基層社會(huì)管理創(chuàng)新研究

序論：好文章的創(chuàng)作是一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，我們?yōu)槟扑]一篇基層社會(huì)管理創(chuàng)新研究范例，希望它們能助您一臂之力，提升您的閱讀品質(zhì)，帶來(lái)更深刻的閱讀感受。

基層社會(huì)管理創(chuàng)新研究:農(nóng)村基層社會(huì)管理創(chuàng)新與村民自治制度的內(nèi)洽性研究

摘要：基層社會(huì)管理是我國(guó)整個(gè)社會(huì)管理的基礎(chǔ)。農(nóng)村基層社會(huì)管理已大大超出了原本村民自治場(chǎng)閾，對(duì)既有的村民自治制度提出了治理事務(wù)、治理人口、治理組織上的三大挑戰(zhàn)，為此各地在鄉(xiāng)村關(guān)系和村級(jí)組織架構(gòu)上作了一些因應(yīng)性制度變革。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)管理背景下的鄉(xiāng)村制度變革應(yīng)以厘清基層政府管理與基層群眾自治相互關(guān)系、還村民自治以本來(lái)面目為正當(dāng)性依據(jù)，而不應(yīng)成為新一輪行政權(quán)力擴(kuò)張的理由。依此評(píng)價(jià)當(dāng)下的基層社會(huì)管理創(chuàng)新，一種是厘清、加強(qiáng)和完善了村民自治制度的“制度內(nèi)”創(chuàng)新，一種是侵害和動(dòng)搖了村民自治制度的“制度外創(chuàng)新”。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層社會(huì)管理；村民自治制度；內(nèi)洽性

社會(huì)管理日益提上我國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)的重要議程。2004年9月在黨的十六屆四中全會(huì)上就明確提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”課題，特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮基層黨組織、城鄉(xiāng)基層自治組織、社團(tuán)、行業(yè)組織和社會(huì)中介組織的作用，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。進(jìn)入2011年，中央加大了社會(huì)管理創(chuàng)新的工作力度。年初在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式講話中提出了加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新的“八點(diǎn)意見”。5月中共政治局召開會(huì)議，專題研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理問(wèn)題。兩次會(huì)議都特別提出，要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。隨后，各地紛紛出臺(tái)文件，以基層為重點(diǎn)的創(chuàng)新社會(huì)管理工作全面鋪開。

創(chuàng)新基層社會(huì)管理，必然會(huì)衍生與城鄉(xiāng)既有的“基層群眾自治制度”的內(nèi)洽性問(wèn)題，特別是與制度化程度較高的農(nóng)村村民自治制度的內(nèi)洽性問(wèn)題。

一、“農(nóng)村基層社會(huì)管理”范疇與“村民自治”范疇

“社會(huì)管理”實(shí)際上包含了“社會(huì)服務(wù)”和“社會(huì)管理”。本文的“農(nóng)村基層社會(huì)”主要限于建制村范圍。“農(nóng)村基層社會(huì)管理”就建制村范圍考量，就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫助和指導(dǎo)下，以村“兩委會(huì)”為主導(dǎo)，其他村級(jí)組織和全體村民廣泛參與，提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，治理內(nèi)外涉村各類事務(wù)，構(gòu)建村域公共秩序的活動(dòng)。而“村民自治”，就原本不但包括在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下村民委員會(huì)依靠全體村民自主治理本村事務(wù)，所謂“三自”“四民主”，還包括了要“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成上級(jí)涉農(nóng)事務(wù)，所謂“政務(wù)”。因此，從道理上說(shuō)，農(nóng)村基層(建制村范圍)社會(huì)管理實(shí)質(zhì)上就是建制村的村民自治范疇，兩者理應(yīng)沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。但是現(xiàn)今語(yǔ)境中的農(nóng)村基層社會(huì)管理的外延已大大超出了原本意義上的村民自治場(chǎng)閾。

按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(2010.11)，村民委員會(huì)治理的事務(wù)主要由兩大塊組成，首先是村內(nèi)自治事務(wù)，簡(jiǎn)稱“村務(wù)”，《村組法》規(guī)定，“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛”(第二條)；“管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作”(第八條)。其次是承接或曰“協(xié)助”做好政府下達(dá)的事務(wù)，簡(jiǎn)稱“政務(wù)”，包括協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，協(xié)助做好公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)扶救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作。應(yīng)該說(shuō)，自治村務(wù)與協(xié)助政務(wù)的內(nèi)涵是比較單一明晰的，兩者的界限也是比較清晰的。

以浙江省《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的決定》(2011.4)和寧波市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的決定》(2011.7)為例，農(nóng)村基層社會(huì)管理與服務(wù)的事務(wù)包括：(一)村級(jí)黨組織功能的拓展。包括：服務(wù)型基層黨組織建設(shè)；發(fā)揮黨員在基層社會(huì)管理和服務(wù)中的先鋒模范作用；加強(qiáng)兩新組織黨的建設(shè)；創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體的流動(dòng)黨員管理機(jī)制，發(fā)揮其在流動(dòng)人口管理服務(wù)中的作用；推動(dòng)村民委員會(huì)承擔(dān)起依法組織開展自治活動(dòng)、協(xié)助政府工作、開展監(jiān)督活動(dòng)的職責(zé)；加強(qiáng)基層群團(tuán)組織和其他社會(huì)組織建設(shè)，形成基層互聯(lián)互補(bǔ)互動(dòng)的社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)。(二)綜合治理網(wǎng)絡(luò)的下延。包括：推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)(建制村，下同)綜治工作完全覆蓋，形成綜合治理基層一線實(shí)戰(zhàn)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、社會(huì)治安聯(lián)防、重點(diǎn)工作聯(lián)動(dòng)、突出問(wèn)題聯(lián)治、平安建設(shè)聯(lián)創(chuàng)；推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)制度建設(shè)，全面推行農(nóng)村社區(qū)民警專職化，建立農(nóng)村社區(qū)警務(wù)室，把警務(wù)工作進(jìn)一步拓展延伸到最基層；建立縱向到村的法律援助一體化格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)有援助站，村建立聯(lián)絡(luò)點(diǎn)；加強(qiáng)流動(dòng)人口的管理，建立流動(dòng)人口協(xié)管員隊(duì)伍；加強(qiáng)對(duì)刑釋解教人員、社區(qū)矯正人員、吸毒人員的幫教管理，建立社區(qū)矯正信息管理系統(tǒng)；構(gòu)建“大信訪”、“大調(diào)解”工作體系，實(shí)行縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)每周矛盾排查。(三)基本公共服務(wù)的提供。建設(shè)農(nóng)村社區(qū)便民服務(wù)信息平臺(tái)、便民服務(wù)中心、黨員服務(wù)中心等，提供“一站式”服務(wù)和全程服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容包括社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)治安、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)、文教體育、農(nóng)資供銷、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村金融、農(nóng)業(yè)科技、外來(lái)人員服務(wù)、農(nóng)村留守兒童服務(wù)等，以及農(nóng)村的水、電、通信、電視等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。(四)農(nóng)村社區(qū)自治和服務(wù)功能的拓展。建立健全以農(nóng)村社區(qū)黨組織為核心、以群眾自治組織為主體、社會(huì)各方廣泛參與的新型農(nóng)村社區(qū)管理體制。具體包括：加強(qiáng)“兩新”組織服務(wù)管理；引導(dǎo)駐村單位、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、社區(qū)民間組織、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織共同參與新型社區(qū)建設(shè)和管理；積極引導(dǎo)社區(qū)村民通過(guò)各種方式參與社區(qū)建設(shè)，吸納流動(dòng)人口參與社區(qū)治理；加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)專職工作者隊(duì)伍建設(shè)。(五)社會(huì)管理綜合信息系統(tǒng)的建立。包括公安、人口和計(jì)生、人力資源和社會(huì)保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、教育、衛(wèi)生、金融等的信息采集和整合，形成全面覆蓋、動(dòng)態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享、功能齊全的社會(huì)管理綜合信息系統(tǒng)。

可見，就治理事項(xiàng)而言，農(nóng)村基層社會(huì)管理已大大超出了原本意義上的村民自治場(chǎng)閾。總起來(lái)說(shuō)，農(nóng)村基層社會(huì)服務(wù)管理就是原有的村民自治的服務(wù)管理內(nèi)容，加上以基本公共服務(wù)提供為核心內(nèi)容的農(nóng)村“社區(qū)建設(shè)”的服務(wù)管理內(nèi)容，再加上擴(kuò)展后的社會(huì)綜合治理的服務(wù)管理內(nèi)容。

二、加強(qiáng)基層社會(huì)管理下村民自治面臨的挑戰(zhàn)

農(nóng)村基層社會(huì)管理向村民自治提出了一系列新問(wèn)題、新要求，村民自治面臨治理事務(wù)、治理人口、治理組織等治理對(duì)象上的三大挑戰(zhàn)。

(一)大量事務(wù)下村的挑戰(zhàn)

隨著農(nóng)村基層社會(huì)管理與服務(wù)體系的建立與創(chuàng)新，大量服務(wù)與管理事務(wù)下沉到村，村級(jí)治理事務(wù)成倍劇增，且“村務(wù)”與“政務(wù)”的界限日益混沌不清。大致界分，有三大類別。

第一，原本的村務(wù)。即本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。包括《村組法》第二、八、二十四條規(guī)定的內(nèi)容。

第二，原本的政務(wù)。即協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，協(xié)助做好公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)扶救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作。

第三，新衍生的事務(wù)。在實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略、基本公共服務(wù)下鄉(xiāng)以及加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的進(jìn)程中，大量的事務(wù)進(jìn)村，村級(jí)治理事務(wù)成百上千地增加。這些新衍生的事務(wù)又可分為三類。一是新衍生的村務(wù)。如村莊的文化生活和文

化活動(dòng)等。二是新衍生的政務(wù)。如農(nóng)村電網(wǎng)、小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村電信、電視網(wǎng)絡(luò)等政府性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；農(nóng)村義務(wù)教育、新農(nóng)合新農(nóng)保等社會(huì)保障、農(nóng)村衛(wèi)生防疫和公共衛(wèi)生、農(nóng)村科技培訓(xùn)和推廣等政府性公共事業(yè)；還有農(nóng)村警務(wù)、司法救助和服務(wù)、農(nóng)村就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)、種糧補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)等政府性公共事務(wù)。這些事務(wù)雖然由政府資助，但都需村級(jí)組織投入大量的精力、人力來(lái)承辦或協(xié)辦。三是新衍生的大量政務(wù)與村務(wù)界限不清的事務(wù)。如村莊外來(lái)人口的管理與服務(wù)、新經(jīng)濟(jì)組織的管理與服務(wù)、農(nóng)村特殊人群(刑釋解教人員、吸毒人員、矯正人員等)的管理與服務(wù)、農(nóng)村宗教事務(wù)和邪教的防治、一些新社會(huì)組織的管理與服務(wù)等等，這些都是隨著加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理特別是綜合治理下沉進(jìn)村的事務(wù)。

大量事務(wù)一下子下沉到村，原有村民自治框架如何承接的確成為一個(gè)大問(wèn)題。靠誰(shuí)承接，有無(wú)能力承載，通過(guò)什么方式承接。這必然涉及到人、財(cái)、物和組織的問(wèn)題。

(二)大量人口進(jìn)村的挑戰(zhàn)

隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化的急速發(fā)展，大量?jī)?nèi)地的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力離土離鄉(xiāng)，來(lái)到沿海工業(yè)發(fā)達(dá)省份謀求發(fā)展。這些內(nèi)地轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力不僅集聚在城市，也大量集聚在工業(yè)發(fā)達(dá)的村莊。如寧波市的Y村，本村人口只有1765人，但外來(lái)人口有13000余人，外來(lái)人口是本村人口的7倍多。寧波市的M村，本村村民1630人，外來(lái)人口達(dá)12000多人，也是本村村民的7倍還多，其中駐村大企業(yè)職工和商品房住戶各1000多人，外來(lái)務(wù)工人員10000余人。

現(xiàn)有研究表明，外來(lái)人口具有很大的流動(dòng)性、非融入性，自組織性和侵犯性，因此，如何把這些外來(lái)人口管理好，維護(hù)村莊穩(wěn)定的治理秩序；如何把這些外來(lái)人口吸納到農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中來(lái)，使之從村莊建設(shè)的旁觀者、局外人甚至破壞者變成共建共享者；更進(jìn)一步如何賦予這些“外鄉(xiāng)人”一定的民主政治權(quán)利，使之從被管理對(duì)象轉(zhuǎn)型為同等的管理主體，成為村莊的參與管理者等等，就成為對(duì)村莊村民自治制度的一大挑戰(zhàn)。

