勞動力能夠自由流動，那么，由于種植糧食帶來的收益低下，勞動力會從收入低的地區流動到收入高的地區，即從農村流動到城市，這樣農村中勞動力的數量減少，單位勞動力耕種的土地數量增加，可以彌補單位土地收益下降帶來的損失，而城市由于勞動力增加，會降低城市勞動力工人的收入，進而降低房價，從而使得經濟再次平衡，減少城鄉收入差距。另外一個可行的辦法是，改善糧食安全提供辦法，即依然賦予土地所有者自由選擇土地用途的權利，但通過提供糧食補貼的辦法使得耕地面積保持在T-Th2。補貼的規模應使vh(Rh，Th2)=Va(Ra+，T-Th2)成立。在這種情況下，雖然耕地規模的擴大降低了 Ra，但是國家的補貼，使得種植糧食的年純收益依然等于來自蓋房的房租收益，因此，農民的收益不會減少，城鄉收入差距不會拉開。當前，中國城鄉分割二元結構，使得農民和市民之間存在著種種制度歧視，農民不能自由的流動，限制了勞動力供求及至發揮作用。其次，國家為保重糧食安全，嚴守耕地保護紅線，嚴格土地用途管制。農民沒有自由安排土地用途的權利。雖然國家給予糧食種植一定的補貼，但是房租遠高于糧食種植收益，用于建筑用地的土地價格遠遠大于耕地價格，說明國家的糧食補貼遠遠不夠。此時，糧食安全主要由農民提供。第三，種植糧食收益不高的情況下，農民以農民工方式流出，由于戶籍制度等原因，出現了空巢老人和留守兒童問題。最后，從財產收入差距來看，城市建筑用地的使用年前為70年，而農村的土地使用權流轉期限僅為3O年，從資本定價方式來看，后者的價格受到極大限制。而土地的保障作用，使得土地流轉的速度大為下降，土地規模經濟受到制約，效率不高，使城鄉財產差距進一步拉大。同時，由于土地使用權流轉受局限，不是合格的抵押品，農民收入低下，使得農村金融空心化，進一步惡化了農民經濟的發展，從而使城鄉差距陷入惡性循環的怪圈。

三.對策與建議

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(二)商業保險在農村中的發展能夠幫助農村人口老齡化所帶來的很多問題。據全國第五次人口普查中的數據表明，農村中人口老齡化的情況要嚴重的高于城鎮的情況，已經成為了農村經濟發展的一個重要的制約因素，商業保險的發展，能夠有效的解決老年人的養老和醫療問題，減輕人口老齡化對于農村經濟發展的負擔，從而促進農村經濟的發展。

(三)商業保險的發展，能夠有效的防范和化解農民因為意外傷害和疾病等因素而造成的巨大經濟損失，減少了農村居民因病返貧的現象產生，讓農村社會更加穩定，還有一些自然災害而引起的問題，如子女教育問題等等。商業保險在政府補貼的基礎上，少部分的資金投入，同樣能解決很多問題。

(四)商業保險資金投資功能的發揮，支持了農村的一些基礎建設，還能夠在一定程度上進行農村富余勞動力的轉移，從而讓農村的經濟發展和農村居民的增收增加和拓寬了渠道。同時在農村中，商業保險的發展還減輕了政府的壓力和費用，在很大程度上防止了養老基金虧空等問題。

二、商業保險在服務“三農問題”，促進農村經濟發展中問題

(一)農村居民保險知識貧乏，導致商業保險發展緩慢

對于農村居民來說，他們有著對保險的需求，但是因為各方面因素的限制，農村居民雖然聽說過保險，但是真正對保險的了解可謂少之又少，并沒有把保險當做是一種有效的風險防范手段，因此他們的投保率及底。

(二)商業保險公司的經營本質是利益的最大化的追求

商業保險工作是一個企業，而企業是屬于盈利性的組織，其存在和發展的意義是利益最大化的創造和追求。而農業商業保險中，因為自然災害和一些設施的簡陋等等造成了商業保險的高賠付，這就和商業保險的目標相悖。再加上農村保險跨越的地域面積大。單筆保費低、業務分散等等，導致了商業保險公司服務成本的增加。

(三)農業保險的有效需求和供給不足

農村所需要的保險產品一般是那種繳費低、覆蓋廣、繳費靈活以及保障高的保險產品。而商業保險公司目前所經營的保險產品中，對于這類保險產品還比較缺乏。再加上農村居民的收入普遍較低，對于保險金的支付還存在著一定的困難，雖然國家近五年來對農村的農業發展和農民個人通過保險財政補貼方式，鼓勵和支持農民通過商業保險轉嫁經營風險，對農業發展和農民個人利益起到了很大的保障作用，但由于農民對保險認識的局限性，就導致了農業保險的覆蓋范圍較窄，規模不大，風險集中，商業保險不能在其中直接獲取經濟利益。

三、增強商業保險服務“三農問題”，促進農村經濟發展的能力

(一)加強商業保險知識的宣傳教育，讓農村居民的投保意識增強

商業保險能夠有效的服務“三農問題”，促進新農村的建設。能夠得到農村中，各級政府部門的支持，商業保險要利用好鄉、鎮政府部門，積極的做好農村保險知識的宣傳工作，加深農村居民對于保險的認識，比如可以在鄉鎮的街道上、各村的村委辦公點以及各個村落的重要路口等進行農村保險宣傳專欄的設置，宣傳當前的保險基礎知識、保險法規以及承保和理賠中的重要事項等等。還可以通過鄉鎮的相關干部進行集中的保險知識以及典型案例的宣傳，增加農村居民的投保意識。同時還要結合當地的教育機構進行保險知識的宣傳，特別是農村的中小學，讓他們從小就能夠得到保險知識的普及。

(二)處理好三種關系，確保農村保險市場的有序發展

一是要處理好經濟效益和社會效益之間的關系。保險公司要把效益放在首位，但同時要服從、服務于國家，在獲得經濟效益的同時，還要兼顧到社會的利益，在為服務“三農問題”，促進農村經濟發展中得到生存，求得發展。二是保險公司要處理好眼前利益和長遠利益之間的關系。雖然從目前來看，農村保險的見效慢、成本高以及費用大。但從長遠的利益來講，農村保險業務才剛剛開放，具有巨大的市場潛力。三是保險公司要處理好企業本身和國家大局之間的關系。目前國家正在進行農村的社會保障問題的研究，農村急需的醫療、養老以及意外保險保障等，為商業保險公司的發展帶來了良好的機遇。

(三)把商業保險資金投入到新農村的建設中，促進農村經濟的發展

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勞動力市場是社會主義市場體系的重要組成部分。勞動力市場機制的有效運行使勞動力資源得到合理、有效的配置。安徽是農村勞動力轉移大省。城鄉勞動力市場的分割，阻礙了農村剩余勞動力的轉移，影響了農業勞動生產率的和農民收入的提高。因此，積極推進安徽城鄉勞動力市場一體化進程，對實現勞動力資源的合理配置和使用，對安徽城鄉經濟和諧建設都具有十分重要的意義。

現階段我省城鄉勞動力市場存在的問題

1.發育程度不平衡

受我國戶籍制度和勞動就業政策等的影響，我省城鄉勞動力市場發育嚴重不平衡。農村勞動力市場數量少，規模小，管理落后；相比之城市勞動力市場則要完善得多，各地市都有比較正規的、固定的勞動力市場，也有臨時性的、政府組織的大型的勞動力市場，市場組織相對較多；市場供求信息傳播速度相對較快且渠道多。

2.就業機會不平等

第一，城鄉勞動者在各地域勞動力市場獲得就業的機會不同。我省農村非農產業發展緩慢，其對勞動力的需求遠遠不能滿足供給，使大量的勞動者無法在本土獲得就業崗位。而城鎮勞動力市場多，市場對勞動力的需求也相對要多，城市勞動者比較容易獲得就業機會。

第二，城鄉勞動者在同一勞動力市場獲得的就業機會不同。這里是指在城市勞動力市場中。首先，因主觀原因使就業機會不同。從全省城市勞動力市場需求看，對勞動力素質有要求的都在90%以上，其中，大多要求勞動者有高中及以上受教育程度。2006年全省農村外出從業勞動力中，文盲占2.6%；小學文化程度占20.5%；初中文化程度占71.3%；高中文化程度占4.8%；大專及以上文化程度占0.8%。他們中的大多數又缺乏熟練的勞動技能,因此在勞動力市場的激烈競爭中處于劣勢。其次，因客觀原因使就業機會不同。一方面在現有的城市管理制度下，全省各市基本都有對城市就業困難群體和下崗人員的幫扶政策和措施。這樣，使來城市就業的農村勞動者與他們的就業機會不同；另一方面由于戶籍制度等因素和城鎮為保證就業率而對進城務工或從事經營活動的農村勞動者所制定的種種限制政策,導致農村剩余勞動力不能在城市勞動力市場上自由流動。

