自然資源資產產權制度理論

序論：好文章的創作是一個不斷探索和完善的過程，我們為您推薦一篇自然資源資產產權制度理論范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質，帶來更深刻的閱讀感受。

1起源：馬克思主義所有制理論

全民所有自然資源資產產權制度思想來源于馬克思主義所有制理論。一般認為，馬克思主義主要由哲學、政治經濟學、科學社會主義三大組成部分構成，圍繞著無產階級和人類解放這個根本目標，通過哲學批判和政治經濟學批判，發現了人類社會發展的一般規律和資本主義生產方式的運動規律，在此基礎上創立了科學社會主義。生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑這兩對基本范疇的內部矛盾運動推動了人類社會發展。其中，生產資料所有制決定了生產關系的性質，馬克思主義提出建立以生產資料公有制為基礎的“聯合體”，通過改變資本主義私有制條件下人對物的占有關系來消除人與人之間的異化關系，從而實現人的全面而自由發展。馬克思和恩格斯初步設想了社會主義社會的生產資料公有制的前提條件、表現形式和實現方式。首先，認為社會主義社會的基礎是“生產力的巨大增長和高度發展”，并指出這是“絕對必需的實際前提”①。其次，對公有制表現形式表述為：生產資料的“公共占有”②、“社會所有”③、社會成員“共同占有”④、“聯合起來的社會個人的所有制”⑤，并且指出“無產階級將取得國家政權，并且首先把生產資料變為國家財產。……國家真正作為整個社會的代表所采取的第一個行動，即以社會的名義占有生產資料，同時也是它作為國家所采取的最后一個獨立行動。”⑥即由國家代表社會占有生產資料。再次，提出生產資料公有制實現方式是“合作生產”、“股份公司”和“共同的計劃”，有關表述如“聯合起來的合作社按照共同的計劃調節全國生產，從而控制全國生產，結束無時不在的無政府狀態和周期性的動蕩這樣一些資本主義生產難以逃脫的劫難”⑦；“股份制度——它是在資本主義體系本身的基礎上對資本主義的私人產業的揚棄；……表現為通向一種新的生產形式的單純過渡點”⑧；“生產資料的全國性的集中將成為由自由平等的生產者的各聯合體所構成的社會的全國性基礎，這些生產者將按照共同的合理的計劃自覺地從事社會勞動。”⑨關于未來社會的自然資源所有制的實現途徑，馬克思和恩格斯明確提出了直接國有化或通過集體所有制過渡這兩種方式，以及股份制、合作化等經營方式。他們認為，土地國有是土地所有制發展的必然趨勢，“土地國有化已成為一種社會必然。……土地只能是國家的財產”⑩，但土地國有的路徑取決于該國生產力水平和土地所有制狀況，“隨著資本主義生產的傾覆，以往社會的一定占有形式就將成為不可能的了。過渡的措施也是到處都必須適應當時存在的情況；這些措施在小地產國家里和在大地產國家里將大不相同。”土地國有只能在英國這樣的大土地私有制占優勢的國家中實行，像法國這樣典型的小土地私有制占主導的國家，要通過土地集體所有制這個中間階段，再過渡到土地國有。馬克思指出：“無產階級將以政府的身份采取措施，直接改善農民的狀況，從而把他們吸引到革命中來；這些措施，一開始就應當促進土地的私有制向集體所有制過渡，讓農民自己通過經濟的道路來實現這種過渡；”他們還提出了通過合作化經營方式把小土地私有改造為集體所有。1871年12月，恩格斯在國際工人協會總委員會會議的發言中指出：“建立由租佃者和農業工人組成的農業合作社，共同耕種目前由他們各自耕種的土地。這樣，中小型農場就將為擁有500英畝甚至更多的土地的農場所代替，從而就能夠采用農業機具，利用蒸汽力和其他現代化的措施，所需的資產可以用合作社的土地作為抵押向國家借貸。”經典馬克思主義理論家根據人類社會發展一般規律和資本主義生產方式運動規律，科學預測了未來社會將實行生產資料公有制，由全體勞動者共同占有生產資料，并且初步探討了土地國有化、土地集體所有制及股份制和合作化等經營方式。但是由于時代的局限性，他們只能從理論層面提出社會主義公有制方向和一般特征，無法在社會主義實踐基礎上，完整、系統、明確、具體地回答公有制的表現形式、實現方式、運行機制等實際問題。

