生態保護補償與財政轉移研究

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海南地處中國南端，是熱帶雨林、季雨林的“原生地”，海南地區生態資源異稟，但同時是我國生態高度敏感區與脆弱區。“鄉村振興”戰略背景下，面對區域經濟社會快速發展要求，海南面臨建設小康社會、鄉村振興與生態環保多重壓力，特殊的地理條件，獨特的自然區位環境，復雜的省情、世情使海南經濟發展、生態保護與社會進步等問題錯綜交織于一起。要想深入貫徹落實“鄉村振興”戰略，實現科學、可持續、跨越式發展，海南就必須統籌考慮，妥善協調與處理好“生態保護”與“經濟發展”的關系，這就迫切需要國家加大對海南生態保護補償的財政轉移支付支持[1]。通過文獻梳理，從已有研究可看出，目前國內外學者既往在對生態保護補償與財政轉移相關問題進行研究時，研究視角多聚焦于利益相關者確定角度，研究內容側重生態補償主客體確定及生態補償機制等方面，并從經濟、社會、環境等多方面綜合評估生態補償成效。雖有助于改善我國生態補償現狀，構建較為完整的生態系統，但至今均未提出如何促進財政轉移支付落到實處的舉措，也未建立兩者相掛鉤有效且長效配合的適切機制。本文以海南生態功能區為例，基于鄉村振興戰略背景，通過實施財政轉移支付，建立生態保護補償與財政轉移協同長效機制，為科學合理的生態補償提供理論基礎與實踐依據。

1“鄉村振興”戰略下海南地區的生態境遇及生態保護成效

綠水青山就是金山銀山，黨的十八大以來，黨中央高度重視生態文明建設，中共十九大提出實施“鄉村振興”戰略的宏偉藍圖.海南省是我國最南端的“生態屏障”，也是全國生態系統最多樣、最復雜的地區。縱觀海南綠色發展之路，從取消中部市縣核心生態區GDP考核到海口城市環境“雙創”痼疾整治破解，再到三亞“雙修”城市實踐，美麗海南堅持“生態立省”，成為全國生態文明建設試點省和示范區，賡續數千年的海南生態文明種子結出豐碩果實。但海南生態文明建設依然面臨“保護與發展”共贏的格局和將生態優勢轉化為發展優勢的“時代命題”。例如，海南作為南渡江的重要水源補給區和涵養區，以及昌化江、萬泉河等跨省河流的上游區域和發源地，為維護流域生態付出了大量的機會成本，犧牲了大量的發展機會。所以，海南在破解發展與保護的難題實踐中，積極開展省域“多規合一”改革試點，支持流域上下游分擔生態環境保護相關成本，共享經濟社會發展效益，將“一張藍圖”繪到底，構筑“海口、三亞、三沙、儋州”協同發展體系。

2海南生態補償現狀及財政轉移支付過程中存在的問題

2.1海南生態補償現狀分析

海南省是中國南端的省級行政區，生態資源豐富，氣候、地貌類型復雜多樣，獨特的地理區位優勢決定了海南生態建設在國家“鄉村振興”戰略布局中的代表性、示范性和全局性優勢與價值。但目前，海南省在生態保護補償機制方法路徑和模式的研究上尚處于起步階段，存在不少問題，面臨很多困難。當下，我國在“生態補償”有關的理論、機制及方法方面的研究仍不完備，對許多問題的研究尚處在探索實踐階段，如在生態補償標準核算方面的研究更是尚無定論，尤其是跨省（區、市）鄉村振興管理和生態環境保護補償與財政轉移長效化協調機制缺失，導致近年來生態環境日益成為海南省區域經濟、社會發展的重要制約性因素。

