行政職能論文匯總十篇

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦十篇行政職能論文范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

篇（1）

一、加強教育行政管理職能策劃

職能的策劃與設計在組織設計中起著承上啟下的橋梁作用。這里的“上”指的是教育行政管理部門的戰略任務和目標，“下”指的是教育行政管理部門組織結構的框架，即承當各項管理職能的各個管理層次、部門、職務和崗位。

1.加強計劃職能策劃，增強管理的預見性

計劃工作是教育行政管理的一項基本職能，是各級教育行政管理者為有效地使用資源條件、把握發展方向所進行的預測未來、設立目標、決定政策、選擇方案的連續程序，是制定計劃的管理過程。具體而言，計劃職能策劃的步驟可以分為七個步驟：①估量機會；②建立目標；③確定計劃的前提；④確定抉擇的方案；⑤評價各種方案并擇優；⑥制定派生計劃及相應的預算；⑦計劃的執行。

2.加強組織職能策劃，注重管理的實效性

工業經濟中，教育行政組織結構從機械官僚制占統治地位到特別專案制日益普及的進程，其實就是組織的正式化程度不斷降低，等級的垂直分布不斷減少的過程，也即傳統的金字塔型的組織結構逐步失去市場的過程。

金字塔型的教育行政組織結構有許多弊端：①過度集權化；②組織的中間管理層較多，人浮于事的現象嚴重；③無法根據工作所需靈活機動地調整組織的營運方向。要克服這些弊端，組織結構就應趨向扁平化。

隨著我國教育行政管理體制改革的逐步深入，教育行政效率成為了影響教育事業改革發展的重要因素。這就要求教育行政組織朝著高效的方向發展，扁平化的組織設計有利于這一目標的達成。①結構精簡，組織能輕松上陣。②決策權分散到員工手中，一方面增強了工作人員的主人翁意識，另一方面，工作人員能自主地根據服務對象的要求，重新配置組織提供的資源，提供個性化的服務，組織因而既有效率又有效益。③普通工作人員得以擺脫“金字塔”的重負，從工作中體會工作的意義，感受工作的樂趣，并由此激發無窮的創新精神，使工作常做常新，進而營造出整個組織的創新氛圍，提高組織的競爭力。

3.加強控制職能策劃，降低管理的風險性

正如法約爾曾指出的：“在一個教育行政管理部門中，控制就是核實所發生的每一件事是否符合所規定的計劃、所的指示以及所確立的原則，其目的就是要指出計劃實施過程中的缺點和錯誤，以便加以糾正和防止重犯。控制在每件事、每個人、每個行動上都起作用。”控制作為對計劃實施的監督和保證，貫穿在計劃執行的每個階段，每個部門，因此，實施控制職能是每一位教育行政管理者的主要職責。

雖然管理對象千差萬別，但控制的基本程序是相同的，一般包括三個步驟。①確定控制標準；②衡量實際成效；③分析偏差并予以糾正。

二、關于轉變教育行政管理職能的幾個建議

1.堅持教育督導“督政”制度，轉變教育行政管理模式

教育督導是指教育行政部門根據國家制定的有關方針、政策、法令和法規，對其所屬下級教育行政部門和學校的工作進行監督、檢查、評估和指導。我國教育督導的主要任務可以概括為兩條，一是“督政”，二是“督學”。“督政”是中國教育督導制度的顯著特征。教育督導作為一種教育行政監督手段，對下級政府履行教育工作職責的情況進行監督、檢查、評估、指導，是教育督導本質和我國國情以及教育改革與發展的實際需要所決定的。

長期以來，我國的教育行政管理，基本上是計劃經濟體制下高度集中的管理模式，習慣于命令和布置任務，淡化了監督和調控。在整個教育管理的運作中，“計劃”占據主導地位，“指揮”、“執行”環節得到了較充分的強化，而缺乏強有力的監督，因而不可避免地出現某些決策上的偏差和執行效果的不理想，也助長了報喜不報憂、弄虛作假之風。開展“督政”，就是為了加強對政府及其相關部門教育行政行為的監督，以防止和糾正教育行政工作在決策、指揮、管理上出現的偏差和錯誤。同時，隨著行政體制改革的深入，政府簡政放權、轉變職能，許多權力下放到學校，學校辦學自擴大，對教育的管理必須從以指令性為主的領導模式轉變為以指導性為主的領導模式。實現這個轉變，必須在宏觀上加強管理，以強化反饋、監督功能為前提。建立教育督導“督政”制度是教育實行宏觀管理的一個重要方面。“督政”是彌補教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在傳統的教育行政管理中，教育部門與同級政府的其他部門之間、與下級政府之間，不是一種監督與被監督的關系，也不是一種隸屬關系，因而教育管理中的有些工作，出現“管不到，抓不了”的局面。通過教育督導，代表本級政府行使對教育工作的監督職權，就可以與同級政府的有關職能部門、與下級政府形成一種正常的監督與被監督的關系，從而建立起一種新的教育行政管理秩序，加強對政府相關部門法定的教育工作的監督，督促政府相關部門的教育工作落實到位。2.促進教育行政職能的重心轉向提高教育質量

雖從靜態的角度看，幾乎所有現代國家都行使著較為相同的職能，但是從動態的角度看，由于各國社會和教育發展的時空差異，造成不同時期的國家和同一時期的不同國家之間教育行政職能的側重點不同，這也正是教育行政職能歷史性發展的重要表現。由于在那些現代化比較早的國家，教育的發展經歷了由數量到質量、由精英模式到大眾模式的過程，從數量上看，發達國家的義務教育年限在數十年前，普遍達到9年以上。如果從普及的角度來看，發展水平則更高。例如美、日和歐洲一些發達國家的高中就學率已達到90%以上。因而，教育效能(主要表現為教育質量)的提高就成為這些國家共同關心的首要問題，各國為此在政策上調整了自己的工作重心。美國自從1983年發表《國家處于危機之中，教育改革勢在必行》的質量調查報告書之后，首次全美教育目標的制定、教育標準的全國統一以及教育行政主管部門中教育質量委員會、全國共同教育目標委員會的成立等改革無一不在強調：在21世紀，美國的教育政策要進行從機會平等到提高效能的重新定位。

3.注重教育行政職能的法制化

在不同國家中，各級政府之間、國家與社會和個人之間的職能、權力(利)劃分有不同的表現形式。一是行政化，二是法制化。前者是指這種形式的職能劃分缺乏法律基礎，任何涉及中央與地方及其他部門之間的權責分工和變動都是以上級政府的單向命令或兩級政府之間的討價還價，因而行政化命令和指示的使用較為頻繁，這樣也就容易引起摩擦和權責混亂的后果。后者是說這種職能劃分有明確和系統的法律依據(包括法定的內容和程序)，職能的變動也要以法律的變更為準繩，以使管理有法可依，這不僅可以避免各部門之間的權責混亂和管理的隨意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政職能作為國家職能的組成部分，它也帶有這種形式上的特征和區別。在西方發達國家，隨著教育法制化的普及和深入，教育行政職能的法制化也受到重視，如美國、日本等不論是在相關的《憲法》、《教育法》中，還是在專門的《文部省設置法》中，都明確而嚴格地規定了國家的各級政府、相關部門及學校在教育事務中各自承擔的職能和擁有的權力。這對于教育的長期和穩定發展是必要的。例如，日本的《文部省設置法》首先指出，本法的目的是：明確規定文部省主管事務的范圍和權限，確定能高效地完成主管事務的組織，文部省以振興與普及學校教育、社會教育、學術及文化為己任，是一體化地處理上述事項及有關在宗教方面的國家行政事務的行政機構，為完成前條規定的所轄事務，文部省擁有下列權限。但是，其權限的行使必須遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部頒布的《全國教育事業第十個五年計劃》進一步明確了教育行政部門轉變政府職能、完善教育法律體系、全面實施依法治教的三項重要目標：轉變政府職能。今后政府主要運用立法、撥款、規劃、評估、信息服務、政策指導、執法監督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。政府部門的主要職責是創造教育健康發展的良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學校正確的辦學方向，規范各級各類學校辦學條件標準和辦學行為，保證教育的公正性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和學生的合法權益。加強教育宏觀決策的科學研究，提高教育決策的科學化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設一支高素質的教育行政管理隊伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強教育法規建設，進一步健全完善教育法律體系。加強教育普法宣傳，加大教育行政執法力度。進一步健全教育督導機構，完善教育督導制度，加強督導檢查。

4.建設一支高素質的教育行政管理隊伍

教育部頒布的《全國教育事業第十一個五年計劃》進一步明確了教育行政部門轉變政府職能、完善教育法律體系、全面實施依法治教的三項重要目標：轉變政府職能。今后政府主要運用立法、撥款、規劃、評估、信息服務、政策指導、執法監督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。政府部門的主要職責是創造教育健康發展的良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學校正確的辦學方向，規范各級各類學校辦學條件標準和辦學行為，保證教育的公正性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和學生的合法權益。加強教育宏觀決策的科學研究，提高教育決策的科學化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設一支高素質的教育行政管理隊伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強教育法規建設，進一步健全完善教育法律體系。加強教育普法宣傳，加大教育行政執法力度。進一步健全教育督導機構，完善教育督導制度，加強督導檢查。

三、結束語

轉變教育行政管理職能的任務是艱巨的。在今后的研究中，我們應進一步加大學習、研究力度，力爭取得更大成果，不斷把教育行政管理改革引向深入，從而使教育改革發展更好地服務于國民經濟社會的發展。

篇（2）

一、加強教育行政管理職能策劃

職能的策劃與設計在組織設計中起著承上啟下的橋梁作用。這里的“上”指的是教育行政管理部門的戰略任務和目標，“下”指的是教育行政管理部門組織結構的框架，即承當各項管理職能的各個管理層次、部門、職務和崗位。

1.加強計劃職能策劃，增強管理的預見性

計劃工作是教育行政管理的一項基本職能，是各級教育行政管理者為有效地使用資源條件、把握發展方向所進行的預測未來、設立目標、決定政策、選擇方案的連續程序，是制定計劃的管理過程。具體而言，計劃職能策劃的步驟可以分為七個步驟：①估量機會；②建立目標；③確定計劃的前提；④確定抉擇的方案；⑤評價各種方案并擇優；⑥制定派生計劃及相應的預算；⑦計劃的執行。

2.加強組織職能策劃，注重管理的實效性

工業經濟中，教育行政組織結構從機械官僚制占統治地位到特別專案制日益普及的進程，其實就是組織的正式化程度不斷降低，等級的垂直分布不斷減少的過程，也即傳統的金字塔型的組織結構逐步失去市場的過程。

金字塔型的教育行政組織結構有許多弊端：①過度集權化；②組織的中間管理層較多，人浮于事的現象嚴重；③無法根據工作所需靈活機動地調整組織的營運方向。要克服這些弊端，組織結構就應趨向扁平化。

隨著我國教育行政管理體制改革的逐步深入，教育行政效率成為了影響教育事業改革發展的重要因素。這就要求教育行政組織朝著高效的方向發展，扁平化的組織設計有利于這一目標的達成。①結構精簡，組織能輕松上陣。②決策權分散到員工手中，一方面增強了工作人員的主人翁意識，另一方面，工作人員能自主地根據服務對象的要求，重新配置組織提供的資源，提供個性化的服務，組織因而既有效率又有效益。③普通工作人員得以擺脫“金字塔”的重負，從工作中體會工作的意義，感受工作的樂趣，并由此激發無窮的創新精神，使工作常做常新，進而營造出整個組織的創新氛圍，提高組織的競爭力。