3.就業服務體系發展不平衡

第一，在信息網絡建設方面，農村勞動力市場信息網絡建設嚴重滯后。信息傳播速度慢且渠道窄，一些偏遠的農村根本無信息網絡系統，嚴重影響了信息的及時性和有效性。全省城市勞動力市場信息網絡建設近幾年來有了較快的發展，信息傳播面和信息傳播速度都要優于農村市場。

第二，在就業服務組織方面，農村勞動力市場就業服務和就業服務組織嚴重缺乏。從全省外出農村勞動力轉移看，大多處于自發、無序、零散的狀態，缺乏集體組織，少有政府引導。此外在勞動力市場信息收集、就業指導和咨詢、推薦崗位、協助勞資雙方簽訂就業合同等方面提供服務的組織及勞動關系協調組織嚴重缺乏，即使在城市勞動力市場中，也缺乏專門針對外來勞動力的就業服務的機構，從而影響了勞動力的合理流動。

城鄉分割的勞動力市場對農村經濟的影響

1.影響農民收入水平的提高

現階段在我省農民收入構成中，工資性收入所占的比重越來越大，已成為農民增收最直接、最重要的推動力。農民工資性收入由1995年占農民人均收入比重的11.62％提高到2008年的30.11％。從目前的狀況看由于分割的勞動力市場，一是使在城市的農民工多處在低工資的部門。調查顯示，2008年全省轉移到工業、建筑業、批發零售貿易餐飲業等三個行業的勞動力占全省轉移勞動力的67.6％，大都從事簡單勞動；二是使他們與城市工人“同工不同酬”；三是使農村勞動力不能順暢地向城市、向正規部門流動，從而極大地影響了農民收入水平的提高。所以，縮小城鄉居民收入差距，擴大農村居民消費，必須構建城鄉一體化的勞動力市場。

2.不利于農民人力資本的提升和先進文化在農村的傳播

第一，城鄉分割的勞動力市場制約了農民人力資本的提升。一方面，我省轉移勞動力大多集中在勞動時間長、勞動強度大、技術要求低、工資低下的勞動密集型產業，這使大多數農民工無時間也無能力自己出錢去參加培訓；再加上崗位對技術的要求比較低，也使他們沒有足夠的動力去進行培訓，從而使他們自身的勞動技能和素質不能有效提高。這反過來又會進一步影響他們向技術水平要求高的部門和正規部門流動，從而形成惡性循環。另一方面，城鄉分割的勞動力市場使農村勞動力不能自由地向城市和發達地區流動，影響了他們對技術和管理知識的學習，制約了先進文化和城市文明在農村的傳播。

第二，城鄉分割的勞動力市場使農民不能充分享受政府提供的培訓，職業技能不能迅速提高。在城鄉分割的勞動力市場條件下，政府舉辦的培訓的服務對象是城鎮勞動者而不是在城市務工的農民工，農民工享受不到政府提供的免費培訓。雖然我省2007年頒布了《安徽省農民工技能培訓補助資金使用管理暫行辦法》，對農民工技能的提升起到了一定的促進作用。但由于對技能培訓、職業技能鑒定補助資金相對較少以及缺乏組織，對農民工人力資本的提升的作用是有限的。

3.不利于勞動力資源的有效配置

市場要能夠實現對資源合理、有效的配置，依賴于一個統一、開發、競爭市場的形成。城鄉分割的勞動力市場使市場運行機制不能有效運行，一方面使農村需要的技術人員不能獲得，影響了農村產業的發展；另一方面也使得勞動力的價格不能真正反映其自身的價值，供需雙方難以科學決策，導致市場勞動力的供求失衡。

大力推進城鄉勞動力市場一體化的政策建議

城鄉勞動力市場一體化的實質就是消除現存的城鄉市場分割的局面,使城鄉勞動力能夠自由地流動，能夠平等地享有各項權利，從而最大限度地縮小現存的城鄉差別，促進經濟社會和諧發展。

1.進一步消除形成城鄉勞動力市場分割的制度性壁壘

第一，要逐步剝離依附在戶籍上的各種利益關系。主要是和戶籍掛鉤的城市公立學校義務教育階段免費教育、社會保障、政府住房補貼等，使城鄉勞動者在享受社會公共資源方面是平等的。一是要加快統籌全省范圍內的義務教育；二是進一步完善社會保障制度，提高農民的社會保障水平。要逐步完善農村醫療保險制度，提高農村醫保水平；要擴大城鄉各類企業參加社會保險的覆蓋面，逐步使在城市工作的農民工獲得和城市居民一樣的社會保障權益；要分批、分階段地統籌各地城鄉居民的最低生活保障標準，縮小城鄉居民間的差異。三是要加大、加快廉租房的建設，進一步放寬獲得廉租房的條件，逐步把長期在城市務工的、符合條件的農民工也列入其中。

第二，要繼續逐步改革戶籍管理制度。戶籍管理制度是造成城鄉勞動力市場分割的一項基本制度。在改革戶籍管理制度時要注意改革的力度，應在逐步剝離了依附在戶籍上的各種利益關系的條件下進行，否則，很容易對城市帶來破壞性的沖擊。

2.統籌城鄉勞動力市場建設

第一，要打破城鄉分割的市場管理體制，建立和健全城鄉統籌的工作機制

要突破城鄉市場建設和管理上的分割局面,將目前城鄉分割的體制轉為城鄉市場協調發展的體制。一是協調城鄉各級市場管理組織的職能及不同部門之間相互抵觸的政策規定。二是實行城鄉統一的就業、失業登記制度，促進城鄉勞動力資源的合理配置、開發和利用。三是加快法規體系建設，從法律上規范市場交易行為。要進一步清理和取消不利于農村勞動力進城就業的政策和法規,從根本上打破城鄉分割狀態。四是統籌城鄉市場管理。整頓市場交易活動，維護市場秩序，依法保障進城農民的各項合法權益。

第二，統籌城鄉勞動力市場建設

一是加快農村信息傳播基礎設施建設。農村信息傳播基礎設施比較落后，影響了信息傳播面和傳播速度，因此，政府應加大對農村信息傳播基礎設施建設的投入。

二是建立全省統一的就業供需信息系統，為勞動力供求雙方提供免費平臺。整合現存于各級政府的就業供需信息，使之成為統一的系統，做到信息共享，使就業信息利用率最大化。

三是加強市場服務建設，特別是針對農民工的就業服務和就業服務組織建設。這方面包括：（1）設立駐外省就業信息監測站，收集、分析就業信息，加強與外省就業服務機構的溝通和聯系，為農民工提供廣泛的市場供求信息。（2）設立農民工就業指導機構。（3）加強勞工組織建設，切實維護和保障勞動者利益等。

四是加強市場建設，注重發揮公共職業介紹機構的作用。各地政府應加大財政投入，加強市場建設，為勞動力供求雙方提供場所；要注重發揮公共職業介紹機構的作用，盡可能地降低交易費用，減輕就業成本。同時，要對市場的監督管理，特別是要加強對社會職業中介的監管，以維護交易的正常秩序和公正。

3.進一步重視和加強農民的教育和培訓

農民自身的人力資本存量較低，是影響其流動的很重要的一個因素。因此，要使農民工能夠獲得同等的就業機會，必須加大對農民工的教育和培訓。

第一，應重視農村義務教育，以提高農村居民的整體素質。加大對農村義務教育的投入力度，確保農村孩子能夠完成義務教育，提升未來農村勞動力的整體水平。

第二，建立健全農民工職業培訓制度。一是各級政府應將愿意轉移的農民工納入到統一的就業培訓計劃中。二是各級政府應加大對農民工職業技能培訓和技能鑒定的補貼力度，鼓勵農民工進行職業技能培訓；三是支持和鼓勵社會各類教育培訓機構承擔農村技術培訓任務,開展多領域、多渠道、多形式的職業教育和技術培訓活動。

篇（7）

一

1958年前，中國的城市對農民基本呈"開放"姿態，但由于越來越多的農村居民涌向城市，而且日益增多的勞動力使城市無法容納并成為政府的負擔，便頒布了《戶口登記條例》，實施戶口管制制度。隨著1958年的建立，中國形成了城鄉分割現狀，城市居民成為最大的受益者，就業、住房、教育、醫療和養老基本得到保障，農村居民卻對此基本無緣，人為造成了二元社會結構。

1968年12月22日，發出"知識青年到農村去，接受貧下中農的再教育，很有必要"的號召，在全國掀起了上山下鄉的熱潮。據統計，期間上山下鄉的知青共有1600多萬人。上山下鄉雖然緩解了城鎮的就業壓力，但在這一代人的青春中造成了不少的悲劇。1978年10月，全國知識青年上山下鄉工作會議決定停止上山下鄉運動并妥善安置知青的回城和就業問題。