(三)大量組織體入村的挑戰(zhàn)

大量工業(yè)、貿(mào)易企業(yè)入村，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊，使得村莊管理的范疇，從組織體的層面來(lái)說(shuō)大大拓展。前述的寧波市的Y村，不僅居住著13000余外來(lái)農(nóng)民工，而且集聚著大小100多家工業(yè)企業(yè)。寧波市的M村駐有工商企業(yè)、事業(yè)單位等32家，銀行、工商所、小學(xué)等管理服務(wù)單位9家，個(gè)體工商戶350家。

大量工商企業(yè)和服務(wù)單位的進(jìn)村，有助于村莊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也隨之帶來(lái)了外來(lái)組織體及其職工的外部治理的新問(wèn)題，其有效治理必然需要村企的緊密合作。另外，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，域內(nèi)公共設(shè)施和公共事業(yè)的舉辦，也需要駐村單位的共同參與。這些也都給原有的村民自治制度提出了新的課題。

三、鄉(xiāng)村制度的因應(yīng)性變革

面對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)管理背景下的挑戰(zhàn)，現(xiàn)實(shí)中各地作出了一些制度性應(yīng)變。

(一)村域組織架構(gòu)的拓展

1、搭建村級(jí)“社區(qū)服務(wù)中心”，承接各類公共事務(wù)提供各項(xiàng)基本公共服務(wù)

大量事務(wù)下沉到村，如何有效承接?寧波市普遍建立了整合化的村級(jí)公共服務(wù)組織平臺(tái)――村級(jí)“社區(qū)服務(wù)中心”。村級(jí)社區(qū)服務(wù)中心整合村內(nèi)資源，著眼于與村域群眾生活息息相關(guān)的事項(xiàng)，廣泛開展各種類型各種形式的便民利民服務(wù)，向村域住民(包括外來(lái)暫住人口)供給廣泛的政府性和自治性兩類公共產(chǎn)品。服務(wù)中心著力打造社區(qū)“十分鐘生活服務(wù)圈”、“十分鐘衛(wèi)生服務(wù)圈”、“十分鐘文體生活圈”和“一站式”全程服務(wù)；服務(wù)中心的服務(wù)功能，涵蓋了教育、衛(wèi)生(計(jì)生)、文化、體育、科技、法律、綜治警務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)(與培訓(xùn))、社會(huì)保障、社會(huì)救助、社會(huì)福利、流動(dòng)人口服務(wù)與管理、社區(qū)黨員服務(wù)等項(xiàng)公共服務(wù)內(nèi)容。

同時(shí)，寧波市還建立了村級(jí)“社區(qū)專職社工隊(duì)伍”，為農(nóng)村基層社會(huì)服務(wù)管理提供人力支撐(下述)。

2、創(chuàng)設(shè)村級(jí)“社區(qū)和諧促進(jìn)會(huì)”和“外來(lái)農(nóng)民工黨支部”，融合外來(lái)人口

鑒于既有的村民委員會(huì)體制無(wú)論在管理還是在公共服務(wù)上都難以覆蓋外來(lái)務(wù)工人員新群體，寧波市在村級(jí)層面創(chuàng)建了“社區(qū)和諧促進(jìn)會(huì)”和“外來(lái)農(nóng)民工黨支部”，吸收域內(nèi)的外來(lái)人員參與社區(qū)的建設(shè)和管理，共享社區(qū)服務(wù)。

村級(jí)社區(qū)和諧促進(jìn)會(huì)是一個(gè)“政府引導(dǎo)、村級(jí)組織、新老村民共建共享”的具有民間性、共建性、互助性、服務(wù)性特點(diǎn)的群眾組織。它的定位，是黨聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，基層組織開展社會(huì)管理工作的有力助手，帶動(dòng)新老村民共同參與社區(qū)活動(dòng)的有效載體；是探索社會(huì)融洽機(jī)制，協(xié)調(diào)社會(huì)機(jī)體，縮小村內(nèi)二元(群體)差別，實(shí)現(xiàn)平等互惠，促進(jìn)社區(qū)共建，造就融洽和諧的民間協(xié)調(diào)團(tuán)體。和諧促進(jìn)會(huì)會(huì)員主要由村干部、優(yōu)秀外來(lái)務(wù)工人員、社區(qū)保安、村民代表、出租房房東、私營(yíng)企業(yè)主等組成；其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是全體會(huì)員大會(huì)(或會(huì)員代表大會(huì))；促進(jìn)會(huì)設(shè)有會(huì)長(zhǎng)、常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)、常務(wù)理事、理事和監(jiān)事；理事會(huì)內(nèi)設(shè)會(huì)員組織、黨團(tuán)組織、維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益、文化體育、社會(huì)矛盾調(diào)處、公益服務(wù)、計(jì)劃生育等7個(gè)專門工作委員會(huì)；和諧促進(jìn)會(huì)下設(shè)小組，以社區(qū)保安責(zé)任區(qū)為單位分組。與此同時(shí)，村級(jí)還組建“外來(lái)農(nóng)民工黨支部”。

寧波市讓外來(lái)人口中的優(yōu)秀分子擔(dān)任這些組織的負(fù)責(zé)人，充分利用他們和外來(lái)務(wù)工者“地位相同、語(yǔ)言相通、情感相近”的優(yōu)勢(shì)，解決外地人和本地人及外地人與外地人之間的矛盾，動(dòng)員外來(lái)人口以主人翁精神參與村莊社區(qū)建設(shè)與管理，使其更快更好地融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。和諧促進(jìn)會(huì)由優(yōu)秀外來(lái)人員擔(dān)任專職副會(huì)長(zhǎng)和副秘書長(zhǎng)，納入社區(qū)保安編制，享受保安隊(duì)員的工資待遇；外來(lái)務(wù)工人員占理事會(huì)人員的1／3以上，在全體會(huì)員中的比例不低于50％。外來(lái)農(nóng)民工中的優(yōu)秀黨員擔(dān)任外來(lái)流動(dòng)人口黨支部副書記，還把他們納入專職社工隊(duì)伍，每月拿固定“工資”。和諧促進(jìn)會(huì)下設(shè)的保安責(zé)任區(qū)(小組)組長(zhǎng)一般由優(yōu)秀暫住人口擔(dān)任，副組長(zhǎng)一般由有責(zé)任心的房東、優(yōu)秀暫住人口擔(dān)任。

和諧促進(jìn)會(huì)有效改變了原來(lái)的對(duì)外來(lái)人口“經(jīng)濟(jì)吸納、社會(huì)拒入”的狀況和外來(lái)人口與本地村民“板結(jié)化”趨勢(shì)即村莊二元群體結(jié)構(gòu)。2010年12月寧波的“和諧促進(jìn)會(huì)”獲得首屆“中國(guó)社會(huì)創(chuàng)新獎(jiǎng)”。評(píng)委會(huì)的評(píng)價(jià)是，“寧波創(chuàng)建的新老居民共建共享融合模式，對(duì)于全國(guó)2，3億農(nóng)民工融入式發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值”。

3、創(chuàng)設(shè)村級(jí)“社區(qū)共建理事會(huì)”，攜手駐村單位共建共管

針對(duì)大量機(jī)構(gòu)入村的現(xiàn)狀，寧波各村創(chuàng)建了由駐村各機(jī)構(gòu)共同參加的“社區(qū)共建理事會(huì)”。共建理事會(huì)是一個(gè)吸納駐村各類組織和機(jī)構(gòu)、各方力量共同參與社區(qū)建設(shè)、管理與服務(wù)的協(xié)商性民間組織。理事會(huì)的宗旨，就是遵循共駐共建、共建共創(chuàng)、共創(chuàng)共享的方針，本著事情共商、資源共享、難題共解、文明共創(chuàng)的原則，構(gòu)建思想教育聯(lián)抓、環(huán)境衛(wèi)生聯(lián)創(chuàng)、社會(huì)治安聯(lián)防、服務(wù)設(shè)施聯(lián)建、文體活動(dòng)聯(lián)動(dòng)的社區(qū)化自治管理和服務(wù)工作格局。同時(shí)，它也是一個(gè)區(qū)域各類群體、組織的民意收集、整合和輸送的平臺(tái)。

共建理事會(huì)在解決村民就業(yè)、企業(yè)安全生產(chǎn)、簽訂勞動(dòng)合同、職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、調(diào)解企業(yè)勞資矛盾、籌資舉辦域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)等方面發(fā)揮了不可替代

的作用。

(二)鄉(xiāng)－村管理體制的調(diào)整

主要表現(xiàn)是，為加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)管理一些地方在鄉(xiāng)－村兩級(jí)之間增設(shè)了中間層管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。

1、山東諸城的農(nóng)村“社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)”模式

山東省諸城市把全市1257個(gè)村劃分為208個(gè)大社區(qū)，作為承接政府部門延伸在農(nóng)村的政府性公共服務(wù)和農(nóng)村基層社會(huì)管理的中間平臺(tái)。社區(qū)服務(wù)半徑一般掌握在兩公里，涵蓋5－6個(gè)村、1500戶左右，村莊集聚度高的增加村莊個(gè)數(shù)。

在每個(gè)農(nóng)村社區(qū)設(shè)立社區(qū)黨總支和“社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)”，下設(shè)社區(qū)服務(wù)中心(設(shè)在中心村)，社區(qū)服務(wù)中心內(nèi)設(shè)一個(gè)辦事服務(wù)廳和醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、勞動(dòng)保障、社區(qū)環(huán)衛(wèi)、文化體育、計(jì)劃生育、慈善超市、社區(qū)志愿者等八個(gè)服務(wù)站(室)。社區(qū)服務(wù)中心向社區(qū)所轄村莊統(tǒng)一提供政府性公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，進(jìn)行公共管理。設(shè)計(jì)要求社區(qū)及其機(jī)構(gòu)的設(shè)立以不改變建制村對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的隸屬關(guān)系為前提。社區(qū)黨總支和社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨(工)委的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞社區(qū)化建設(shè)、服務(wù)與管理發(fā)揮協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，與社區(qū)內(nèi)村莊及其他單位不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系。社區(qū)服務(wù)中心也不是一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)，不干涉村級(jí)內(nèi)部事務(wù)，與村是一種相互支持、協(xié)商合作的關(guān)系。

社區(qū)經(jīng)費(fèi)支撐上建立起了以市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政資金投入為主體、社會(huì)捐助為補(bǔ)充的農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與管理的多元化投入機(jī)制。每個(gè)社區(qū)配備7名專職工作人員，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)機(jī)關(guān)、醫(yī)院和站所選派為主，同時(shí)，吸收老黨員、老干部、老教師、老復(fù)員軍人等組成社區(qū)工作志愿者，開展社會(huì)互助救助、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督、文體娛樂(lè)活動(dòng)、公益事業(yè)服務(wù)等活動(dòng)。

2、浙江寧波的農(nóng)村虛擬社區(qū)“聯(lián)合黨委”模式

寧波市在部分農(nóng)村進(jìn)行了聯(lián)村虛擬社區(qū)的試點(diǎn)。所謂“聯(lián)村虛擬社區(qū)”，就是在保留建制村體制不變的基礎(chǔ)上，根據(jù)地域相近、人緣相親、道路相連、生產(chǎn)生活相似的原則，把若干建制村組合為一個(gè)服務(wù)區(qū)域，統(tǒng)一提供政府型公共服務(wù)進(jìn)行政府型公共管理，構(gòu)建村級(jí)公共管理服務(wù)之上的二級(jí)公共管理服務(wù)體系(平臺(tái))，以提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效益與效率。因其沒有改變區(qū)域內(nèi)各建制村原有治理體制，卻又確確實(shí)實(shí)聯(lián)村統(tǒng)一提供政府型公共服務(wù)進(jìn)行政府型公共管理，故稱“聯(lián)村虛擬社區(qū)”。

為使虛擬社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)和公共管理有效地運(yùn)作起來(lái)，寧波從黨的組織體系路徑上求解問(wèn)題，在聯(lián)村虛擬社區(qū)設(shè)置了“社區(qū)聯(lián)合黨委”。聯(lián)合黨委是區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)或和公共管理的最高決策機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的政府型公共服務(wù)提供實(shí)行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，建立了聯(lián)村虛擬社區(qū)層面的社區(qū)服務(wù)中心、和諧促進(jìn)會(huì)、共建理事會(huì)等，皆在“聯(lián)合黨委”的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，由“聯(lián)合黨委”負(fù)責(zé)人或委員分別擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)，秘書長(zhǎng)和中心主任。聯(lián)合黨委的書記，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)干部兼任，各村黨支部書記都是聯(lián)合黨委的委員。聯(lián)合黨委下屬支部采取“1+N”模式。“1”為綜合支部，用于接納區(qū)域內(nèi)的“零散”黨員和外來(lái)流動(dòng)黨員，“N”為各村黨支部和各類企事業(yè)單位黨組織，聯(lián)合黨委與“1”和“N”之間，是嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級(jí)關(guān)系。