3.加強控制職能策劃，降低管理的風險性

正如法約爾曾指出的：“在一個教育行政管理部門中，控制就是核實所發生的每一件事是否符合所規定的計劃、所的指示以及所確立的原則，其目的就是要指出計劃實施過程中的缺點和錯誤，以便加以糾正和防止重犯。控制在每件事、每個人、每個行動上都起作用。”控制作為對計劃實施的監督和保證，貫穿在計劃執行的每個階段，每個部門，因此，實施控制職能是每一位教育行政管理者的主要職責。

雖然管理對象千差萬別，但控制的基本程序是相同的，一般包括三個步驟。①確定控制標準；②衡量實際成效；③分析偏差并予以糾正。

二、關于轉變教育行政管理職能的幾個建議

1.堅持教育督導“督政”制度，轉變教育行政管理模式

教育督導是指教育行政部門根據國家制定的有關方針、政策、法令和法規，對其所屬下級教育行政部門和學校的工作進行監督、檢查、評估和指導。我國教育督導的主要任務可以概括為兩條，一是“督政”，二是“督學”。“督政”是中國教育督導制度的顯著特征。教育督導作為一種教育行政監督手段，對下級政府履行教育工作職責的情況進行監督、檢查、評估、指導，是教育督導本質和我國國情以及教育改革與發展的實際需要所決定的。

長期以來，我國的教育行政管理，基本上是計劃經濟體制下高度集中的管理模式，習慣于命令和布置任務，淡化了監督和調控。在整個教育管理的運作中，“計劃”占據主導地位，“指揮”、“執行”環節得到了較充分的強化，而缺乏強有力的監督，因而不可避免地出現某些決策上的偏差和執行效果的不理想，也助長了報喜不報憂、弄虛作假之風。開展“督政”，就是為了加強對政府及其相關部門教育行政行為的監督，以防止和糾正教育行政工作在決策、指揮、管理上出現的偏差和錯誤。同時，隨著行政體制改革的深入，政府簡政放權、轉變職能，許多權力下放到學校，學校辦學自擴大，對教育的管理必須從以指令性為主的領導模式轉變為以指導性為主的領導模式。實現這個轉變，必須在宏觀上加強管理，以強化反饋、監督功能為前提。建立教育督導“督政”制度是教育實行宏觀管理的一個重要方面。“督政”是彌補教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在傳統的教育行政管理中，教育部門與同級政府的其他部門之間、與下級政府之間，不是一種監督與被監督的關系，也不是一種隸屬關系，因而教育管理中的有些工作，出現“管不到，抓不了”的局面。通過教育督導，代表本級政府行使對教育工作的監督職權，就可以與同級政府的有關職能部門、與下級政府形成一種正常的監督與被監督的關系，從而建立起一種新的教育行政管理秩序，加強對政府相關部門法定的教育工作的監督，督促政府相關部門的教育工作落實到位。2.促進教育行政職能的重心轉向提高教育質量

雖從靜態的角度看，幾乎所有現代國家都行使著較為相同的職能，但是從動態的角度看，由于各國社會和教育發展的時空差異，造成不同時期的國家和同一時期的不同國家之間教育行政職能的側重點不同，這也正是教育行政職能歷史性發展的重要表現。由于在那些現代化比較早的國家，教育的發展經歷了由數量到質量、由精英模式到大眾模式的過程，從數量上看，發達國家的義務教育年限在數十年前，普遍達到9年以上。如果從普及的角度來看，發展水平則更高。例如美、日和歐洲一些發達國家的高中就學率已達到90%以上。因而，教育效能(主要表現為教育質量)的提高就成為這些國家共同關心的首要問題，各國為此在政策上調整了自己的工作重心。美國自從1983年發表《國家處于危機之中，教育改革勢在必行》的質量調查報告書之后，首次全美教育目標的制定、教育標準的全國統一以及教育行政主管部門中教育質量委員會、全國共同教育目標委員會的成立等改革無一不在強調：在21世紀，美國的教育政策要進行從機會平等到提高效能的重新定位。

3.注重教育行政職能的法制化

在不同國家中，各級政府之間、國家與社會和個人之間的職能、權力(利)劃分有不同的表現形式。一是行政化，二是法制化。前者是指這種形式的職能劃分缺乏法律基礎，任何涉及中央與地方及其他部門之間的權責分工和變動都是以上級政府的單向命令或兩級政府之間的討價還價，因而行政化命令和指示的使用較為頻繁，這樣也就容易引起摩擦和權責混亂的后果。后者是說這種職能劃分有明確和系統的法律依據(包括法定的內容和程序)，職能的變動也要以法律的變更為準繩，以使管理有法可依，這不僅可以避免各部門之間的權責混亂和管理的隨意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政職能作為國家職能的組成部分，它也帶有這種形式上的特征和區別。在西方發達國家，隨著教育法制化的普及和深入，教育行政職能的法制化也受到重視，如美國、日本等不論是在相關的《憲法》、《教育法》中，還是在專門的《文部省設置法》中，都明確而嚴格地規定了國家的各級政府、相關部門及學校在教育事務中各自承擔的職能和擁有的權力。這對于教育的長期和穩定發展是必要的。例如，日本的《文部省設置法》首先指出，本法的目的是：明確規定文部省主管事務的范圍和權限，確定能高效地完成主管事務的組織，文部省以振興與普及學校教育、社會教育、學術及文化為己任，是一體化地處理上述事項及有關在宗教方面的國家行政事務的行政機構，為完成前條規定的所轄事務，文部省擁有下列權限。但是，其權限的行使必須遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部頒布的《全國教育事業第十個五年計劃》進一步明確了教育行政部門轉變政府職能、完善教育法律體系、全面實施依法治教的三項重要目標：轉變政府職能。今后政府主要運用立法、撥款、規劃、評估、信息服務、政策指導、執法監督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。政府部門的主要職責是創造教育健康發展的良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學校正確的辦學方向，規范各級各類學校辦學條件標準和辦學行為，保證教育的公正性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和學生的合法權益。加強教育宏觀決策的科學研究，提高教育決策的科學化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設一支高素質的教育行政管理隊伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強教育法規建設，進一步健全完善教育法律體系。加強教育普法宣傳，加大教育行政執法力度。進一步健全教育督導機構，完善教育督導制度，加強督導檢查。

4.建設一支高素質的教育行政管理隊伍

教育部頒布的《全國教育事業第十一個五年計劃》進一步明確了教育行政部門轉變政府職能、完善教育法律體系、全面實施依法治教的三項重要目標：轉變政府職能。今后政府主要運用立法、撥款、規劃、評估、信息服務、政策指導、執法監督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。政府部門的主要職責是創造教育健康發展的良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學校正確的辦學方向，規范各級各類學校辦學條件標準和辦學行為，保證教育的公正性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和學生的合法權益。加強教育宏觀決策的科學研究，提高教育決策的科學化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設一支高素質的教育行政管理隊伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強教育法規建設，進一步健全完善教育法律體系。加強教育普法宣傳，加大教育行政執法力度。進一步健全教育督導機構，完善教育督導制度，加強督導檢查。

三、結束語

轉變教育行政管理職能的任務是艱巨的。在今后的研究中，我們應進一步加大學習、研究力度，力爭取得更大成果，不斷把教育行政管理改革引向深入，從而使教育改革發展更好地服務于國民經濟社會的發展。

篇（3）

 

改革開放以來，我國經濟社會發生了深刻的變化，經濟持續快速發展，產業結構日趨合理，經濟效益不斷提高。尤其是地方政府的財力有了顯著的增長，近地方政府已經成為目前經濟運行中一支重要的經濟力量。但是，我國正處在社會主義初級階段，經濟體制還在進一步改革的過程中，市場機制、競爭機制等還不健全，產業結構、經濟結構、經濟增長方式尚欠合理，這都嚴重影響了經濟的發展和社會的和諧，使地方政府成為各種利益關系沖突和矛盾的焦點。這就迫切要求地方政府加快實現職能的轉變。

一、地方政府職能轉變面臨的困境

（一）地方政府越位嚴重

現階段在社會主義市場經濟條件下，由于受到計劃經濟體制的影響和部門利益的驅動，地方政府往往以“全能者”的身份出現在市場經濟中畢業論文題目，超越自身權限，涉足市場、企業和社會組織的自主權力范圍，管了許多不該管，而且管不了、管不好的事情。比如，在漸進的機構改革中，地方政府重點進行了國有企業產權制度的改革，探索了企業經營權與所有權分離的途徑，撤銷了一些專業經濟管理部門，增強了企業的活力與競爭力。但是，由于國有資產監管機制尚未完善，政府仍然承擔著國有資產管理者的重要角色，這就決定了政府對國有企業進行一定程度的直接控制，地方政府經濟調節這只“看得見的手”在取得一定效果以后，在某些地區、某些領域至今仍然伸得過長。表現在不該由政府管的事情政府插手，如地方政府和企業一起爭上市，爭競爭性投資項目，直接參與企業經營管理與人事管理。地方政府直接介入企業管理，與市場經濟所需要的自主經營、自負盈虧的企業主體資格要求相違背，直接損害了企業利益。

（二）市場監管職能實施不合理

地方政府的職能在于制定公平競爭的游戲規則，維護市場的正常秩序。從地方政府的市場監管職能分析，一些地方政府的市場監管職能還很弱。在地方政府職能轉變過程中，如何實現對本地區的市場經濟秩序的監督和管理，對壟斷行業如何限制，對市場環境如何構建，對產權如何界定和保護等等一系列問題都不是十分的明晰，因而常常造成地方政府市場監管職能實施不當。具體表現有：地方保護、政策歧視、監管不力、權力濫用等。這些都影響了政府的執行力和公信力。

（三）社會管理職能定位模糊

從地方政府的社會管理職能來分析，由于人們是在政治統治職能的層面上來展開對社會管理職能的認識的，因此常常將社會管理職能與經濟調節、市場監管和公共服務職能混同起來畢業論文題目，忽略了社會管理中的公事事業管理這一重要內容論文范文。一些地方政府社會管理的方式還處于短期性、被動性的“拾遺補漏”階段。地方政府社會管理職能中的危機管理意識和能力都比較薄弱，許多地方政府還未建立起來以政府為主導的對自然災害、突發事件的應急機制，地方政府和社會對公共危機的控制能力還較低.例如政府職能界定不清，定位不準、社會管理組織不發達，體制不順、管理機制不暢，手段落后等。另外，生產、交通、衛生和食品等公共安全越來越成為廣大社會成員的基本公共需求，需要逐步建立健全管理機制。

（四）服務職能不強

從地方政府的公共服務職能來分析，一些地方政府對本地區公共產品和公共服務的提供遠遠不能滿足公共需求。這一點在西部地區的地方政府和層級較低的地方政府中表現得尤為突出。基層社會基礎薄弱，公共產品和公共服務的提供長期未得到應有的重視，尤其是改革開放以來，廣大農村的文化教育、合作醫療、社會保障等公共產品和公共服務的提供長期以來得不到重視，影響了農村的發展。

