自然資源資產離任審計的思考

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引言:黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。其目的是讓領導干部在任職期間能樹立正確的科學發展觀、政績觀，做好環境保護和資源節約工作，貫徹落實可持續發展戰略。做好領導干部自然資源資產離任審計相關工作，能進一步深化、拓展和豐富經濟責任審計方式和內容，充分發揮審計在推進生態文明建設中的作用，對于促進領導干部牢固樹立生態政績觀，具有十分重要的意義。

一、自然資源資產概念與類型

（一）自然資源資產

當前，領導干部自然資源資產離任審計即將進行試探性工作，那么何為自然資源資產是我們審計人員應學習和掌握的基本要素，否則無法開展審計工作。自然資源資產主要是指那些以自然形態為存在形式的物質資產。作為自然資源資產的主要條件有：第一，稀缺性。自然資源作為自然資源資產的核心要素就是稀缺性，對于那些不具備稀缺性的自然資源來說，從嚴格意義上講，不能將其劃歸到自然資源資產的范疇中。第二，經濟性。自然資源具有一定的經濟價值，經濟價值具有較強的評價性，可以在市場上得以快速實現。第三，明確產權主體。假如產權主體比較模糊，就會使得自然資源資產出現被過度開發的情況，導致各項效益出現了不同程度的流失。第四，產權邊界清晰。要想使資產權益的清晰度得到保證，就要真正地實現邊界清晰，促使權益得以真正實現。

（二）自然資源資產類型

1.以自然資源資產的實物性為依據來開展劃分工作，其所包含的類型有綜合性資源資產、礦產資源資產、土地資源資產、生物資源資產等。

2.以自然資源資產的使用性為依據進行劃分，其主要的類型有非公益性資源資產、公益性資源資產和準公益性資源資產等。

3.按自然資源資產的主體性質。可分為國家所有、集體所有、私有、共有（混合所有）自然資源資產。審計人員只有在全面掌握自然資源資產的內涵與分類以及其他屬性的基礎上，才能順利開展審計工作，從而把領導干部自然資源資產離任審計工作推向一個新的臺階。

二、領導干部自然資源資產離任審計工作的必要性

隨著社會經濟的不斷發展，經濟增長是人類社會發展的必然產物，人們在獲取經濟利益的同時，一部分人為求得最大化的經濟利益，掠奪性地對國家自然資源進行開發、利用和損毀，同時對環境造成嚴重污染，導致生態平衡和人類生存環境受到不利影響。做好自然資源資產管理工作和環境保護工作，已經成了一種發展的共識。領導干部自然資源資產離任審計工作的開展十分必要，因為在對自然資源進行開發利用或其他項目的立項決策時，能作出重大決策的往往是黨政主要領導干部，領導干部對項目決策的科學性與合理性直接關系到自然資源的節約和環境保護。因此，認真落實領導干部自然資源資產離任審計工作，從源頭上制止危害自然資源和環境保護的行為發生。

三、當前開展領導干部自然資源資產離任審計工作存在的問題

（一）制度法規不完善

完善健全的法律法規是順利開展審計工作的重要保障，雖然中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，方案提出，審計試點期間，地方各級黨委和政府的重要領導全部都是審計的對象。在開展審計試點工作時，要以生態環境保護工作的重點內容、自然資源資產特征和各地主體功能區定位為依據，對審計工作的重點內容做到不斷地明確，注重提升整個組織實施過程的針對性。在審計方案制定的過程中，合理地掌握審計工作的重難點內容和具體工作內容。開展審計工作包含的重點領域比較多，最為常見的有森林資源、水資源和土地資源等，對這些內容給予高度的重視，結合主管部門的指導體系，使用必要的手段來核實相關信息，顯著提升審計工作的時效性。有些主管部門的指標管理體系不夠健全，受各種客觀因素的影響，使得審計工作開展起來困難重重，無法客觀公正地評價領導干部任職期間針對生態環境保護責任落實情況和自然資源資產管理情況所取得的成效，不能準確地鑒定領導干部應該承擔的責任。當領導干部的行為危害到生態環境安全和自然資源資產管理安全時，國家在制定決策時，無法規依據進行約束，如在審計工作中發現領導干部有違規行為時，沒有具體的處理處罰依據，使審計查出的問題難以落實，從而失去審計的意義。

