鄉(xiāng)村治理視域下的鄉(xiāng)村規(guī)劃

序論：好文章的創(chuàng)作是一個不斷探索和完善的過程，我們?yōu)槟扑]一篇鄉(xiāng)村治理視域下的鄉(xiāng)村規(guī)劃范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來更深刻的閱讀感受。

引言:黨的二十大報告把全面推進鄉(xiāng)村振興提升為加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措之一。國家“十四五”規(guī)劃指出實施鄉(xiāng)建行動要以規(guī)劃為引領(lǐng)，以提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平和改善農(nóng)村人居環(huán)境為抓手，實現(xiàn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。這就需要積極發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃的干預作用。同時，以生態(tài)文明為導向的國土空間規(guī)劃體系改革正在推進，鄉(xiāng)村規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地域全要素管控的重要抓手[1]，肩負著保障國家生態(tài)安全、糧食安全、優(yōu)化國土空間格局等多重任務(wù)，也使鄉(xiāng)村規(guī)劃成為了空間規(guī)劃治理改革的焦點[2]。盡管鄉(xiāng)村規(guī)劃一直是學術(shù)界關(guān)注的熱點[3]，但由于尚未形成較為成熟的鄉(xiāng)村規(guī)劃理論與方法，鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理間缺乏協(xié)同，導致規(guī)劃目標自上而下傳導中出現(xiàn)偏差、規(guī)劃實施主體間結(jié)構(gòu)不兼容[4]、各方參與方式單向和片段化[5]、規(guī)劃實施困難等現(xiàn)實問題。鄉(xiāng)村規(guī)劃問題的本質(zhì)是既有規(guī)劃技術(shù)方法與鄉(xiāng)村內(nèi)在治理機制不相適應，如何從鄉(xiāng)村治理的角度優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃理論與方法，推動規(guī)劃與治理協(xié)同并進，成為學界亟待研究的問題。近年來，鄉(xiāng)村規(guī)劃從單一的空間建設(shè)性規(guī)劃研究向綜合性、社會性規(guī)劃研究發(fā)展[6]。現(xiàn)有鄉(xiāng)村規(guī)劃研究根據(jù)學科領(lǐng)域特點大致分為以地理學為代表，基于人地關(guān)系的鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動和聚落空間分布研究；以社會學、政治經(jīng)濟學為代表的基于社會結(jié)構(gòu)和制度框架的鄉(xiāng)村政策和治理體系研究；以城鄉(xiāng)規(guī)劃學、建筑學為代表的基于鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境改善的空間技術(shù)與方法研究。雖然不同學科研究側(cè)重點不同，但均可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村規(guī)劃不僅是空間層面的技術(shù)工作，還具有社會層面的鄉(xiāng)村治理特征和作用，在解決鄉(xiāng)村經(jīng)濟生產(chǎn)、公共設(shè)施供給，協(xié)調(diào)政府、市場和村民等不同主體關(guān)系中發(fā)揮著不可或缺的作用。一方面鄉(xiāng)村規(guī)劃需要借助鄉(xiāng)村治理體系推進與鄉(xiāng)村自身運行邏輯相匹配的規(guī)劃編制，增強規(guī)劃的可實施性和管控的權(quán)威性；另一方面，鄉(xiāng)村治理需要通過鄉(xiāng)村規(guī)劃“打包”項目，落實自上而下的資金及公共品，提升鄉(xiāng)村治理體系的硬件與軟件環(huán)境[7]。因此，鑒于鄉(xiāng)村振興背景下大部分鄉(xiāng)村的發(fā)展主要依托于以“項目制”為代表的外部要素流入，鄉(xiāng)村規(guī)劃作為統(tǒng)籌安排和引導各類資源分配和布局的空間治理技術(shù)手段，需要置于鄉(xiāng)村治理的視域下討論。