二、經濟體制轉軌條件下我國地方政府職能轉變對策

（一）轉變地方政府執政觀念

轉變地方政府職能，建設服務型政府，必須首先轉變地方政府的執政理念。執政理念的轉變，能夠增強地方政府轉變職能的內在動力。在中國這樣有著集權政治、計劃經濟、一元文化等傳統文化思想深刻影響的國度，官本位、政府本位、權力本位的傳統管制型政府執政理念根深蒂固，而公民本位、社會本位、權利本位的服務型政府執政理念剛剛形成，明顯處于弱勢。所以轉變執政理念，成為轉變地方政府職能的首要問題。因此，地方政府必須樹立起以下五種執政理念：一是“以民為本”的服務理念。地方政府是為公民及其他社會主體提供公共服務的機構，必須樹立“以民為本，顧客至上”的執政理念。二是有限行政理念。政府不是全能的，政府的能力、權力都是有限的，地方政府在管理中也會出現失靈現象。必須轉變政府神圣化、萬能化的觀念，改變事無巨細、政府統攬的局面，不做越位、越權的事情，政府不應管的事情要還權于民、還政于民。三是依法行政理念。依法行政是政府執政理念的核心畢業論文題目，是政府行政運作的一項基本原則。四是責任政府理念。要構造和完善包括政治責任、法律責任、公仆責任在內的行政責任制度，以確保各級地方政府及其工作人員對百姓負責、對社會負責。五是誠信行政理念。一個高效、廉潔的政府是老百姓滿意的政府，是老百姓心目中形象極佳的政府。這就需要政府不斷強化行政道德以提升其公信力。

（二）重新構建政府與企業、市場及社會公眾的關系

政府與企業、市場、社會的關系是地方政府職能中的核心問題，是地方政府職能轉變的載體，所以必須重新確立好政府與這三者的關系，才能順利實現地方政府職能的轉變。而轉變地方政府職能，建立起為企業、市場和社會服務的新體制，是建立服務型政府的根本所在。地方政府必須實現由全能政府、萬能政府向有限政府轉變，克服越位、糾正錯位、彌補缺位，把工作重點切實轉移到“經濟調節、市場監管、公共管理、公共服務”的職能上來，突出其社會管理、公共服務職能。為實現政府職能轉變目標，必須妥善處理以下三個方面的關系：地方政府與企業的關系方面，政府要把自主經營權利真正交給企業，實現所有權與經營權分離，建立地方政府為企業服務的新體制；地方政府與市場的關系方面，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，建立面向市場、以市場為導向的政府。一個完備的市場機制和一個有效的政府都是經濟發展的推動力，二者缺一不可；政府與社會的關系方面，政府要注重社會潛能，充分發揮社會中介組織的作用，把不該管、做不了、做不好的事情轉交給各種社會中介組織，建立地方政府與社會共同治理的新模式。

（三）加快政治體制變革和創新

首先，要加快地方行政審批制度的改革，科學界定行政審批范圍，減少審批項目，簡化審批手續，規范審批方式和程序，取消不合法律、法規要求的審批事項畢業論文題目，取消可由市場自行調節、社會自我管理的審批事項，取消部門自設的審批事項。著力在推進依法行政、清廉為政、民主施政、科學理政四個方面發揮更積極的作用，使各級政府在繼續履行好經濟調節和市場監管職能的同時，更加注重強化社會管理和公共服務職能；在加強和改革政府管理的同時更加注重建設服務型政府；其次，建立公共財政體制。要調整公共支出的范圍，提高公共服務支出的總量與比例。把生產投資型財政轉變為公共服務型財政，財政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛生、公共安全和公共基礎設施等方面；要制定公共服務的最低標準，保證低收入群體能夠獲得最基本的公共服務論文范文。同時，要通過體制創新，提高政府對公共物品和公共服務的供給能力。對地方政府應當提供的“公共物品”包括公共安全、國民教育、社會救助、公益事業、環境保護、市政建設等的體制進行創新，逐步從由政府提供向鼓勵包括非政府組織在內的民間共同提供公共產品發展；再次，要完善地方政府績效評價和監督機制。必須盡快廢止以GDP 為取向的業績評價體系，糾正那種見物不見人的片面發展觀，整合現行考核辦法，建立社會性評價機制，確立多重社會評價指標體系，采用目標管理（MBO）、全面質量管理（TOM）等手段進行績效管理，吸納專家學者、社會公眾參與評議和考核，對地方政府業績進行客觀公正的評價，獎優罰劣，促進政府績效的提高，建立和完善激勵約束機制，充分調動公務員的積極性，促進地方政府職能的轉變。與此同時，要完善對地方政府行為的監督機制。

（四）加快行政法制建設

依法行政是推動地方政府職能轉變的有力手段。地方政府職能轉變的各項措施，需要運用法律手段加以保障；地方政府職能轉變的成果畢業論文題目，則需要上升為法律才能得以確認和鞏固。因此，只有加強行政法治建設，堅持依法行政，轉變工作方式，轉變工作作風，才能大大提高行政效率，切實轉變地方政府的職能。主要應做幾方面的工作：一是牢固樹立行政法治意識。意識指導行動，行動受制于意識。沒有行政法治意識，就不可能依法行政；二是完善法律體系。實現依法治國，堅持依法行政，必須加快立法步伐，改變某些領域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規進行修改和清理；三是理順現行行政執法體制。理順現行行政執法體制，按照條塊結合、適當分權、便于執法、講求實效的原則，走綜合執法之路；四是完善依法行政的監督機制。完善依法行政的法律監督機制，是實現依法行政的根本保障。

轉變地方政府職能是復雜而艱巨的系統工程，是一個常新的研究課題。地方政府職能轉變的模式將更加明確和具體，那就是由全能政府向有限政府轉變、由人治政府向法治政府轉變、由權力政府向責任政府轉變、由封閉政府向透明政府轉變、由管制型政府向服務型政府轉變、由低效政府向高效政府轉變、由失信政府向信用政府轉變、由傳統政府向電子政府轉變。實現以上這些轉變，需要長期艱苦的努力。

[參考文獻]

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篇（4）

一、行政指導的背景系統

筆者根據結構功能主義,簡單列了一張結構圖,其中有三層次,社會系統位于最高階,行政系統及經濟、法律、文化等系統屬社會系統的子系統,而行政指導、行政強制等則作為行政系統的子系統位于第三階。

本文要研究行政指導,首先要分析它的上階系統即它的背景環境——行政系統受其同階系統影響所產生的變化。

首先,從封建自然經濟時期到自由放任主義經濟時期再到市場經濟時期,經濟系統經歷了一個由沒有市場到市場占絕對控制地位再到市場頻繁失靈、市場不斷創新的過程。與之相適應的行政系統也經歷了一個由專制管制到無為而治再到干預、服務于經濟系統、促進經濟發展的“服務行政”的轉變。

其次,法律系統經歷了一個從沒有法到實在法再到承認自然法、對“法”作擴大解釋的法治演進過程,在這個過程中,法的功能由“行為預期”轉向“利益平衡”。與之相適應的行政系統也經歷了一個由人治到“依法行政”、“無法律則無行政”再到“法治行政”、按實質意義上的“法”(包括法的原理、原則、習慣等)行政以補充實在法的缺漏、平衡各方利益的演化過程。

再次,全球和諧文化的重拾也使得政府開始主動去協調平衡各方利益,同時也調動行政相對人來積極參與行政,產生了一個由“消極行政”向“積極行政”的進化。

于是,筆者得出第一個結論,行政系統作為社會系統的子系統,受經濟、法律、文化等其他同階子系統演進的影響,如今正在朝“服務行政”、“法治行政”、“積極行政”的方向發展,同時它的這種發展也反作用于市場經濟、法治、和諧文化,最終合力推進社會的進化。

那么,如何實現“服務行政”、“法治行政”、“積極行政”的目標呢?僅靠傳統的行政手段如行政命令、行政強制當然做不到,必須要靠新型行政手段的配合甚至是替換,行政指導首當其沖。而且根據上文的分析,也不難得出另一個結論,有關于行政指導的功能:行政指導應靈活有效地服務于市場經濟、彌補依法行政的滯后性缺陷、柔和民主地協調平衡利益。

二、行政指導的定義

上世紀20年代,德國學者耶律內克提出了行政機關印制散發“指導”文件的行為乃屬于不直接產生法律效果的“單純高權行政”。二戰后,行政機關給予無拘束力建議的行為就被稱作“指導式行政”。然,“指導式行政”大多被歸入“服務行政”之中,并未受到足夠重視而單獨列為行政行為的一種,也未曾被詳細定義,直至美軍占領戰敗后被的日本。那時進駐日本政府部門卻缺乏法律授權的美軍常以“指導”的形式管理日本,這種非強制性的行政方式改變了“市場政府雙重失效”的狀況,在日本大獲成功。到60年代,日本法務官僚林修三最早提出“行政指導”的提法和定義,自此,各國各學者開始了對行政指導不厭其煩的定義研究。

筆者也意欲以自己的方式從結構功能主義的視角來定義行政指導。根據結構功能主義,若我們將行政指導視作系統,其內部也可以分化為主體、依據、方式、程序、效果等組織,對這些組織的逐一分析有助于我們對它們共同組成的系統——即行政指導的概念進行厘定。

(1)從行為目的上看,行政指導服務于具體行政目的,無特定目的則非為行政指導。(2)從行為主體上看,行政指導的主體乃行政主體;權限是在其所管轄事務的范圍內。(3)從行為依據上看,有法可依則依法指導,無法可依則應以法律原理、原則、精神作為依據。(4)從行為方式上看,行政指導的推行手段不具強制性,它通過建議、勸告、咨詢、批評、鼓勵等多種柔軟靈活的引導方式以期相對人做出理解配合的選擇。(5)從行為程序上看,行政指導必須遵循法定程序。(6)從行為效果上看,行政指導經單方作出時僅產生事實效果,但,行政指導作出后若經相對人選擇接受,事實效果則轉化為法律效果。

至此,筆者將行政指導的定義歸納為:行政指導是指行政主體在其管轄事務的范圍內為實現特定行政目的,單方主動依據法律規定或法律原理、原則和精神,按照法定程序以建議、勸告、咨詢、批評、鼓勵等不具強制性的引導方式以期相對人做出理解配合的選擇的行政事實行為。

三、行政指導的現實缺陷

行政指導林林種種的優點都是在應然層面上的,而實際上,作為一個新生的、不完善的制度,它在各國的實踐中所體現出來的缺陷不比它的優點少,接著,筆者還是從結構功能主義角度從行為目的、主體權限、適用依據、適用程序、責任方面來分析我國行政指導實踐中所存在的問題。超級秘書網

首先,就行為目的來說,行政主體常常懷抱維護政績等不良動機,不惜侵害相對人利益,往往不公正、不民主地實施實質上已經被異化了的“指導”。

其次,就主體權限來說,因為行政指導賦予行政主體以極大的自由裁量權,不加控制的權限極易滋生腐敗。

再次,就適用依據來說,我國既缺乏對行政指導必要的實體法律規定,又缺乏對一般法律原理、原則、精神的認識。使得不論是行政主體還是行政相對人都對行政指導不了解、不理解、不愿用或亂用錯用,從而背離法治行政。