因此我們可以看出，虛擬社區(qū)的“聯(lián)合黨委”實(shí)質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(黨工委)為因應(yīng)聯(lián)村社區(qū)建設(shè)需要的一個(gè)延伸，或日派出機(jī)構(gòu)。它在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委與村支部之間增加了一個(gè)層級(jí)，目的是作為“核心”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)虛擬社區(qū)層面的公共服務(wù)與公共管理。它實(shí)質(zhì)上是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委的人，承繼了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨組織的職權(quán)，因而與各村支部之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

3、浙江省舟山市的農(nóng)村“社區(qū)管理委員會(huì)”模式

舟山市的做法是先進(jìn)行并村，原有的三五村甚至七八村合并成一個(gè)新建制村，在并村的基礎(chǔ)上建立社區(qū)(新建制村)，村社(區(qū))同一，在新建制村設(shè)置了一個(gè)叫做“社區(qū)管理委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)。

社區(qū)管委會(huì)視轄區(qū)人口多少由3－7人編制，人員經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)由市縣(區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)財(cái)政承擔(dān)。管委會(huì)主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委、政府按干部任用程序決定選任，故而往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的帶薪干部，也往往同時(shí)兼任社區(qū)(村)黨組織的書記(社區(qū)黨組織就是村黨組織，兩者合一)；管委會(huì)其他成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)選配，一般是村“兩委會(huì)”的其他主要干部。管委會(huì)成員導(dǎo)向職業(yè)化、專業(yè)化。

文件規(guī)定：社區(qū)管委會(huì)對(duì)本社區(qū)區(qū)域“履行統(tǒng)一的服務(wù)、管理職能”。具體包括：動(dòng)員和組織群眾完成政府依據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)家政策下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，如公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、征兵、社會(huì)保障、殯葬等各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)；統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)本社區(qū)的公益設(shè)施，興辦、管理本社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)；做好社會(huì)治安綜合治理工作，調(diào)解民間糾紛，維護(hù)社會(huì)秩序；組織開展就業(yè)培訓(xùn)、扶老托幼、助殘幫困、法律援助、全民健身等各種為民辦實(shí)事的事務(wù)；向政府反映群眾意見、要求和提出建議；其他上級(jí)交辦的事項(xiàng)。可見，社區(qū)管委會(huì)實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政權(quán)的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，它立于現(xiàn)有村級(jí)“三駕馬車”(“兩委”加經(jīng)濟(jì)合作社)的構(gòu)架之上，對(duì)社區(qū)(村)實(shí)行統(tǒng)一的管理。

4、浙江寧波的“村級(jí)社工隊(duì)伍制度”

搭建了村級(jí)公共服務(wù)平臺(tái)(中心)，但是“誰(shuí)”來(lái)唱戲――承辦公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能?僅靠村干部顯然是難以勝任的。寧波市自2010年開始，全面推行“村級(jí)專職社工制度”。按500－800:1的比例配備村級(jí)專職社工，500－800的人口基數(shù)包括村內(nèi)的外來(lái)人口數(shù)量。

社工由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)統(tǒng)一從大專畢業(yè)生中招考，然后按比例下派到各村，進(jìn)駐村級(jí)社區(qū)服務(wù)中心。專職社工年薪近3萬(wàn)，由區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。專職社工實(shí)行嚴(yán)格的上下班制度，除社區(qū)服務(wù)中心窗口服務(wù)工作外，還要負(fù)責(zé)村域一個(gè)片區(qū)(“包片”)約400戶1000多人的各項(xiàng)服務(wù)管理工作，實(shí)施“組團(tuán)式服務(wù)、網(wǎng)格化管理”。專職社工從事村莊服務(wù)管理的具體日常性事務(wù)。包括執(zhí)行村“兩委”、村民代表會(huì)議的各項(xiàng)決定，辦理村內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)；協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村委會(huì)做好村域范圍的社會(huì)治安、綜合治理、勞動(dòng)保障、幫扶救助、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、文體教育、外來(lái)人口管理、城建規(guī)劃、婦女工作、檔案管理、乃至駐村企業(yè)工會(huì)工作。農(nóng)村社區(qū)專職社工在農(nóng)村基層社會(huì)管理中承擔(dān)了大量事務(wù)，發(fā)揮了重要作用。

四、與村民自治的內(nèi)洽性評(píng)價(jià)

社會(huì)特別是學(xué)界最關(guān)心的，是加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)管理、服務(wù)及其創(chuàng)新能否有效并合理地與既有的法定村民自治制度相銜接，寄望它是完善和發(fā)展了村民自治制度，而不是損害和扭曲村民自治制度。

村民自治制度已推行20多年，一直是在兩難困境和飽嘗爭(zhēng)議中艱難跋行，一個(gè)始終存而未解而又事關(guān)制度核心價(jià)值的致命問(wèn)題，是基層政府行政權(quán)力之“須”不斷向村民自治閾有意無(wú)意地延伸，侵食村民的自治權(quán)利，使得村民自治空間變得越來(lái)越狹小。這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是，在現(xiàn)有“鄉(xiāng)政村治”體制下國(guó)家行政域與村級(jí)自治域這兩個(gè)治理域和治理體系如何有效勾連。顯然，這兩個(gè)治理域和治理體系決不像刀切豆腐一般各自為半、一清二楚，“井水不犯河水”，所謂“鄉(xiāng)以上國(guó)家管，鄉(xiāng)以下自治組織管”，古代尚且不是如此，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)就更不

允如此。因此，這兩個(gè)治理域和治理體系必然是互有交叉滲透的。國(guó)家的統(tǒng)治力，具體說(shuō)國(guó)家的事務(wù)(“政務(wù)”包括政府性公共服務(wù))就必然要進(jìn)入廣大的村莊，村莊的許多事務(wù)(“村務(wù)”)也必然要上訴國(guó)家的幫助。但是，國(guó)家力量和事務(wù)進(jìn)入路徑選擇十分精敏，一不小心就會(huì)觸犯、損害村民自治法定制度。我們認(rèn)為，加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)管理背景下的鄉(xiāng)村制度變革應(yīng)以厘清基層政府管理與基層群眾自治相互關(guān)系、還村民自治以本來(lái)面目為正當(dāng)性依據(jù)，而不應(yīng)成為新一輪行政權(quán)力擴(kuò)張的理由。現(xiàn)狀政府行政權(quán)力的過(guò)度延伸，已不可避免地導(dǎo)致了村民委員會(huì)丟失“自治”本性的“行政化”、“二政府”狀況，鑒此，無(wú)論是何種體制改革都要把握一個(gè)原則或尺度：不可因?yàn)楦母锟陀^上加重這種狀況，更不可通過(guò)改革加重這種狀況，特別是不可使這種狀況制度化或徹底顯性化，那樣，就不但從實(shí)質(zhì)上而且也從形式上徹底葬送了村民自治制度。我們的重要使命，是探尋一條基層政府管理與村民自治有機(jī)銜接且良性互動(dòng)的有效途徑。

(一)就鄉(xiāng)－村關(guān)系層面考量，農(nóng)村基層社會(huì)管理服務(wù)及其創(chuàng)新現(xiàn)狀

一種類型是侵害和動(dòng)搖了村民自治制度。鄉(xiāng)－村關(guān)系實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是國(guó)家行政域與村級(jí)自治域的關(guān)系。浙江舟山市的農(nóng)村“社區(qū)管理委員會(huì)”，實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)伸向社區(qū)(村)的這只“腳”――管委會(huì)，就很大程度上把法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與建制村的“指導(dǎo)”與“協(xié)助”關(guān)系，轉(zhuǎn)化為“領(lǐng)導(dǎo)”、“執(zhí)行”的關(guān)系。這不僅是文件規(guī)定管委會(huì)要對(duì)本社區(qū)(即本村)“履行統(tǒng)一的服務(wù)、管理職能”，所承擔(dān)職能的表述又具有很大的模糊性，難以與自治組織劃分清楚；而且，制度設(shè)計(jì)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的社區(qū)管委會(huì)主任同時(shí)擔(dān)任村(即社區(qū))的黨組織書記，從而也就使社區(qū)管委會(huì)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派干部事實(shí)上具有了領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)的權(quán)力。在原本實(shí)施村民自治制度的同一個(gè)建制村內(nèi)插入了一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)、增設(shè)了一個(gè)管理層次，這個(gè)派出機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人又擔(dān)任了作為村級(jí)各類組織“領(lǐng)導(dǎo)核心”的村黨組織的書記，難怪人們要擔(dān)心甚至質(zhì)疑：“管委會(huì)”體制是否沖擊、瓦解乃至取代了“村民自治”的法定制度?

鑒此，“社區(qū)管理委員會(huì)”應(yīng)改為“社區(qū)管理服務(wù)站(中心)”，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，主要承接政府下達(dá)的管理和服務(wù)任務(wù)，服務(wù)站(中心)與村級(jí)組織特別是村委會(huì)不構(gòu)成“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的上下級(jí)關(guān)系，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間“指導(dǎo)、支持、幫助”和“協(xié)助”的關(guān)系的自然延伸。服務(wù)站(中心)負(fù)責(zé)人不應(yīng)擔(dān)任村(社區(qū))黨組織書記，以免混淆服務(wù)站的角色身份，從“指導(dǎo)”、“幫助”和“服務(wù)”者搖變成“領(lǐng)導(dǎo)”者。服務(wù)站(中心)其他成員不由主要村干部兼任而由招聘的專職社工擔(dān)任。

另一種類型是，加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)管理服務(wù)及其創(chuàng)新背景下的鄉(xiāng)一村關(guān)系調(diào)整，厘清和完善或了村民自治制度。山東諸城的農(nóng)村“社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)”，浙江寧波的農(nóng)村虛擬社區(qū)“聯(lián)合黨委”，浙江寧波的“村級(jí)社工隊(duì)伍制度”就是如此。

首先是堅(jiān)持了村民自治制度。山東諸城的農(nóng)村“社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)”和浙江寧波的農(nóng)村虛擬社區(qū)“聯(lián)合黨委”并沒有打亂現(xiàn)有的鄉(xiāng)－村間的“鄉(xiāng)政村治”體制和村莊內(nèi)的村民自治制度，而是在堅(jiān)守現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”體制和村民自治制度的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有體制內(nèi)部作出適應(yīng)性調(diào)整。比較浙江舟山市農(nóng)村“社區(qū)管理委員會(huì)”體制，舟山的設(shè)計(jì)者們企望通過(guò)行政機(jī)構(gòu)的所謂創(chuàng)新設(shè)計(jì)來(lái)解決與諸城、寧波類似的問(wèn)題，走的是一條“行政路線圖”。這條“行政路線圖”，突破了現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”體制特別是村民自治法定制度，它是一種“制度外創(chuàng)新”，或曰“存量改革”。諸城、寧波的決策者們顯示出絕然不同的思維路徑和政治技能，選擇了一條“黨組織路線圖”，即通過(guò)黨組織的創(chuàng)新設(shè)計(jì)來(lái)解決問(wèn)題，按寧波市的說(shuō)法是“以基層黨建引領(lǐng)基層社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新”。在虛擬社區(qū)內(nèi)建立“聯(lián)合黨委”，上承鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委)，下轄各建制村的黨組織，這樣就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委(工委)與建制村黨組織的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系(黨章規(guī)定)，變成了聯(lián)合黨委對(duì)各村黨組織的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。由聯(lián)合黨委領(lǐng)導(dǎo)各村黨組織，再由各村黨組織依法去領(lǐng)導(dǎo)各村村民自治組織；由聯(lián)合黨委作出決定，再由各村黨組織負(fù)責(zé)并督促自治組織在村里貫徹落實(shí)。聯(lián)合黨委在社區(qū)有效發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，聯(lián)合黨委也如同舟山的管委會(huì)，是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機(jī)構(gòu)(或組織)，但寧波是從黨委系統(tǒng)上作組織延伸，這條“黨組織路線圖”，合理又合法(黨章黨規(guī))。從中國(guó)特有的現(xiàn)實(shí)的政治架構(gòu)來(lái)看，其實(shí)際功能和運(yùn)行效率不亞于甚至更好于舟山的管委會(huì)。在中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是法定的領(lǐng)導(dǎo)(國(guó)家與社會(huì))黨，各級(jí)黨組織特別是政權(quán)機(jī)構(gòu)中的黨組織本身就與政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)行在一起，是實(shí)質(zhì)上的政權(quán)組織甚至超政權(quán)組織，因而其效用更強(qiáng)更大。因此，可稱作“制度內(nèi)”的創(chuàng)新，或曰“增量改革”。與浙江舟山市的“制度外創(chuàng)新”相比，寧波的這種在堅(jiān)守村民自治制度基本上的“制度內(nèi)創(chuàng)新”，就更加顯示出它的合理性正當(dāng)性優(yōu)勢(shì)。