1研究框架

從鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系來看，空間治理是鄉(xiāng)村治理的核心，而鄉(xiāng)村規(guī)劃是實施鄉(xiāng)村空間治理的主要技術(shù)手段。一方面，“項目制”引發(fā)了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的新變化[8]。2017年—2021年，僅國家財政農(nóng)林水事務(wù)支出一項，累積共安排近11萬億元，其中絕大部分都是以項目的形式輸入到鄉(xiāng)村。以國家財政轉(zhuǎn)移支付為依托，以農(nóng)村扶持項目為載體的“項目制”突破“科層體制”的束縛[9]，極大改善了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的質(zhì)量，相應的治理方式和治理邏輯也已融入到鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟生活。另一方面，鄉(xiāng)村規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃與治理的重要組成部分，不僅要關(guān)注于前端的項目策劃與布局，更要延伸至項目與規(guī)劃的實施與動態(tài)維護。大量鄉(xiāng)村項目的爭取與實施需要鄉(xiāng)村規(guī)劃的銜接和配合，而規(guī)劃落地實施的項目管理與維護又需要與鄉(xiāng)村治理機制有效銜接。作為公共品供給主要投入形式的“項目制”，已成為鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村規(guī)劃間的聯(lián)系紐帶。本研究擬從“項目制”這一鄉(xiāng)村發(fā)展的主要外部要素來源出發(fā)，針對鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和實施中出現(xiàn)的現(xiàn)實問題，對鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)間的協(xié)調(diào)關(guān)系、方式間的聯(lián)動關(guān)系、運行邏輯間的匹配關(guān)系進行剖析，構(gòu)建與鄉(xiāng)村治理體系有效協(xié)同的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，激發(fā)鄉(xiāng)村社會治理活力，發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃在鄉(xiāng)村建設(shè)中的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用（圖1）。

2鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村規(guī)劃的問題剖析

2.1鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實問題

2.1.1實施主體多頭

鄉(xiāng)村規(guī)劃中需要統(tǒng)籌打包的各類項目既來自于上下層級的傳導，也源自不同部門的分割，各發(fā)包單位部門分工、工作深度都不同。一方面，負責組織規(guī)劃編制工作的規(guī)劃部門職能權(quán)力有限，難以統(tǒng)籌涉及多部門的公路建設(shè)、危房改造、污水處理、垃圾分類等各類項目實施。另一方面，各個層級的職能重點和治理能力不同。因此，雖然鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋各項建設(shè)活動，但容易出現(xiàn)項目銜接不當和重復建設(shè)的問題。例如，較為宏觀的傳統(tǒng)村落風貌整治項目要求外墻利用當?shù)夭牧?，而較為具體的建筑節(jié)能改造項目卻要求在外墻張貼灰色保溫板。2.1.2需求響應滯后在前期階段，鄉(xiāng)村獲得的項目支持大部分來自于區(qū)縣級政府，自上而下的項目難免會出現(xiàn)不能及時響應鄉(xiāng)村綜合性現(xiàn)實需求的情況，產(chǎn)生了普惠性項目過度投放、特色性項目投入不足的現(xiàn)象。例如，鮮有外來人口的A村，規(guī)劃打包下來的標準化公廁長期閑置；旅游型村莊B村對修建游客服務(wù)中心等特色項目有強烈訴求而不得。在后期階段，項目建成后的運行與維護以及規(guī)劃批復后的實施管理需求也存在被忽視的現(xiàn)象。

2.1.3運行邏輯不暢

鄉(xiāng)村規(guī)劃編制與實施一直存在運行不暢的問題。為增強規(guī)劃編制的實施性，在政府主導下，引入多方力量投入鄉(xiāng)村建設(shè)。其中，建設(shè)效果好的鄉(xiāng)村地區(qū)大多借助“政府援助”、“企業(yè)推動”、“社會資助”等外力推動[10]鄉(xiāng)村建設(shè)。但如果外部力量不能與鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)部運行邏輯有效匹配，隨著項目完成后外力的撤離，在村集體自身運行和治理能力不足的情況下，鄉(xiāng)村建設(shè)成果仍會面臨后期維護和運行的諸多困難。諸如廁所建設(shè)后無人清掃維護，太陽能路燈架設(shè)后電池更換無資金落實、公共空間和風貌管控不力等。