2.2海南財政轉移支付過程中存在的主要問題

首先，就目前海南省總體生態補償現狀來看，具體實踐依然局限于水源地保護、森林生態效益保護等單一要素資源的生態補償。在這些領域，雖然補償目的明確、生態保護對象單一、利益相關者責權利關系清晰，生態補償績效顯著，但上述補償是基于各單項政策設定與實施的，尚處于功能分類補償階段，因此生態補償制度、政策整體協調匹配不順，相互之間未有效銜接，略顯“零敲碎打”之局限。其次，當下海南省已有生態補償資金和政策更多通過“戴帽”方式實現專款專用，用以集中解決具體工程和項目領域存在的某些問題，導致海南地區環境保護實際需求與全國性統一指令相脫節，因“只見樹木不見森林”，從而使海南省維護生態保護成效與財政轉移支付資金的合理分配落實嚴重受阻。例如，在“鄉村振興”戰略背景下，生態保護成效與財政轉移支付資金分配是否匹配掛鉤？補償標準的確定是否符合海南省經濟社會總體發展狀況？“誰受益、誰補償”的原則是否能夠體現？已有生態補償資金和政策是否能夠覆蓋民生支出等，由此會影響海南生態保護補償機制實施的長效性。最后，在政策的執行上，海南省現行專項性的生態補償政策不具有連續性、穩定性與可預見性，基本停留在“一事一補”的層面，遠未形成制度化、規范化、長效化運行機制，既不利于海南經濟社會發展轉型，又不利于從根本上解決生態補償財政轉移支付的問題，所以導致難以實現海南整體區域的協調與可持續發展。

3“鄉村振興”戰略下海南生態保護補償與財政轉移長效化機制探究

3.1完善一般性財政轉移支付生態保護補償機制

“鄉村振興”戰略背景下，構建海南生態保護補償與財政轉移長效化機制，必須依托海南的自然地理條件及社會經濟發展總體現狀，充分借鑒國內先進地區及國外發達國家經驗，基于鄉村振興發展戰略下區域協同發展背景，以當下為分界，創新性地采用歷史補償和增量補償兩個階段、兩條線索的補償模式：一是確立“污染治理靠補助”“環境保護給補償”“經濟社會發展予扶持”的思路。一方面，對海南生態功能區由來已久的“歷史欠債”的實物補償，對于海南省內歷史已形成、已存在的污染源，通過專項性污染治理和補助，同時結合國家“鄉村振興”戰略，幫助地方盡快有效解決歷史遺留問題，使其更好地承擔區域生態保護職能[2]。另一方面，以即期為始點面向未來的生態環境保護長效補償機制，是對生態增量的貨幣補償，可通過海南省產業發展促進資金和專項扶持資金支持試驗區、示范區、生態治理改革區、先行區的經濟轉型與生態發展模式轉變，并利用動態最優化模擬方法，結合成本-收益函數的方法為海南省走上、走好、走穩生態環境友好型經濟發展之路提供一般性（財力性）補償標準的科學參考實驗數據[3]。

二是不斷加強頂層制度設計優化和創新。在“鄉村振興”戰略背景下，海南生態保護補償與財政轉移長效化機制構建要立足兩個階段和兩條線索的生態增量補償、歷史欠債補償模式，逐步探索一條從分類補償、單一要素補償向綜合性補償協同發展的路徑。隨著生態、環境因素在鄉村振興、區域經濟發展中的影響力、作用和價值的進一步凸顯，特別是海南省在我國生態屏障保護中的主體功能愈發顯現，生態補償將會拓展到更大區域、更大范圍、更深層次、更廣領域，這就要求海南省各單項補償政策實現有機融合和集成，實現全方位、全要素、全領域的綜合性補償[4]。

三是基于海南省在全國生態、經濟、社會方面的全方位

影響力，體現“誰受益、誰補償”的理念，通過“造血式補償”取代傳統的“輸血式補償”，有效促進海南生態保護成效與財政轉移支付資金分配績效相匹配、相掛鉤。“輸血式補償”無法切實根據地方客觀的地理和自然、區位條件因地制宜地進行生態治理與保護。基于此，未來更應通過“造血式補償”，讓生態補償與海南省的鄉村振興戰略、發展能力、經濟轉型、生態保護實踐需求、脫貧致富要求有機結合起來。四是借助生態補償帶動海南生態保護與財政轉移支付長效化機制協同運行。鑒于生態作為區域發展系統持續運行的基本前提條件，以及海南省生態資源的稀缺性，在生態補償時，應將生態要素作為內生變量考慮。從推動全國文明示范區、試驗先行區的角度來講，海南生態保護補償改革要將按項目補助的財政轉移支付方式轉變為區域性綜合補償的財政轉移支付，為此中央可積極推動有關部門在監督考核上，從具體項目考核更多地轉向以改善海南省區域生態環境質量為主要工作任務目標的綜合績效考核維度上，適當提高生態補償總體標準，即補償到足以使海南生態功能區域系統提供足量高質生態產品的水平。