其次是厘清了鄉(xiāng)一村關(guān)系和村民自治制度。有學(xué)者認(rèn)為，跨村社區(qū)組織“受到政府強(qiáng)大的支持，功能全面，服務(wù)到位……使得村委會(huì)在社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中身份以及職能發(fā)生收縮。”“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的政府公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)輸送體系與村民自治各行其道。”但本文作者認(rèn)為，正是這種“職能收縮”和“各行其道”，恰恰厘清了久未厘清的基層政府管理與村域自治的治理邊界。如前述，村民自治制度推行20多年來(lái)，一直存而未解而又事關(guān)制度核心價(jià)值即制度存廢的致命問(wèn)題，是村民委員會(huì)因大量承接政府性事務(wù)而導(dǎo)致丟失“自治”本性的“行政化”“二政府”現(xiàn)狀，致使全國(guó)65％以上(實(shí)際更多)的村委會(huì)運(yùn)行方式擺脫不了傳統(tǒng)的行政模式，表象自治化、實(shí)質(zhì)行政化，村委會(huì)只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)，難以發(fā)揮自治功能。“據(jù)筆者20世紀(jì)90年代末在河南一個(gè)村的調(diào)查，村委會(huì)要完成的‘上級(jí)’任務(wù)多達(dá)100多項(xiàng)，可謂不堪重負(fù)。”因此，從村民自治制度的實(shí)際運(yùn)作上看，“已經(jīng)很難區(qū)分‘村民自治’到底是‘基層民主’還是‘基層政權(quán)’，是‘社會(huì)自治’還是‘地方自治’”。而聯(lián)(跨)村社區(qū)公共服務(wù)中心的模式，以及單個(gè)村組建的村級(jí)公共服務(wù)中心的模式，就是為了把原本村民自治組織承擔(dān)的政府性事務(wù)包括政府性公共服務(wù)和公共管理剝離出來(lái)，交由政府性的服務(wù)中心承擔(dān)；從而形成政府性公共服務(wù)與公共管理由政府承擔(dān)、村級(jí)自治事務(wù)由自治組織自理的理想格局。這樣，就把村民自治組織從繁重的行政事務(wù)中解脫出來(lái)，騰出時(shí)間集中精力做好村民自治工作，真正履行自治職能，還村民自治以本來(lái)面目，最終理順“基層政權(quán)”與“自治組織”，“行政”與“自治”的關(guān)系，厘清鄉(xiāng)一村關(guān)系和村民自治制度。社區(qū)服務(wù)中心“提供一攬子、近距離服務(wù)。一是基本公共服務(wù)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和市直有關(guān)部門的基本公共服務(wù)項(xiàng)目延伸到農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，滿足農(nóng)民群眾在醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、勞動(dòng)保障、社會(huì)救助、文化體育、司法調(diào)解、人口計(jì)生等方面的公共服務(wù)需求。二是生產(chǎn)性服務(wù)。重點(diǎn)是建立健

全直接為生產(chǎn)服務(wù)的科技信息、生產(chǎn)資料、市場(chǎng)營(yíng)銷服務(wù)體系，設(shè)立社區(qū)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。三是市場(chǎng)化便民服務(wù)。按照互利雙贏的原則，組織引導(dǎo)供銷、農(nóng)技、郵政、電訊等部門和企業(yè)到社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立便民超市、農(nóng)資超市、便民食堂等”。

厘清了鄉(xiāng)－村關(guān)系和村民自治制度還表現(xiàn)在聯(lián)村和單村的服務(wù)中心施行“專職社工隊(duì)伍制度”。政府性公共服務(wù)和公共管理下村，習(xí)慣上歷來(lái)由村級(jí)組織具體就是由村干部來(lái)承接，《村民委員會(huì)組織法》就有村民委員會(huì)“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作的規(guī)定。根據(jù)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)支付村級(jí)組織相應(yīng)的“政務(wù)代辦費(fèi)”，以保障自治組織代辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)交付之政府性事務(wù)的工作經(jīng)費(fèi)和必要的勞務(wù)費(fèi)。現(xiàn)實(shí)中普遍的替代式做法是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年年終經(jīng)考核后發(fā)給村干部數(shù)千甚至上萬(wàn)元不等的“年終獎(jiǎng)金”加上其它類型的“補(bǔ)貼”。由此而來(lái)的逐利性也是導(dǎo)致村干部“種了政府的田，荒了村里的地”的重要原因之一。新的歷史階段隨著超大數(shù)量的政府性公共服務(wù)和公共管理下沉村莊，村干部根本無(wú)力承接，心有余而力不足，加上這些下沉到村的政府性事務(wù)有的又具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，不像以往花點(diǎn)時(shí)間就可以做好的，因此，在政府財(cái)力具備的情況下，由政府招雇并埋單，向村級(jí)服務(wù)中心派駐專職社工(經(jīng)過(guò)培訓(xùn))，由他們來(lái)辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和縣級(jí)有關(guān)部門延伸到村的各類公共服務(wù)和公共管理項(xiàng)目，就顯得十分合理、正當(dāng)和必要，且解決了“人”這個(gè)牛鼻子問(wèn)題，頗有終于“撥亂反正”“言歸正傳”的感覺。

厘清了“剪不斷、理還亂”的基層政府管理與村民自治的關(guān)系，努力還村民自治以本來(lái)面目，就是對(duì)村民自治制度的堅(jiān)持和完善。

(二)就村內(nèi)關(guān)系層面考量，農(nóng)村基層社會(huì)管理服務(wù)及其創(chuàng)新現(xiàn)狀

村莊新生組織與既有的村“兩委”主導(dǎo)的基本治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系，即新生組織與黨組織領(lǐng)導(dǎo)下村民自治體制相銜接的問(wèn)題是關(guān)鍵。以寧波市村域組織架構(gòu)的拓展為例，首先，它洽和了我國(guó)現(xiàn)階段政府主導(dǎo)，企事業(yè)單位、民間組織以及社會(huì)公眾等多元主體共同治理社會(huì)事務(wù)的新趨勢(shì)。一方面，原有的政府一元化壟斷包攬的社會(huì)管理模式已不能適應(yīng)我國(guó)“多樣化社會(huì)”的發(fā)展?fàn)顩r，現(xiàn)代治理是“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，所謂多元社會(huì)主體共同治理公共事務(wù)；另一方面，中國(guó)的公民社會(huì)組織目前還很不成熟，政府也不可能將所有事務(wù)推向社會(huì)組織的自我管理和自我治理，“因此，如何在國(guó)家和社會(huì)之間尋找到恰當(dāng)?shù)钠胶夤芾砟Ｊ剑瑧?yīng)該是中國(guó)社會(huì)管理體制改革的探索方向。”“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局就是適合的選擇。就農(nóng)村基層社會(huì)管理而言，一方面要發(fā)揮各種組織、各類人群的作用，形成合作治理的良好格局；另一方面要發(fā)揮村“兩委”的主導(dǎo)作用，把各種組織、各類人群納入既有的村莊治理體制之內(nèi)，建立良好的伙伴關(guān)系。其次，寧波市村域組織架構(gòu)的拓展的合理性正當(dāng)性還體現(xiàn)在，它并沒有在現(xiàn)有的村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治體制和村“兩委”主導(dǎo)的村級(jí)治理結(jié)構(gòu)外另起爐灶、另辟蹊徑，而是在堅(jiān)守現(xiàn)有的法定的黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治制度和基本組織構(gòu)架的基礎(chǔ)上，依據(jù)變化了的客觀情勢(shì)的需要，對(duì)現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)作出必要的適應(yīng)性拓展或延伸。表現(xiàn)在，這些新建組織都是在村黨組織和村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展活動(dòng)的，都是村“兩委”的下屬組織，其工作職能都是村“兩委”賦予的，都是村“兩委”工作職能的適度延伸，它們的存在與運(yùn)作非但沒有動(dòng)搖和削弱、反而鞏固和加強(qiáng)了村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和“村兩委”的主導(dǎo)地位。總之，這些新建組織都是村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)下的民間群眾性組織，不與基層組織搞兩張皮，更不越位代行基層組織的職能。

為保證村級(jí)黨組織牢牢掌握這些新組織的工作主導(dǎo)權(quán)和主動(dòng)權(quán)，各村和諧促進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)由村黨組織書記擔(dān)任，村主任擔(dān)任常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)，責(zé)任區(qū)民警、治保調(diào)解干部、保安隊(duì)員、企業(yè)保衛(wèi)科長(zhǎng)分別擔(dān)任副會(huì)長(zhǎng)，村治保調(diào)解干部兼任秘書長(zhǎng)，優(yōu)秀暫住人口擔(dān)任專職副會(huì)長(zhǎng)和副秘書長(zhǎng)。和諧促進(jìn)會(huì)內(nèi)設(shè)的7個(gè)專門工作委員會(huì)，主任分別由副會(huì)長(zhǎng)或理事?lián)巍Ｉ鐓^(qū)共建理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)也由村書記擔(dān)任，副會(huì)長(zhǎng)由駐村的重要企業(yè)、單位的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，村主任擔(dān)任秘書長(zhǎng)，各駐村單位成為理事。外來(lái)流動(dòng)人口黨支部下屬于村黨組織，由村黨組織副書記擔(dān)任書記，外來(lái)人口中的優(yōu)秀黨員擔(dān)任副書記。服務(wù)中心主任一般由村委會(huì)主任擔(dān)任。

正因?yàn)槿绱耍覀冋f(shuō)寧波等地農(nóng)村基層管理體制的創(chuàng)新是對(duì)村民自治制度的發(fā)展和完善。這種發(fā)展和完善適應(yīng)了加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的時(shí)代需要。村民自治制度正是在這種與時(shí)俱進(jìn)式的適應(yīng)性變革中不斷開辟自己的前進(jìn)道路，不斷地延伸并擴(kuò)張著自己的生命力。

當(dāng)然，寧波等地對(duì)村民自治制度的這種發(fā)展完善也有一些內(nèi)在的洽合性問(wèn)題或曰隱憂。主要就是對(duì)農(nóng)村實(shí)施所謂“社區(qū)化”管理引發(fā)的問(wèn)題。一種具有普遍性的認(rèn)知是，社區(qū)化管理就是城市社區(qū)的管理模式下鄉(xiāng)或曰移植，其中一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)就是村干部如城市社區(qū)干部一樣地“公職化”。這種城市社區(qū)管理模式的下鄉(xiāng)，必然帶來(lái)城市社區(qū)居委會(huì)與城市基層政府“行政化關(guān)系模式”的下鄉(xiāng)，這種關(guān)系模式的引入，將對(duì)村民自治制度的內(nèi)在價(jià)值和正常運(yùn)作造成怎樣的影響，帶來(lái)怎樣的問(wèn)題不得不引人關(guān)注乃至擔(dān)憂。對(duì)此，我們另文剖析。

基層社會(huì)管理創(chuàng)新研究:電子化環(huán)境下城市基層社會(huì)管理創(chuàng)新研究

摘 要：電子化既是一種社會(huì)管理手段，也是政府所面臨的一種行政環(huán)境。電子化環(huán)境下的城市基層社會(huì)管理創(chuàng)新需要從兩方面入手：一是加強(qiáng)信息技術(shù)培訓(xùn)工作，為適應(yīng)電子化環(huán)境下的政府工作轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)；二是要完善社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)，改善城市基層社會(huì)的電子化環(huán)境。

關(guān)鍵詞：電子化環(huán)境；城市基層；社會(huì)管理；創(chuàng)新

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，伴隨著電子網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，以“電子化”為特征的“電子化環(huán)境”日益凸顯。電子化既是一種技術(shù)，也是政府所面臨的一種行政環(huán)境。作為一種技術(shù)，電子化為基層政府提升管理效率提供了基礎(chǔ)；而作為一種行政環(huán)境，城市基層政府必須主動(dòng)適應(yīng)電子化的要求，創(chuàng)新現(xiàn)有的社會(huì)管理模式，以更好地服務(wù)于社區(qū)民眾。電子化環(huán)境下的社會(huì)管理的本質(zhì)是要求政府順應(yīng)社會(huì)對(duì)政府社會(huì)管理的要求，建立起以公眾需要為主導(dǎo)社會(huì)管理體制。即，一方面，城市基層政府要完善公眾參與機(jī)制以提升公共政策的質(zhì)量與執(zhí)行效果；另一方面，要求政府創(chuàng)新公眾參與的方式和方法，尤其要重視電子化環(huán)境下的公民參與渠道的建設(shè)，并拓展公眾參與社會(huì)管理的領(lǐng)域，使政府的決策和管理更加規(guī)范、透明，更能符合民意和反映實(shí)際。