（二）缺乏專業的審計人員、數量及經費受限的問題

1.缺乏熟悉自然資源資產審計人員的問題

我國的審計工作人員多為財務會計及工程造價背景，面對內容廣泛的自然資源資產審計是陌生的，不具備合理分析自然資源資產相關信息的能力。出具的審計報告難以客觀真實地反映審計的內容，使審計質量受到一定影響。

2.審計人員編制受限、人少事多的問題

我國的自然資源資產種類繁多、涉及面廣，審計調查、取證時需要投入大量的人力物力，各級審計機構現有的人員遠遠不夠，加之領導干部自然資源資產離任審計與經濟責任審計是相互聯系的，不能分離的，一個領導干部離任后，在對經濟責任審計時，同時就進行自然資源資產離任審計。但各級黨委討論任免干部是一項保密性很強的工作，即有無計劃性和不確定性，在干部任免結果公布之前是無人知曉的，任免結束后，組織部門交辦的經濟責任審計項目一般總是成批量的，其中有的部門領導任職時間長，最長時間能夠達到五年以上，還有的達到了十年之久，使得審計期間的跨度非常大，受業務量增加、人員變化和政策制度改變等因素的影響，加之還存在突擊性經濟責任審計與計劃性安排審計項目沖突，時間緊張，任務繁重，導致自然資源資產離任審計與經濟責任審計質量難以保障。

3.審計經費緊缺

對于領導干部自然資源資產離任審計工作來說，屬于新出現的工作內容，當前屬審計試點期，由于缺乏熟悉業務的審計人員，要想使審計工作順利開展，提升領導干部自然資源資產離任審計工作的效率，就必然要聘請相關部門的專業技術人員參與審計，外聘人員時就需支付一定報酬，但各級地方審計機關都存在經費不足的問題，嚴重影響審計機關的工作開展。

（三）自然資源資管理及環境保護標準眾多、審計機構缺乏鑒定條件的問題

自然資源資產管理及環境保護工作各行業有各行業的標準，而且標準種類繁多、紛繁復雜，僅環境保護工作就有1269項標準，這些標準的正確與否得由各行業的技術人員或專家鑒定為準，在審計工作中審計機構缺乏應有的鑒定條件，對審計事項難以取證，無法作出正確的評價和認定。如果僅依靠當地行業專家出具的信息數據為取證依據，使得數據信息的真實性和可靠性容易受到質疑，有的數據信息是由被審計單位的相關人員所提供的，審計人員對一些評判檢測標準不清，更缺乏應有的檢測設備，只能以此作為審計取證依據并進行認定。導致審計質量難以保證，加大審計風險。

（四）責任難以界定、對違規行為處理處罰難的問題

在開展領導干部自然資源資產離任審計工作的過程中，對領導干部在任期間的工作情況進行客觀的評價，是審計工作不可缺少的一項重要內容。但在審計工作中存在責任難以界定的問題，當對一個行業的行政領導進行自然資源資產離任審計時，如果發現有違規違紀行為，責任無法認定，因為重大項目實施前均由相關部門專家進行可行性調研及評審，同時當地黨委政府及相關審批部門也必須認可，這樣項目才能立項實施。當項目竣工驗收投入使用后，發現該項目對自然資源資產造成損失和浪費，同時也污染周邊環境。如出現此類問題，審計該如何認定，是被審計的行業主要領導還是黨委政府領導或者是評審專家及相關審批部門領導，按責任劃分這些部門領導都應承擔相應責任，如果僅把責任認定為被審計的行業主要領導是不切合實際的，必然導致紛爭，審計工作難以進行，相應責任不能界定，就無法進行責任追究和嚴肅自然資源資產的保護工作。

四、提升自然資源資產離任審計工作效率的策略

（一）制定完善的規章制度

在開展自然資源資產審計工作時，如何量化評估自然資源資產，需要建立起一套科學可行的指標和考核體系。因此健全完善的管理制度是自然資源資產管理工作的重要保障，是審計工作的重要標尺。創建完善的自然資源資產產權管理機制以及相關的規章制度，并對自然資源資產登記制度進行有效的推進，實現各項規章制度的高效創建，為領導干部自然資源資產離任審計工作的有效開展夯實基礎。通過對規章制度的積極創建，使得在開展審計工作時，審計人員依據相關制度對自然資源資產管理各項信息數據及保護標準進行核實和認定，對領導干部作出正確客觀公正的審計評價，使領導干部在任職期間更加重視生態環境保護，使自然資源資產保護工作成為黨委、政府選拔任用領導干部的重要依據之一。客觀評價自然資源資產保護責任履行情況包括是否嚴格遵守相關法律法規、是否履行自然資源資產保護責任、環保績效是否達標等。其審查的重點在于違規行為的處罰、資源浪費和環境污染問題。這些問題要得以落實和處理，需盡快建立一套完善的處理處罰法規，使領導干部的違規違紀行為能依法進行處理處罰，從源頭上杜絕資源浪費和環境污染行為的發生，領導干部要發揮自身的模范帶頭作用，遵守法律法規要求，落實生態環境保護和自然資源資產管理職責，使得生態環境保護取得最佳的效果。