改革開放以來，農村居民進城就業管制有所松動，"百萬民工下廣東"和每年"春運"的"壯觀"景象在世界上絕無僅有，逐漸形成了1億4千萬的進城"農民工"，[1]為城市化工業化輸送大量的勞動力，為中國的經濟快速發展做出了巨大貢獻。但城鄉差別仍未打破，更出現眾多"孫志剛"式的悲劇。

目前，取消戶籍限制的呼聲越來越高。2005年10月25日，中央綜治委流動人口治安管理工作領導小組副組長、公安部副部長劉金國在中央綜治委2005年第二次全體會議上透露，公安部正在進一步深化戶籍制度改革,擬取消農業、非農業戶口界限,探索建立城鄉統一戶口登記管理制度，同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷移限制。

歷史難道就這樣形成一個輪回？

其實，歷史就是這樣跟我們開玩笑，如在長達近一個世紀（1917-1950）的時間里，占世界總人口1/3的國家進行了建立計劃經濟體制的"試驗"，但最終的結果是在20世紀末進行幾乎同樣徹底卻方向相反的體制變革，試圖重新建立市場并重新融入世界經濟之中。在當今全世界將近200個國家中只剩下有2個國家繼續實行計劃經濟--朝鮮和古巴。

二

對于戶口管制制度和城市人口"上山下鄉"運動這種現象的因由，本人有保留地同意溫鐵軍先生的"實際上我國的經濟確實不可能隨著工業發展來帶動農民的非農就業，而是城市必然要向外排擠過剩人口。……我們對過去很難一言以蔽之，至少不能簡單地把過去的問題歸結為都是計劃經濟造成的"的觀點。[2]因為，在過去的計劃經濟體制下，就業渠道單一，城市里的幾乎一切行業都納入國家直接管轄之中，甚至連賣菜的、理發的、修腳的、開旅館的，等等，都在統一嚴格的組織里面，如此僵化的體制怎能創造出更多的就業機會呢？對比實施的市場經濟改革，20多年就吸納了一億多農村剩余勞動力，其結果不言而喻。

對于某些觀點，如"當前農民不能從農村轉移進行城市，從農業轉入非農產業的根本原因，不是所謂體制，而是根本就沒有實現這種轉移的空間"。"鼓勵農民進城，實際上是在制造農民工之間的競爭和農民工與城市藍領工人的競爭，其結果是大大有利于資本雇傭到更加廉價的勞動力且進一步使農民工不可能在城市安居下來"。"如果進城農民不能獲得就業機會，他們又因為賣掉土地而失去了以前的土地保障，誰有辦法來解決數以億計失地農民的生存問題？數以億計的失地農民，將對中國現代化構成何種壓力？"。[3]對此，在這里向其提出幾個問題：1、戶籍制度人為分割出二元社會結構，難道不是體制嗎？2、現在已經有一億多農村勞動力轉移到非農就業上，這空間很少嗎？3、一億農民進城工作了，是否真的就搶了一億城鎮居民的工作機會呢？4、難道現在農民不希望有機會進城被"廉價"雇傭嗎？他們想進城被"廉價"雇傭為什么還要受很多限制呢？5、如果眾多農村勞動力不能正常進城，只能在農村"使用"，這些勞動力難道不就更廉價嗎？6、在當今中國，是否存在數以億計人口的生存問題呢？（也需要指出的是，千百年來，億萬百姓從來不是統治者所養活，而是百姓自己養活自己）。7、如果數以億計的農民只能在一畝三分地耕作，僅維持溫飽的現狀，這就是你們所希望的中國現代化嗎？

對于一些觀點認為農村人口卻大量地涌到城市將造成"貧民窟"問題，這個現象在拉丁美洲就表現得比較突出。這是因為拉美國家經濟發展不是很迅速，還沒有具備很強的工業化發展條件，導致城市化發展條件不具備的時候，人們在農村居住反而倒不產生問題。這時讓大量的人口聚集到城市中來，問題倒反而顯得比較突出了。其實，這是"過度城市化"問題。但目前中國的現象剛好相反，經本人研究認為：是城市化不足--即工業化高速發展和經濟快速增長，城市需要補充大量的就業人員，但由于城市對外來就業人員的限制，外來就業人員須在原居住地與就業地之間來回飄擺不能定居，只能寄居于就業地城市的"邊緣位置"，造成了有中國特色的"貧民窟"。

對于人地緊張和人均資源短缺，確實是中國的國情，但正因為這樣的問題，就更加要"城市化"，使資源來集約利用。城市化才能解決人地緊張和人均資源短缺問題，也能解決就業問題。單從居住用地來說，農村一戶就占用幾百平方土地，城市就比農村節約，而且人類集中居住才能發展第三產業（特別是服務業），可創造出無數種職業，才能吸收大量的就業人員。增加就業人數與經濟規模特別是工業化規模有關但關系不是最大。筆者估計，每百萬元服務業GDP需要就業人員與百萬工業GDP需要的就業人員的比例是5：1。而服務業的發展則需要人員居住集中，在解決吃飽問題后相互提供服務，也代表著生活水準的提高。而且人類也是群居的動物，城市化和工業化除了創造大量的有形的物質消費資料外，還為人類提供了無限的精神糧食生產和消費地方。分散而封閉的農村，阻礙著精神糧食的產生及其信息的傳遞和精神糧食的消費，導致物質與精神資料的匱乏。

非常明顯的道理是：農業只是具有提供糧食、蔬菜和肉類滿足人類食用的功能，農業滿足了人們吃飽的基本需要后，人類的其它物質資料需要則由工業所集中提供，再加上服務業而使人們的生活水準迅速提高。將幾億農村居民束縛在一畝三分地里，不可能快速增加農民的收入和提高生活水平；不將農業剩余勞動力轉移到非農產業，不可能實現中國的現代化。

三

自1998年以來，我國城市化水平近幾年每年都保持了1.5至2.2個百分點的增長，截至2003年底，全國城鎮化率已達40.53%。與此同時，我國城市數量也從改革開放初期的193個增加到662個，其中超大、特大城市已達46個。城市已成為我國國民經濟發展的重要載體，城市經濟對我國GDP的貢獻率已超過70%。[4]然而，這不是人口的城市化，而是地名的城市化。"城市數量增加了兩倍（現在是三倍多），城市人口卻只增加了10個百分點，而且主要是城市人口的自然增長"。[5]也就是說這樣的城市化仍然是拒農村居民于門外的城市化，根源還是在于戶籍制度。

中國自2001年加入世貿組織后，先后批準和簽署了聯合國兩個人權公約---《經濟、社會及文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》。《公民權利和政治權利國際公約》第12條規定公民有遷徙自由。我國1954年憲法曾經規定遷徙自由，但1975年憲法、1978年憲法以及現行憲法都取消了這個規定。"如果說在我國早期實行計劃經濟、城鄉嚴格分立的二元體制下，為保證城市人口福利供給和控制城市規模，嚴格控制城鄉間人口流動尚有稍許合理性的話，那么在市場經濟愈來愈充分發展，人口的自然流動、勞動力資源的合理配置已越來越迫切的情況下，我們仍然秉持以往的做法來對待遷徙自由無疑會阻礙經濟發展和社會進步。"[6]確實，既然我們選擇了市場經濟道路，包括人員等市場要素就需要充分的合理配置，人口能自然流動，不然，只能是"制造"出中國公民在自己的祖國里"暫住"和大批的"非法務工人員"這種我國特有的現象。

目前，我國在城鎮務工的"農民"數量，根據農業部《二00四年全國農業統計提要》的數據，截至2003年年底，鄉村從業人員數為4.96億，其中勞動年齡內為4.6億，而農業從業人員為3.06億，那么起碼就有1.6億農業人口從事非農業工作，遠遠超過國有單位和城鎮集體單位的共7800萬就業人員城鎮戶籍職工的總數。[7]面對如此龐大的從業人數，我們最終不能讓其存在于城市之中而游離于城市化之外，應該創造條件使其融入城市之中。也需要考慮這龐大人口所產生的子女后代教育等一系列有悖于社會整體發展的嚴重社會問題。而且，由于一直以來各地采取阻礙外來勞動力在本地就業的政策，造成外來勞動力就業成本增大，扭曲并妨礙了勞動力市場發育，也使城市居民過度依賴于政策保護而不積極尋求新的就業機會，從而抑制了就業提供的積極性以及整個經濟的勞動力需求，不利于企業增加投資，損害了產業結構調整和持續的經濟增長，反而影響到當地的經濟發展。