一、城市基層社會(huì)管理的基本特征

城市是人類社會(huì)生活的載體，也是人類走向文明邁向成熟的重要表現(xiàn)形式。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)近70%的財(cái)富是由縣級(jí)及以上城市創(chuàng)造的。伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城市將日益成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要承載基地，據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)部提供的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的城鎮(zhèn)發(fā)展已取得了階段性的成果，城鎮(zhèn)人口總量已經(jīng)達(dá)到6億之多，預(yù)計(jì)在“十二五”期間，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將突破50%大關(guān)，開始真正邁入城市化社會(huì)。當(dāng)然，盡管從城鎮(zhèn)人口規(guī)模上來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)位居世界第一，但是，從城市基層政府管理水平和能力方面來(lái)看，仍亟待提升。目前，近50%的城鎮(zhèn)化比率這一數(shù)字與世界發(fā)達(dá)國(guó)家近80％的城鎮(zhèn)化率相比還有相當(dāng)?shù)木嚯x。這種差距的存在，意味著我國(guó)未來(lái)巨大的城市發(fā)展空間，也意味著城市基層政府正逐步面臨更多、更為復(fù)雜且責(zé)任更為重大的社會(huì)公共事務(wù)及其管理。在這種歷史背景下，城市基層社會(huì)管理模式正發(fā)生深刻地變化，具體而言，正呈現(xiàn)以下兩大基本趨勢(shì)與特征。

（一）社會(huì)管理參與主體的多元化

社會(huì)管理參與主體多元化是指在社會(huì)管理決策中，政府不再是唯一的決策主體，公眾或其他社會(huì)組織也能夠?qū)φ疀Q策起到重要的影響。實(shí)踐證明，政府并非萬(wàn)能，同時(shí)，由于市場(chǎng)失靈也是一種普遍存在的現(xiàn)象，因而使得公民社會(huì)的興起成為可能，也構(gòu)成了必要。公民社會(huì)作為現(xiàn)代社會(huì)的一支新崛起的力量，正影響并改變著公共治理的格局。公民社會(huì)是指處于“公”與“私”之間的但同時(shí)又在一定程度上獨(dú)立于政府與市場(chǎng)之外的一些社會(huì)公共領(lǐng)域，其所指向的是特定的社會(huì)公共利益。公民社會(huì)已構(gòu)成整個(gè)社會(huì)極為重要的一極，它不僅在某些方面可以彌補(bǔ)政府以及市場(chǎng)的不足，更為重要的是，它的形成對(duì)政府將構(gòu)成有力的監(jiān)督、制約甚至于限制，并可在一定程度上影響并促進(jìn)政府公共政策的完善。

公民社會(huì)的興起，意味著傳統(tǒng)的通過(guò)對(duì)權(quán)力和權(quán)威的運(yùn)用來(lái)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的“政府管制模式”必然要被以共同治理為基礎(chǔ)、以善治為目標(biāo)的“新公共治理模式”所取代。由于傳統(tǒng)的政府管制模式過(guò)多地強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的主導(dǎo)作用，因而不可避免地在某種程度上忽視或損害有關(guān)民眾或群體的利益訴求。而新公共治理模式則強(qiáng)調(diào)政府在管理過(guò)程中要重視各“利益攸關(guān)者”（Stakeholder）之間的利益關(guān)系，主張通過(guò)相關(guān)主體之間的有效互動(dòng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效治理。即政府不再依賴自己的權(quán)威親自主導(dǎo)對(duì)某一社會(huì)公共事務(wù)的管理，而是將自己的角色從“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，借助于新的工具、技術(shù)和管理方法，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共治理過(guò)程及結(jié)果的有效引導(dǎo)與適當(dāng)控制。

（二）強(qiáng)調(diào)“以公眾為中心、以公民為本位”的社會(huì)管理

城市基層社會(huì)管理的核心是以“公眾為中心，以公民為本位”，寓管理與服務(wù)之中，這是現(xiàn)代民主社會(huì)對(duì)政府的基本要求。政府必須積極履行其特有的社會(huì)義務(wù)和責(zé)任，包括實(shí)踐公共利益，尊重憲法與法律，追求專業(yè)的卓越，展現(xiàn)個(gè)人的正直、誠(chéng)實(shí)和廉潔等。

要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，政府必須創(chuàng)新觀念，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理方式和方法的創(chuàng)新。要徹底改變以往的行政管理手段和方式，運(yùn)用更為民主的管理方式和方法，通過(guò)與民眾進(jìn)行平等對(duì)話與溝通，共同協(xié)商解決相關(guān)社會(huì)問(wèn)題。與此同時(shí)，它要求政府完善相關(guān)法律制度，做到依法管理和服務(wù)。

事實(shí)上，城市基層政府社會(huì)管理，離不開公眾的有效參與。而政府的核心責(zé)任就是要為公眾搭建一個(gè)有效的參與社會(huì)管理決策的平臺(tái)。一方面，通過(guò)公眾參與來(lái)增強(qiáng)其參與意識(shí)與能力；另一方面，參與本身可以使公眾意識(shí)到參與社會(huì)管理既是公民的一種權(quán)利，也是一種基本的義務(wù)和責(zé)任。通過(guò)完善參與機(jī)制，拓展參與渠道，吸收公眾的意見和建議，借此構(gòu)建公正、透明、高效的政府。

二、電子化環(huán)境對(duì)城市基層社會(huì)管理創(chuàng)新的意義

電子化環(huán)境下的城市基層社會(huì)管理不是簡(jiǎn)單地將信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用于社會(huì)公共事務(wù)管理過(guò)程中去，也不是一般意義上的政府管理電子化，它是新的管理環(huán)境下的政府社會(huì)管理變革，這種變革的核心價(jià)值觀是最大限度地實(shí)現(xiàn)公眾利益。正如奧斯本（Osbrone,1992）曾指出，的民主政府是為它們的公眾服務(wù)而存在的，為公眾服務(wù)而非為官僚服務(wù)理應(yīng)成為政府社會(huì)管理的基本準(zhǔn)則。因此，在電子化環(huán)境下，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式，取而代之以新的以善治為目標(biāo)的社會(huì)管理，并借助于現(xiàn)代電子信息技術(shù)，來(lái)改革政府與社會(huì)之間的溝通方式，并通過(guò)及時(shí)回應(yīng)民眾需要，來(lái)提升基層政府的合法性基礎(chǔ)。

（一）電子化環(huán)境為城市基層社會(huì)管理多方參與提供了技術(shù)支持

城市基層社會(huì)管理必須以社區(qū)居民參與為基礎(chǔ)。這是因?yàn)椋鶎由鐣?huì)管理所面臨的問(wèn)題極為復(fù)雜，在現(xiàn)實(shí)中，任何部門，不論是公共部門還是私人部門，都不具有解決各種問(wèn)題所需要的信息、知識(shí)與能力。因此，社會(huì)管理過(guò)程中的公眾參與，不僅為政府制定合理的公共政策提供支持，也可增強(qiáng)公眾政策的執(zhí)行效果。事實(shí)上，要使基層政府的社會(huì)管理和服務(wù)能夠服務(wù)于公眾，有必要讓那些凡是生活受到某些決策影響的人都參與那些決策的制定過(guò)程。

總書記曾指出，執(zhí)政為民的核心是了解民情、匯聚民智。換言之，政府要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的目標(biāo)，必須改革現(xiàn)有的以政府為中心的行政觀念，廣開言路，聽取民意。與此同時(shí)，政府要為公眾參與提供方便，減少公眾的參與的成本。而電子化環(huán)境為基層政府改革社會(huì)管理方式提供了有力的技術(shù)支持。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，政府與公眾之間可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)有效溝通

（二）電子化環(huán)境有利于提升城市基層社會(huì)管理的質(zhì)量與效率

政府行政的質(zhì)量與效率問(wèn)題一直是行政學(xué)者們所關(guān)注的焦點(diǎn)。行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜指出，行政學(xué)研究的目標(biāo)在于盡可能地提高行政效率。電子化環(huán)境下的政府社會(huì)管理模式與傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的一個(gè)最大區(qū)別就是中間環(huán)節(jié)的縮減以及效率的極大提高。在電子化環(huán)境下，公眾可以通過(guò)上網(wǎng)了解相關(guān)信息內(nèi)容或完成一些審批、交驗(yàn)等事務(wù)，避免了傳統(tǒng)政府機(jī)關(guān)的暗箱操作和辦事拖沓。

Douglas Holmes（2001）曾指出，電子政務(wù)是工業(yè)化社會(huì)向信息社會(huì)轉(zhuǎn)型的一次變革。信息化發(fā)揮了巨大的技術(shù)支撐作用，介入了政府管理改革的整個(gè)過(guò)程，為政府改革和創(chuàng)新提供了高效率的手段和動(dòng)力。政府可以通過(guò)“職能創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和過(guò)程創(chuàng)新”，逐步實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)政府業(yè)務(wù)進(jìn)行科學(xué)的優(yōu)化重組，從而提高政府工作效率。而且，政府通過(guò)應(yīng)用信息技術(shù)降低了公民進(jìn)政府辦事的“門檻”，使原來(lái)很多“門難進(jìn)、事難辦”的現(xiàn)象，在網(wǎng)絡(luò)上可以很好地得到解決，體現(xiàn)了電子政務(wù)的服務(wù)便捷性。電子化環(huán)境實(shí)現(xiàn)了政府追求公共利益的理性選擇。

（三）電子化環(huán)境增強(qiáng)了城市基層社會(huì)管理的公正性與透明性

公眾監(jiān)督是確保社會(huì)管理公正性和透明性的前提，公眾要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，須以對(duì)社會(huì)管理信息的掌控為基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的社會(huì)管理由于缺少有效的公眾參與機(jī)制，使得公眾難以獲取關(guān)于社會(huì)管理的內(nèi)容、數(shù)量以及質(zhì)量等信息。而且，由于文化、技術(shù)等條件的限制，諸多社會(huì)管理決策往往在“黑箱”中運(yùn)行。大多數(shù)關(guān)于社會(huì)管理的政策、法律等，往往只能在小范圍內(nèi)征詢意見，絕大多數(shù)公眾意見難以被吸納到政策制定過(guò)程中去，從而導(dǎo)致公眾成為政府政策的被動(dòng)接受者。

公民民主意識(shí)的增強(qiáng)，客觀上需要政府在社會(huì)管理過(guò)程中做到公正透明。而且，電子化時(shí)代的到來(lái)，為公眾更加廣泛地參與社會(huì)管理過(guò)程且更為有效地監(jiān)督政府各種行為奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。通過(guò)電子化設(shè)備和互聯(lián)網(wǎng)等手段，公眾可以及時(shí)地獲取各類社會(huì)管理信息，并對(duì)政府的各種工作進(jìn)行及時(shí)地監(jiān)督和質(zhì)詢。比如，公眾可以通過(guò)登錄政府網(wǎng)站了解各類法律、法規(guī)和政策，也可以通過(guò)電子郵箱、電子舉報(bào)箱、電子聽證會(huì)等，對(duì)政府社會(huì)管理表達(dá)自己的看法，尤其可以對(duì)涉及到自身利益的社會(huì)管理和服務(wù)的質(zhì)量、內(nèi)容等做出評(píng)價(jià)。

三、電子化環(huán)境下城市基層社會(huì)管理創(chuàng)新

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化，對(duì)城市基層社會(huì)管理工作也提出了更高的要求。政府必須改變以往的低效管理模式，建立起多方參與、公正、高效、透明的新型政府管理模式。

（一）加強(qiáng)信息技術(shù)培訓(xùn)工作，為適應(yīng)電子化環(huán)境下的政府工作轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)

電子化環(huán)境下的城市基層社會(huì)管理要求基層政府公務(wù)員能適應(yīng)電子化環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要，不僅要推動(dòng)政府社會(huì)管理體制的變革，而且要積極培育電子化公民。

