自然資源信息化地方標準的思考

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引言:標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面[1]。自然資源部組建以來，自然資源信息化建設順應管理職能轉變，已進入快速發展軌道[2]。標準管理作為規范和約束自然資源信息化建設的有力手段，受到前所未有的重視。《自然資源部信息化建設總體方案》對自然資源信息化標準規范體系框架的建設和應用提出了明確要求，遵循標準先行的原則，將標準建設和應用貫穿自然資源信息化建設的始終。以統一的標準約束和規范自然資源系統的信息化建設，確保數據標準一致，促進網絡互聯互通、應用系統無障礙互操作和信息順暢共享[3]。自然資源信息化標準管理正在發生深刻變革，“山水林田湖草沙”各個領域按照“連續、穩定、轉換、創新”的工作思路推進標準的制修訂，并以標準為橋梁和紐帶打通條塊分割的資源孤島，重建自然資源的有機聯系。2020年6月發布實施的《自然資源標準化管理辦法》規定，自然資源標準分為國家標準、行業標準、地方標準、團體標準、企業標準[4]。其中，地方標準是在尚無國家標準和行業標準的情況下，依據地方自然條件、資源稟賦特點明確特殊技術要求，由地方自然資源主管部門組織制定的標準。地方標準作為自然資源信息化標準中的一個重要層級，與國家標準和行業標準協調配套、有益補充，在地方自然資源管理工作中發揮著積極作用，為地方自然資源治理現代化和科學化發展提供有力手段[5]。自然資源信息化地方標準迎來了良好的發展機遇和環境，同時，也遇到了發展程度不一、數據標準不統一、執行力度不夠、公開渠道不暢通等問題。因此，本文提出解決問題的建議，助力地方標準發揮更大作用，有力支撐自然資源管理。

1需求分析

1.1優先滿足地方自然資源信息化建設的快速發展

按照《自然資源部信息化建設總體方案》要求，自然資源行業的重點工作和重點任務，要遵循標準引領、標準先行的原則，全國性、行業性、地方性工作部署、重大工程和重大項目實施，要實現標準研制同部署、同安排標準研制，超前研制標準[6]。然而，由于標準制定周期長等原因，國家標準和行業標準的制定發布可能滯后部分地區自然資源信息化建設與發展的需求。在這種情況下，面對亟需加緊推進的各項自然資源管理業務工作，部分地方自然資源主管部門優先組織制定了相應的地方標準，規范當地數據生產、管理與開發利用、平臺與接口建設等信息化要素，提升信息化對當地自然資源業務工作的技術支撐能力，促進了地方自然資源信息化建設與發展。例如，不動產統一登記改革以來，國家層面相繼出臺了《不動產登記暫行條例》等系列法律法規和實施細則，指導不動產登記工作的開展，而標準化工作能夠解決政策文件“最后一公里”的落地問題，在登記機構的執行層面真正落實相關要求。山東省各級自然資源主管部門先行先試，在自然資源部研制的《不動產登記信息共享技術規范》《不動產登記網上“一窗辦事”平臺接口對接規范》《不動產權證書電子證照規范》《不動產登記證明電子證照規范》等系列行業標準出臺之前，率先發布實施了《不動產抵押登記數據接口規范》（DB3701/T11—2020）、《不動產登記“一窗受理集成服務”服務規范》（DB3212/T1017—2020）等地方標準，正在申報《不動產登記網上辦理工作指南第1部分：業務流程》《不動產登記網上辦理工作指南第2部分：共享數據應用》和《不動產登記電子證照技術導則》3項地方標準。山東省不動產登記信息化地方標準建設取得了一系列成果，為推動全省不動產登記“一網通辦”工作奠定了良好基礎。

1.2有益補充國家標準或行業標準

中國幅員遼闊，社會發展程度、經濟發展水平、地形地貌特征、資源稟賦條件、資源利用方式等方面都存在顯著的地域差異。現行的自然資源信息化國家標準和行業標準在指導地方自然資源信息化建設中，可能存在針對性不強或細化程度不夠的情況。因此，地方自然資源主管部門需要因地制宜制定地方標準，發揮地方標準的補充與完善作用。例如，為規范國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統建設，構建開放、可擴展、可伸縮的國土空間規劃實施監督體系，國家標準《國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統技術規范》（GB/T39972—2021）于2021年10月1日實施。該標準第五章按照國家級、省級、地（市）級、縣（區）級建設原則，對國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統數據要求、內容和管理做出總體規定。河南省結合全省國土空間規劃試點建設工作實際，按照“省統一建設、市縣使用”的目標，制定了地方標準《國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統數據標準》（DB41/T2329—2022）。該標準在國家標準的基礎上，結合河南省自然資源信息化建設工作特點，確立了地（市）級、縣（區）級國土空間規劃數據庫的建庫和數據共享交換要求，詳細規定了數據內容、數據分層、屬性數據結構、屬性值代碼等，既對河南省國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統建設起到支撐作用，也對建設過程進行約束，將有效提升系統數據互聯互通水平，進一步加強系統監督能力。