以往建立戶籍制度，是由于農產品短缺而需要建立統購統銷制度確定統銷制度的適用人群，其前提又是計劃經濟。現在，農產品短缺現象已經消失，也實行市場經濟，在一個要素完全流動的市場中，通過資本與勞動力的市場化配置，不同地區間的要素報酬應該逐步趨向均衡。所以，從公民權利和市場經濟體制和經濟發展方面考慮，就必須打破城鄉分隔局面。

四

城鎮（市）化在今天出現的困境，是由于過去人為造成城鄉之間的巨大經濟差異，形成農民大量從農村流入城市的趨勢，并長期阻止由農村人口向城市的流動的原因，如筑壩攔洪，難免"蓄之愈久，其發必速"，再不泄洪，則會有漫堤毀壩的危險，到時候其破壞力就更嚴重。

當然，解決三農問題不止是城鎮化一條路，也并非是打破戶籍管制制度就令到眾多農民進城并能提高他們的收入，三農問題的解決需要相當長的過程，并非一蹴而就，不能有急進的幻想。也并非僅給予進城農民一個城鎮戶口就可以解決，更需要有其他方面措施甚至是更多的綜合配套，如實施土地制度的變革，統籌城鄉建設，既要加快工業化和城鎮化，也要政府增加對農村的投入，加速農村的建設步伐，減輕農民的負擔；更需要解決教育資源投入和建立包括農村居民在內的全體國民基本一視同仁的統一的社會保障和福利賬戶，使教育投入和社會保障不再成為當地政府負擔等等。

目前，已經不是爭論要不要取消戶籍限制、要不要城鎮化的問題，而是如何掃除消戶籍限制的障礙、如何積極面對和解決城鎮化將面臨的問題，"十一"規劃的新農村建設只是整個過程一只腳邁出一步，城鎮化是邁出另一只腳，也就是新農村建設和城鎮化建設同步進行，這樣才能兩條腿走路。沒有觀念上的轉變、不打破制度上的約束、沒有綜合配套政策和措施，最終是"非不能也，而不為也"！

某些能說"非不能也，而不為也"的專家卻反對去"為"，某些要"問為什么？"的學者還弄不清"為什么？"。其實，我們除了用"腳"去觀察外，還需要用"腦"去思考。雖然他們是發自內心想解決三農問題的，但依照其理論卻可能導致三農問題長遠難以解決。

一只鳥籠，當然阻擋不了空氣的流動，但農民不是空氣，卻很像籠中之鳥，雖然能喂飽"它"使其不會挨餓，但始終是沒有在空中飛翔、在森林里覓食和選擇建窩的自由。

當年知識青年上山下鄉真實情況，是一個不愿意來，一個不愿意接受；但現在農村居民進城工作，卻是一個愿意去，一個也愿意接受（不然就出現"民工荒"），我們沒有必要再人為制造籬笆。更有一些觀點認為，農村同樣對城市居民開放，從公民權利、市場經濟的人力資源和資本自由流動方面考慮也是正確的，而且城鄉之間存在比較優勢，農村也需要城市的人才、資金、技術、管理和市場。

因此，能"進城"的可進城，愿"下鄉"的可下鄉。

注釋：

[1]、李強：《轉型期中國社會分層》，遼寧教育出版社2004年版，第16頁。

[2]、溫鐵軍：《我們是怎樣重新得到遷徙自由的》，《中國改革》.2002.5。

[3]、賀雪峰：《農村研究要問為什么》，三農中國網，/shownews.asp?newsid=7666，2005-9-8。

[4]、新華網：《我國城市化水平已進入快速發展階段》，/fortune/2004-10/09/content_2068588.htm，2004-10-09。

篇（8）

隨著我國工業化、城市化、市場化步伐加快，城鄉地區收入差距擴大，“三農”問題引起廣泛關注。學術界專家、學者對此問題發表了大量的看法和建議，但絕大多數的建議都是針對當前全國的總體情況提出的，這些建議和方案對東部沿海地區農村相對中西部較為“發達”而相對城鎮又還很“落后”的特殊現狀并不是十分適用。因此本文作者針對東部沿海地區“三農”的具體現狀進行分析并在此基礎上提出了一些針對性的建議和思考。

一.東部沿海地區“三農”新現狀

改革開放以來，東部沿海地區的經濟發展取得了舉世矚目的成就，人均GDP、恩格爾系數等各項指標都遠遠超過中西部地區。東部地區工業化、城市化、市場化等總體經濟發展的同時，也深刻的改變著廣大鄉村地區，使得東部地區的廣大農民的生活水平有了顯著的改善。東部沿海地區農村出現了相對中西部較為“發達”而相對城鎮又還很“落后”的特殊現狀。

1.沿海地區農村相對中西部地區的新現狀

改革開放促進東部沿海地區經濟快速發展的同時，也深刻的改變著該地區的廣大農村，沿海地區農民的產業結構、就業結構、生活觀念等都發生了巨大的變化。相對中西部而言，沿海地區的農民已經基本實現了小康。無論從人均住宅面積、恩格爾系數還是從家庭電話或是其他家用電器的擁有率都遠遠高于中西部地區。因此沿海地區的農村也出現了相對于中西部的新現象：

（1）.沿海地區農村產業結構出現新局面

大量土地被征用為建筑或是工業用地，甚至還有很多農田荒廢，土地已經不再是沿海地區農民的“衣食父母”“生存之本”了。種植的也不再是單一的糧食作物了，取而代之的是大量的園藝等經濟作物。隨著經濟的發展，東部沿海地區絕大部分農村的溫飽問題早已解決，鄉鎮企業、個體私營、民營經濟的發展，農民早已不愿再被束縛在農田里了，以浙江為例，浙江的廣大農村出現了一半農民離開土地，一半土地離開糧食生產的新局面。除了一些種糧大戶，一般的家庭將原本可以兩年五熟的耕種只一年種一季的水稻，保證自家自給自足就不愿再種了，收入高的家庭甚至連一季都不種了。當年分到的自留地也是大面積的雜草叢生，相對中西部農村而言，大部分沿海地區農民早晨提著菜籃子出門不是到地里摘菜而是轉向農貿市場了。至于家庭飼養家禽、家畜的也已十分罕見。

（2）.沿海地區農民的就業結構發生巨大變化，從事非農產業的人數大大增加

東部沿海地區堅定而持續的實行改革開放和大力發展個體、民營經濟的政策深刻的改變著該地區農民的就業結構。數據顯示，已經有超過一半的浙江農民在非農產業中就業。與此同時，沿海地區農民外出打工的相對較少。目前東部各大城市涌入的大量打工農民，絕大部分來自中西部，本地農民少之又少。一方面由于當地農村存在的一定的就業機會，對當地農民來說外出打工的“成本”大于“收益”；另一方面，沿海地區絕大部分農民的基本生活早已不成問題了，農民不愿承受外出打工的艱辛。從這點出發，當前很多學者提出的取消戶籍制度的措施對增加沿海地區農民的收入來說作用不是很明顯。

（3）.沿海地區農民內部收入差距很大

以浙江農民為例，按2000年的數據，浙江農民人均收入4254元，20%最低收入農戶的人均純收入僅為2336.39元；20%最高收入農戶的人均純收入為10749.82元。浙江農民大致可以分為四個收入層次：第一層次是溫飽不足型即處于當地最低生活線以下的人口，年均純收入不足500元，但這部分總人數不到1%；第二層次是溫飽—豐衣足食型，年人均純收入約為500—5000元之間，有余錢剩米，約占總人數的70%；第三層次是小康—富裕型，這類家庭的基本生活設施都已完成，年人均純收入超過5000元，約占總人數的25%；超富裕階層約占總人口的4%，這部分農民大多辦有企業或在企業中入股。從以上系列數據可以看出，沿海地區農村經濟發展的同時，貧富差距現象已經十分嚴重，這對進一步發展經濟，社會穩定等十分不利。

（4）.沿海地區農民的觀念、生活方式有大幅度改變

物質生活水平提高的同時，必然影響著人的觀念、思維方式。沿海地區農民親眼目睹著改革開放、市場經濟帶來的深刻變化，充分認識到知識經濟的重要性，深刻的理解知識就是生產力的內涵，因此十分重視子女的教育問題。近年來，該地區農民教育經費支出不斷上升，即使收入屬于最低層次的農民對于子女的教育問題也不敢懈怠。在生活方式方面，沿海地區決大部分農村早已結束“新三年，舊三年，縫縫補補又三年”的生活，“砍柴做飯”的日子也已不復存在，大部分家庭用上了液化器、電飯煲。收入水平的不斷上升，農民開始追求精神享受，對娛樂、餐飲等等服務性行業有了一定的要求。