1.要提升基層公務(wù)員與民意代表的電子化應(yīng)用水平

城市基層政府是基層政府的重要組成部分，是政府直接聯(lián)系城市社區(qū)居民最為重要的橋梁和紐帶，也是整個(gè)行政大廈得以穩(wěn)固的基礎(chǔ)。任何時(shí)候我們的政府都應(yīng)該建立起一支訓(xùn)練有素并且能夠以良好的行政理念和態(tài)度、專業(yè)的行政素養(yǎng)以及合法的行政行為服務(wù)于民眾的城市基層公務(wù)員隊(duì)伍，這是改善政府服務(wù)質(zhì)量、提升政府管理效率、增強(qiáng)政府回應(yīng)性的需要。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)大多數(shù)基層公務(wù)員隊(duì)伍“年齡偏大、文化程度偏低、服務(wù)意識(shí)與能力不強(qiáng)”的狀況并沒得到根本性的改觀。電子化環(huán)境對(duì)政府工作的影響是徹底和全面的，對(duì)基層公務(wù)員以及民意代表的觀念、素質(zhì)與技能提出了新的要求。在現(xiàn)實(shí)中，基層公務(wù)員與民意代表是最為直接的電子化設(shè)備的使用者，使他們?nèi)谌氲诫娮踊h(huán)境中來(lái)，是基層社會(huì)管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵。

2.要培育“電子化公民”

“電子化公民”是指在電子化環(huán)境下，作為重要的參與主體之一的公民（包括個(gè)體公民和企業(yè)公民）。他們?cè)诩榷ǖ姆煽蚣軆?nèi)，利用電子網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)等手段，將其對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的意見與建議進(jìn)行充分表達(dá)，并與政府及其他組織形成互動(dòng)，借此影響社會(huì)公共政策的過(guò)程與結(jié)果。良好的社會(huì)管理離不開民眾積極、有效的參與。即對(duì)于參與者而言，一方面必須要有參與到社會(huì)管理的活動(dòng)中來(lái)的意愿，不論這種參與能否對(duì)公共政策的結(jié)果帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的影響；另一方面，需要參與者有能力進(jìn)行參與，即能夠?qū)⑵湟庖姾徒ㄗh予以清晰地表達(dá)，并與其他參與主體一道，共同形成良好的互動(dòng)參與機(jī)制，借此影響公共政策的過(guò)程與結(jié)果。在電子化環(huán)境下，人們的思維觀念和行為習(xí)慣正發(fā)生急劇變化，而政府的社會(huì)管理和服務(wù)的方式方法也正進(jìn)行根本性的變革。換言之，不論是政府還是公民，都必須主動(dòng)適應(yīng)電子化環(huán)境變遷的需要。而對(duì)于公民而言，這種適應(yīng)主要體現(xiàn)在對(duì)電子信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的使用上，即能夠利用電子化手段，來(lái)了解相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)并實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)管理過(guò)程的有效參與。

（二）完善社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)，改善城市基層社會(huì)的電子化環(huán)境

社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)化是電子化環(huán)境下的城市基層社會(huì)管理模式區(qū)別于傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的最顯著的特征。傳統(tǒng)的社會(huì)管理效率低下的根源在于其工作平臺(tái)是一種手工式平臺(tái)，而電子化環(huán)境下的社會(huì)管理模式則是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來(lái)得以實(shí)現(xiàn)的。目前，我國(guó)正在進(jìn)行的以電子化為手段、以服務(wù)為核心的電子政務(wù)建設(shè)，正是構(gòu)建電子化環(huán)境的具體體現(xiàn)。

社會(huì)管理信息網(wǎng)絡(luò)的完善包括社區(qū)信息“集成化”與“個(gè)性化”兩個(gè)方面。社區(qū)信息集成化是指政府把各部門的職能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)集成在一起，使公眾能夠享受到政府的“一站式”服務(wù)。而社區(qū)信息“個(gè)性化”則是指通過(guò)電子化手段，政府得以向公眾提供個(gè)性化的“一對(duì)一”服務(wù)。比如，有面向社區(qū)居民的教育培訓(xùn)與健康保健，有面向企業(yè)的稅務(wù)管理與服務(wù)等。而且，公眾不僅可以根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇合適的時(shí)間、地點(diǎn)來(lái)上傳服務(wù)申請(qǐng)，也可以對(duì)服務(wù)內(nèi)容、過(guò)程、方法等發(fā)表自己的意見，從而實(shí)現(xiàn)了由以往的政府到公眾的單向溝通到政府與公眾的雙向互動(dòng)溝通，使得城市基層社會(huì)管理更能體現(xiàn)以人為本的價(jià)值理念。

基層社會(huì)管理創(chuàng)新研究:以服務(wù)型黨組織建設(shè)促進(jìn)基層社會(huì)管理創(chuàng)新

近年來(lái)，杭州市進(jìn)一步深化網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)工作，以服務(wù)型黨組織建設(shè)促進(jìn)基層社會(huì)管理創(chuàng)新，初步形成了“片組戶民情聯(lián)系、區(qū)域化統(tǒng)籌服務(wù)”的工作模式，實(shí)現(xiàn)了管理與服務(wù)的全方位、全天候、全覆蓋，取得了暖民心、聚民心、穩(wěn)民心的良好效果。

抓組織覆蓋的網(wǎng)絡(luò)化。一是優(yōu)化農(nóng)村黨組織設(shè)置。實(shí)行村建黨委、組建支部，把黨支部建在村民小組、專業(yè)合作社、各類協(xié)會(huì)上。二是優(yōu)化社區(qū)黨組織設(shè)置。把黨支部建在樓道、居民小組、退管小組、專業(yè)協(xié)會(huì)上。同時(shí)，建立了3.5萬(wàn)個(gè)服務(wù)型、監(jiān)督型、宣教型和聯(lián)誼型特色黨小組。三是優(yōu)化新領(lǐng)域、新組織、新群體黨組織設(shè)置。按照屬地管理和誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，在抓好規(guī)模以上非公企業(yè)黨建的基礎(chǔ)上，大力實(shí)施流動(dòng)黨員安家工程，把黨組織建在園區(qū)、樓宇、市場(chǎng)、商圈、特色街區(qū)和行業(yè)協(xié)會(huì)上，使黨組織的觸角延伸到每一個(gè)有黨員的基層單位。

抓服務(wù)群眾的規(guī)范化。一是規(guī)范聯(lián)系服務(wù)架構(gòu)。城市社區(qū)以小區(qū)、樓幢、巷弄為基礎(chǔ)，農(nóng)村以自然村或相對(duì)集中居住區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，劃分管理網(wǎng)格(片)，由村(社區(qū))兩委班子成員擔(dān)任片長(zhǎng)。在管理網(wǎng)格(片)內(nèi)，成立聯(lián)系服務(wù)小組，由村(社區(qū))工作者、支部書記、退管小組黨支部書記等擔(dān)任組長(zhǎng)。村(社區(qū))干部、村(居)民組長(zhǎng)以及黨員骨干，每人確定10戶左右的家庭作為聯(lián)系對(duì)象。二是規(guī)范聯(lián)系服務(wù)內(nèi)容。全市基本形成了“一卡、一檔、一報(bào)、一線”聯(lián)系服務(wù)群眾渠道，即下發(fā)民情聯(lián)系卡，公開聯(lián)片干部、片長(zhǎng)、組長(zhǎng)和聯(lián)戶黨員等的聯(lián)系方式和服務(wù)內(nèi)容，做到一戶一卡；建立住房檔案，按照“一戶一檔”的要求，建立聯(lián)系走訪臺(tái)賬，確保不落一戶、不漏一人。三是規(guī)范聯(lián)系服務(wù)要求。在民情聯(lián)系上，做到家庭成員思想動(dòng)態(tài)、就業(yè)狀況、勞動(dòng)技能、收入支出、迫切需求“五個(gè)清楚”。在辦理流程上，明確問(wèn)題收集、立案流轉(zhuǎn)、限時(shí)辦結(jié)、回訪督查、綜合測(cè)評(píng)“五個(gè)步驟”；在責(zé)任落實(shí)上，要求分類歸口、逐級(jí)上報(bào)、指派專人、及時(shí)反饋、銷號(hào)歸檔“五個(gè)落實(shí)”。在績(jī)效評(píng)估上，規(guī)定全員定責(zé)、排查定級(jí)、應(yīng)急定制、辦結(jié)定時(shí)、考核定績(jī)“五個(gè)到位”。四是規(guī)范聯(lián)系服務(wù)機(jī)制。創(chuàng)新了“66810”為民服務(wù)法、“15分鐘黨員服務(wù)圈”、村民事務(wù)全程代辦等有效做法，形成全天候、多元化、個(gè)性化的精細(xì)服務(wù)機(jī)制。

抓資源統(tǒng)籌的區(qū)域化。一是統(tǒng)籌區(qū)域組織資源。由市委黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，市和區(qū)縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)全部建立黨的社會(huì)工作委員會(huì)，配備了1至2名專職黨務(wù)工作者。以黨建共建工作代表會(huì)議制度、黨建共建聯(lián)合會(huì)、黨建共建委員會(huì)等做法，完善以街道黨組織為核心、社區(qū)黨組織為基礎(chǔ)、駐區(qū)單位黨組織共同參與的城市基層黨建工作聯(lián)建共建協(xié)調(diào)機(jī)制。整合社區(qū)黨組織、居委會(huì)、服務(wù)站的資源，形成以社區(qū)黨組織為核心的“三位一體”基層社會(huì)管理結(jié)構(gòu)。二是統(tǒng)籌區(qū)域人才資源。以街道干部、轄區(qū)黨員、居民代表、樓道組長(zhǎng)、志愿者為基礎(chǔ)，吸收駐區(qū)力量。組建公共服務(wù)團(tuán)隊(duì)。按照專業(yè)特長(zhǎng)，組織駐區(qū)單位醫(yī)生、律師、教師、文藝工作者等，組成專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)。針對(duì)居民需求，組建“姐妹幫扶隊(duì)”等個(gè)性化服務(wù)團(tuán)隊(duì)。三是統(tǒng)籌區(qū)域服務(wù)資源。建立健全街道(社區(qū))組織和駐區(qū)單位相結(jié)合、無(wú)償服務(wù)和低償服務(wù)相結(jié)合、社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合的服務(wù)體系。目前，全市社區(qū)內(nèi)大部分單位的活動(dòng)場(chǎng)地向居民就近免費(fèi)開放。市、區(qū)兩級(jí)中小學(xué)體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地全部向社區(qū)居民開放。

抓社會(huì)溝通機(jī)制。一是“民主促民生”工作機(jī)制。在舊城改造、庭園改善等重大工程和重大項(xiàng)目中，堅(jiān)持問(wèn)情于民、問(wèn)需于民、問(wèn)政于民、問(wèn)計(jì)于民，對(duì)涉及人民群眾利益調(diào)整問(wèn)題。鼓勵(lì)人民群眾通過(guò)民主協(xié)商的方式，在法律和道德規(guī)范中尋求公共利益最大化和各方利益均衡化。二是利益訴求表達(dá)機(jī)制。大力推廣居民大會(huì)、社區(qū)懇談會(huì)等做法，建立“訴求聆聽室”、“社區(qū)網(wǎng)站”、“社區(qū)微博”等載體，搭建順暢溝通平臺(tái)。通過(guò)黨建聯(lián)席會(huì)議、黨員民主聽證等多項(xiàng)行之有效的制度，構(gòu)建企業(yè)和諧勞動(dòng)關(guān)系。三是矛盾協(xié)調(diào)化解機(jī)制。以“民情熱線”、“律師進(jìn)社區(qū)”、“和事佬服務(wù)隊(duì)”等為載體，采取政策解釋、糾紛調(diào)解等方式，提前介入干預(yù)，及時(shí)化解矛盾。

抓黨建保障的制度化。一是建立選優(yōu)配強(qiáng)帶頭人制度。以村(社)集中換屆為契機(jī)，加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍建設(shè)。2010年社區(qū)黨組織換屆結(jié)束后，及時(shí)組織全市1000余名新任社區(qū)書記在省人民大會(huì)堂“向黨旗宣誓、向群眾承諾”。在2011年村級(jí)組織換屆中，堅(jiān)持“先定事、后選人”，確保選出的班子組織滿意、群眾滿意。二是建立關(guān)愛激勵(lì)制度。按照社區(qū)黨委6萬(wàn)元、黨總支(支部)4萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)黨建工作經(jīng)費(fèi)，按照每名黨員50元的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)黨員活動(dòng)經(jīng)費(fèi)；市財(cái)政每年安排1000萬(wàn)元用于社區(qū)配套用房建設(shè)，保證每個(gè)社區(qū)配套用房不少于350平方米；從2011年開始，市和區(qū)、縣(市)兩級(jí)財(cái)政每年拿出1億1千萬(wàn)元，按照社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)村黨建經(jīng)費(fèi)。堅(jiān)持把社區(qū)(村)作為培養(yǎng)干部的重要陣地，2010年以來(lái)，全市從街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和社區(qū)(村)選拔了副處(科)級(jí)干部54名。市委將每年的10月23日確定為“社工節(jié)”。三是建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度。連續(xù)8年對(duì)社區(qū)書記、主任進(jìn)行集中培訓(xùn)，已有1455名社區(qū)干部取得“社工師”證書。同時(shí)，鼓勵(lì)基層干部參加繼續(xù)教育、學(xué)歷教育和社會(huì)工作專業(yè)教育，凡取得證書的，其費(fèi)用按縣、鄉(xiāng)和個(gè)人2：2：1的比例分擔(dān)。四是建立績(jī)效考核制度。堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)年度考核工作目標(biāo)、村(社區(qū))干部自查考核創(chuàng)業(yè)承諾、黨員群眾民主評(píng)議工作實(shí)績(jī)的村(社區(qū))干部“三位一體”考評(píng)辦法，把群眾滿意度作為考核的重要內(nèi)容。