第四,就適用程序來說,我國未對行政指導作出任何程序性規范,致使行政指導的程序混亂,不透明、不誠信,這直接導致行政相對人對行政指導制度、行政主體不信任。

最后,就責任來說,我國錯誤地認為行政指導因具有非強制性、事實行為性,即可不對其責任作出規定。這使行使行政指導權的行政主體在應行使指導而消極不作為時或作出錯誤指導甚至是異化的“指導”而給行政相對人的利益造成損害時無需承擔責任,與積極行政、服務行政相違背,與權責統一的責任行政相違背。越發刺激了行政主體違背法治精神進行有損相對人以及公共利益的“指導”,導致相對人對行政指導制度的排斥、也導致行政主體乃至政府形象的。

可見,目前行政指導制度在我國的境遇不容樂觀,我們必須盡快由內而外地對其進行規定、為其創造條件,使其變得可行、可信。

篇（5）

市場經濟下的財政投資主要是公共性的，它直接為市場提供基礎設施和公用設施等外部條件，在這種背景下，財政投資評審活動的性質和目的是為市場經濟服務，其制度、內容、方式方法也要與市場經濟相適應。作為公共性投資，其首要目的是服務于社會利益，而不是追求項目本身的市場贏利，其項目效益必須采用社會方式，而不是商業方式來評審。因此，公共投資效果的評價標準，就不能局限于項目本身的市場成本與收益，還必須包括項目所涉及的社會成本與所產生的社會收益。

明確服務對象，明確服務的切入點，是財政投資評審當前和今后生存與發展之本。

財政投資評審首先要為政府投資管理服務。從宏觀的角度上講，評審要站得高，要有長遠眼光和宏觀意識，當好政府的投資參謀和助手，為合理有效地配置和使用公共資金，提供投資信息和政策建議，減少和避免政府投資的失誤；從微觀的角度講，財政投資評審要為政府投資具體項目的監管服務，行使業主對政府投資項目職能，合理控制工程造價。

評審要為財政部門的項目支出預算管理服務。要充分體現出評審機構的財政特色，即站在財政部門的角度，利用自己擁有的專業技術力量，通過科學、規范的評審措施算細賬、算實賬，為財政部門安排或調整項目支出預算提供專業技術依據，提高財政資金的有效性，筑起一道堅固的防線，并為財政投資決策提供準確的信息和政策建議。

評審要為財政支出項目績效評價服務。財政支出項目內容十分廣泛，特別是建設性項目之間差異大、建設周期長、項目效益不確定性等因素，要求財政投資評審機構應充分發揮自己的專業技術優勢，認真履行自己的職責，對財政支出的建設性項目進行績效評價，為政府合理安排財政性建設資金、提高財政資金效益發揮應有的作用。

二、明確財政投資評審的職責范圍，使其更好地服務于微觀市場

財政投資評審活動將大大提高財政投資的效率，其內容涉及到方方面面，多就投資項目本身的效率來評審，考核項目本身的活動情況、活動過程和活動結果，更側重于微觀經濟，而不是投資所產生的宏觀經濟效應。雖然項目的評價涉及社會成本和社會效益，但仍然是圍繞著項目本身來進行的。

評審工作要從駕輕就熟的政府指令性方式中解脫出來，學習運用市場知識和手段，積極地從制度和方法上研究實施工程量清單計價前提下的新思路、新方法，引入政府投資項目公眾參與和專家評審機制，加大決策咨詢力度，以適應政府投資管理的需要。

要保證建設工期、質量和成本支出，防止欺詐行為；要在審查環節杜絕缺項、漏項、少報工程量，避免中標后再結算中補報工程差額的“釣魚”現象。

在項目決策設計階段，要參與審查擬建項目的設計方案，設備選型和投資估算；審查初步設計概算，進行項目經濟評價，從經濟技術角度協助設計優化。在工程承發包階段，要參與編制招標文件、制定合同條款、審定標底；在項目實施階段應跟蹤審查設備、材料訂貨、工程預算、工程進度款撥付、審查變更和付款簽證、審核相關索賠等；在竣工驗收階段，重點審查工程價款結算和竣工財務決算，項目的余款額只有在評審后才能確認。

政策性很強的工作，要求有較高的透明度，本著實事求是、機會均等、誠實信用的原則進行。財政投資評審既掌握著社會平均消耗量，又了解建筑市場價格信息，使之有可能形成一個較為客觀的社會標準。這樣一方面可以按照國家的政策、法規從嚴掌握評審，另一方面又能夠尊重客觀實際，避免內部人操縱招投標的形式和結果。

加快建立財政投資評審信息系統，有利于及時掌握建筑市場價格信息，通過充分積累和分析工程造價資料，有效利用過去的數據來預測未來市場變化和投資趨勢，以提高財政投資評審的精度，合理確定與有效控制政府投資。

工程量清單講價是一種技術性

三、進一步規范財政投資評審，切實有效地發揮財政職能

財政投資評審是財政部門一項政策性、專業性和技術性很強的工作，要使財政投資評審工作規范運作，發揮其在基本建設項目投資中的職能作用，就必須建立和完善投資項目評審機制，做到與財政職能的充分結合與緊密鏈接。

基建工程項目預算編制具有工作量大，專業性、技術性強的特點，充分利用評審中心的專業技術力量和技術手段，配合財政部門搞好建設項目預算的編制工作，使基建項目預算編制更加科學化、規范化，有效控制建設規模和建設標準，從而強化預算約束，維護預算的嚴肅性。

財政投資評審機構與國庫支付相互協調配合，對集中支付項目資金應按基本建設計劃撥款、按基本建設程序撥款、按基本建設支出預算撥款和按基本建設工程進度撥款的“四按”原則進行監督，實行對建設項目全過程跟蹤問效，使財政部門對項目進展情況心中有效，合理控制和調整項目資金的流量、流向，提高基建項目預算執行和國庫支付工作的準確性，從而保證財政資金的安全高效。切實做好政府采購基建項目及大型修繕項目的預、決算評審工作。通過評審合理確定工程造價，為財政部門安排基本建設項目支出預算和為政府采購管理部門控制基本建設項目招標提供依據，使政府采購招標工作與國家基本建設項目管理程序相銜接。

評審直接表現為財政性投資項目支出的核減，而更重要的是通過評審工作，積累和分析財政性基本建設資金使用效益等方面的數據和資料，從單位工程造價、固定資產交付使用率、投資利潤率、建設周期等指標對財政性投資項目的經濟效益和社會效益作出客觀評價，為財政投資決策提供準確信息和依據。

通過對財政投資項目竣工財務決算的評審，合理確定財政投資項目的工程成本和各項費用支出，達到事前、事中、事后全過程監督的目的。對擅自超標準、超規模、超預算形成的資金缺口，財政一律不予認賬，切實硬化預算約束，維護《預算法》的嚴肅性。

項目單位依據評審中心審定的固定資產移交表和竣工決算批復文件，辦理固定資產移交和產權登記手續。

財政投資評審系統經過近年來的發展，為財政部門加強基本建設財務管理，加強項目支出預算管理，做出了突出的貢獻。但很多問題仍直接制約著財政投資評審在更大范圍、更深層次發揮作用。充分發揮財政投資評審工作的財政職能還要關注以下幾點：

1.以制度建設為切入點，實現依法評審。目前投資評審在涉及微觀范疇內的業務范圍、管理制度、運轉流程等，并沒有法律依據，這就造成了評審工作的不規范性與不確定性，因此制定指導財政投資評審業務的法律法規，可以使財政投資評審系統形成統一、規范、有序的行為規范。

2.以調整機構性質為切入點，使評審機構真正履行財政職能。把評審機構定性為行政系統或者實行公務員管理的事業單位，賦予其項目支出預算管理和監督的財政職能，這樣可以有效地回避“評審中心是中介機構”這一爭論，使評審機構真正公平、公正的履行其財政信貸并不能夠滿足農戶的資金需求，小額信貸供需不平衡是制約農村金融健康發展的重要瓶頸。主要是農村信用社小額信貸的自然風險大，我國仍處于社會主義經濟發展的初級階段，農業的生產方式還是以農戶家庭經營為基礎，這一生產方式規模小、抗風險能力弱。而小額信貸的服務對象是以農業生產收入為主要來源的農戶，農業生產效益是農戶償債能力的重要保證，一旦遇到較大的自然災害，信貸資金就面臨著很大的風險，當地開展小額信貸的農村信用社將面臨災難性的損失，影響其繼續開展業職能。

篇（6）

[關鍵詞]行政管理制度面臨問題制度改革

在改革開放已經進行30年后的今天，回顧中國社會、政治、經濟等各方面的發展，進步和變化之大完全可以用天翻地覆來形容。但是，我們不能回避的一個問題是：中國行政管理制度改革的進程遠遠落后于經濟領域的改革進程。那么中國究竟應該怎樣推進行政管理制度的改革呢?這是值得我們深刻思考的問題。

一、中國行政管理制度面臨的問題

改革應當對癥下藥，因此我們首先應當明白中國的行政管理制度到底面臨著怎樣的問題和挑戰。

1.行政管理機構設置不合理。從縱向結構上看，中國政府的行政管理層次和管理幅度都存在著問題。目前，中國的管理層次則普遍存在著偏多的情況。從中央到地方，有4到5級的管理層級，這就導致了很多管理職能上的重合以及互相推卸責任的情況。這種現象帶來的問題是多方面的，不僅大大增加了行政成本，還帶來了大量的超編制人員，給我國的納稅人帶來了沉重的負擔。另一方面，縱向結構還體現在管理幅度上。管理幅度即一級行政機關或一名行政領導者直接領導與指導的下級部門或工作人員的數目。學者一般認為3-9或4-12個為好。不過，在中國省一級，改革前均管轄70-100個縣(市)，為此，自1983年實施地市合并改革以來，增加地級市一個管理層級，試行市管縣體制；然而另一方面，在同級政府內部，又往往存在管理幅度偏小，“官多兵少”現象。同時，縱向結構的不合理還不利于政令的暢通，此外層級過多也會帶來很多不必要的地方保護。這些都是制約我國經濟持續、穩定、健康發展的障礙。

從橫向結構上看，中國的部門結構即同級行政管理部門之間的平行分工關系有著很多的不合理。這種現象帶來的影響也是嚴重的。在每個部門各自的工作的范圍內，各個部門為了爭取好的業績紛紛各自為戰、缺少合作，這帶來了很多不必要的競爭，也消耗了很多無謂的競爭成本；在每個部門職能有交叉的范圍內，各個部門又會互相拆臺，同時為了避免責任，往往會踢皮球而采用無作為的方式來對待這部分工作，這樣，顯然會帶來行政效率的低下，不利于政府服務社會、服務大眾。

2.行政組織編制及其管理混亂。行政組織編制是指法定行政組織的人員定額及職務的配置，必須根據職能的需要來設置即定職能，定機構，定編制——“三定”。目前，我國的情況則恰恰相反，很多崗位因人而設，編制因人而定，這會導致編制本身過大，而且在編的人員并不一定是該崗位最需要的人。這樣必然會使得行政管理工作無法正常開展，還會滋生腐敗。同時，由于對編制確定的不嚴肅，還會帶來很多編制外的人員進入行政管理部門。這使得官僚機構越來越膨脹，而根據帕金森定律可以知道，行政機構作的工作數量和人員的數量是成反比的，越來越多的人消耗了納稅人越來越多的錢，卻做著越來越少的工作。