2.沿海地區城鄉仍然存在較大的差別，收入差距仍然很大

沿海地區在農民生活水平取得大幅度提高的同時，沿海地區同樣存在著城鄉收入差距很大的問題，具體數據見表1。

表1.沿海四省城鄉收入差距（單位：元）

城市收入北京上海江蘇浙江

城市居民13251.8414395.808738.5212682.44

農村居民5398.486223.553979.794940.36

收入比2.45：12.31：12.20：12.57：1

數據來源：中國統計年鑒2003，國家統計局編，中國統計出版社出版

從表中數據可以看出，沿海四省城鄉收入差距仍然十分嚴重，差距最小的江蘇省也達2.20：1，遠遠超過一般發達國家1.70：1的水平。

分析原因主要有以下兩點：

（1）.農民受教育水平普遍低于城市居民，知識結構單一，綜合素質低，缺乏應對市場競爭的信心和能力，只能從事一些簡單的體力勞動。沿海四省城鄉受教育差距見表2

表2.沿海四省城鄉受教育狀況（單位：人）

城市學生數北京上海江蘇浙江

城市農村城市農村城市農村城市農村

在校小學生269456137042354721326559068244527629809258367898

普通中學11824425289160283587128505699249528310255396

升學率0.4388250.1845350.4518570.1797890.3143450.2192090.3498290.150574

數據來源：中國統計年鑒2003，國家統計局編，中國統計出版社出版

表2的結果顯示，沿海四省農村學生升學率大大低于城市學生，從而導致農村居民綜合素質普遍低于城市居民，職業選擇空間十分狹小。

（2）.沿海地區農村仍然存在大量的閑置勞動力

雖然沿海地區已有想當一部分勞動力轉向非農產業，但仍然存在著大量的閑置勞動力，在這些剩余勞動力中女性占了絕大部分。一方面，在中國農村，包括較為開放的東部地區，由于受到傳統的封建思想的影響婦女在家“相夫教子”的觀念沒有徹底打破；另一方面，社會本身沒有給農村女性勞動力提供足夠的就業機會，即使有，工資也只有男性勞動力的一半左右，而在城鎮女性勞動力大多享受與男性同等的待遇，這無疑進一步加大了城鄉的收入差距。另外，在這些閑職勞動力中還有相當大部分是待業青年。雖然沿海地區農民已十分重視子女的教育問題，但由于農村本身師資力量短缺，教育質量不高等問題使得初中升高中的升學率大大低于城鎮。在如今高校畢業生都面臨就業問題的現實下，這部分相對素質較低的勞動力面臨的就業空間更加狹小。而在農村，他們有吃不消負荷沉重的體力勞動，因而只能失業。

二.針對東部沿海地區“三農”特殊現狀的幾點思整理。考和建議

當前的農村稅費改革，以及不少學者提出的取消戶籍制度等措施對沿海地區廣大農村的“一半農民離開土地，一半土地離開糧食生產”以及農民不愿外出打工等的具體現狀來說幾乎是沒有多大作用的。因此作者針對沿海地區的“三農”現狀提出以下幾點思考和建議：

1.改革原有，進一步調整產業結構

曾經作為一向農村經濟體制改革的重大創新，給中國農民生活帶來了巨大的改善。但是針對沿海地區大部分農民擺脫了土地的束縛，放棄了糧食生產作為主要的收入來源之一，造成了大量農田廢棄或被用作工業或是建筑用地從而導致資源的巨大浪費，作者認為當前的稅費改革并不能在很大程度上刺激農民返回農田，因此要徹底打破這種局面，應當從改革該地區的著手。具體操作可以考慮從以下兩方面著手：1）進一步放寬土地承包經營轉讓權，允許農戶自由將自家承包的農田轉包給其他農戶進行耕種；2）政府采取適當措施收回原本承包給各家各戶的農田，免去原有各種農業賦稅外，按一定的標準每年給予適當的補貼，以避免農民擁有的要素進一步下降而導致城鄉收入差距的加劇。收回的農田政府可以按照一定的優惠政策承包給專業戶或是集體，當然有意愿繼續種植的農戶也可以向政府申請承包一定數量的農田。個人或集體承包的土地可以根據收益自由地種植糧食或是經濟作物，但不能作為建筑或其他工業用地。通過以上的系列改革既可以保證農民一定的收入又可避免大面積的資源浪費同時可以緩解當前農產品供不應求的狀況。

2.發展勞動密集型中小企業，加速鄉鎮企業的產業結構調整，創造更多的就業機會

盡管沿海地區農村已有大量的勞動力轉向非農產業，但農民失業問題仍然很嚴重。農村就業結構調整的前提是非農產業的大力發展，加入WTO后，政府不再能夠給予某一產業直接的補貼，非農產業的大力發展必須是這些產業具備很強的市場競爭能力，這就要求這些產業符合我國要素稟賦所決定的比較優勢，在很長的一段時間里，我國的比較優勢都將是勞動密集型產業。我國現階段最具有競爭力的勞動密集型產業中的企業以中小企業為主，保證這些企業的融資需求應該成為我國當前金融體制改革的主要方向，特別是建立在農村的勞動密集型企業，國家更應該采取適當的融資優惠政策以鼓勵其發展。

目前全國國內生產總值的30%，工業增加值的49%和農民收入的34%來自鄉鎮企業。鄉鎮企業仍然是吸納農村剩余勞動力的最主要渠道。鄉鎮企業近年來主要經濟增長指標下降的主要原因是鄉鎮企業和城市工業在產業結構上的雷同所造成的。因此鄉鎮企業在今后的發展中必須調整產業結構，發揮比較優勢，積極發展勞動密集型的輕工業，尤其是農副產品加工業，從而有力的促進農業的產業化生產，而且能在規模擴張的同時吸納更多的農村剩余勞動力。

3.鼓勵沿海地區農村第三產業的發展，減小農民內部收入差距

前文已經提到過，隨著沿海地區農民收入水平不斷增加，農民的生活方式發生了巨大的變化。對于精神享受也有了一定的要求，因此，餐飲、娛樂以及其他服務性第三產業在該地區農村有了一定的潛在市場。針對該地區存在大量女性勞動力的現狀，若政府能給予引導并采取一定的鼓勵優惠措施，尤其是引導低收入層次的女性勞動力解放思想，從事服務性行業，則既可以增加其收入，縮小農民內部的收入差距，由可以增加農村就業，使勞動力進一步向非農產業轉移，同時還能滿足農民精神文明的需要。與此同時，對于高收入層次的個體經營、私營農戶也應該給予正確的引導，鼓勵其先富帶動后富，以避免貧富差距的進一步擴大而造成社會的不安。

4.加大力度進一步解決當前沿海地區農村能源短缺問題

近兩年，尤其是從2003年暑期開始，東部沿海各省紛紛面臨供電不足、能源短缺問題。由于考慮到社會治安、政治文化需要等問題，大城市不能進行大規模的拉閘限電，只能在農村展開。以浙江為例，全省各地農村自去年6月份至今除逢年過節，幾乎每周只能“停三開四”（每周七天有三天停電）。這不僅嚴重影響了農民的正常生活，還給農村中小企業以沉重打擊，導致其產量下降，收入受挫，直接影響到農村整體的收入水平和生活水平。因此，解決沿海地區廣大農村的能源短缺問題已經迫在眉睫。

5.加大財政指出，大力發展農村教育事業，提高農村教育質量

導致城鄉收入差距的重要原因是農民教育負擔沉重的同時，受教育水平普遍偏低，在中國的廣大農村師資力量短缺，教師整體素質不高，教育質量低的問題在經濟較為發達的沿海地區農村仍然很嚴重。沿海地區農民深受改革開放的影響，充分認識到知識對于社會進步的重要性，因此十分重視子女的教育問題。但是一方面由于城鄉教育收費不公，農民教育負擔過重影響到低收入層次農民子女的受教育水平；另一方面，師資力量短缺，教師素質不高，教育質量低下等問題也嚴重制約著農民的受教育水平。沿海地區廣大農村的中小學里同樣存在著大量的代課老師，或是因為師資短缺使體育老師教外語，音樂老師較語文、數學的也普遍存在。這些都嚴重影響著當地青少年的智力開發、正常升學。因此要徹底改變農村的落后面貌，“百年大計、教育為本”還是應從抓教育著手，加大農村教育的財政支出，降低收費標準，給予到農村就業的高校畢業生以一定的優惠政策等等，對于廣大農民來說都是非常切實有效的。

另外，在大城鎮紛紛推行的下崗再就業培訓措施對于沿海地區的農民來說同樣適用。在沿海地區很多農村家用電話已經普及，甚至接入了寬帶網絡，對他們來說同樣需要現代化的就業培訓。這些地區的農民已經從沉重的體力勞動中解脫出來，開始尋求需要一定技能的勞動甚至腦力勞動。因此，在這些地區開展職業培訓，傳授專業技能，從而能促使他們更好的迎接入世帶來的下一波的挑戰似乎已經十分必要。

NewObservationtotheRural、AgricultureandPeasants`ProblemsinLittoralAreainEastofChina

Abstract:WiththedevelopmentofeconomyinlittoralareaineastofChina,inthecountrysideinthisareaturnupaspecialphenomenonthatmoredevelopedthanthemiddleorwestruralareawhilefallbehindthebigcities.Thismakesthetaxreformandtheabrogationoflimitingfarmersgointocitiesthatmanyscholarssuggest.ThusthewriterofthisarticlegivessomesuggestionsonthebaseofanalysisofthespecialphenomenoninlittoralareaineastofChina.