2探索：社會主義所有制實現形式

2.1蘇聯模式：單一所有制+計劃經濟

蘇聯作為第一個社會主義國家，在特殊歷史條件下的社會主義實踐形成了蘇聯模式，并一度成為各社會主義國家效仿的榜樣。蘇聯模式基本堅持了馬克思主義的基本原則和發展目標，比如在經濟上建立了生產資料公有制，在一定程度上踐行了按勞分配原則，但在經濟體制上，沒有考慮到國情（落后的物質基礎和歷史條件）與馬克思設想的社會主義經濟條件（高度發達的物質基礎）存在極大的區別，生搬硬套甚至誤解馬克思、恩格斯思想，形成了明顯脫離生產力發展實際的單一所有制、排斥市場機制的高度集中計劃經濟體制、平均主義濃重的分配制度等。雖然這種模式在蘇聯建立前期一度發揮了積極作用，通過計劃配置資源加速進入工業化初期階段，但存在計劃準確編制和有效實施難度極大、難以持續產生充分的激勵機制等弊端，在工業化中后期導致資源配置效率低下、企業缺乏活力和效率，嚴重束縛和阻礙了生產力的發展。我國改革開放之前的經濟體制深受蘇聯模式影響，形成了“一大二公”高度集中的計劃經濟體制。在自然資源領域，1954年憲法明確規定了礦產、水流、森林、荒地等屬于全民所有。經過農業合作化運動的開展，逐步形成了土地集體所有和國家所有并存、國家所有制占主導地位的格局。計劃經濟體制下自然資源管理問題逐漸突出：一是所有權、行政管理權、經營權三權混淆，產權虛置、權益不明；二是自然資源無償開發利用，導致自然資源重開采和使用、輕保護和監管，綜合效益差；三是國有資產大量流失，自然資源和生態環境破壞嚴重。2.2中國改革開放實踐：完善所有制結構+社會主義市場經濟體制黨的十一屆三中全會以來，我國經濟改革的主線是變革生產關系以適應生產力發展水平，主要圍繞所有制結構變革和產權制度這兩個核心：一是所有制領域突破，調整和完善所有制結構，形成以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的格局。所有制是生產關系的基礎，解決所有制問題是社會主義經濟建設首要的重大理論和實踐問題。二是突破單一分配方式，要素參與收入分配，推動了基本分配制度的改革，激發了創造財富的各種源泉。三是經濟體制領域突破，建立社會主義市場經濟體制，公有制與市場經濟兼容；建立完善現代產權制度，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用；完善公有制實現方式，建立新型的國有資產管理體系，完善中國特色現代企業制度和形成以管資本為主的國有資產監管體制。總之，我國以完善產權制度和要素市場化配置作為經濟領域的改革重點，從所有制、分配制度和經濟體制三個方面突破，逐步形成公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經濟體制的社會主義基本經濟制度。產權是經濟所有制關系的法律表現形式，是對以所有權為基礎派生的各項權能的法律界定，產權包括財產的所有權和所有權派生的占有權、使用權、經營權、支配權、收益權和處置權，還包括知識產權、排污權、抵押權、繼承權等。我國改革開放的歷程是一部逐步建立產權制度的歷史，大體經歷了“農村土地經營權——城市國企經營權——現代企業制度——國有資產管理體制——現代產權制度”的過程，并延伸到自然資源資產產權領域，要求建立健全自然資源資產產權制度和國家自然資源資產管理體制。2003年，黨的十六屆三中全會首次在黨的全會文件中提出建立現代產權制度，并要求建立健全國有資產管理和監督體制、自然資源資產監管制度，這對于我國產權制度建設、國有資產管理和自然資源資產管理具有里程碑意義。