2.2基于“項目制”的鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理脫嵌原因分析

2.2.1鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)間協(xié)調(diào)不當

“項目制”嚴格遵循“一事一議”的原則，僅就單一項目本身進行目標管控，與鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活一體化的特征不甚貼合，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊通過鄉(xiāng)村規(guī)劃對項目進行統(tǒng)籌分配和跨部門協(xié)調(diào)。然而從鄉(xiāng)村治理角度上，稅改后的鄉(xiāng)村建設(shè)更多地依賴于國家的各類鄉(xiāng)村“項目”，抑制了基層政府及鄉(xiāng)村社會的自主性，導致了項目傳導中鄉(xiāng)村治理體系缺位，形成了鄉(xiāng)村治理的“中空”[11]。從鄉(xiāng)村規(guī)劃角度上，一方面，在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃層面，由于尚未出臺完整的國土空間規(guī)劃相關(guān)法律，現(xiàn)有規(guī)劃在編制和實施上存在管理主體多元、結(jié)構(gòu)層級不清的問題，導致項目資源在縣、鎮(zhèn)層級上的調(diào)配和布局缺乏明確的規(guī)劃依據(jù)。另一方面，在村莊規(guī)劃層面，盡管《村民委員會組織法》賦予了村民委員會自治的內(nèi)容，但在規(guī)劃體系上呈現(xiàn)出比較顯著的“上級規(guī)劃、上級管理”構(gòu)架特征，村莊規(guī)劃大多由上一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托，村莊自身的能動性不強。2.2.2鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理方式間缺少聯(lián)動鄉(xiāng)村規(guī)劃呈現(xiàn)出顯著的“項目治村”特征[12]，鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理間缺乏聯(lián)動，導致傳導式的項目輸入與基層建設(shè)實際需求不匹配。以村莊規(guī)劃為例，一方面，村莊規(guī)劃側(cè)重于在空間層面打包短期公共服務(wù)設(shè)施等普惠性項目，對涉及村莊生產(chǎn)生活的綜合性、長期性特色項目需求關(guān)注不足。另一方面，在規(guī)劃過程中，大多由村委會直接對接規(guī)劃編制機構(gòu)，村民在項目立項、規(guī)劃編制、設(shè)計施工、后期維護等村莊規(guī)劃建設(shè)全流程中參與較少或參與度較低，造成村民難以將規(guī)劃成果作為其需要遵守的建設(shè)行為規(guī)范[13]，導致規(guī)劃對村民日常建設(shè)行為的管控能力不足（見圖2）。

2.2.3鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村運行邏輯間不相匹配

鄉(xiāng)村規(guī)劃能否順利實施與是否匹配村莊內(nèi)部治理和運行邏輯有關(guān)。由于村莊的營建運行具有鮮明的漸進性[14]，且長期以來的鄉(xiāng)土社會通過血緣關(guān)系、親緣關(guān)系和熟人關(guān)系開展經(jīng)濟社會活動，鄉(xiāng)村地區(qū)靈活的、長期的、非正式的治理邏輯制度至今仍然是維系鄉(xiāng)村運行的文化基礎(chǔ)[11]。而相比之下，鄉(xiāng)村規(guī)劃則是以規(guī)范化、程式化、目標化的治理技術(shù)為核心的運行邏輯。因而在鄉(xiāng)村規(guī)劃中會出現(xiàn)“目標化”的規(guī)劃技術(shù)治理邏輯與村莊社會內(nèi)部長期性機制間的矛盾，程式化的“項目制”運作規(guī)則與非規(guī)則化的村莊社會機制間的不匹配[15]，導致鄉(xiāng)村治理對外部資源產(chǎn)生依賴性、內(nèi)部無法形成有效治理機制、規(guī)劃編制和實施乏力的一系列問題。