Keywords:LittoralareaineastofChinaRural、AgricultureandPeasants`problemsNewphenomenon

篇（9）

改革開放以來，我國農村公共產品供給體制不斷發生變化，許多學者從不同角度對農村公共產品供給問題進行了研究，其成果主要集中在農村公共產品供給制度變遷、農村公共產品供給現狀與問題、農民負擔與農村公共產品供給關系、稅費改革對農村公共產品供給的影響、農村公共產品供給與農民增收關系、農村公共產品供給機制改革等方面。但是，在現有成果中，專門從農村公共產品供給主體角度進行相應研究的還不多。我們認為，當前解決農村公共產品供給主體的結構與行為優化問題是保證農村公共產品供給、提升新農村建設水平的關鍵。因此，必須重點研究如何實現供給主體結構的優化，構建政府、私人、第三部門多元互動的制度格局，并著力優化多元供給主體的行為策略和行為關系。

供給主體結構優化：由政府單一主體轉向政府和民間多元主體

新制度經濟學認為，政府壟斷公共產品供給，不可能實現資源配置的帕累托最優。長期以來，我國農村公共產品的供給主體單一，缺乏政府以外的其他參與者，從根本上降低了供給水平，制約著農業和農村的發展。有關資料顯示，截止到2002年底，全國83%的村不能飲用自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話；農村用電電壓不穩、電價偏高，平均電費是城鎮的2倍以上；盡管有93%的村能接收電視，但信號相當微弱；交通不便，距汽車站20公里以上的村占34%。此外，大部分農民基本被排除在社會保障體系之外，完全不能接受醫療、養老等公共保險消費。可見，農村公共產品供給不足問題相當嚴重。而且，政府作為唯一的供給主體，使得農村公共產品的供給渠道過于單一，在政府供給能力不足、其他供給渠道又沒有形成的情況下，為了確保農村公共產品供給體制的運轉，政府就不得不強行向農民攤派各種費用，集資興辦社會公益事業，結果必然加重農民負擔。這些，對于農業和農村的發展都是很不利的。

農村稅費改革后，空前的財政壓力使單一主體的公共產品供給模式面臨著更嚴峻的挑戰。為了擺脫困境，必須追求結構優化、實現由政府單一主體向政府和民間多元主體的轉變。

(一)在供給主體結構優化過程中，政府仍應充當關鍵主體、發揮核心作用

以薩繆爾森為代表的西方福利經濟學家們認為，由于公共產品具有非排他性和非競爭性的特征，若通過市場方式提供，很容易出現“搭便車”和投資不足的問題，并且在規模經濟上缺乏效率。如果由具有強制力的政府來提供，則可以克服市場供給的缺陷。那么，由此而得出的結論是：政府應該是公共產品的天然提供者。可見，提供公共產品是現代政府的重要職能。在新農村建設中，公共支出政策的關鍵在于確保政府有效地提供農村公共產品，政府要把提供公共產品和公共服務納入財政制度框架，真正成為農村優質公共產品的提供者，讓廣大農民能像城鎮居民一樣享受到政府提供的公共產品和公共服務。并且，政府作為公共產品最重要的供給主體，要盡力在農村公共產品的供給上，將農民承擔的制度內公共產品成本和制度外公共產品成本都壓縮在最小限度。

對于全國性的純公共產品，包括社會治安、貨幣穩定、公平分配、政府活動等，應該由政府無償足額提供，而不應再讓農民承擔任何成本。其理由如下：(1)廣大農民在工業化初期，就通過農業稅及工農業產品價格“剪刀差”等形式將大部分農業積累轉為工業積累，為城市工業化做出了貢獻。

在城市工業具備了自我積累、自我發展的能力后，政府應無償為農民提供上述公共產品，作為對農民長年來超額貢獻的補償。(2)農民收入明顯太低，嚴重制約了農業和農村的發展，并進一步延緩了工業化進程，同時也使農民出現了不滿情緒，形成了社會不穩定的隱患。對農民無償提供全國性的公共產品，這是減輕農民負擔、提高農民收入的一個有效途徑。(3)農民不為政府提供的公共產品直接繳納稅費，并不意味著農民就不為此負擔稅費。農民實際上還通過農用生產資料、生活用品及勞務的購買，支付含在商品零售價格中的流轉稅，其中的增值稅和消費稅絕大部分體現在城市的稅收收入中，并由國家與城市分享。因而，政府對農村供應全國性的公共產品并不是完全無償的。

對于其他主體不能提供或不能高質量地提供的一些農村準公共產品，政府要尋求最優供給機制，保證提高供給水平。

(二)供給主體結構優化要十分重視以私人作為農村公共產品的供給主體

盡管政府應該是公共產品的天然提供者，但當公共產品完全由政府供給時又存在非市場缺陷。查爾斯·沃爾夫曾詳細探討了這類缺陷：一是使成本和收入分離。非市場活動的收入具有非價格來源，主要由政府稅收支付成本，易導致多余和增加的成本。二是形成內在性。私人的或組織的成本和利潤很可能支配公共決策。三是派生外在性。非市場活動可能產生無法預料的遠離公共目標的副作用。四是分配不公。非市場活動會產生權力或特權(而不是收入和財富)的分配不公。這些非市場缺陷會直接導致政府部門內部的低效率，引致公共產品有效供給不足。因此，考慮以私人作為農村公共產品的供給主體就顯得十分必要。對于公共產品私人供給的可能性，戈爾丁、史密茲、德姆塞茨以及科斯等人早就從理論與經驗方面作了論證。戈爾丁提出了“選擇性進入”的概念，即消費者只有在滿足一定的約束條件，例如付費后，才可以進行消費。戈爾丁認為，福利經濟學忽視了公共產品供給方式上的“選擇性進入”，若公共產品不能通過市場手段被充分地供給消費者，那是因為把不付費者排除在外的技術還沒有產生或者在經濟上不可行，而不是不能由市場提供。戈爾丁的分析尤其是他提出的“選擇性進入”方式是極富創見性的。繼戈爾丁之后，德姆塞茨指出，在能夠排除不付費者的情況下，私人企業能夠有效地提供公共產品。他進一步認為，由于不同的消費者對同一公共產品有不同的偏好，因此可以通過價格歧視的方法來對不同的消費者收費。另一位學者史密茲認為，在公共產品的供給上，消費者之間可訂立契約，根據一致性同意原則來供給公共產品，從而解決“免費搭車”問題。如果說上述學者是從理論角度論證了私人提供公共產品的可能性，科斯則是從經驗的角度論證了這種可能性。

科斯在其經典論文《經濟學上的燈塔》中認為，從17世紀開始，在英國，燈塔作為公共產品一直是由私人提供的，并且不存在不充分供給的情況，政府的作用僅限于燈塔產權的確定與行使方面。在1820年，英格蘭和威爾士共有46座燈塔，其中34座由私人建造。因此，英國歷史上的燈塔基本上是由私人供給的。⑦科斯的研究表明，一向被認為必須由政府經營的公共產品也是可以由私人提供和經營的。借鑒西方學者從理論角度和經驗角度的論證、研究結論，我國對農村公共產品的供給也完全可以采取以私人為主體的方式。

但是，由私人提供的農村公共產品一般限于以下兩類：(1)準公共產品。由于純公共產品一般具有規模大、成本高的特點，只能由政府利用其規模經濟和“暴力潛能”優勢來較為經濟地提供。準公共產品的規模和范圍一般較小，涉及的消費者數量有限，正如布魯貝克爾和史密茲所認為的，這容易使消費者根據一致性同意原則，訂立契約，自主地通過市場方式來提供。由于消費者數量有限，因此達成契約的交易成本較小，從而有利于公共產品的供給。(2)具有排他性技術、可以將“免費搭車者”排除在外的公共產品。這即是戈爾丁提出的“選擇性進入”的公共產品。純公共產品由于同時具有非排他性和非競爭性，因此很難排除“免費搭車”等問題。而“選擇性進入”的產品則可以有效地將“免費搭車者”排除在外，因此可以大幅度地降低私人提品的交易成本，從而激勵私人提供某些公共產品。相反，如果缺乏某種排他性技術，則私人提供的公共產品難免會陷入“公地悲劇”。