3發展：建立中國特色自然資源資產產權制度

3.1概念的形成

3.1.1 理論準備

中華人民共和國成立以后我國關于產權的研究開始于所有制問題探討，研究成果主要出現在20世紀80年代之后，如薛暮橋的《論社會主義集體所有制》和董輔初的《關于我國社會主義所有制形式問題》等，國有資產所有權與經營權的關系是這一階段的研究重點。20世紀90年代，關于土地、礦產等單項自然資源產權研究的專著開始陸續出現，如《中國礦業權法律制度研究》（江平，1991）、《論國家煤炭資源所有權的實現》（肖國興，1993）、《中國農村土地產權制度論》（王琢，1996）等。關于自然資源產權的綜合研究成果也逐漸增多，在論文方面，如《自然資源產權管理和運行的市場經濟模式》（錢闊、黃元，1994）分析了當代國際上自然資源產權運行的三種模式，提出我國自然資源產權要建立市場結構和運行機制，土地、礦產、森林等自然資源要實行商品化經營和有償使用。《論我國自然資源產權制度的改革》（陳安寧，1994）探討了自然資源產權概念及功能，分析了我國自然資源產權制度改革的現狀，提出我國自然資源產權制度改革的基本思路要從兩方面展開：一是嚴格界定各自然資源產權權能的界限，使各產權主體人格化；二是調整不合理的自然資源產權結構，減少現體制中生產的外部性，確立符合市場經濟體制的自然資源流轉制度。在專著方面，《自然資源資產化管理——可持續發展的理想選擇》（錢闊、陳紹志，1996）提出我國實行自然資源資產化管理的四大目標、原則及基本要求，專章研究了資源性資產的運營管理、自然資源核算，初步研究了包括森林、礦產、海洋和海岸帶、土地自然資源資產化管理，以及海外自然資源資產化管理和國外礦產資源資產化管理。

3.1.2 實踐進展

我國自然資源產權制度建設是從20世紀80年代明確所有權制度、構建使用權制度，特別是自然資源有償使用制度開端的。通過憲法和自然資源單項法進一步明確了主要自然資源的所有權歸屬，分清了國家、集體二元化所有，初步規定了所有權代表主體。隨著改革開放步伐加快，市場要素逐步擴大加深，土地、礦產、水資源等的資產屬性、經濟價值日益顯現，率先在這些領域進行有償使用探索。土地使用費和土地出讓金、資源稅和礦產資源補償費、水費和水資源費、海域使用金等制度逐步形成，城鎮土地使用權、農用地承包經營權、礦業權、海域使用權等隨之建立，還分別建立起土地登記、礦業權登記、林權登記、草原登記、海域和無居民海島登記等自然資源產權分散登記制度。需要指出的是，1988年國家國有資產管理局（以下簡稱“國資局”）成立之后，為加強國有自然資源資產管理開展了一系列研究和試點工作，推進了自然資源資產產權制度建設。1990年《國務院關于加強國有資產管理工作的通知》（國發〔1990〕38號）印發，要求保衛國有資產及其權益不受損害。1991年1月16日國務院發布《國有資產評估管理辦法》，其中的第三十七條明確指出“有關國有自然資源有償使用、開采的評估辦法，由國務院另行規定”，標志著資源性國有資產被納入統一的國有資產管理。1991年11月，國資局在北京召開了“自然資源產業化和資產被管理問題”理論研討會。1994年國資局經與國家海洋局研究，選擇河北省滄州市開展海岸帶資源產權界定與登記試點工作，而后又在河北省唐山市、秦皇島市等地擴大試點。在河北省滄州市試點工作的基礎上，研究制定海岸帶資源產權界定辦法和建立海岸帶資產基準價格體系。1995年3月27日，國資局又在北京召開了全國首次“國有資源性資產全國工作會議”，提出了資源性國有資產管理八項目標和五項基礎工作，其中在目標中提出“產權清晰，權能結構合理；資源性資產開發、出讓、轉讓進入市場；國家所有權得到維護，并在經濟上得到實現”；五項基礎工作為摸清資源性資產家底，建立資源性資產基準價格與標準價格體系，開展資源性資產價值評估方法研究，研究和制定資源性資產開發、運作效益考核指標體系與考核辦法，研究和制定產權出讓、轉讓與產權交易收益管理法規、條例及規范市場行為等。

3.1.3 正式提出

1992年，黨的十四大確定了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，產權制度作為市場經濟的基本制度實質上成為我國經濟體制改革目標體系的重要內容。1997年，黨的十五大報告要求實施資源有償使用制度。2003年，黨的十六屆三中全會要求建立現代產權制度、自然資源資產監管制度，這是中央全會文件中首次出現這兩個概念。2013年，黨的十八屆三中全會明確提出健全自然資源資產產權制度、健全國家自然資源資產管理體制，開啟了我國自然資源資產管理新紀元。2015年，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，進一步細化自然資源資產產權制度改革的重大任務。2018年自然資源部組建，標志著我國初步形成相對綜合的自然資源資產管理體制機制，為統籌推進自然資源資產產權制度改革提供體制保障。2019年，《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》制定了自然資源資產產權制度改革的頂層設計、時間表與路線圖。2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》，進一步落實所有權的行權主體及其職責，建立健全所有權委托代理的管理體制和制度體系。健全中國特色的自然資源資產產權制度體系是堅持和完善社會主義基本經濟制度與生態文明制度的重要任務，其體系特征是系統完備、科學規范、運行高效，制度目標是歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效。