1.3助推“屬地管理”規范工作提質增效

“屬地管理”是指特定地域、特定業務工作明確其管理主體，明晰具體主體單位的管理責任，調動主體單位及從業人員的工作積極性，提升轄區治理效能[7]。“屬地管理”規范工作推進各級政府部門上下協調聯動，通過形成合力實現落實。在強制性國家標準、行業標準等相關技術要求下，“屬地”編制地方標準，進一步厘清并明確主體責任和配合任務，細化技術要求，將有效提升技術標準的實施效果。例如，自然資源部正在積極通過信息化手段有效提升地質災害監測預警管理水平。在組織建設地質災害防治信息化標準體系，研制地質災害監測預警數據庫建設規范、地質災害風險調查評價數據庫建設規范等系列信息化標準的同時，按照“分級負責、屬地管理”的原則，要求各省級自然資源主管部門建設全省統一的地質災害防治信息平臺，并盡早實現與國家級信息平臺的互聯互通和動態更新。地質災害防范任務較重的省份制定并發布了《湖北省地質災害網格化管理數據規范》（DB42/T1794—2021）、《地理信息公共服務地質氣象災害空間專題數據服務接口》（DB63/T1828—2020）等地方標準，有力地推進了地質災害防范信息化建設，強化了地質災害監測預警的屬地管理。

2發展現狀

2.1地方標準發布實施

一些地方自然資源主管部門嚴格執行《地方標準管理辦法》，按照地方標準制定程序，完成標準的立項、起草、征求意見、送審等一系列工作，取得符合地方實際的技術成果，推動當地自然資源信息化建設。這類標準擁有由地方標準代號、順序號和年代號三部分組成的編號[8]。吉林省2020年11月發布的地方標準《國土空間數據庫技術規范》（DB22/T3209—2020），用于規范吉林省國土空間數據庫建設、應用和管理，對數據分類、數據組織、質量控制原則和方法、數據安全、數據應用、數據庫管理、數據庫建設、數據更新和元數據提出明確要求。2021年6月發布的地方標準《國土空間規劃數據服務技術規范》（DB22/T3241—2021），用于規范國土空間規劃數據管理、共享與利用，對國土空間規劃數據內容、數據交換格式、服務分類、服務內容、服務方式、服務程序和服務接口提出明確要求。正在研制的《鄉鎮（村莊）國土空間規劃數據建庫規范》開展征求意見，用于規范吉林省鄉鎮級國土空間規劃數據庫和村莊規劃數據庫建設、共享、匯交和應用服務。湖北省2021年8月發布《國土空間基礎信息平臺應用規范第1部分：數據資源編目規范》（DB42/T1725.1—2021）、《國土空間基礎信息平臺應用規范第2部分：數據共享與匯交技術規范》（DB42/T1725.2—2021）、《國土空間基礎信息平臺應用規范第3部分：空間分析服務規范》（DB42/T1725.3—2021）等系列地方標準，為湖北省及市（州）、縣（市、區）國土空間基礎信息平臺數據資源體系建立、數據庫建設和三維立體“一張圖”建設提供技術準則。湖南省2019年8月發布的地方標準（DB43/T1644—2019）《湖南省縣級不動產登記數據標準》，用于規范湖南省縣級不動產登記數據庫建設、數據交換和共享，對不動產登記數據的內容與要素分類、屬性結構等提出明確要求。廣東省2019年12月發布的《不動產登記數據庫》地方標準（DB44/T2213—2019），用于規范廣東省不動產登記數據庫建設、數據交換和共享等，對不動產登記數據庫的內容、要素分類與編碼、數據庫結構等做出明確規定。