(三)供給主體結構優化還應該以第三部門作為農村公共產品的供給主體

農村社區和各種合作性的非盈利性農村社會服務機構都屬于農村公共產品供給的第三部門的范疇。許多國家的實踐表明，第三部門在公共產品的供給中扮演著重要角色。以美國為例，各類非營利部門一年的運作資金相當于國內生產總值的7%～8%。如果把這些組織中義務工的貢獻折算成金錢，非營利組織活動的價值接近國內生產總值的10%。我國2005年的國內生產總值已超過2萬億美元，假設從比重上我國的非營利部門能達到美國一半的水平，它一年便可為社會提供價值約9000億人民幣的服務，比政府的整個社會開支(包括福利性開支、轉移性支付和社會保障開支)規模還要大。由此可見，利用非營利部門提供公共產品將會具有戰略性的意義，而利用非營利部門提供農村公共產品同樣具有巨大的潛力。

第三部門可以在農村公共產品供給過程中對政府和市場的雙重失靈形成積極回應。第三部門作為一個獨立的部門，能夠對政府“不該管”、“管不了”、“管不好”的事進行有效彌補，能夠在決策咨詢、政策宣傳、政策實施、矛盾疏導、表達民意等方面起橋梁紐帶作用，能夠靈活、高效、低成本地提供農村公共產品。因此，以第三部門作為農村公共產品的供給主體有著明顯的好處：

首先，第三部門可以更好地滿足農民對公共產品的多元性需求。對于“市場失靈”的一些公共產品，單靠政府供給是不能滿足人們的需求的。因為農民對公共產品的需求是多元的，但政府提供公共產品的方式只能是一種。在市場和政府雙雙失靈的情況下，民間非營利的第三部門可以拾漏補缺。它們是非營利的，不會利潤掛帥，因此愿意提供公共產品；它們是民間的，不必行動劃一，因此可以為需求較高的人群提供額外的公共產品，為需求特殊的人群提供特別的公共產品，從而滿足政府和市場都滿足不了的社會偏好。

其次，第三部門可以更好地滿足農民對信息不對稱性產品的需求。信息不對稱的產品有兩類，一類是服務的購買者并不是最終消費者，中間隔了一層；另一類是服務本身的性質太復雜，消費者對它難以評估。信息不對稱的產品在不必由政府提供的情況下，若靠以營利為目的的私營機構來提供會造成一些問題，它們很可能會利用自己在信息不對稱關系中的優勢地位，以次充優、以少充多，欺騙消費者，謀取利潤最大化。第三部門與營利組織不同，非營利組織的性質不允許它們分配營業所得。既然營利不是它們存在的目的，這類組織借信息不對稱之機占消費者便宜的可能性就要小得多。

再次，第三部門的社區組織提供公共產品能夠很好地弱化“搭便車”問題。“搭便車問題的嚴重性取決于群體結構的緊密程度如何。在一個結構緊密的社區內，人們個人主義較少并會嚴格遵從社會規范，因而搭便車問題不會太嚴重。”我國農民一般生活在村落之中，社區組織供給這種方式能夠把公共產品的供給范圍縮小到一個以村落為中心、以生活和工作為紐帶的小集團之中，它容易符合農村的村情民意和提高農民的滿意度，因而會有較高的供給效率。

羅西瑙與林德從實際效果上對比了第三部門與私人營利組織提供公共產品方面的差異，在將149個研究進行綜合后，得出結論：在服務質量、需求者可接近性、成本效益和慈善四個方面，都是第三部門優于私人營利組織。

因此，優化農村公共產品供給必須充分考慮發揮第三部門的作用，將其作為農村公共產品供給的一個重要主體。

政府主體行為策略優化：營造合作博弈局面和消除背離公共利益的驅動力

在供給主體結構中，政府主體是核心，所以政府主體行為策略的優化對于提高農村公共產品供給的質量至關重要。理論啟示與實際情況對于政府主體行為策略優化的突出要求有兩個：(一)變中央政府與地方政府的不合作博弈為合作博弈

自建國以來，我國農村公共產品供給制度經歷了多次變遷。從本質上講，每一次制度變遷過程都是中央政府與地方政府在農村公共產品供給主體定位、財政資金分配等方面的博弈過程。而中央政府與地方政府充分博弈后形成的契約格局，就是最終所采取的農村公共產品供給制度。雙方的博弈實際上是信息不對稱狀況下的一種動態博弈。在博弈過程中，地方政府出于本地區利益的理性考慮，夸大本地區農民對農村公共產品的有效需求，片面強調財政缺口，逃避供給責任，其行為策略可以概括為：“叫苦”和“逃避”。在信息不對稱情況下，中央政府要保證各地區農村公共產品供給均衡，幾乎是不可能的，而且中央政府根據各地區夸大的有效需求狀況，提供農村公共產品、分配供給資金，必然導致嚴重的財政困難。面對各地方政府夸大農村有效需求的行為策略以及自身財政困難的局面，中央政府此時的策略只能是采取一種逆向選擇行為：收回財權、下放事權，進一步把公共產品供給重點轉向城市，其行為策略可以概括為：“收財權”、“放事權”和“轉方向”。可見，農村純公共產品供給不足在很大程度上是由于中央政府與地方政府在博弈過程中采取了不合作的行為策略。⑩顯然，要改變這種公共產品供給的尷尬困境，最本質的要求是雙方重新選擇行為策略，打破原來的博弈困境，建立起良性互動的合作格局。

要建立和營造中央政府與地方政府的合作格局，首先應該劃分清楚中央和地方政府的供給責任和范圍。責任和范圍不清是當前農村公共產品供給中中央和地方政府不合作博弈的癥結所在，所以界定清楚中央和地方各級政府之間的職責范圍是解決問題的第一步。

1.強化中央政府與地方政府公共產品供給責任劃分的兩個要求。

第一，重視農村公共產品效益外溢的成本補償。各級政府間對農村財政支出責任縱向配置的實質，是如何解決各層級政府之間合理分擔向農村居民提供公共產品的總成本問題。如果考慮到農村公共產品的層次性、效益外溢性、公平性、民主性，公共經濟責任在各級政府之間的實際配置關系相當復雜。其中對許多農村公共產品的提供而言，為了克服其效益的外溢性、兼顧到效率與公平，不僅其決策責權、執行責權、管理責權、監督責權需要分別配置于兩級以上政權機構，而且其中決策、執行、管理、監督等每一項責權都要從不同的側面配置于不同層級政權機構。上級政府一定要以不同比例分擔下級政府負責直接提供的農村公共產品的成本，因為這些公共產品具有正效益外溢性，只有在上級政府給予適當成本補償的情況下，這種公共產品才能在數量和質量上實現最佳提供。第二，要使提供公共產品的責任與財政籌資能力相適應。提供公共產品責任的落實必須以相應層級的政府具有相應的籌資能力為基本前提。在某一層級政府籌資能力被經濟發展和居民收入水平客觀限定的情況下，如果賦予其超過這一能力的財政支出責任，就應該允許其量力而行提供低于相鄰地區水平的公共產品，或者上級政府必須負責補充為提供涉及農村居民基本生存與發展權利的公共產品所需要的財力缺口。

2.明確劃分農村公共產品供給的具體責任。

我國農村公共產品供給總量不足的一個重要原因是農村公共產品的制度外供給，而制度外供給的原因是農村公共產品供給的責任劃分不合理，比如農村義務教育、優扶、計劃生育等外溢性極強的公共產品，全部由鄉級政府提供，既不符合公共產品供給的效率原則，也不符合公平原則。因此，必須明確劃分農村公共產品供給的具體責任：對于農村義務教育、農業基礎科學研究、農村公共衛生保健、公共文化事業、大江大河治理、農村環境保護等外溢性極強的農村公共產品，應當由多級財政共同承擔，尤其是中央、省級財政應擔負主要的責任；對于電力設施和小流域防洪防澇設施建設、農業科技成果推廣、社會保障、成人教育、水利設施、農村醫療等，應當以主要由縣、鄉兩級政府提供，中央、省、市級政府適當補助的形式供給；對于那些在轉軌時期出現的特別類型的公共產品，比如農村剩余勞動力轉移、農村合作經濟組織發展、行業信息提供等，應當視其外溢性的程度，分別由各級政府負擔全部或部分責任。