3.行政監督明顯不足。我們知道，中國目前的行政監督主要由系統內部監督和系統外部監督兩大部分。系統內部監督主要包括上級行政機關的監督、行政監察、審計監督。由于每一級行政機關都有自己繁重的工作，所以要求上級行政機關能對下級行政機關進行長期有效的監督顯然是不現實的。行政監察機關雖然有法律賦予的監察權，但由于監察機關只能處以撤職以下的行政處分，而且由于歷史傳統、思想觀念等方面的原因，監察機關的影響力和權威性并沒有得到應有的重視。審計機關這些年影響力有了空前的提高，但由于審計監督只是審計機關依法律法規對行政機關及工作人員的財政(務)收支、個人收入、財經法紀等方面情況實行的一種專門性審核活動，它的職能范圍僅限于財務方面的審核，所以也很難全方位的對行政機關進行監督。我國的系統外部監督包括執政黨監督、立法機關(國家權力機關)監督、司法監督、社會輿論、參政黨、政協的監督以及公民的監督。在我國目前的社會情況下，執政黨實際上承擔了很多行政職能和其他公共權力行使的職能，因此，它不可能把自己完全置于中立的位置去監督行政行為；同樣，目前的中國，立法機關和司法機關的地位還是無法和行政機關同日而語的，它們也很難切實地起到監督的作用；至于社會輿論和普通公民的監督都必須還要借助法律的途徑，并不是最直接的手段。可見，我國的行政行為是缺乏有力監督的。

4.行政法制不健全或無法可依，或有法不依。我國的行政領域上還有很多法律空白，比如行政審批的手續非常繁瑣，而且各地都有不同，這方面就需要相關的法律規范來加以規定。較之無法可依，其實有法不依的危害更為嚴重。我國的行政機關管理人員普遍缺乏依法行政的意識，這不僅極大的破壞了法律的權威，而且也不利于提高公民對行政機關的認同感。

二、關于行政制度改革的個人看法

1.從行政機構入手，努力推進行政機構設置的改革。在縱向結構上，適當的減少我國行政管理的層級，比如江蘇已經開始逐步撤銷地級市，這樣有利于政令的暢通，還可以減少很多行政成本。

2.嚴格我國的行政編制，真正做到由崗定人，杜絕因人設崗的情況，這樣做不僅可以在很大程度上減少腐敗，還有利于選出最適合崗位的管理人員。編制的制定應當合理，對于編制外的工作人員應當嚴格控制數量。

3.努力加強行政監督的力度。首先要完善系統內部監督，提高行政監察機關的權威和影響力，逐步做到對政府的每個重要行政行為實施監督，進一步加大審計機關的審計廣度和深度。同時，要充分發揮新聞媒體作為立法、行政、司法外第四大權力的作用，積極監督和報道行政機關的行為，協助政務公開的推進。參政黨、人民政協和全體公民也應提高參政意識，積極行使手中的監督權力。相信，有了強有力的行政監督，我國的行政制度改革一定會走上健康發展的道路。

4.完善立法并加強依法行政意識的宣傳教育。對于很多行政領域的法律空白，我們應努力建立起完善的法律制度，而更有現實意義的則是，提高全體行政管理人員依法行政的意識，依照已有的法律辦事，增強行政行為的權威性，提高人民群眾的認同感。

篇（7）

大力推行首問首辦責任制既是提升遂寧競爭力的需要，也是一項長期而艱巨的任務。當前，我市部分干部作風和機關行政效能還存在著與加快發展、科學發展、又好又快發展不相適應的突出問題：工作沒激情，對責任范圍內的事情不了解、不掌握；工作效率不高、落實不力，工作浮在表面，不下深水，不愿做艱苦細致的工作；服務意識不強，想問題、辦事情不是一切從群眾利益出發，而是從部門利益、個人利益出發……為此，我們必須深入查找和切實解決影響機關行政效能的突出問題，大力推行首問首辦責任制，努力推動各級機關和廣大干部作風明顯改進、服務能力明顯增強、辦事效率明顯提高。

實踐證明，大力推行首問首辦責任制是堅持立黨為公、執政為民的具體體現，是優化遂寧發展環境的迫切需求，只有進一步推行首問首辦責任制，才能讓企業更好地發展，讓群眾得到更多的實惠，讓基層辦事更快捷方便，為建設現代產業高地，推進遂寧跨越發展提供堅強的制度保障。

大力推行首問首辦責任制，要強化服務意識。對于廣大黨員干部來說，服務意識實際上就是親民意識。要通過加強思想教育，在政府工作人員頭腦中牢固樹立全心全意為人民服務的思想，讓基層和群眾感受到新變化、新氣象，為構建和諧遂寧奠定堅實的基礎。

大力推行首問首辦責任制，要全面提高辦事效率，推進機關工作全面提速，徹底改變“群眾跑來跑去，領導批來批去，部門轉來轉去，開會議來議去，問題還是哪來哪去”的狀況。同時，要認真履行職責，對基層和群眾要求辦理事項的，工作人員要熱情接待，周到服務，徹底改變“門難進、臉難看”的干部作風和機關行政的局面。

篇（8）

    由于每屆會議的時間、地點、背景、主題、舉辦方等各不相同,因此,每屆會議都各有特色。本次會議共有如下幾個特點:

    (一)亞洲學者與官員參與程度高

    亞洲參會代表占代表總量的近三分之一,其中我國參與代表也明顯多于往年;有超過一半的發言代表來自亞洲。與此同時,亞洲代表也比以前更為活躍地參與研討,其他各洲代表對亞洲行政改革的理論與實踐也更為關注。亞洲代表之所以有比較高的熱情參與本次會議,主要有兩方面原因,一是經過二十多年的發展,亞洲各國已經形成了比較成熟的實踐經驗與比較深入的改革反思;二是本次會議在印尼召開,亞洲代表的參會成本相對較低。

    (二)政府職責、能力與治理模式是研討重點

    新公共管理運動初期,公共行政的理論研究和實踐探索以政府職能與角色定位、治理模式構建為重點。此后,管理與服務技術、工具的科學化成為研究與探討的熱點。近年來,人們對新公共管理理論與實踐反思不斷深化,而由美國次貸危機引發的全球性金融危機又使這種反思全面升溫。在公共行政實踐領域,以追求公共價值為主要目標的協同行政與公平行政逐漸受到重視,逆市場化、民營化和分權化以及源于此的管理體制改革和政府能力建設成為一種新潮流,而在國際行政科學研究領域,對政府職責、能力與治理模式重構的探討再次成為熱點,且超越“政府規模”視角、“能力適度”成為研究重點。在三個分議題中,第一個分議題,即以重理政府責任與角色為核心的公共行為再審視成為提交論文最多的議題,共收到論文49篇,占論文總量的45%,而第二、第三議題中的相當一部分論文,也從政府如何履行職責、更好履行職責的角度闡述了政府在發展中的地位、作用及其應具備的能力。

    (三)實證研究成果是主體

    關注實踐發展,提升實踐經驗,推動公共行政理論發展,是國際行政科學學會的使命。近年來,參會論文對公共行政改革實踐的關注程度不斷提高,本次會議依然如此,其突出表現就是絕大多數發言論文以案例分析、改革經驗總結為主要內容。縱觀發言論文以及大會交流研討的總體情況,實證研究主要集中在兩個方面:一是對新公共管理改革實踐的反思與審視;二是對協同行政與公平行政改革實踐的經驗總結。這兩個關注點的形成清楚地表明,各國的公共行政改革實踐仍處于相對活躍的發展時期,公共行政理論也處于否定之否定的持續演進時期。

    (四)更為關注國際比較

    目前,全球化(區域化)與民族化是公共行政發展的兩個重要維度,全球化(區域化)使公共行政的國際協同、合作與借鑒更為必要與急迫,民族化則使公共行政的個性需求與比較優勢更為凸顯。正因如此,國際比較逐步成為國際行政科學領域一種重要的研究方法,相關成果不僅成為探索國際行政科學發展規律的有效基礎,也成為各國公共行政實踐領域開展國際合作與提升國家競爭力的可靠依據。本次會議比較研究持續升溫:一是使用比較方法進行分析的論文比重明顯大于往屆;二是比較的對象主體更為多元,不僅有傳統的雙邊比較,更有廣泛的多邊比較;三是比較的內容更為廣泛,不僅有管理方法即工具層面的比較,還有治理結構即管理體制、歷史文化傳統與民族偏好層面的比較;四是比較的交流更為深入,不僅有彼此實踐與學術成果的相互展示,更有基于共同關注問題的觀點交流與碰撞。

    (五)公共行政實踐領域與理論研究領域的互動明顯

    公共行政理論指導并引領公共行政實踐發展是國際行政科學學會的一貫追求。公共行政實踐與理論的良性互動在公共行政改革時期表現尤為明顯,新公共管理運動時期如此,后新公共管理時期同樣如此。后新公共管理時代的公共行政實踐需要有別于新公共管理思潮的行政改革理論浮出水面。以此為背景,近年來,國際行政科學學會的會議呈現出學者與官員共同關注、學實互動日益深入、官員更為急迫地探求實踐指導的態勢。本屆會議,這種態勢更為突出,政府官員的參與程度明顯提高;學者更為關注改革經驗總結。

    二、會議主要觀點

    全球金融危機使公共行政面臨更為嚴峻的挑戰。在此背景下,與會代表圍繞會議主題與分議題,對新公共管理的反思以及基于此的對政府角色、公共治理、行政文化和政府能力建設等問題的探討都更為系統深入,其核心思想就是應強化政府作用,重視文化公共行政的影響,加強政府能力建設和公共治理結構優化。

    (一)政府角色需要重新定位

    新公共管理理論認為,政府責任有限,其職能是“掌舵”而不是“劃槳”,其活動內容是提供市場做不了也做不好的服務,即提供具有非排他性的公共產品和服務。在新公共管理理論的推動下,很多國家認為“小政府”是一種理想模式,相信小政府和基于市場的改革會強化政府治理能力。因此,在20世紀八九十年代期間,很多國家開展了以市場為導向、縮小政府規模的行政改革。但對市場過度依賴,對社會公平一定程度的忽視,已經蘊涵著政府治理能力的危機。全球金融危機使“市場導向型政府”飽受質疑,政府職責和角色再次被重新界定。與會代表認為,新公共管理改革所倡導的“小政府”,不是適合于所有國家的萬能鑰匙,也不是國家能力和穩定的保證;政府的職能范圍、規模和結構,取決于國家的歷史背景和制度能力,每個國家都應該找到適合自己的改革路徑。

    (二)民營化需要重新評估

    在新公共管理時期,民營化是政府改革的一個重要方面,尤其是過去的十年,新公共管理利用市場化的管理技術提高效率,市場在政府公共服務提供中的作用逐漸上升。公共選擇理論認為,自由主義政策會提高政策實施效率;通過民營化,私人企業參與公共服務提供,私有化通過減少政府作用提高效益;即使在市場失靈、政府干預合法化的情況下,私有化也能帶來經濟效益。因此,民營化的發展和不斷增加的公共服務合同外包使政府在公共服務提供中的角色發生了極大變化。但目前,民營化已經受到廣泛質疑,逆民營化正在進行之中。英國、澳大利亞、新西蘭、美國等許多國家已經開始將公共服務外包逐漸收回,美國“9·11”事件之后,民營的機場安檢已經收歸政府交通安全管理部門。因此,在未來的公共行政改革制度設計中,要充分考慮民營化的負面影響,探索新的替代政策。