（二）加強自然資源資產審計隊伍建設和經費保障

人類社會生存和發展的核心物質基礎就是自然資源，在新時代，世界各國對自然資源的需求量出現了大幅度的提升，競爭也呈現出白熱化的趨勢，使得自然資源保護工作越來越重要，實現對自然資源資產經營效益的快速提升。在今后發展的過程中，領導干部自然資源資產離任審計工作會成為一項核心內容，加緊培養專業審計人才迫在眉睫。由于自然資源資產審計涉及統計學、經濟學、管理學、社會學、法學、工程學等多方面知識，只使用財務知識很難滿足相關的標準。領導干部自然資源資產離任審計要求審計人員的專業勝任能力比常規審計更高、更嚴格，以自然資源資產審計部門和審計機關為核心，注重對專業技術人才培養，為自然資源資產審計的開展培育后備力量。可通過對審計人員進行專業培訓、組織學術研討會、實踐經驗交流會等方式來豐富完善審計人員的知識結構，同時招錄一部分學自然資源、環境保護專業的大學生和引進專門技術人才，以改變自然資源資產審計人力不足的問題。當前作為試點階段應采用聘用行業專業人員參與審計，但當地政府必須保證一定的審計工作經費，用于支付專家的審計服務費，只有依靠相關行業的專業人員提供技術支持，審計事實才能認定、從而作出準確的定性，寫出技術含量高的審計報告，便于問題的解決和整改落實，為促進領導干部自然資源資產離任審計工作全面發展奠定基礎。

（三）加強硬件基礎設施建設、確保審計質量

在開展領導干部自然資源資產離任審計工作時，要對環境、資產和資源的工作質量做到客觀、公正的評價，采取高效的措施來確保審計工作結論的真實性。在對審計風險進行控制時，要聘請權威學者現場指導，僅依靠單純的審計人員使用一些常規審計方法實現審計目的是遠遠不夠的，自然資源資產審計時一些特有的審計方法及技術標準鑒定等工作一般還要聯合有關專業部門實施，但要讓領導干部自然資源資產離任審計工作能得以長足發展，使審計工作逐步規范化、制度化和全面化，長期依靠有關專業部門聯合審計不是長久之計，在具備自然資源資產專業技術人員的條件下，還得加強審計的硬件基礎設施建設，配備與審計工作相適應的技術檢測設備，不斷提升審計數據信息的準確度，使得自然資源資產審計工作的權威性和實效性得到不斷的提高，規范化和標準化管理自然資源資產審計工作，不斷提高審計工作質量，降低審計風險。

（四）明確審計對象、界定領導責任

在審計國有企業領導干部和黨政機關主要領導在職期間職責履行情況時，經濟責任審計工作發揮著十分重要的作用，能夠對其經濟責任履行情況做到客觀公正的評價和監督。在界定領導干部責任時，領導干部自然資源資產離任審計工作能夠對其作出全面客觀的審計評價。既然審計的對象是領導干部，那么責任的認定是關鍵，只有認定了責任，依法進行處理處罰，才能使領導干部在任期間時時緊繃環境保護這根弦。但目前一些相關的切實可行的考核指標及評價體系不盡完善，需要盡快建立健全一套科學可行的自然資源資產審計指標和考核體系，逐步完善自然資源資產離任審計制度及審計的實施辦法，對責任的認定有一個明確的標準，使審計工作更趨于真實、準確、處理處罰客觀公正，從而保障領導干部自然資源資產離任審計工作深入開展和有成效。

結語

隨著社會經濟的不斷發展，對自然資源資產的合理利用及保護工作越來越重要，自然資源資產離任審計勢在必行，而且是今后審計工作中必不可少的一項重要內容，審計工作任重道遠，只有建立一套科學完整的自然資源資產管理體系和相應的制度法規，使得領導干部自然資源資產離任審計工作制度變得更加完善，顯著提升工作效率和工作水平，促進生態文明建設。財

參考文獻

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作者:王靜芳 單位:宜良縣第一人民醫院