通過(guò)堅(jiān)持“五個(gè)抓”。杭州市強(qiáng)化了基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)功能，展示了黨員先鋒形象，密切了黨群干群關(guān)系，推進(jìn)了黨內(nèi)民主與社會(huì)民主的互動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。(作者為中共杭州市委常委、組織部長(zhǎng))

基層社會(huì)管理創(chuàng)新研究:以延伸服務(wù)推動(dòng)基層社會(huì)管理創(chuàng)新

摘要：指出了重慶市涪陵區(qū)白濤街道以延伸服務(wù)推動(dòng)基層社會(huì)管理創(chuàng)新，方便了群眾，提高了服務(wù)質(zhì)量和效率，推動(dòng)了服務(wù)型政府建設(shè)。基層政府寓社會(huì)管理于公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)、積極探索信息化管理方法、完善服務(wù)考核等適應(yīng)性變革是社會(huì)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提條件和基本保障。

關(guān)鍵詞：基層社會(huì)管理創(chuàng)新；服務(wù)型政府建設(shè)；涪陵區(qū)白濤街道

1 引言

近年來(lái)，重慶市涪陵區(qū)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部越來(lái)越認(rèn)識(shí)到基層社會(huì)管理是社會(huì)管理的重點(diǎn)，基層社會(huì)管理的效果和水平直接影響著整個(gè)社會(huì)管理的好壞。涪陵區(qū)白濤街道按照總書記提出的“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制”的總體要求，緊密結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)新理念，以延伸服務(wù)端口和延伸服務(wù)領(lǐng)域?yàn)樽ナ郑粩嗤苿?dòng)基層社會(huì)管理創(chuàng)新，取得了很好的效果。

2 白濤街道延伸服務(wù)的主要做法

白濤街道距涪陵城25km，幅員面積217km2，轄18個(gè)村（社區(qū)），人口有5萬(wàn)人。近年來(lái)隨著場(chǎng)鎮(zhèn)建設(shè)和化工園區(qū)建設(shè)的飛速發(fā)展，轄區(qū)流動(dòng)人口與日俱增，因移民遷建、征地拆遷、建筑施工、廠社糾紛等引發(fā)的不穩(wěn)定因素日益增多，社會(huì)矛盾和治安安全隱患凸顯。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)、糧食直補(bǔ)及群眾信訪等辦理事項(xiàng)逐年增多，原有的服務(wù)模式和服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)不堪重負(fù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足服務(wù)群眾的需要。為此，在區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下白濤街道開展了“創(chuàng)新管理模式，延伸服務(wù)端口和服務(wù)領(lǐng)域”的“兩延伸”創(chuàng)新試點(diǎn)工作，建立了以陣地體系為依托、OA操作體系為紐帶、隊(duì)伍體系為基礎(chǔ)、制度體系為保障的基層社會(huì)管理新體系。

2.1 建成了系列服務(wù)陣地

白濤街道根據(jù)中央建設(shè)服務(wù)型政府的要求，投資320萬(wàn)元，于2010年建成白濤街道綜合服務(wù)大樓。其中便民服務(wù)中心面積達(dá)500m2，大廳設(shè)立民政、社保、計(jì)劃生育、國(guó)土、建環(huán)、戶改、廣播、法律援助、農(nóng)業(yè)綜合等9個(gè)辦事處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)窗口，服務(wù)項(xiàng)目40項(xiàng)。在經(jīng)過(guò)2年的成功運(yùn)營(yíng)后，街道以此為藍(lán)本，進(jìn)一步延伸服務(wù)端口和服務(wù)領(lǐng)域。2012年街道又投入200余萬(wàn)元，經(jīng)過(guò)新建或改建，在7個(gè)村（居）建成了規(guī)范的村便民服務(wù)大樓，在其余11個(gè)村（居）設(shè)立便民服務(wù)點(diǎn)，除了原有的9個(gè)服務(wù)窗口外，還增設(shè)了郵政、水、電、氣、手機(jī)費(fèi)用繳納、就業(yè)指導(dǎo)、醫(yī)療救助等與老百姓生活密切相關(guān)的服務(wù)窗口，服務(wù)項(xiàng)目延伸到50余項(xiàng)。

2.2 開發(fā)了一套軟件系統(tǒng)

為了實(shí)現(xiàn)村社接件、中心匯總辦結(jié)的便民目地，街道充分利用信息化手段，與中國(guó)移動(dòng)公司合作，依據(jù)部門的辦理事項(xiàng)、辦事流程，吸納部門和村居意見，在重慶市首家開發(fā)了一套便民服務(wù)操作系統(tǒng)（OA操作系統(tǒng)）。該系統(tǒng)集網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上辦理、圖文傳輸、流程監(jiān)控、信息政策、遠(yuǎn)程調(diào)解、視頻監(jiān)控為一體，考慮到政府部門間的事務(wù)辦理，系統(tǒng)還增加了網(wǎng)上辦公功能。

2.3 建立了三支隊(duì)伍

一是建立了一支高素質(zhì)的大廳服務(wù)隊(duì)。街道從全體機(jī)關(guān)工作人員中精心挑選了16名思想素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、服務(wù)意識(shí)濃、形象氣質(zhì)佳的干部，經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)、禮儀培訓(xùn)，持證上崗，為辦事群眾提供熱情、周到的服務(wù)。二是建立了一支常住村（居）的社區(qū)服務(wù)隊(duì)。街道面向社會(huì)招聘了一批應(yīng)往屆大學(xué)畢業(yè)生，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的基層工作培訓(xùn)后，安排到各個(gè)便民服務(wù)站（點(diǎn)），負(fù)責(zé)村（居）的便民咨詢、網(wǎng)上事項(xiàng)辦理、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)維護(hù)以及其他便民事項(xiàng)的處置，實(shí)現(xiàn)了街道便民服務(wù)中心與村（居）便民服務(wù)站（點(diǎn)）的有機(jī)銜接。三是建立了一支覆蓋全街道村、社的代辦隊(duì)。為使邊遠(yuǎn)村社的群眾辦事更方便，街道在18個(gè)村、社區(qū)均建立了由村委會(huì)主任負(fù)責(zé)的為民服務(wù)全程服務(wù)隊(duì)，在每個(gè)農(nóng)業(yè)社設(shè)立一名代辦員，不定期收集本社群眾的代辦事項(xiàng)，每3天一次匯總辦理。

2.4 推行了六大制度

考慮到基層群眾對(duì)辦事流程不熟悉、對(duì)辦事人員不熟悉、農(nóng)閑辦事等具體問(wèn)題及特殊人群的特別需求，街道在便民服務(wù)中心、村（居）服務(wù)站（點(diǎn)）推行首問(wèn)責(zé)任制、一次性告知制、限時(shí)辦結(jié)制、延時(shí)服務(wù)制、上門服務(wù)制和信息公開制。

3 白濤街道延伸服務(wù)的主要成效

3.1 方便了群眾

體系建成之前，最偏遠(yuǎn)的樂(lè)道村群眾到辦事處辦事專車往返要近3h，耗時(shí)又耗力，群眾意見極大。隨著便民服務(wù)站（點(diǎn)）對(duì)村（居）的全覆蓋和全程制度的推行，現(xiàn)在只需交給代辦員就能完成。為了防止退休人員冒領(lǐng)養(yǎng)老金，過(guò)去社保部門要求退休人員必須親自到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行一年一次的“生存確認(rèn)”，許多退休老人年老體弱，疾病纏身，行動(dòng)十分不便。現(xiàn)在他們只需要到村（居）便民服務(wù)站（點(diǎn)），手捧日歷，工作人員通過(guò)OA操作系統(tǒng)將視頻和圖像傳輸給社保部門就可以進(jìn)行“生存確認(rèn)”了。村民真切感受到“以前辦事跑斷腿，現(xiàn)在只需動(dòng)動(dòng)嘴”。

3.2 提高了服務(wù)質(zhì)量和效率

街道通過(guò)充分整合各種服務(wù)資源，讓各種服務(wù)因素得到了最大的利用，切實(shí)解決了以往群眾辦事“不好找人”、“不好找門”的問(wèn)題，改變了以前那種只能群眾登門辦、部門看著辦的狀況，在街道形成了一般事項(xiàng)當(dāng)場(chǎng)辦、本級(jí)審批當(dāng)天辦、區(qū)級(jí)審批限時(shí)辦的工作局面，大大提高了工作效率。街道社會(huì)服務(wù)管理體系開始營(yíng)運(yùn)以來(lái)，受理全程521件，走訪652人次，接訪74件次、96人，共排查出各類矛盾糾紛203件，有效化解各類矛盾糾紛及不穩(wěn)定因素189件。

3.3 推動(dòng)了服務(wù)型政府建設(shè)

長(zhǎng)期以來(lái)，由于辦事不公開、不方便，加之“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”問(wèn)題的存在，群眾反應(yīng)強(qiáng)烈。建成村級(jí)社會(huì)管理服務(wù)體系后，辦事處始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的理念，把服務(wù)公眾作為政府行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；始終堅(jiān)持民生優(yōu)先、服務(wù)至上的導(dǎo)向，把為公眾提供更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)放在更加突出的位置，有效地改善了干群關(guān)系，進(jìn)一步樹立了黨委、政府的良好形象，推動(dòng)了政府由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

4 基于白濤街道創(chuàng)新基層社會(huì)管理的啟示

基層處于社會(huì)管理關(guān)口位置，基層政府是社會(huì)問(wèn)題最直接的感知者和回應(yīng)者[1]。基層政府履行社會(huì)管理職能的過(guò)程也是自身調(diào)整、改革、再建構(gòu)的過(guò)程，是轉(zhuǎn)變治理角色、結(jié)構(gòu)與方式以獲致合法性的過(guò)程。基層政府自身的適應(yīng)性變革是社會(huì)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提條件和基本保障。

4.1 塑造服務(wù)型基層政府，寓社會(huì)管理于公共服務(wù)

服務(wù)型政府和社會(huì)管理創(chuàng)新是社會(huì)治理方式總體性創(chuàng)新的兩個(gè)方面，一方面政府體制改革要在目標(biāo)和方案的設(shè)計(jì)上，以人民群眾的根本利益為基本內(nèi)容和工作重點(diǎn)，以提高廣大人民群眾的生活水平、對(duì)政府的滿意度和政府公信力為標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，社會(huì)管理創(chuàng)新要以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問(wèn)題和矛盾為突破口，要把服務(wù)放在社會(huì)管理中，并成為社會(huì)管理的重要部分和基礎(chǔ)。基層政府應(yīng)堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先的理念，以服務(wù)為抓手，通過(guò)延伸服務(wù)端口和服務(wù)領(lǐng)域，使服務(wù)下沉，更加貼近群眾。運(yùn)用菜單式與個(gè)性化等服務(wù)形式，通過(guò)服務(wù)外包與購(gòu)買，改進(jìn)公共服務(wù)供給機(jī)制。以行政為主導(dǎo)改革社會(huì)管理體制，整合基層管理和服務(wù)資源，以業(yè)務(wù)歸并、人員整合、服務(wù)前移為主線，對(duì)機(jī)構(gòu)職能、人員及服務(wù)設(shè)施進(jìn)行整合，形成“大民生”、“大綜治”治理格局。要充分調(diào)動(dòng)各種單位和組織的積極性，發(fā)揮他們與基層群眾聯(lián)系廣泛和服務(wù)便捷高效的優(yōu)勢(shì)，在服務(wù)的空間和服務(wù)的領(lǐng)域上都以方便基層群眾為目標(biāo)，真正做到“民有所呼，我有所應(yīng)；民有所盼，我有所辦”[2]。