(二)約束乃至消除政府官員背離和損害農村

公共利益的驅動力盡管政府是農村純公共產品的供給主體，但是作為公共利益代表者的政府并不一定就能按照農民的需求合理供給公共產品。公共選擇理論認為，政治領域中的人也是“經濟人”，均以追求自身利益最大化為目標。布坎南指出，政治過程就像市場的交換過程一樣，包含著來自自愿交換的互惠性，是一種正和博弈。每個具有獨立價值和利益的個人，都會要求參加政治決策，以謀求實現其個人的目標和利益。“政府，就像一個純粹交換經濟中的市場一樣，完全被視為匯總或平衡個人對公共政策之需求的一種制度。”

政府官員為了追求最大化的個人利益，往往會有背離和損害公共利益的驅動力：(1)自上而下的官員任命體制，導致擁有決策權的基層政府官員缺乏合理供給公共產品的壓力。在政府內部，由于下屬一般只是對上級負責，而上級領導往往以看得見的“政績”來評價官員。因此，政府官員往往樂于想方設法供給能凸現其政績的公共產品，結果就造成了短期能凸現政府“政績”的公共產品供給過剩，而符合農民需求但需要大量政府投資又不能短期見效的公共產品供給不足。(2)政府決策者對“政績”和“利益”的渴求，導致不符合農民需求偏好的公共產品供給過剩。農民對公共產品和服務的需求偏好受多種因素影響，但收入水平是最重要的因素之一。在一定的收入約束條件下，農民會選擇使其效用最大化的私人產品和公共產品消費組合，但是政府的一些決策者往往為了達到個人的目的而強制改變符合居民意愿的需求組合，導致超越收入水平的公共產品的過度供給，從而不能真正反映農民對公共產品的需求偏好。(3)政府與農民之間的信息不對稱，使政府工作人員能夠圍繞自身的利益供給公共產品，以致造成了供給不足和供給過剩并存的結構性失衡。按照現代政治學的基本原則，人民與政府是委托關系。但是，作為委托人的農民由于信息不全很難分清哪些費用是合理的，哪些費用是不合理的；而作為人的基層政府則具有完全信息，在利益驅動下，基層政府及村組織往往利用信息優勢而有意偏離委托人利益最大化目標，導致要政府花錢但又不能直接使自己得利的公共產品供給不足，而能直接、短期為政府人員帶來政績或是便于其設租的公共產品供給過多。

造成農村公共產品供給失衡的一個重要內因就在于政府官員的自利性，因此，要實現農村純公共產品的合理供給，就必須構建一系列制度來約束乃至消除政府官員的自利行為。

1.改革農村公共產品供給決策機制。要通過在鄉村組織中設立村民對公共產品需求的表達制度和傳導機制，使多數村民的需求意愿得以真實體現。一方面，要量化政府官員的自由裁量權，減少政府官員供給公共產品的隨意性。另一方面，應在農村積極推進村級組織制度改革，推行村委會組成人員直選制度，真正把村委會建設成為一個村民自治組織，使村委會真正對村民負責，把村民對農村公共產品供給的需求意愿及時、準確無誤地傳遞給各級政府和組織，為各級政府合理地供給公共產品提供決策依據。

2.通過改革干部考核制度提升農村公共產品

供給的合理程度。考核晉升干部應結合所管轄農民的生產條件、生活的真實改善，通過農民對其政績的認可程度來決定干部的升遷和獎懲，這樣才能徹底避免侵害農民的行為，約束政府官員對農村公共產品“隨意供給”的思想，樹立其“合理供給”的思想。首先，要改革現行的基層干部任免制度，鄉鎮和村干部的任免應充分考慮農民的認同度。其次，要加強對基層政府工作人員的監督和約束，健全基層政府資金收支管理。再次，要完善政府官員決策失誤的問責制度。要充分發揮人大的“質詢”和“罷免”職能，不斷完善不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等。

3.推行農村公共產品供給的聽證制度。要在確保行政的透明度、擴大農民的知情權的同時，健全和完善農村公共產品供給的聽證制度，擴大農民的質詢權和參與決策權。

多元主體行為關系優化：形成風險共擔和利益共享的伙伴關系

建立政府與民間主體伙伴關系的一個潛在的邏輯是：它們在農村公共產品的生產和提供過程中，有各自獨特的優勢，同時也有其不足。戴維·奧斯本認為，政府的優勢主要體現在穩定性、不受偏愛的影響；私人部門的優勢主要體現在革新的能力、產生資本的能力、獲得規模經濟的能力強；第三部門的優勢主要體現在有很強的同情心、責任心和產生信任的能力。其中，政府最適合政策管理、維護公平、防止歧視、提高社會凝聚力；私人部門最適合經濟任務、進行投資、產生利潤；第三部門最適合社會的任務、志愿勞動的任務、加強社區管理的任務。

政府與民間主體伙伴關系的最重要特征在于：二者通過合作追求共同的或者一致的目標，協作的基礎在于相互的利益，強調風險和責任共擔。具體而言，民間主體分擔部分農村公共產品生產的職能，而政府部門則在承擔無法讓渡的職能的同時，還要成為一個協調者、監督者、管制者。政府需要通過制定規則、監督規則執行、考核績效等方式，承擔執行和管制農村公共服務的角色。

(一)完善政府與民間主體伙伴關系的實現形式農村公共產品提供中政府與民間主體伙伴關系可以采取的主要形式有：

1.合同承包。由政府確定某種公共產品特許民間主體經營的項目的數量和質量標準，通過競爭性招標形式對外承包給民間主體。中標者和政府簽訂合同，并按照合同向農民提供公共產品，政府則通過財政撥款的方式，購買這種產品，同時對產品的質量進行監督和考核。這里，政府是公共產品的安排者，民間主體是直接生產者。

2.特許經營。政府不是用公共財政購買公共產品，而是把特定的公共產品生產條件租賃給有關的民間主體，由他們從事經營與服務活動。像合同外包一樣，在特許經營方式下，政府成為安排者，民間主體成為生產者。特許經營的民間主體可以以明顯低于市場的價格提供公共產品，能有效降低農民負擔，改善農村社會福利狀況。

3.補助。由政府給予一些能提供農村公共產品的民間主體以補貼，其形式可能是提供資金、減免稅優惠、低息貸款等。補助降低了特定物品對于符合資格的農民的價格，使他們可以向市場上接受補貼的生產者購買更多物品。在補助安排下，生產者是私人營利組織和第三部門，政府和農民是共同的安排者，政府和農民都向生產者支付費用。

4.志愿服務。像慈善組織這樣的民間主體可以通過志愿勞動等，提供很多農民所需要的服務，其他志愿團體也可提供許多社區服務。在志愿服務這種安排中，民間主體中的第三部門可扮演服務安排者的角色，他們可以運用其雇員直接生產服務，也可以通過雇用和付費的方式交給其他組織去做。

(二)健全政府對民間主體的激勵與約束機制某些農村公共產品由民間主體供給決不意味著要完全脫離政府，相反，政府在農村公共產品的民間主體供給中應該發揮至關重要的激勵與約束作用。

篇（10）

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751(2012)04—0064—04

“三農”問題治理舊思維是建立在農村勞動力大量過剩基礎上的，解決“三農”問題的對策以“堵”為特征；“三農”問題治理新思維建立在我國出現劉易斯拐點的判斷上，解決“三農”問題的對策以“疏”為特征。近幾年來，隨著全球氣候環境的不斷惡化，水旱災害的頻發，世界市場上農產品價格不斷上漲；國內則由于農村勞動力逐漸短缺，空心村問題加劇，使勞動密集型的小農生產模式難以為繼，土地被大量拋荒、棄耕、低效利用，導致糧食安全問題日益凸現。而二元體制的泛化也使農民城市化受阻，產生大量的偽城市化人口，嚴重威脅社會穩定。盡管新舊“三農”問題都以維護國家糧食安全和社會穩定為主要目標，但由于新舊“三農”問題產生的歷史背景各異，引發糧食安全和社會穩定危機的原因不同，解決的方案也應該有所不同，這樣才能做到有的放矢，避免犯教條主義錯誤。然而，由于制度的路徑依賴，加上利益集團的阻撓，使舊“三農”問題治理思維依然很有市場，導致解決“三農”問題決策的頻繁失誤，“三農”問題不斷惡化。只有正確認識新“三農”問題產生的新歷史背景，存在的新矛盾，形成新共識，我們才能接受“三農”問題治理新思維，進行正確的治理“三農”問題決策，逐步緩解糧食安全與社會穩定危機，為中國的可持續發展奠定堅實基礎。

一、新舊“三農”問題治理思維的碰撞

新舊“三農”問題治理的核心目標都是解決糧食安全與社會穩定危機。舊“三農”問題產生的歷史背景是中國農業人口嚴重過剩，人均耕地數量低，工業化水平不高，城市化嚴重滯后，農業生產力低，勞動密集型的小農生產模式占主導地位，在這種情況下，聯產承包責任盡管有其不完善的地方，但作為一種過渡體制依然有其存在的合理性。