    (三)公眾回應性需要進一步強化

    在新公共管理運動中,多元治理、良政成為公共行政的新理念,政府不再是管理公共事務的唯一主體,包括私營部門和公共部門在內的多元主體參與到政府管理中來。許多人相信,這種多元主體治理在促進區域發展方面是一種強有力的戰略模式。實際上,為實現區域發展目標尤其是社會福利,每個主體,包括政府、私營部門和社團,都有其可以分享和合作的優勢。然而,一些主體可能存在個體或集團利益,其腐敗或者尋租行為會削弱區域發展。為解決這個問題,與會代表認為,在后新公共管理時期,應建設良好的公共政府和合作政府;回應性治理應成為這一時期的新概念;政府管理應更加多元,人民應被授予更多權利;應以更強調責任、協作、參與為前提,重構公共行政中的多方合作關系。

    (四)政府職能與能力需要重構

    基于對新公共管理思想與實踐的反思,面對新的公共行政環境,與會代表普遍認同政府職能與能力必須重構的觀點。具體而言,很多與會代表認為,進入后新公共管理時代,在全球化和本土化的雙重壓力下,各國政府的能力重構應重點考慮如下幾個方面的內容:

    1.強化政府公共性。面對新的變革,政府要強化代表公共利益、提供公共服務、保證社會公平、維護發展環境等方面的職責,要成為促進社會融合和促使各類主體達成共同使命的領導者、參與公共管理與服務的各類主體的合作伙伴和支持者、合作與協作集體中的行為激勵者與約束者。

    2.加強政府對社會和公民的保護。不同國家有不同的制度體系和經濟社會條件,但不管是發達國家還是發展中國家,政府都必須承擔如下職責,即加強對公民和社會的保護,加強教育、培訓、社會保障,消除性別歧視,保護弱勢群體,最大程度地滿足社會愿望。

    3.政府要著力維護社會公正和秩序。政府要在公共服務的供給上避免過度追求效率,以社會公正、公共利益、社會責任等作為價值標準評估公共服務,保證公共服務受益者的公共服務可獲得性,為弱勢群體提供更多的公共服務。

篇（9）

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英國學者帕金曾經說過：“大學對一切都進行研究，就是不研究它們自己。”[i]此話雖然有些偏頗，但高校體制改革的現實卻逼迫我們必須對新形勢下高校的角色和地位進行審視和研究。

1999年9月24日，北京大學無線電電子學系學生劉燕文向北京海淀區法院提起行政訴訟，將北京大學推上了被告席。劉燕文稱，1996年初，劉燕文的博士論文通過答辯和系學位評定委員會審查后，報請學校學位評定委員會審查。北大第四屆學位評定委員會共有委員21人，1996年1月24日對劉燕文博士論文表決時實到會人數16人，表決結果是7票反對，6票贊成，3票棄權。根據審查結果，北京大學學位委員會做出不批準授予劉燕文博士學位，只授予博士結業證書的決定。3年多來，劉燕文一直多方反映，未果。海淀區法院經審查，做出一審判決，北大敗訴。法院認為根據《中華人民共和國學位條例》的規定，北大不授予學位的決定違反了授予博士學位的決定須經學位委員會成員半數通過的程序。同時，北大學位委員會在做出不予授予學位前，沒有告知劉燕文，并聽取他的陳述和辯解；做出決定后也未將決定向劉燕文實際送達。法院據以上程序瑕疵撤銷北大不授予學位的決定。[ii]

北大被自己的學生告上法庭，成為行政訴訟的被告，讓許多人覺得疑惑。行政訴訟法不是“民告官”的法嗎？高校能成為行政訴訟的被告嗎？這些疑問正反映了我國高校體制改革中存在的深層次矛盾。自90年代黨和國家確立了社會主義市場經濟的發展戰略以后，社會生活的各個方面發生了翻天覆地的巨大變革。伴隨著政府職能轉變的深入進行，教育體制尤其是高等教育體制改革也進入了關鍵的攻堅階段。社會各界包括法學界都對此寄予了高度關注。然而，大量的探討都集中在高校后勤管理社會化、擴招及學費的提高等熱點問題上。相形之下，對高校的角色定位、職能性質、法律責任的承擔等問題卻很少有人論及。而這些問題卻正是近幾年來劉燕文這類案件在各地頻繁發生的根本原因。這種狀況從近期講已經損害了高等教育各方的權利和利益，影響了高等教育資源的有效配置；從遠期講，則有可能影響我國高等教育事業持續穩定的發展。

我國高校體制改革存在問題主要表現在幾個方面：

一、 高校性質云遮霧罩

在傳統的計劃經濟體制下，政府的作用彌漫于社會生活的各個方面。學界往往將這樣的政府稱為“全能政府”。在全能政府體制中，各種社會組織都圍繞政府權力展開活動。與此相應，劃分社會組織的方法也比較簡單。其中，政府機關是指行使國家權力，以公眾利益和福祉為宗旨的單位組織。企業單位是以營利為直接目的，以生產經營為主要活動方式的社會組織形式。基層自治組織是以自治管理為基礎的社會單位。這樣的劃分簡單明了，與當時相對單一的社會關系十分適應。

進入八十年代以后，隨著體制改革的不斷深入，政府機關不再大包大攬、無所不管、無處不在。“政企不分”、“政事不分”的局面也有很大改觀。企事業單位的自主性、獨立性日漸增強。這一變化是十分可喜的。但是天下從沒有免費的午餐，制度變革總是要付出代價的。高校體制改革的代價便集中體現于高校舊身份與新角色的沖突與不協調。在法律上，這種沖突極端表現為與高校發生糾紛的人們那種極其尷尬的處境。他們無法確定：高校侵犯自己權益時是以行政主體的身份行使的行政職權；還是以民事主體的身份行使的民事權利？在將糾紛訴諸法院后，高校是作為特殊的行政主體，受行政法律關系的調整呢？還是作為民事主體，受民事法律關系調整？

無庸置疑，事業單位的法律性質和地位的模糊不清是造成這種狀況的主要原因。因此，重新界定高校在新體制下的作用與法律地位便成為一項刻不容緩的工作。下面，我們便從各類高校的共性與差異兩方面論述新形勢下高校應當具備的法律地位。

（一）從共性來看，高校最重要的職能在于為國家和社會保存、傳播文化科學知識，培養高級人才。而這種職能的實現往往意味著在經濟上的巨大投入與極微小的回報（甚至完全沒有回報）。很明顯，這種職能是以追求個人利益最大化為出發點的市場機制無法實現的。同時，我們也應認識到這些職能不能完全交予政府來執行。這是因為，高等教育職能的實現需要動用大量社會、經濟資源。如果完全由政府提供這種職能服務，必將導致政府負擔過重。而且由于政府組織和職能有科層化、強制性的特征，也決定了政府過度介入這些事務將嚴重影響這類事業的效率與公平。正是高教職能的特殊性決定了高校性質的獨特性。

為了全面反映高校這類組織的特征，社會科學界發展出了一種用于確定高校這類組織地位和性質的理論。這就是“第三部門”（the third sector）理論。[iii] “第三部門”是由美國學者Levvit最先使用的，用于涵蓋處于政府與私營企業之間的那塊制度空間的一個概念。今天，這一概念已被國際學術界普遍接受。由于政權性質、法律制度、分權程度、發展程度、社會異質性程度、宗教傳統等方面的差異，各國第三部門的內涵和外延千差萬別。有些國家強調第三部門的免稅特征，有些則強調非營利、慈善的特征。但各國學者都用該理論打破了社會組織的傳統劃分方法，并力圖用這一理論反映日益復雜的社會關系。第三部門在某些領域具有市場組織和政府組織不具備的特性。這些特性集中表現為非營利性、自主性、專業性、低成本。非營利性是第三部門組織追求目的公益性決定的。自主性是指相對于政府的獨立性。第三部門名稱的來源就是人們相信它們不受政府支配，能夠獨立地籌措自己的獎金，獨立地確定自己的方向，獨立地實施自己的計劃，獨立地完成自己的使命。第三部門作為整體具有多樣性，但具體到每個非營利組織，它們卻是十分專業化的。它們在成立之初目標是定得十分明確的，如醫院是救死扶傷的組織；福利院是照顧無家可歸的兒童的組織；學校是提供受教育機會的組織等。第三部門不同于政府組織的特征還在于它的低成本，因為第三部門運作可以依靠志愿人員為其提供免費服務，還能夠得到私人捐款的贊助。此外，第三部門內也沒有科層式的行政體系。

為了凸現第三部門的這些特質，西方國家在法律上對第三部門的地位大都作了特殊規定，如“非營利組織”（non-profit sector）、“慈善組織”（charitable sector）、“志愿者組織”（voluntary sector）、“免稅組織”（tax-exempt sector）、“非政府組織”（non-governmental sector）等。其中作為大陸法系國家的法國的經驗就很值得我們借鑒。在法國，承擔公共服務事業管理，為全社會提供服務的機構除了國家機關、地方領土單位以外，還有公務法人。[iv]公務法人具備幾個方面的特征：第一，它具有法人資格。它是一個法律主體。有自己全部、獨立的財產，實行獨立核算。第二，它是一個公法人。它從事國家規定的某項公共利益活動，并接受國家的監督和控制。它也因此享有某些特權，如公用征收權、其財產不能被扣押、強制執行權等。第三，它具有相對的獨立性，享有一定的自主權。[v]

顯然，高校就是第三部門和公務法人的典型代表。它不以營利為主要的運營目的，而且提供一定的公共服務，從事的是政府和企業“不愿做，做不好，或不常做”的事。同時它又具備一定的行政職能，這些行政職能雖不如行政機關的職權廣泛、性質明確，但卻已足夠構成其獨特的法律地位。

（二） 從差異來看。在我國高校系統內部，眾多的高校雖有不同于政府與企業的共性，但也存在很多不同之處。一些高校主要依靠政府的扶持，承擔為國家培養人才的重任。另一些高校則通過提供教育服務等方式，運用市場的規律來獲得生存的機會。這樣的差異會直接導致高校的組織形式、法律地位、法律性質的分化。對于不同類的高校，法學理論和立法實踐對其應進行有差別的調整。從國外的經驗來看，許多國家都對高校做了性質區分，并據此對不同高校給予不同待遇。如英美等國對公益大學與營利大學財政支持的力度差異便是一個例證。實踐證明，這種做法是有利于教育資源的合理配置的。

基于以上認識，筆者不揣淺陋認為當前可對我國高校的法律地位作以下規定：

首先，應明確高校公務法人的地位。我國的大部分高校都是以公共利益為運行宗旨，擁有一定行政職權（如授予學位、頒發學歷證明、內部處罰權等）的組織。它的許多決定是強制性的，有確定力和執行力的。如高校有權決定是否頒發學位證、畢業證；有權在招生時決定錄取這名學生而不錄取那名學生；有權要求入學轉系或畢業分配必須交納一定的費用。為了保證高校的功能和職權得到很好的實現和執行，我們應借鑒國外經驗，盡快確立高校的公法地位。（當然，是否稱為公務法人還有待學術界進一步探討。）只有這樣，教育行政管理部門在對這類高校進行行政授權時才有法律的依據；利于這類高校明正言順得行使行政管理職權；同時也利于受到高校行政職權侵害的人尋求法律救濟。