4.2 加強(qiáng)社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新

基層社會(huì)管理是一項(xiàng)技術(shù)和藝術(shù)性、情感性很強(qiáng)的工作，既有普遍的規(guī)律又有地域人文特色[3]。建設(shè)一支宏大的社會(huì)工作者隊(duì)伍對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有十分重大的意義。隨著社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的加快，社會(huì)工作涉及的范圍越來(lái)越廣，社會(huì)信息化程度越來(lái)越高，承擔(dān)的各種社會(huì)化服務(wù)保障任務(wù)將更加繁重。當(dāng)前社會(huì)工作人才隊(duì)伍存在的突出問(wèn)題表現(xiàn)在“職業(yè)不專業(yè)”和“專業(yè)不職業(yè)”。一方面，長(zhǎng)期從事社會(huì)工作實(shí)踐的社區(qū)工作者，絕大多數(shù)沒有接受過(guò)專業(yè)學(xué)習(xí)，很難提供個(gè)性化、多樣化、系統(tǒng)化的服務(wù)，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)和解決新的復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題。另一方面，由于公共服務(wù)和社會(huì)管理部門沒有配備社會(huì)工作專門人才和設(shè)置社會(huì)工作崗位，大部分社會(huì)工作專業(yè)畢業(yè)生難以就業(yè)。白濤街道通過(guò)招聘大學(xué)生社會(huì)工作者，適應(yīng)了社會(huì)工作需要培養(yǎng)和使用專業(yè)的社會(huì)工作者隊(duì)伍，發(fā)揮他們服務(wù)管理基層群眾的專業(yè)性和技術(shù)性優(yōu)勢(shì)的要求；通過(guò)在村社招聘代辦員，充分挖掘和利用了鄉(xiāng)土基層社會(huì)管理人才的特長(zhǎng)，利用了他們熟悉當(dāng)?shù)匚幕惋L(fēng)土人情、熟悉基層社會(huì)、聯(lián)系群眾廣泛的優(yōu)勢(shì)。

4.3 積極探索信息化管理方法，發(fā)揮現(xiàn)代科技在社

會(huì)管理中的作用 隨著科技的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的發(fā)展，社會(huì)管理信息化已經(jīng)成為必然趨勢(shì)，要順應(yīng)信息化的時(shí)代潮流，大力推進(jìn)社會(huì)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，積極推動(dòng)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在社會(huì)管理中的應(yīng)用，在各個(gè)領(lǐng)域構(gòu)建高效快捷的社會(huì)管理服務(wù)新模式。白濤街道將所有村居劃分為7個(gè)網(wǎng)格，在每個(gè)網(wǎng)格都設(shè)有OA操作系統(tǒng)和視頻監(jiān)控系統(tǒng)等數(shù)字信息化平臺(tái)，以街道統(tǒng)一指揮監(jiān)督中心為信息匯集與傳導(dǎo)中樞，整合管理資源解決跨部門公共管理問(wèn)題。每天利用信息化平臺(tái)開展遠(yuǎn)程矛盾調(diào)處和信息反饋，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行社會(huì)矛盾和糾紛排查“零”報(bào)告，通過(guò)開設(shè)視頻信訪，信訪人可以直接與街道主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)話，從而節(jié)約基層群眾反映訴求和

政府行政的成本，增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)問(wèn)題的感知和反應(yīng)能力，提高政府的回應(yīng)性和行政效率，方便基層群眾解決問(wèn)題。

4.4 完善政績(jī)考核，改進(jìn)基層群眾工作

當(dāng)前社會(huì)管理的本質(zhì)是要做好新時(shí)期的群眾工作，要真正讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理作為自覺的行動(dòng)，必須完善政績(jī)考核制度。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，研究制定符合建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)要求的社會(huì)管理政績(jī)考核體系和方法。以基層社會(huì)服務(wù)管理政績(jī)考核辦法為抓手，切實(shí)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政理念和思路，不斷改善和密切黨群、干群關(guān)系。

基層社會(huì)管理創(chuàng)新研究:解決群眾訴求是基層社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容

摘　要：調(diào)查顯示，在社區(qū)建立和實(shí)施群眾訴求調(diào)處機(jī)制是順民意、解民憂、得民心的一件事情，對(duì)暢通社情民意反映渠道、解決居民群眾日常生活中的“急、難、怨、險(xiǎn)、疑”問(wèn)題確有成效，符合大多數(shù)居民群眾的意愿，得到大多數(shù)居民群眾的認(rèn)可和好評(píng)。建立“群眾訴求調(diào)處機(jī)制”的實(shí)踐說(shuō)明，及時(shí)解決群眾的利益訴求是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要途徑，黨和政府的主導(dǎo)是創(chuàng)新基層社會(huì)管理的關(guān)鍵，為居民群眾解決困難和問(wèn)題是創(chuàng)新基層社會(huì)管理的根本，群眾自治組織及其延伸是創(chuàng)新基層社會(huì)管理的基礎(chǔ)，政府與群眾自治組織合作協(xié)同是創(chuàng)新基層社會(huì)管理的有效途徑。

關(guān)鍵詞：群眾訴求；基層；社區(qū)；社會(huì)管理；創(chuàng)新

基層是矛盾問(wèn)題的交匯地，也常常是改革創(chuàng)新的發(fā)源地。[1]天津市河?xùn)|區(qū)唐口街自2007年開始在所屬13個(gè)社區(qū)建立“新時(shí)期群眾訴求調(diào)處機(jī)制”（以下簡(jiǎn)稱訴求調(diào)處機(jī)制），四年來(lái)，在暢通社情民意反映渠道，及時(shí)解決居民群眾日常生活中的“急、難、怨、險(xiǎn)、疑”問(wèn)題，創(chuàng)新基層社會(huì)管理方面，進(jìn)行了積極的實(shí)踐探索。

為深入研究“新時(shí)期群眾訴求調(diào)處機(jī)制”的建立和運(yùn)行過(guò)程，客觀分析實(shí)施的效果，課題組自2011年6月至11月，對(duì)唐口街實(shí)施“新時(shí)期群眾訴求調(diào)處機(jī)制”進(jìn)行了深入調(diào)研，方法包括問(wèn)卷調(diào)查和深入訪談。問(wèn)卷調(diào)查在唐口街12個(gè)社區(qū)進(jìn)行（其中，金盾里社區(qū)為家委會(huì)建制，因規(guī)模相對(duì)比較小，未納入問(wèn)卷調(diào)查范圍），問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象包括社區(qū)居委會(huì)主任、社情民意接待員、居民三個(gè)群體。社區(qū)居委會(huì)主任（以下簡(jiǎn)稱主任）和社情民意接待員（以下簡(jiǎn)稱接待員）問(wèn)卷調(diào)查采取飽和抽樣方法，樣本分別為69個(gè)和1213個(gè)（包括接待員和樓門長(zhǎng)）。由調(diào)查員發(fā)放和收回問(wèn)卷，主任問(wèn)卷發(fā)放69份，實(shí)際收回67份，問(wèn)卷回收率為97.1%，有效問(wèn)卷67份，有效率為100%。接待員問(wèn)卷發(fā)放1213份，實(shí)際回收1211份，回收率為99.83%，有效問(wèn)卷1166份，有效率為96.12%。

居民問(wèn)卷調(diào)查以唐口街（不包括金盾里）實(shí)際居住20853戶54116人為調(diào)查總體，按照實(shí)際居住戶數(shù)5%的比例確定樣本1046個(gè)，占實(shí)際居住人口的1.93%。以實(shí)際居住戶數(shù)5%的比例分別確定12個(gè)社區(qū)居委會(huì)的居民樣本數(shù)。在每個(gè)社區(qū)居委會(huì)，以實(shí)際居住居民名冊(cè)（以2010年全國(guó)人口普查底表為據(jù)）為樣本框，采取簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣方法確定樣本戶，在已抽取的樣本戶中，按照出生月日距離調(diào)查時(shí)點(diǎn)（6月1日）最近的方法確定最終調(diào)查樣本。

居民問(wèn)卷調(diào)查采取調(diào)查員入戶或被調(diào)查居民到社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行面對(duì)面訪問(wèn)的調(diào)查方式。共發(fā)放問(wèn)卷1046份，回收問(wèn)卷1040份，回收率為99.43%，有效問(wèn)卷1029份，有效率為98.9%。在回收的1040份問(wèn)卷中，共有61份問(wèn)卷的樣本因搬家、患病、出差、工作、上學(xué)、拒訪等原因無(wú)法實(shí)施問(wèn)卷調(diào)查，按照隨機(jī)抽樣方法和調(diào)查方案規(guī)定的樣本調(diào)換規(guī)則（性別、年齡相仿）進(jìn)行了樣本調(diào)換，樣本調(diào)換率為5.83%，低于調(diào)查方案規(guī)定10%的調(diào)換率。

居民問(wèn)卷調(diào)查樣本結(jié)構(gòu)為，初中和高中文化占64.3%，大專以上文化占32.7%；已婚和再婚有配偶占76.8%，喪偶、離異和未婚占23.2%；群眾占67.6%，黨團(tuán)員占32%，居民中沒有宗教信仰的占92.8%；在職居民占40.5%，離退休、內(nèi)退和下崗占42.4%，在學(xué)占9.1%；74.6%是2～3口人的小家庭結(jié)構(gòu)；有住房產(chǎn)權(quán)的居民達(dá)到50.6%，居住公產(chǎn)房占30.3%，企業(yè)產(chǎn)住房占13.7%；58.6%的居民住房沒有物業(yè)管理，83%的居民居住時(shí)間在5年以上，其中，6～10年的占31.3%，11～15年的占24.2%，16年以上的占27.5%。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，唐口街居民構(gòu)成呈現(xiàn)“八個(gè)比較多”，即工人、服務(wù)業(yè)職工比較多（工人、服務(wù)業(yè)職工占49.4%），下崗職工比較多（下崗職工占15.4%）；低收入居民和家庭數(shù)量比較多（個(gè)人年收入低于1.5萬(wàn)元的占61.6%，家庭年收入低于3萬(wàn)元的占45.7%）；老年人比較多[離退休（不含內(nèi)退）占24.5%，其中60歲以上9911人，占17.8%]；殘疾人比較多（1493人，占2.68%）；享受低保的比較多（1479戶，占6.9%）；流動(dòng)人口比較多（暫住1531戶4018人，分別占7.15%和7.23%）；人戶分離比較多（有戶籍26137戶64583人，實(shí)際居住21397戶，55568人，4740戶9015人處于人戶分離的居住狀態(tài)）。

一、實(shí)施群眾訴求調(diào)處機(jī)制的基本狀況

（一）建立和實(shí)施群眾訴求調(diào)處機(jī)制的主要原因

原因一，2006年底到2007年初，唐口街通過(guò)民意調(diào)查了解到，居民群眾強(qiáng)烈要求有暢通的訴求反映渠道，期盼在日常生活中，遇到急事、難事、險(xiǎn)事能有可信賴的人幫助解決，有怨氣、疑惑、要求能有地方傾訴，得到及時(shí)的答復(fù)。原因二，街道黨政主要領(lǐng)導(dǎo)以及領(lǐng)導(dǎo)班子成員認(rèn)識(shí)到，居民群眾的呼聲反映了街道群眾工作存在問(wèn)題，盡管唐口街干部和社區(qū)居委會(huì)主任們做了大量工作，但主要是行政事務(wù)性的，導(dǎo)致深入社區(qū)聯(lián)系群眾不夠，了解居民所思所急所盼不充分，群眾反映的問(wèn)題很少記錄，辦理事情沒有時(shí)限，辦理結(jié)果缺乏反饋，解決不了的問(wèn)題向有關(guān)部門反映也不及時(shí)，工作缺乏規(guī)范，辦事效率低，群眾工作越來(lái)越被動(dòng)。原因三，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提出的把社會(huì)矛盾化解在基層、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的工作要求，以及街道工作要有特色、全市開展互比互看活動(dòng)予以檢查考核的措施要及時(shí)落實(shí)。

基于以上原因，唐口街黨工委順應(yīng)居民群眾的意愿，把解決社區(qū)居民“急、難、怨、險(xiǎn)、疑”等方面的問(wèn)題作為工作的重要內(nèi)容，積極探索建立直接面對(duì)居民群眾訴求的工作機(jī)制。

（二）群眾訴求調(diào)處機(jī)制的主要構(gòu)成

2007年4月，按照“網(wǎng)格化”管理的思路，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)后，在全街13個(gè)社區(qū)居委會(huì)設(shè)立“社情民意接待站”，在樓門設(shè)立“社情民意接待崗”，選聘社情民意接待員，把各個(gè)社區(qū)和樓棟“編織”成“網(wǎng)格”，使居民群眾不出小區(qū)，甚至不出樓棟就能夠通過(guò)社情民意接待員直接反映訴求、解決問(wèn)題。