2.2地方性技術規范發揮地方標準同等作用

一些地方自然資源主管部門在信息化建設工作中，按照地方規范性文件形式印發和執行相關工作規范和技術規程。這些文件尚未按照地方標準制定程序形成地方標準，但在全省范圍作為重要的技術規范，約束轄區的自然資源信息化建設工作，發揮同等的地方標準作用。例如，四川省出臺了《四川地質災害專業監測預警數據交換技術要求》，云南省出臺了《云南省地質災害監測預警數據交換標準》，山東省出臺了《省級不動產存量數據整合質量控制規范》，吉林省出臺了《吉林省自然資源與地理空間數據管理辦法》和《吉林省國土空間總體規劃基期數據歸類統計匯交細則》，北京市出臺了《土地業務事項數據關聯整合技術規范》等。此外，很多地方標準正式發布前，都曾在轄區內開展試驗驗證和試點地區試用并不斷修改完善，以滿足當地自然資源管理和信息化發展需要，最終形成正式的地方標準，為推進信息化建設提供了重要的技術支撐。

2.3地方標準實施應用取得良好成效

標準的生命力在于實施應用[9]。自然資源信息化地方標準有利于使標準更符合地方實際，提高自然資源信息化建設質量和競爭力，同時有利于標準的貫徹執行。山東省不動產登記地方標準體系運行以來，多個市、縣不斷優化不動產登記業務審批流程，大幅精簡申請材料，持續壓縮辦證時限，明顯提高辦事效率，顯著提升政務服務效能，為不動產登記機構節約大量政務服務成本，為企業和群眾節約大量辦事成本，取得了顯著的經濟效益，受到領導和社會各界的廣泛關注。北京市土地信息數據元系列標準發布對自然資源管理業務中涉及的所有數據元提出標準化、規范化要求，通過統一、簡化、協調和優選方式，在全市土地利用現狀管理、地籍管理和采礦權審批管理等一系列信息化建設中促進跨部門、跨地區信息交換、互通互聯和信息共享[10]，有效降低了自然資源信息化建設和應用成本，提高了建設的實用性，取得了良好的社會效益。此外，自然資源信息化地方標準還為各地自然資源信息化建設的網絡與通信、軟硬件支持環境、數據生產和質量控制、平臺規劃設計與運行維護、系統互聯互通互操作、安全保密等工作，提供了資源共享、系統規范、橫向協調、縱向貫通的技術保障，在地方自然資源信息化建設全面部署和實施中發揮了重要作用。

3存在的問題

3.1發展程度不一

受管理模式、工作機制和現實技術的制約及對地方標準制修訂工作認識程度的限制，當前自然資源信息化地方標準發展水平參差不齊。有的自然資源主管部門按照自身發展需求，制訂了符合當地自然資源管理工作的地方標準，甚至形成了較完善的標準建設體系。有的地方自然資源主管部門具備了標準制定的基礎，編制發布了推動信息化建設工作的地方法規、規范性文件或技術要求。還有的地方自然資源主管部門意識到地方標準在推動信息化建設工作中的重要性，但工作基礎較薄弱，還存在很大的發展空間。

3.2數據標準不統一

在電子政務快速發展的過程中，自然資源領域持續深化標準化工作改革，各地自然資源主管部門將地方標準作為管理、規劃和決策的先進手段，對本地區信息化建設進行統一規范。但不同省份在制定相關地方標準時，存在“各自搭臺、各自唱戲”的情況。例如，一些省份對同一個標準化對象提出不同的指標，采取不同的技術架構建設信息系統等，從而導致數據標準不統一，嚴重影響自然資源行業數據共享和政務協同。隨著國家標準或行業標準的出臺，為達到“一網通辦”的要求，原有系統需要升級改造甚至重新開發，造成了人力、物力和財力的浪費。

3.3執行力度不夠

隨著自然資源行業對標準化工作的重視程度越來越高，各地自然資源主管部門制定信息化地方標準的熱情和積極性也日益高漲，紛紛加大地方標準建設投入力度，形成一批標準成果。然而，部分地方出現了“重制定、輕實施”的情況，沒能同時做好標準制定和標準執行，一些標準被束之高閣，沒有得到有效應用，成了“睡眠標準”“僵尸標準”，標準化工作有頭無尾[11]。隨著國家標準或行業標準的出臺，這些地方標準被廢止，結束了短暫的“生命”。