其次，應根據高校追求經濟利益的活動在其所有行為模式中的地位和作用將高校劃分為營利性高校與非營利性高校。過去我國依據舉辦者的不同，將高校分為國家高校，地方高校和民辦高校。現在看來，這樣的劃分造成了三類高校發展的不均衡和有限的高教資源浪費。國家高校的招生數量逐年在擴大，而地方高校和民辦高校的招生額相對卻在逐年萎縮。國家高校的師資因擴招而出現短缺，地方高校和民辦高校的資源卻無法被充分利用。一些地方高校和民辦高校設立了許多極具特色的專業和學科，卻由于沒有國家財政撥款的扶持而面臨不能將其獨特之處延續下去的窘境。

因此，我們應放棄以往依舉辦者來劃分高校性質的方法。而代之以一種全局的觀念，在全國范圍內合理的配置教育資源。當前，衛生行政部門已經對醫院進行了營利性與非營利性的劃分。這樣的劃分將影響國家對不同性質醫院的財政扶持的力度和監管的方式。營利性的醫院由于以營利為主要目的，政府對它的財政扶持將減少。從法律性質而言，營利醫院多以平等的民事主體身份進行服務和盈利活動，其行為受民法調整。而非營利性醫院則以為大眾提供優質、低廉的醫療服務為目的，并承擔所在社區的基本醫療和免疫服務。今后，政府會集中力量對非營利醫院進行財政補貼以保證其服務質量。非營利醫院的行政性特征十分明顯。它們在社會醫療保障、強制免疫、公費醫療等方面作為行政主體出現，其行政職權由主管行政機關和有權機關授予并進行監督，它們的行政行為受行政法律規范的調整。

由于高校和醫院在現階段的體制改革中面臨的問題是相似的。今后國家可將高校分為營利性高校和非營利性高校。營利高校以獲取利潤為主要目的，并可根據現實需求自主調整學科設置，以期能從市場中獲得更多的回報。由于能通過盈利和社會效益促進自身的發展，這類高校的存在也能吸引各種利益群體投資教育。這可以緩解當前高校投資渠道單一、經費拮據的窘境。國家將在加強監控力度的同時減少對營利高校的扶持力度。非營利性高校（不管其以往是國家高校、地方院校）將是國家財政的主要扶持對象。對一些民辦高校，若其開辦的學科是國家高校中所缺乏的，或對國家發展有利的，國家也可對其進行財政補助，而不應過多考慮其民辦性質。劃分營利性與非營利性高校除能夠在一定程度上更合理地配置財政資源以外，還能對高校的師資和受教育者流向進行合理引導，加強高校之間教師和學生自由流動，充分利用各方資源優勢。更重要的是國家在進行教育行政職權委托和授權時，應將權力更多地授予非營利性高校。只有這樣，才能保證高等教育功能和價值的充分實現。

通過以上對高校性質的界定，今后高校的各類活動都能被原則性的分類并找到相應的法律規范予以調整。政府與各類高校之間的關系也將會更加明晰。然而，高校性質的確定只能從原則的高度解決高校體制改革的相關問題。對一些更具體的矛盾還需要做進一步的分析。

二、 高校行政職權“無法可制”

從劉燕文案，我們看到高校在進行管理時作出的決定對學生影響是巨大的。不頒發畢業證、學位證，或被開除學籍、勒令退學，對學生的名譽及將來的就業和發展將產生極大的影響。高校的這些行為，對與它處于不平等地位的學生而言，是具有確定力、約束力和執行力的，因而是典型的行政行為。但是，由于高校的公法地位尚不明確（如第一部分所述），高校行使行政職權實際上很少受到行政法治原則的約束。這一狀況令人堪憂。其具體表現是：

從宏觀角度看，1995年7月以來，我國高等教育宏觀管理體制實行的是“兩級管理，以省級統籌為主”的體制。在這種體制下，中央與省級教育管理部門都針對高校管理工作進行了大量立法。然而，由于缺少一種有效的立法協調機制，高校教育的法律法規相互沖突的情況屢見不鮮。這也是造成目前高校管理政出多門，無所適從的尷尬局面的一個重要原因。加之高校往往對自身法律地位認識不足，在訂立有關校級規章制度時，經常存在“違法制規”的現象。其直接結果便是實踐中存在著大量違反法律的校規校紀。嚴格地說，這種狀況與“無法可依”的狀態已相去不遠。

從微觀層面看，在高教管理活動中，高校擁有諸如內部處分權，收費權，招生權等行政職權。在行政法中，對一些可能對相對人權益造成嚴重影響的行政權的行使，往往課以嚴格的程序要求。如工商機關在對違法經營企業做出處罰決定之前，必須對該企業違法經營的狀況進行調查。此后，工商機關還應通知企業將受到什么處罰，并給予其辯解和陳述的機會。最后，處罰決定書還應直接送達被處罰人。之所以如此重視程序，一方面是為了促使行使權力一方謹慎地做出行政行為，另一方面也為相對人在受到侵害前主動抵制權力濫用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政職權卻長期疏于程序制約。北京大學學位評定委員會在對劉燕文的博士論文進行審查時，采用了實質審查，即對劉燕文論文的內容進行了審查。但根據有關法規規定，學位評定委員會只能對已通過答辯的論文進行程序性審查。而且北大在做出不授予劉燕文博士學位的決定后，既沒有告知劉燕文，也沒有聽取他的陳述和辯解；在做出決定之后，也未將決定向劉燕文實際送達。實際上這是對劉燕文辯解權和知情權的剝奪。正是這些程序上的重大瑕疵使北大不授予劉燕文博士學位的決定成為無效行為。在劉燕文一案中北大學位委員會所依據的《中華人民共和國學位條例》本身也存在重大缺陷。該條例并未明確在評定學位論文時，是否允許投棄權票，棄權票是作為反對票還是同意票看待等問題。這種程序規定的缺失從某種程度上默認和縱容了高等教育管理活動中權力的濫用。這顯然背離了依法行政的原則。

針對這些問題，我們認為迫切需要從以下幾個方面對高校在行使職權時無法可制的狀況加以改變。

第一，高校擁有的行政職權應有明確的授權。中央與地方應建立良性協調機制，使各級、各種行政法規作到層次分明，和諧一致。教育行政部門對各高校自己制定的校規校紀進行定期必要的監管，使其不至于違反法律。只有這樣才能真正為依法行政，依法治校，奠定良好法律基礎。

第二，嚴格規范高校行使行政職權時的程序，尤其是對一些嚴重影響相對人權益的行為應制定相應程序規范。如事前的通知，給予辯解和陳述的機會，并送達正式的決定書。特別是做出開除、勒令退學、不頒發畢業證、不授予學位這類嚴重影響相對人權益的行為應建立聽證制度。只有這樣，才不會使教育行政管理成為行政程序的一片盲區。

教育行政職權的獲取和行使做到有法可依只是實現行政法治最基本的要求。法治行政還要求相對人在受到高校違法行政侵害時能得到法律切實有效的救助。這就需要建立一套完備的教育行政救濟制度。

篇（10）

二、研究設計

一個學科的理論體系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章節正是這一學科研究內容的典型概括。因此，以經典教材為樣本進行分析，可以窺探這一學科的研究主題概貌。本研究選取中西經典教材為樣本，并佐以中西比較。西方經典教材主要從“公共行政與公共管理經典譯叢”（中國人民大學出版社出版）的經典教材系列中挑選，輔之“公共管理學科系列教材”（經濟科學出版社出版）和“公共管理譯叢”（中國青年出版社出版）等譯介國外學術成果的窗口，結合北大、清華、復旦、中大、廈大等高校的博士參考書目，最終篩選出10本出現頻率較高的教材。樣本分布為其中5本來自美國，余下5本分別來自英、法、澳、和日本④。國內教材的來源有三：一是在公共管理學界具有相當影響力和知名度的學科帶頭人、或其著述入選中山大學行政管理研究中心的國內學人文庫的學者所編著的最新教材，力求每個獲得公共管理一級學科博士學位點的985高校各挑一到兩本教材，以反映這些高校的公共管理研究傳統和狀況；二是黃達強、夏書章等前輩早年編著的教材；三是臺灣學者的5本教材。這三類教材（共24本⑤）的選取有利于作縱向和橫向比較。基于評估需要，筆者從教材中提取以下指標制成統計量表，編碼錄入，以SPSS16.0統計軟件進行數據分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是國外的教材，則以版權頁的時間為主。設計這一指標可以了解教材的新舊程度。（2）版本。是指教材出版到第幾版，據此可以判斷教材的受歡迎程度。版本越高，說明該教材越是被廣泛使用。（3）國家。指教材在哪個國家出版，只要用于衡量國外教材選取的代表性。（4）寫作情況。指該教材是專著、合著、編著還是主編，共四類。（5）章數。指該教材共有幾章，把導論計算在內。（6）邏輯體系。指該教材的內容章節編排是否成邏輯體系，分別賦值1為是，0為否。可從教材的目錄判斷，或者作者的序言、譯者序中尋找，次之則根據教材的內容來判定。（7）特色。指該教材的與眾不同之處，例如《公共行政學：概念與案例》一書是經典理論和案例的匯編，通過案例闡釋概念理論；再如《行政科學》一書的行政法和比較行政的色彩濃厚等。（8）研究主題及其頻數。研究主題大體與教材的章節名重合，有些章節名出于統計的需要筆者做些改動，以便歸類。在所有樣本中加總各類研究主題的出現頻率和在教材中的重要程度。（9）頁數。指該章節在教材中所占的頁數，為了消減誤差，由下一章的起始頁減去本章的起始頁得出。頁數越多，表明該章節在教材中的分量越重。（10）重要程度。指該研究主題在教材中的重要程度，分為三個等級（1為不重要、2為一般重要、3為比較重要）。通過計算該教材中所有研究主題的頁數的平均值、中位數、標準差、最大值和最小值，據此來判斷。（11）變動情況。指該研究主題是否是新版教材中的新增加章節，或者是指該研究主題在修訂版教材中大幅度改動，分別賦值1為是，0為否。我們可以通過新舊版教材的對比，或者作者的再版序言中得知。

三、結果分析與比較

（一）教材命名與范式轉變所選樣本中從書名來看，國外沒有一本教材命名為“公共管理學”的⑥，與國內的教材形成鮮明對比，正如另外一項研究[5]所發現的，國外仍以傳統公共行政為主流，其他新興范式亦有反映。除老教材和該領域的前輩夏書章、黃達強、竺乾威等人，臺灣學者也偏好取名為“行政（管理）學”或者“公共行政學”外，國內的新版教材都命名為“公共管理學”。這一教材取名的不同，是否反映西方和國內學者關于公共行政學范式變遷的不同看法？有學者為此通過210本行政學教科書的內容研究，發現從傳統行政學到公共管理學，雖然在內容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價值觀取向下進行的不同的制度安排和技術設計，行政學范式沒有發生轉換[4]。國外學者似乎對在公共管理中應用“范式變遷”不太感興趣，只有歐文•休斯主張新公共管理不同于傳統的公共行政，但他同時指出范式變遷是一個漸進過程，“管理主義改革仍有一段很長的路要走”。[6]筆者也試圖在國內教材中尋找編著者命名的初衷，發現公共管理學作為當代政府管理的研究新潮遇到了諸多的難題和大量批評,它并未形成統一的成熟的理論框架及范式；“公共管理”話語的生成與流行大概與1997年國務院學位委員會正式確立公共管理學為管理學門類一級學科有關，只能以此來解釋教材易名的原委。