3鄉(xiāng)村治理視域下鄉(xiāng)村規(guī)劃優(yōu)化路徑與策略建議

3.1鄉(xiāng)村治理視域下鄉(xiāng)村規(guī)劃優(yōu)化路徑

3.1.1融入項目治理的規(guī)劃層級結(jié)構(gòu)優(yōu)化

伴隨著國土空間規(guī)劃變革以及相應的機構(gòu)改革，國家治理結(jié)構(gòu)正在逐步完善[16]。為確保各類項目能夠精準投放，需進一步明確鄉(xiāng)村各項規(guī)劃的編制、實施和管理主體，根據(jù)鄉(xiāng)村項目運行邏輯優(yōu)化形成“同級規(guī)劃、屬地管理、分級審查”的鄉(xiāng)村規(guī)劃層級結(jié)構(gòu)。充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊各級組織的治理特長與優(yōu)勢，明確各級目標，整合空間疊加、分類側(cè)重、實施時序各不相同的項目，確定投放標準，搭建平臺，并落實于各級規(guī)劃中。保證鄉(xiāng)村公共事務(wù)發(fā)展和公共品供應均等性和公平性的同時，還要針對各地發(fā)展特征突出重點、體現(xiàn)特色。

3.1.2應對治理需求的綜合規(guī)劃過程優(yōu)化

鄉(xiāng)村規(guī)劃不僅是空間布局規(guī)劃，更是響應協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)生活需求的綜合性規(guī)劃，需要落實各級各類規(guī)劃的政策投放和空間管控，處理鄉(xiāng)村地區(qū)各類資源要素保護與發(fā)展間的矛盾。作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手和鄉(xiāng)村公共事務(wù)的組成部分，鄉(xiāng)村規(guī)劃應充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扶持鄉(xiāng)村地域產(chǎn)業(yè)、均衡化配置設(shè)施等方面的政策和支持，亦應探討通過立法授權(quán)發(fā)揮村民自治在相應規(guī)劃編制、實施和管理上的作用[13]，加強基層組織及公眾的全過程參與，優(yōu)化治理需求傳導路徑。發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃具有的綜合性、傳導性特點，將各項單個分散的項目與鄉(xiāng)村治理的綜合發(fā)展需求相結(jié)合。

3.1.3匹配外力投入的規(guī)劃運行邏輯優(yōu)化

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，鄉(xiāng)村落實規(guī)劃的運行邏輯能否從原有依靠社會“關(guān)系”轉(zhuǎn)向建立共識“契約”是鄉(xiāng)村治理所面臨的挑戰(zhàn)，也是建立鄉(xiāng)村發(fā)展長效機制的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村規(guī)劃實施的基層主體是村莊，要通過鄉(xiāng)村規(guī)劃將項目治理邏輯與鄉(xiāng)村運行邏輯相匹配，增強自身運轉(zhuǎn)的能力，提升社會治理能力。村莊應借用外力組織自己的公共事務(wù)，動員起村民的力量和其他社會性資源，對多個項目進行疊加、梳理、整合，增加公共品的投入，提升村莊自身的發(fā)展動能。要借項目之勢，以完善利益聯(lián)結(jié)機制為核心，提高鄉(xiāng)村治理能力[5,17]，實現(xiàn)項目優(yōu)勢與資源優(yōu)勢的有機結(jié)合，再造資金鏈，增強村集體的活力，夯實鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)，使村莊從項目外部輸入式發(fā)展模式走向外源輸入與內(nèi)源自主相結(jié)合的治理模式，完成從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。