3.2健全專項性財政轉移支付生態保護補償機制

首先，梳理海南一般性財政轉移支付生態保護補償機制，清晰、合理、有效劃分和界定地方和中央在海南省環保領域的事權支出與責任關系，根據國家鄉村振興戰略提出的“促進基本公共服務均等化”的具體要求，建立更加透明、更加規范的一般性財政轉移支付生態保護補償制度。在此基礎上，中央財政根據地方保障能力，對中央地方共同事務、委托事務明確各自的分擔比例，并足額安排專項資金，原則上應通過一般性財政轉移支付給予地方生態保護事務補貼，以逐步縮小區域間“存量差距”，逐步化解“鄉村振興”戰略下海南省各區域間基本公共服務均等化的“歷史欠賬”[5]。隨著國家分稅制體制的廣泛實施，越來越多的中央地方共同事務、支出科目都強化了各部門專項設置和分配資金的期望，所以必須統籌安排、因地制宜，充分發揮財政資金整體效益。

其次，從“鄉村振興”戰略下促進海南省基本公共服務均等化視角，科學實現一般性財政轉移支付“均衡性”。雖然海南省現行均衡性生態保護補償的財政轉移支付也從財力均衡角度對區域公共服務成本差異做了一定考量，但總體權衡并不充分，尤其是標準收支的測算未能將生態保護補償的一些特殊性支出因素納入其中。鑒于此，應將“動態最優化模擬”方法引入海南生態保護補償機制研究實踐中：一是要通過實物標準測算，提高轉移支付系數，在加大轉移支付力度的同時，更要切實保障好基本支出需求，嚴格限制和禁止開發區域轉移支付，有效遏制相關利益主體盲目破壞性開發，驅動基本公共服務均等化，推動政府真正將工作重心和轉移支付轉向生態維護、環境保護治理及提高民眾幸福感上來。二是要將屬于地方支出責任范圍的自然保護區支出項目、地方配套生態保護支出項目及重點生態項目全權納入中央財政均衡性轉移支付標準測算體系中。三是加大力度支持和實施生態激勵型財政轉移長效化轉移支付，可根據海南省森林覆蓋率總面積提高或減少等變化程度，將中央財政每年對海南省實施的新增生態保護補償一般性轉移支付劃分為“激勵”“基礎”兩個增長部分。基于考核內容，將生態環境保護直接與一般性激勵生態保護補償財政轉移支付掛鉤，海南省當年新增一般性生態保護補償財政轉移支付，即新增激勵增長和基礎增長之和，基于生態綜合指數，盡可能讓生態激勵性財政轉移支付資金“指標化”“指數化”[6]。最后，進一步豐富海南生態功能區生態保護補償財政轉移支付的標準支出測算因素，完善海南重點生態功能區生態保護補償財政轉移支付測算方法，建立對海南優良生態資源區、生態保護實驗區生態文明示范工程的引導性補助資金補償政策，立足長遠，從海南生態環境、經濟社會發展的公平性角度考慮，拓展海南生態資源枯竭型城市生態保護補償財政轉移支付范圍，支持這些區域積極承接產業轉移，通過培育新產業，解決歷史遺留的社會生態問題。同時，著力完善省級財政轉移支付制度，重點向海南貧困區、“鄉村振興”示范區、生態脆弱區傾斜，形成中央財政支持、省級財政保障、省以下轉移支付制度協同的優良運作體系，高度重視對生態環境保護的投入，既要將省本級生態補償財政轉移支付資金下達到地市縣，又要將中央專項資金全額重點向貧困縣、生態脆弱區傾斜轉移。