（二）版本、編著與經典國外教材版本的均值為3.7，其中《公共行政與公共事務》已是第八版，其次《公共行政學：概念與案例》是第七版，均是經典之作。相反，國內的教材82.6%都是第一版，雖教材名目眾多，且是新近出版，然多是相互抄襲，鮮有新意。只有夏老主編的《行政管理學》已出版四次，其它影響較大的教材如陳振明主編的《公共管理學———種不同于傳統行政學的研究途徑》，竺乾威主編的《公共行政學》(已出版三次)，張國慶主編的《公共行政學》(已出版三次)，陳德禹編著的《行政管理》(修訂2版)等。版本越高，表明該教材越是受到讀者歡迎；出版越早，多被譽為經典。究其原因，國內的行政管理專業學科建設八十年代才起步，雖處于快速發展中，但知識體系的積累緩慢，學科理論體系的構建更是任重道遠；與美國將近一百年的公共行政學科發展史相比，仍屬年輕后輩的學習階段。經典教材是多方面的因素鑄就，更需學科歷史文化的積淀與傳承，“新”是建立在“舊”的基礎上。教材的編著情況也印證這一點，所選樣本中國外的教材60%是專著，30%是合著，只有一本《公共行政學：概念與案例》是主編。而國內的71%為主編，2本為編著，只有5本為著⑦，而這5本中只有一本是大陸的，另外4本是臺灣的。一般來說，主編的教材很難保證教材整體的質量，因編寫者的素質而良莠不齊，很難引為經典之作（除非是學科的開山之作，譬如夏書章、黃達強主編的教材，即使這樣，也只能堪稱國內經典）。這種“知識生產方式”即幾個人、十幾個人寫一本教材，東拼西湊，“洋為中用”，內容充斥著相互“借鑒”、相互克隆的東西，結果只能停留于低水平重復的狀態。這也可解釋為什么國內教材短短幾年間雨后春筍般的涌現而經典甚少，主編的教材往往寫作周期較短，有如飲食中的快餐，而經典教材則如燉品，需文火慢慢烹制。

（三）章數、頁數與邏輯體系國外教材的章數均值為14，眾數為13和14，最大值20（西尾勝的《行政學》）和最小值8（德巴什的《行政科學》）；國內教材的章數均值為13.47，眾數為13，最小值8（張國慶主編的《公共行政學》），最大值24（江明修著的《公共行政學：理論與社會實踐》）。從以上統計值來看，結論比較一致，教材一般13到14章為宜（包括導論），而每章的篇幅多大呢？以國外教材為例，總頁數均值為480.4，如按14章來算，則每章占34.31頁，和每本教材章節的頁數均值36.92大體相當。而教材的章節編排是否成邏輯體系？分析結果表明，國外教材70%有著內在的邏輯體系，而國內教材章節的前后邏輯關系不明顯，對行政環境、行政職能、行政組織、行政領導、人事行政、財務行政、行政決策、行政執行、行政監督、行政改革與發展以及機關內部事務管理等傳統模塊內容進行任意取舍編排，似乎誰先誰后無關大礙，走近了所謂的“教材叢林”。恰如某學者所言，“教材篇章安排依舊延續了過去模式的做法，至于這些模塊之間的有機聯系是什么，語焉不詳，結果給人一種零亂的感覺，現有研究更沒有自覺去尋找整個知識體系的邏輯起點，缺乏一條紅線，一個核心把來自各方面的知識串聯起來”。[3]雖然國內教材章節的邏輯體系不明晰，但其編排套路仍可歸為三種：其一，多數教科書（54.17%）因循以往行政學模塊式做法，在教材編寫體系上主要是以政府管理過程為主線，篇章安排沿襲懷特《行政學概論》（1930年）的基本套路，杰出代表者為夏書章、王樂夫編著的《行政管理學》，竺乾威主編的《公共行政學》。其二，受休斯的《公共管理導論》影響，按照當前流行的西方公共管理范式進行編著，注重將工商管理的技術、方法與工具如績效評估、人力資源管理、戰略管理等引入到公共部門管理中來。這類教材（占到33.33%）近年陸續出版，典型代表為陳振明主編的《公共管理學———一種不同于傳統行政學的研究途徑》。其三，將傳統公共行政學與公共管理模式相結合進行編著，試圖在公共行政管理的過程中融入公共管理的相關內容。這類教材居少數，只有12.5%，以張國慶主編的《公共行政學》為代表。

（四）特色從編寫方法、行文風格、取材構思、理論視角等方面來評價國內外的經典教材，筆者發現國外10本教材各有特色，異彩紛呈，生動活潑，可讀性強。除了前述兩本外⑧，比如羅森布魯姆的《公共行政學》從管理、政治和法律的途徑描述、闡述和分析公共行政。又如《行政過程的政治：公共行政學新論》用大量現實資料及案例對公共行政學的原理進行深刻的闡述和剖析，突出新公共行政學的政治視角。再如西尾勝的《行政學》以制度論、管理論和政策論構建全書的體系，以一般的理論為前提演繹分析日本的行政，日本的本土化色彩濃厚。還有《公共行政與公共事務》梳理了美國公共行政的百年發展與困境。如此種種，不勝枚舉。相比之下，國內的教材則體裁單調，內容趨同，結構呈板塊式或要素排列式，許多版本沒有明顯的特色。正如薄貴利所言，“行政學的一些著作和教科書,相互模仿和抄襲的比較多,在理論體系上和邏輯結構上鮮有突破和創新。讀了這本書,再讀另一本書,許多人都有一種似曾相識之感”。[7]從教材的編著取向看，臺灣的教材則反映公共行政作為一種公共部門管理方式、方法和工具的特性，呈現出濃厚的管理主義取向，樣本中陳德禹的《行政管理》最為明顯，內含了管理學中的組織、計劃、決策、授權與分權、領導、人事等主題。大陸早期如黃達強、夏書章等編著的教材，也是一種以提高行政效率為核心的管理主義取向。從內容寫作看，多數教科書停留于泛泛而談的水平,對于中國行政管理原則、特點的概括分析大多局限于學理和法律文本，沒有直面現實的問題和差距，公共管理學的實踐性與操作性沒有充分體現。具體說來，教材每一“板塊”或“要素”的內容,大致都是含義、特征、分類、地位、作用等幾個方面,各篇章基本如此,無大差別。這種“標準化”現象緣于多數教材編寫者缺少從事公共管理的經驗和感性認識，所以簡單歸納概括、理論演繹的情形比較多，無法為公共管理實務者提供切實的指導。從敘述論證看，過于宏大敘述，缺乏事實資料支撐。翻閱國內樣本教材，幾乎很少看到來自行政管理實踐的調查、統計、案例、數據。比如關于中央與地方關系的內容，大多停留于理論演繹，大多闡述西方政府間關系的歷史與現實和我國政府間關系的現狀與改革，而中央、省、市、縣、鄉鎮等各級政府到底在干什么？職權到底是怎樣劃分的？這些問題卻得不到解答。再如行政決策,現行教材中所介紹的決策程序都是四個步驟或三個步驟,內容比較空洞，反映不了黨委領導下的民主集中制。

（五）研究主題通過對各研究主題的頻數統計，國外教材排名靠前的研究主題如表1所示。再根據該研究主題的頁數的平均值、中位數、標準差、最大值和最小值，據此來識別該主題在教材中的重要程度。這十大主題，我們不能只看其頻數的高低，更要結合其重要程度，比如“導論”這一節，雖然是90%出現率，在教材中卻屬于一般重要的位置；而“公共組織理論”雖然頻次略低，從所占篇幅來看在教材中卻屬于百分之百重要的位置，這也反映了公共組織理論作為公共行政學的理論基石得到學界的一致認同。“績效管理”作為新興的政府管理工具受到熱捧，出現頻率高于其他的政府工具，這反映了西方教材的與時俱進、貼近政府改革實踐。國內教材的研究主題按其頻率的高低依次排列如下：公共政策、公共部門人力資源管理、公共組織、行政領導、法制行政、政府職能、績效管理、政府改革與治理、政府倫理與責任、公共財政等等。兩相比較，國內外教材的研究主題大體相近，如公共部門人力資源管理、公共政策分析、公共組織理論、責任與倫理、績效管理、政府改革與治理等主題受到學者的共同關注。此外，國內教材保留了一些傳統的行政學研究主題，如行政領導、機關管理、行政溝通與協調、行政權力等，還根據政府管理的變革突出一些新主題，如政府職能轉變、危機管理。但是“公共預算與財政管理”這門“顯學”還處于相對邊緣的地位；同樣地，對于政府間關系、戰略管理等公共管理的重要主題仍顯研究不足。

筆者認為，好的教材要能指導學者的研究和研究生學位的教育，因此筆者通過以下的兩個比較分析來檢驗現有的經典教材是否能很好的指導學術研究和學位教育。一是與中美兩國的公共行政學博士學位論文的研究領域比較。因為博士論文是研究生教育的質量和成果的集中反映,亦是其所在學科研究的現狀與水平的直接體現。據學者的研究成果[8]，中美博士論文的核心議題如下（其排列次序隨著國別、年度浮動）：行政理論、比較公共行政、雇員行為及發展、財政及預算、政府間關系、管理科學、組織理論及行為、人事管理、政策分析和其他。兩相比較發現，國內的博士論文聚集于行政理論、管理科學和政策分析，較大部分論文集中在對策性的管理方法研究,較少涉及理論探索、檢驗和論證等基礎性研究,而對美國90年代博士論文新近出現的雇員行為及發展、財政及預算、組織理論及行為等核心議題關注不夠，研究不足。這印證了以上教材分析的結論，國內的教材不能很好的指導研究生學位的教育，教材的編寫和博士論文的寫作脫節為“兩張皮”。而組織行為的研究，筆者認為將是公共行政學邁向科學研究的突破口，助推我國博士論文從類似工作報告的對策研究走向強調理論驗證或推導,更為強調定量技術的科學研究。二是與學術界的研究主題比較。

學術研究成果主要呈現形式是期刊論文，通過統計分析中國公共行政代表性期刊近10年的論文，大體可以獲知學者們關注的研究領域。何艷玲[9]的一項研究表明，我國行政科學的研究主題依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲學(包括行政倫理、行政文化)(13.2%)、公共財政(9.8%)、行政組織職能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政決策、公務員制度與人力資源、績效評估（行政效率）、政府間關系等領域。兩相對照發現，學界的研究主題大體與國內教材的重合，但期刊論文更注重實效性，緊跟“行政改革”，探討“政府間關系”，研究NGO回應社會問題，同時兼顧傳統的研究領域如政府倫理與責任、行政文化等。統計分析也有力所不逮的軟肋。數據資料的定量分析只能說明過去，解釋現在，或能一定程度上預測未來，卻難以前瞻性的規劃未來。正如登哈特所言，“從某種意義上說，社會科學家們之所以無法產生恰當、適用的知識，是因為他們對實證主義的信奉，是他們把自己的學術活動局限在資料收集和統計處理上，從而只能得出經驗主義取向的理論”。[10]119基于研究主題頻數統計分析的結論也只是說明了學界過去和現在在做哪些領域的研究，卻不能指出我國行政學者在未來應該做哪些研究。根據轉型期中國公共管理的實踐發展和現實需要，筆者認為公共企業、發展中國家的公共行政、非營利組織與第三部門管理、社會政策與管理、公共信息資源管理、司法行政等這些出現頻率較低的研究主題恰好是我國公共管理研究的薄弱環節，尤其是公共管理視閾下的國有企業研究幾近空白，這是未來應該加以重視的研究主題。