3.4公開渠道不暢通

目前，全國標準信息公共服務平臺僅提供地方標準的基本信息查詢，各省級標準管理部門也僅提供地方標準的發布公告，兩類平臺均不提供標準的全文內容查詢。一些非公益服務機構雖提供付費下載服務，但存在內容缺失、信息滯后、檢索困難等問題。因此，了解自然資源信息化地方標準建設總體情況、獲取標準全文內容、改變地方標準重復建設和“信息孤島”局面、實現全國范圍地方標準信息共享成為迫切需求。

4相關建議

4.1強化地方標準備案，全面摸清地方標準制定現狀

《地方標準管理辦法》和《自然資源標準化管理辦法》規定，地方標準在國務院標準化行政主管部門備案后，鼓勵向自然資源部科技主管部門通報。但受各種因素影響，自然資源信息化地方標準的通報工作機制仍不完善。本文建議強化備案和審查機制，省級自然資源主管部門在制訂地方標準過程中，應征求自然資源部科技主管部門的意見，經審查后繼續實施；地方標準發布后及時進行備案，便于自然資源部科技主管部門在掌握國家標準和行業標準的基礎上，全面摸清地方標準建設現狀，了解各地自然資源信息化建設對國家標準、行業標準和地方標準的需求，統籌建立多方參與的開放型標準化工作機制，推動構建支撐高質量發展的自然資源信息化標準體系。

4.2充分發揮地方標準作用，促進各層級標準協調配套和共同發展

一方面，地方標準要圍繞自然資源管理新發展理念，重點順應自然資源部改革趨勢和自然資源標準化工作新特點，充分發揮其在標準化工作中的重要作用，將其作為國家標準和行業標準的重要補充與細化，鼓勵地方自然資源主管部門在國家標準和行業標準的基礎上，結合當地自然資源信息化工作特點和現實情況，研究出臺適用性好、可操作性強的地方標準，全面支撐地方自然資源管理需求，促進區域經濟發展。另一方面，要整合精簡、優化完善各層級自然資源信息化標準，通過評估清理共性地方標準，將不具有明顯區域特點、具有同一標準化對象、滿足多地區需求、可在全國范圍統一的地方標準升級轉化為國家標準或行業標準，減少各層級標準之間的交叉、重復、脫節、矛盾，有效支撐自然資源管理和依法行政。

4.3加強地方標準宣貫和監督，有力提升實施應用效果

標準貴在應用，標準化的效益依賴標準的實施[12]。自然資源信息化地方標準制定、宣貫和實施監督三者良性循環、缺一不可。地方標準制定時既要提升標準的科學性和可操作性，又要不斷豐富和深化標準宣貫手段，使自然資源信息化從業人員充分了解標準、熟悉標準、用好標準，避免出現“有標不依、執標不嚴”等問題，努力營造全行業貫徹標準的良好氛圍。此外，要通過完善自然資源信息化地方標準實施監督的組織機制、壓實各組織環節的實施監督責任、建立全流程追溯和糾錯機制等方式，強化實施監督和評估。同時，也要鼓勵社會公眾對標準實施情況進行監督。

4.4建立地方標準公開和反饋渠道，促進標準編制工作開放協調

地方標準要通過信息化手段建立和暢通公開和反饋渠道，便于各地自然資源主管部門相互了解和借鑒信息化地方標準制定工作。同時，便于地方標準化行政主管部門根據反饋和評估情況，對地方自然資源信息化標準進行復審。尤其在機構改革后，一些地方的自然資源信息化標準已經不適應管理需要。地方自然資源主管部門應及時以復審結論為依據，持續深化標準改革，統一、協調、更新現行地方標準，提升地方標準的先進性和科學性，保障地方自然資源信息化工作規范高效運行。5結語地方自然資源信息化標準在促進自然資源管理網絡互聯、數據互通、系統協同中發揮了重要作用，越來越受到地方自然資源主管部門的重視。在迎來良好發展機遇和環境的同時，也面臨著很多挑戰。本文提出強化地方備案和審查機制、促進各層級標準協調配套和共同發展、加強地方標準宣貫和監督、建立地方標準公開和反饋渠道等幾點思考，以期對破解地方自然資源信息化標準建設中的難題、完善自然資源信息化標準服務體系和工作機制、深入推進自然資源管理決策和社會化服務綜合應用、實現自然資源信息資源高效整合和共享服務有所啟示。

參考文獻

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作者:耿雯 胡玥 李慧 劉天羽 王貴和 任卉 劉志剛 高仁勝 單位:自然資源部信息中心