3.2研究任務

3.2.1 主要進展

黨的十八大以后，我國自然資源管理長期受計劃經濟觀念影響，發展和改革長期滯后于國有企業資產管理，中國特色的自然資源資產產權制度著眼于在自然資源領域將社會主義公有制的制度優勢、管理體制優勢與市場經濟的機制優勢相結合，從市場與政府結合、產權主體、產權市場體系、產權保護和監管等方面，系統提出了自然資源資產所有者職責與自然資源監管者職責“兩統一”、統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、自然資源資產所有權委托代理機制、所有權使用權經營權“三權分置”、使用權立體分層設權、國有自然資源資產管理報告、自然資源資產負債表等創新性理論和制度設計等，不僅開創了我國資源管理的新局面，而且有些在世界范圍也屬首創，這些新的理念、新的認識、新的視野、新的制度為創新公有制實現方式和完善社會主義市場經濟體制賦予了新的時代內涵，使自然資源管理總體格局煥然一新。二是初步形成自然資源資產產權法律規定框架。通過《民法典》和各類自然資源單項法等，明確了有關自然資源資產物權規定，對自然資源資產的國家所有權和集體所有權、各種國有使用權和集體使用權、經營權及抵押權、地役權等，從權利的主體與客體、取得與喪失、內容與限制等方面作出了原則性規定，推動改變了自然資源資產權利法律規定不全面、不系統、不具體、不明確的局面，初步形成以公有制為基礎，所有權、使用權、經營權分離，囊括地權、礦業權、海權、林權、草權、水權、漁業權、空間權、碳權等諸多權利的自然資源資產產權體系。三是基本確立相對集中的國家自然資源資產管理體系框架。自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，國家林業和草原局、水利部、農業農村部、國家發展和改革委員會、財政部、國家統計局等行使部分全民所有自然資源資產所有者職責或管理事項，同時通過構建所有權委托代理機制，構建中央到省市縣四級政府履行或代理履行所有者職責的管理體系。自然資源部內也基本明確了自然資源資產、自然資源監管的職責分工，初步明確了全民所有自然資源資產所有者職責內涵（主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益），目前正在推進構建產權登記、資源清單、資產規劃、清查統計核算、儲備管護、配置處置、收益、損害賠償、考核監督等權益管理制度體系。

3.2.2 主要問題

一是對自然資源資產產權相關概念和認識尚不明確統一。由于自然資源資產產權制度在我國推進時間較晚，特別是受長期實行計劃經濟體制、管理體制所有權與監管權不分等影響，各級政府、自然資源管理系統和相關部門、社會公眾對自然資源與自然資源資產、產權管理與資產管理、所有權與監管權、自然資源資產產權的特性、自然資源資產國有產權與集體產權管理方式異同、所有權委托代理與分級管理、自然資源資產負債表等改革理念、政策、舉措等理解還不深、不透，存在許多模糊認識。二是自然資源資產產權體系還不健全。全民所有自然資源資產所有權與集體所有自然資源資產所有權之間范圍、界限和底數等尚不清晰，自然資源資產所有權實現方式、所有權與使用權及經營權的權責利關系還未明確，自然資源資產使用權結構還不完善，國有農用地、未利用地等使用權制度尚未建立，各類自然資源資產使用權之間尚未形成配合銜接。三是自然資源資產管理體系還不完善。自然資源資產管理在國家發展全局、國家經濟制度體系、國有資產管理整體管理中的定位和作用等尚不明確。國有自然資源資產管理與資源、生態管理尚未建立起有效的銜接機制。自然資源資產管理由分類分散向統一綜合轉變不夠到位，各方面的政策統籌和工作融合不夠，缺乏多層次自然資源資產管理協調溝通機制，依然延續以單門類資源資產管理為主的模式。所有權管理縱向層面的頂層設計的三種行權方式（中央直管、委托地方政府和法律授權地方政府）尚待試點探索和實踐落實。自然資源資產有償使用、收益管理、資產負債表編制、生態產品價值實現等重點改革領域需深入推進，確權登記、資源調查、資產清查核算等基礎管理工作有待加強。自然資源資產監管問責不到位，自然資源資產法治和治理比較薄弱。