3.2構(gòu)建協(xié)同有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃策略建議

3.2.1完善與治理結(jié)構(gòu)兼容協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系

鄉(xiāng)村規(guī)劃作為不同項目在鄉(xiāng)村地區(qū)落地的技術(shù)協(xié)調(diào)方式，不同層級類型的規(guī)劃應與縣鎮(zhèn)村行政體系結(jié)構(gòu)相對應，明確各自任務(wù)，形成合力?？h級政府應依托經(jīng)濟優(yōu)勢，集成和協(xié)調(diào)各類項目組織，在縣域?qū)蛹壍囊?guī)劃中確定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施實施項目，分區(qū)分類制定村莊整治指引；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府應結(jié)合地方發(fā)展特征，突出項目的特色和重點，明確村莊整治的重點和方法；村自治組織應發(fā)揮自下而上的能動優(yōu)勢，通過村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃以及美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃，完善各項設(shè)施的用地布局，對村莊建設(shè)的具體項目及實施做出統(tǒng)籌安排（見圖3）。只有進一步完善與治理結(jié)構(gòu)兼容協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，才能使得政策和投資項目投放更為精準和高效。

3.2.2形成與治理方式綜合聯(lián)動的鄉(xiāng)村規(guī)劃機制

治理相對于管理最大的區(qū)別在于決策過程是一個多元主體協(xié)商的過程。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為鄉(xiāng)村治理的一部分，不僅僅是技術(shù)指引，更反映了社會價值取向和普遍共識。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃要通過與治理方式綜合聯(lián)動，統(tǒng)籌區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府的項目支持，積極響應村莊發(fā)展的綜合性訴求。同時，應拓展規(guī)劃中的公眾參與廣度與深度，向前延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目引入，向后延伸到規(guī)劃在基層的實施與管理，使規(guī)劃中立足于村莊長遠發(fā)展的空間引導與管控措施得以落實。以項目為聯(lián)動紐帶，形成以持續(xù)發(fā)展為目標的綜合性、全過程、陪伴式的鄉(xiāng)村規(guī)劃長效“機制”。

3.2.3制定與治理邏輯相互匹配的鄉(xiāng)村規(guī)劃規(guī)則

鄉(xiāng)村規(guī)劃應依托“項目制”等外部資源，優(yōu)化資源輸入方式，引導內(nèi)生性資源承接國家公共資源平臺，利用多種組織形式，積極動員村民參與選擇和決策，將短期的項目引進轉(zhuǎn)變成為對鄉(xiāng)村長久生存建設(shè)的考慮。同時，在原有的藍圖式鄉(xiāng)村規(guī)劃成果基礎(chǔ)上，增加引導式的風貌、公共空間等管控導則內(nèi)容，引導村民日常建設(shè)和公共空間維護等行為。將經(jīng)批準的規(guī)劃條文規(guī)則與村規(guī)民約相結(jié)合，使鄉(xiāng)村規(guī)劃匹配鄉(xiāng)村治理邏輯，激活村民自治潛力，促進公共規(guī)則和集體共識的達成，形成既非傳統(tǒng)血緣親情關(guān)系也非指令性行政關(guān)系的、平等自愿的共識性契約[13]，變能力治理為規(guī)則治理，助力推動鄉(xiāng)村振興。

4結(jié)論

鄉(xiāng)村規(guī)劃在空間層面并非難題，也沒有高難度的技術(shù)問題需要解決。解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題的關(guān)鍵在于如何認識鄉(xiāng)村規(guī)劃的作用，完善鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理的協(xié)同關(guān)系，形成“治規(guī)合一”的行動框架。鄉(xiāng)村治理關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，加之國土空間規(guī)劃日益凸顯空間治理的重要性，鄉(xiāng)村規(guī)劃已成為提升鄉(xiāng)村治理能力、助力鄉(xiāng)村振興的重要前提。因此，要以“項目制”為紐帶，以鄉(xiāng)村治理的視域優(yōu)化鄉(xiāng)村規(guī)劃，完善與治理結(jié)構(gòu)相對應的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，形成與治理方式相呼應的鄉(xiāng)村規(guī)劃機制，制定與治理邏輯相適應的鄉(xiāng)村規(guī)劃規(guī)則。逐步健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，以及與之相協(xié)同的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，推動建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。如何構(gòu)建更為系統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村規(guī)劃的互嵌機制并用于指導具體實踐，將是未來研究的重點。

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作者:趙之楓 楊帆 單位:北京工業(yè)大學城建學部