3.3統籌推進區域性和上下游間的財政轉移支付生態保護補償機制

現階段，國內對生態保護補償與財政轉移機制的研究主要集中于生態補償主客體的確定及建立生態補償機制需要考慮的問題等方面，但都未提出如何完善生態保護成效，促進財政轉移支付落到實處，建立兩者相掛鉤的有效且長效的配合機制。對此，海南省應由中央政府主導，積極推動構建區域間、上下游間的財政轉移支付生態保護補償協同發展機制[7]。

第一,按照當地GDP總值、財力規模、人口狀況等，綜合考慮政府財政資金撥付比例，合理確定并設立區域性生態保護基金。各地方政府要基于生態效益外溢程度等因素，確定區際生態轉移支付基金，并根據財政轉移支付資金提供區和生態環境受益區實際情況，將財政資金及時、足額繳存入專門生態基金賬戶，體現“責任共擔”“抽肥補瘦”的原則，使區際生態轉移支付的生態保護基金妥善用于海南省生態供給區的鄉村振興、生態環境保護、工程治理等綠色、特色項目。

第二,有序推動和促進上下游之間生態保護“共享、共建、共發展”機制的構建。鄉村振興戰略下，跨區域生態保護協同補償涉及區域廣，經常是各方共存的利益“焦灼點”，對于區域上、下游之間生態環境保護工作如何博弈、談判、協商及區域間責任利益如何劃分，生態保護不到位引發的損害如何賠償，建立怎樣的“區域一體化”生態補償及財政轉移支付長效化協同創新機制等，目前我國乃至地方層面均未真正出臺相關的有效政策框架和法律機制來約束、協調。因而，當下“區域一體化”生態補償及財政轉移支付并未成熟和可供借鑒的實際案例，在這樣的探索階段，海南省要立足當地實際，借鑒我國安徽、浙江二省率先實施的有關作法，參考新安江流域生態補償機制試點及國內先進地區（如長江中下游生態區）生態保護補償機制與財政轉移支付的政策與經驗。同時，系統了解國外發達國家的生態保護補償與融資等政策手段，建議中央支持建立省域、市域和縣域、鄉域、村域間的橫向/縱向生態補償轉移支付立法政策與制度，真正實現生態區域的有效治理和生態環境保護多贏，促進海南整體區域的協調與可持續發展[8]。

第三,積極探索并建立區域間、上下游生態資源異地開發機制，堅持因地制宜，針對區域間和上游區域實施嚴格保護，不能進行任何項目開發的現實要求，為下游區域創造和提供一定程度的開發和生態發展空間。通過“異地開發”試點，在國家宏觀政策的大力指導下，依托“鄉村振興”戰略，對區域間、上下游之間的產業結構進行優化調整，逐步加大生態補償知識普及力度，全面提升當地農戶認知水平，著力完善農村基礎設施，吸引年輕勞動力返鄉，積極轉變農戶受償觀念，明確補償主客體拓展補償方式，多渠道籌措補償資金，從而全方位建立健全生態補償保障體系，確保生態補償順利實施[9]。

4結語

立足“鄉村振興”，積極推進海南生態保護補償與財政轉移支付長效化機制協同創新，有助于提高當地財政資金運用和生態補償政策綜合實施績效。基于此，海南省要顧全國家“鄉村振興”整體發展戰略規劃，為生態環境保護適當放棄經濟發展，就必須依賴財政轉移支付實現生態補償。所以，只有基于鄉村振興發展戰略下區域協同發展背景，筑牢瓊北、中、南區域生態“防火墻”，秉持先保護再謀求發展的生態理念，提升海南生態文明整體建設水平，讓鄉村振興成為海南最大的“本錢”，堅守“生態保護補償”與“財政轉移長效化”協同發展的生態底線思維，才能讓瓊區人民共享生態福祉。

參考文獻

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作者:涂艷鄧青康婕單位:海南經貿職業技術學院