3.2.3 研究重點

一是推進自然資源資產管理理論創新。加強所有權委托代理重大問題研究，要在基本概念、基礎理論、重大法律關系、重要制度建立上下功夫，區分所有權與監管權，處理好統一行使、委托代理和法律授權的關系，完善自然資源清單制度，健全資源資產處置配置規則，研究建立收益管理制度。二是健全自然資源資產產權體系。建立自然資源資產的國有產權與集體產權相互協調和糾紛解決機制。推動所有權和使用權充分分離，明確占有、使用、收益和處分等權利歸屬和權責，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等權能。明確國有農場、林場和牧場土地所有者和使用者權能。逐步完善集體經營性建設用地使用權、農村土地承包經營權、宅基地使用權，探礦權、采礦權、海域使用權的相關制度。逐步擴大自然資源資產使用權主體范圍，國有自然資源產權要逐步向民間資本開放，推動自然資源產權領域的混合所有制經濟的發展。三是構建中國特色自然資源資產產權制度體系。現代國家管理由決策、執行、信息、咨詢、監督、反饋等諸多環節構成一個完整系統。國外公共自然資源遵循行政管理三權分立原則，在管理體制內部實行決策、執行、監督三權分立，推動“決策集中化，執行專門化，監督獨立化”。我國國有資產管理體制大多強調管理、監督和營運三位一體。本文認為，除了管理、運營、監督三大體制外，全民所有自然資源資產管理體系還應包括協調、法律、技術（信息）等板塊，從而形成系統完備、功能協調、科學規范、運行高效的制度體系。因此建議全民所有自然資源資產管理體系應由管理、運營、監督、協調、法規、技術六個方面構成。四是集中力量攻堅產權主體問題。解決所有者主體不到位、權責不明晰問題是產權制度改革的“牛鼻子”，所有權委托代理機制是構建中國特色自然資源資產產權制度體系的關鍵。當前的試點工作，第一要建立健全所有權委托代理的管理體制。按照中央直接行使所有權、委托省級和地（市）級政府代理行使所有權、法律直接授權省市縣級政府行使所有權部分職責這三個方面，設計管理系統的結構、組成方式、管理手段和方法等，形成一個科學合理的有機系統。具體內容包括：全民所有自然資源所有權委托代理的管理機構及職責，不同層級管理機構的管理范圍、權限邊界、空間尺度、利益及相互關系等，以及從中央到地（市）級政府的委全民所有自然資源資產產權制度理論與實踐托人和受托人、委托形式、委托期限、調整情形、受托管理方式等。第二要建立健全所有權委托代理溝通協調和激勵約束機制。按照對上、平行、對下及橫向與縱向等不同層次，建立全國和地方人民代表大會、國務院、自然資源部及有關部門、地方政府及其部門等之間的溝通協調機制；建立激勵機制調動各代理主體的積極性、創造性，建立控制、監督、考核問責的約束機制，防范信息不對稱和道德風險，保障委托方和代理方的權益和管理目標實現。第三要構建所有權委托代理管理制度。建立完善資產規劃使用和管護制度、資源清單制度、資產清查統計制度、資產價值評估和核算制度、資產配置制度、資產收益制度、資產監管和考核評價制度等。五是加強自然資源資產立法修法工作。配合全國人大開展國有資產綜合性立法研究，對于地方集中反饋、需要通過法律層面解決的問題，要推動在國有資產法中予以明確。梳理各自然資源單行法中和目前改革方向、所有權管理等有沖突或不相符的規定，并適時修訂。

參考文獻

[1]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯文集[M].中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局,譯.北京:人民出版社,2009.

[2]佟柔.論國家所有權[M].北京:中國政法大學出版社,1987.

[3]王利明.國家所有權研究[M].北京:中國人民大學出版社,1991.

[4]魏杰.構建新的國有資產管理體制[M].南京:江蘇人民出版社,1998.

[5]常修澤.廣義產權論[M].北京:中國經濟出版社,2009．

[6]劉燦.我國自然資源產權制度構建研究[M].成都:西南財經大學出版社,2009.

[7]施志源.生態文明背景下的自然資源國家所有權研究[M].北京:法律出版社,2015.

[８]謝高地,曹淑艷,王浩,等.自然資源資產產權制度的發展趨勢[J].陜西師范大學學報(哲學社會科學版),2015,44(5):161-166.

[９]李維明,谷樹忠.自然資源資產管理體制改革之管見[N].中國經濟時報,2016-02-19(14).

作者:呂賓 單位:中國自然資源經濟研究院